Dictamen 26/00

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Año: 2000
Número de dictamen: 26/00
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente (1999-2004)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por Dª C.T.L. por daños ocasionados en su patrimonio debido a ensanchamiento de caminos rurales.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Se trata de daños que, de ser acreditados, tienen su origen en actuaciones dirigidas directamente a una privación de bienes y derechos y fundadas en una causa de utilidad pública cual es la mejora y acondicionamiento de un camino rural. Esta circunstancia hace que estemos en presencia de una vía de hecho expropiatoria, en la medida en que dicha privación de bienes no siguió el procedimiento establecido en la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (LEF).
Esta calificación de la naturaleza jurídica expropiatoria de la actuación administrativa es la que ha llevado al Consejo de Estado a considerar que la pretensión indemnizatoria deducida por el afectado por la privación de sus bienes y demás perjuicios originados por ésta, debe seguir los trámites del procedimiento expropiatorio.
2. La Consejería debió calificar la pretensión ejercitada por los interesados conforme a su verdadera naturaleza y decidir si la Administración Regional podía tramitar el procedimiento expropiatorio que había de seguirse, pero no tramitar el expediente conforme a lo establecido en el RD 429/93 antes citado, al no estar ante una reclamación de responsabilidad patrimonial ex artículo 139 y siguientes LPAC.
3. La Administración competente para expropiar los terrenos afectados era y es la municipal, a lo que no obsta el que fuese otra Administración la que las ocupara, pues lo hizo no a título de expropiante sino de mera ejecutora de obra.
4. Aun cuando, conforme con lo expuesto en la Consideración Segunda de este Dictamen, la verdadera naturaleza jurídica de dicha pretensión era la de abono del justiprecio por la irregular expropiación realizada, si el Ayuntamiento no lo calificó así y la tramitó como una reclamación de responsabilidad patrimonial al amparo de lo establecido en los artículos 139 y siguientes LPAC, lo coherente con dicha calificación hubiera sido solicitar, previamente a su Resolución (reseñada en el Antecedente Duodécimo) el Dictamen de este Consejo Jurídico, que era preceptivo de conformidad con lo establecido en el artículo 54 LBRL, cuya referencia al régimen general de la responsabilidad patrimonial administrativa ha de entenderse como una remisión a todos los aspectos, tanto sustantivos como procedimentales, que rigen esta materia para las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, lo que incluye la obligación que éstas tienen de solicitar el oportuno Dictamen, ya sea del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico que lo sustituya, como es, en nuestra Comunidad, este Consejo, en virtud de lo establecido en la LCJ.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. Con fecha de registro de entrada de 18 de mayo de 1999, se presentó escrito firmado por Doña C. y Doña A.J.L.T. solicitando de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Agua que se les concediera una indemnización de 1.455.251 pesetas por los daños y perjuicios ocasionados a sus fincas, sitas en el término municipal de Mazarrón, Diputación de Cañadas del Romero, parajes de Los Muleros, El Rincón y Camino del Cementerio, por la ejecución, por parte de dicha Consejería, de obras de ensanchamiento de determinados caminos rurales. Alegaban, con remisión a un informe adjunto de 17 de julio de 1998 suscrito por Ingeniero Técnico Agrícola, que sin levantar Acta previa de ocupación, ni realizar ningún otro trámite se ocuparon tierras de su propiedad para el ensanchamiento de un camino rural, ocasionando con ello la pérdida del correspondiente terreno, así como la cosecha de cereal (avena) y arbolado (almendros) plantados en el mismo. Además, sostenían que con dicho ensanchamiento se había impedido el uso de servidumbres de paso, pues se había interrumpido la comunicación entre las parcelas existentes a cada lado del camino, dada la profundidad de las cunetas construidas, debiendo la maquinaria agrícola acudir a pasos específicos, ocasionando así un mayor coste en horas de desplazamientos, así como que se había imposibilitado las labores de labranza en algunas de sus parcelas al no quedar suficiente anchura de paso para maquinaria entre el camino y el arbolado existente, que tendría que ser arrancado para posibilitar dichas labores, lo que, además, obligaría a reestructurar el sistema de riego por goteo existente.
SEGUNDO. El 17 de septiembre de 1999, la Dirección General de Regadíos y Desarrollo Rural de la Consejería informa, en síntesis, que inicialmente, con ocasión de las lluvias torrenciales caídas en la Región en 1997 (objeto de medidas especiales en virtud del Real Decreto-Ley 29/97, de 19 de diciembre) y más tarde por la aprobación del "Plan de Caminos Rurales de Servicio en los términos municipales de Aguilas, Lorca (Sur) y Mazarrón, primera fase", se comunicó al Ayuntamiento de este último municipio la posibilidad de que la Consejería ejecutara obras de mejora y acondicionamiento de los caminos de su término municipal incluidos en dicho Plan, en el que se encontraba el paraje denominado "Casas del Rincón", ubicado en la Diputación de Cañadas de Romero, y cuyas obras fueron la causa de la ocupación de terrenos alegada por las reclamantes, dado que en dichos terrenos se realizaron obras de ensanche y asfaltado entre 1998 y 1999. Indica la citada Dirección que se comunicó al Ayuntamiento que tenía que aprobar en Pleno la relación de caminos que se le adjuntaba (los incluidos en el citado Plan que afectaban a su territorio) y comprometerse a aportar los terrenos necesarios para la ejecución de obras, recibir éstas, una vez terminadas, así como presupuestar los fondos para su futura conservación y mantenimiento, lo que así hizo mediante Acuerdo Plenario de 29 de septiembre de 1998. En su día, el Ayuntamiento comunicó a la Consejería que, consultados los propietarios de los terrenos afectados, no habían manifestado oposición alguna a la ampliación de los caminos, por lo que aquélla, a través de la empresa Tragsa (medio propio de la Administración), realizó obras de ensanche y, posteriormente, previa contratación por subasta, de asfaltado. Respecto a los daños alegados, el técnico reconoce la ocupación de terrenos para el ensanche pero niega que se produjera cualquier otro perjuicio.
TERCERO. A la vista de la reclamación planteada, el Consejero, a propuesta del Secretario General, dicta Orden de 1 de octubre de 1999 admitiendo a trámite la reclamación, "declarando iniciado el procedimiento general de responsabilidad patrimonial" y nombrando instructora del mismo, siendo ello notificado a las interesadas.
CUARTO. El 13 de octubre de 1999, la instructora solicita del Ayuntamiento de Mazarrón un informe sobre las actuaciones llevadas a cabo para poner a disposición de la Consejería los terrenos necesarios para acometer la mejora de los caminos rurales ubicados en los parajes de Los Muleros, El Rincón y Camino del Cementerio, según el compromiso adoptado mediante Acuerdo del Pleno de 29 de septiembre de 1998.
QUINTO. En la misma fecha, la instructora solicita a la Dirección General antes citada que informe sobre la fecha en que se realizaron las obras que han dado lugar a la reclamación, el tipo de cultivo, valor catastral de las parcelas afectadas por la ampliación objeto de la reclamación y existencia de caminos de comunicación y servidumbres de paso entre dichas parcelas.
SEXTO. Con fecha 26 de octubre de 1999, la citada Dirección General emite informe en el que reitera lo indicado en el anterior de 17 de septiembre de 1999, añadiendo que las obras de ensanche se realizaron entre mayo y septiembre de 1998, y las de asfaltado en abril de 1999 por "C.S.S.A.", así como los datos técnicos requeridos sobre las parcelas ocupadas, incluidas las de las reclamantes. Adjunta, entre otros documentos, planos catastrales que acreditan la titularidad municipal de los caminos, Memoria del Proyecto de obras de acondicionamiento de los caminos incluidos en el Plan de Caminos Rurales a que antes se ha hecho referencia, separata de este último, comunicación al Ayuntamiento de Mazarrón de la necesidad de que aprobase en Pleno la relación de caminos incluidos en el Plan y su compromiso sobre la aportación de los terrenos necesarios, la recepción de las obras, y su conservación y mantenimiento; Acuerdo Plenario de éste, de 29 de septiembre de 1998, aprobando la referida relación y asumiendo tales compromisos, y, por último, adjunta un escrito del Concejal de Medio Ambiente y Agricultura del Ayuntamiento remitiendo otro, presentado por varios vecinos de la Diputación de Cañadas del Romero, en el que declaran que durante las obras de acondicionamiento realizadas en determinados caminos rurales sitos en dicha Diputación (en el que se cita el Camino "Casas del Rincón") no se talaron árboles en la periferia de los mismos.
SÉPTIMO. Con fecha 4 de noviembre de 1999, la instructora solicita de la Gerencia Territorial del Catastro de Murcia-Provincia un certificado sobre el tipo evaluatorio y coeficiente multiplicador para el ejercicio de 1999 de determinados cultivos e intensidades productivas, expidiendo dicho organismo la oportuna certificación con fecha 15 de noviembre de 1999.
OCTAVO. Mediante oficio de 9 de noviembre de 1999, el Alcalde de Mazarrón remite a la instructora informe en el que, entre otros extremos coincidentes con lo expresado en los informes de la Consejería, se reconoce que la Concejalía de Agricultura y Medio Ambiente solicitó en su día, con ocasión de las lluvias torrenciales caídas en 1997, la mejora y acondicionamiento de varios caminos rurales, sitos en las Diputaciones de Los Rincones y de Cañadas de Romero, comunicándoles verbalmente sus Alcaldes-Pedáneos que, puestos al habla con los propietarios afectados, éstos no habían manifestado inconveniente alguno a la ampliación de la anchura de los caminos (seis metros de ancho más las obras necesarias para la evacuación de las aguas pluviales, máximo ocho metros en total).
NOVENO. Otorgado trámite de audiencia a las reclamantes, éstas presentan escrito en el que se ratifican en su pretensión indemnizatoria y en el informe pericial aportado, afirmando que no consta documento alguno en el que cedieran los terrenos ocupados, discrepando de las afirmaciones de los informes de la Consejería sobre la superficie ocupada y daños producidos. Alegan, en fin, que, conforme al artículo 140 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común (LPAC), la responsabilidad es solidaria, pues los daños los ha ocasionado la Consejería con independencia de que el Ayuntamiento haya cumplido o no unos requisitos, ya que son circunstancias internas y propias de las Administraciones Públicas y ajenas a las reclamantes, que no las conocían ni podían conocer.
DÉCIMO. El 5 de enero de 2000 se formula propuesta de resolución, desestimatoria de la pretensión, fundada en que el causante de los daños alegados sería, en todo caso, el Ayuntamiento, pues es éste el que tenía la obligación de expropiar los terrenos afectados, tanto por el hecho de tratarse del ejercicio de una competencia municipal, cual es la conservación de caminos rurales, en la que la Comunidad Autónoma se limita a prestar su cooperación técnica mediante la ejecución de obras (citando al efecto, entre otros, los artículos 30 y 40 del Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril), como a que dicho Ayuntamiento se comprometió ante la Comunidad a aportar los terrenos necesarios para las obras, lo que era obligado dado que la potestad expropiatoria es atribución municipal para el ejercicio de sus propias competencias, sin que la Comunidad Autónoma hubiera podido fiscalizar la actuación que en tal sentido hubiera realizado la Corporación, pues hubiera supuesto una medida de tutela no prevista en el ordenamiento jurídico.
DÉCIMOPRIMERO. Solicitado informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos, lo emite el 11 de febrero de 2000 en el mismo sentido y con similares fundamentos que los establecidos en la propuesta de resolución.
DÉCIMOSEGUNDO. Con fecha de registro de entrada del 16 de febrero de 2000, las reclamantes presentan un escrito dirigido al Consejero en el que comunican que el día anterior les ha sido notificada una Resolución del Ayuntamiento de Mazarrón, de fecha 4 de febrero de 2000, por la que desestima la petición que le dirigieron en su día en reclamación de indemnización por daños y perjuicios causados por las obras de referencia. Adjuntan dicha Resolución, dictada por la Comisión de Gobierno, que funda su decisión en que, según informe técnico, las obras fueron realizadas por la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Agua, por lo que el Ayuntamiento no tuvo intervención alguna, a lo que se le añade el hecho de que, según la declaración de varios vecinos, durante dichas obras no se talaron árboles en la periferia de dichos caminos.
DÉCIMOTERCERO. El 1 de marzo de 2000 tiene entrada en este Consejo Jurídico un escrito del Consejero de Agricultura, Agua y Medio Ambiente solicitando la emisión de Dictamen, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/97, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
A la vista de los referidos Antecedentes, procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se solicita con carácter preceptivo de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 LCJ, al tratarse de una propuesta de resolución de un procedimiento en materia de responsabilidad patrimonial tramitado conforme a lo establecido en los artículos 139 y siguientes LPAC y en el Real Decreto 429/93, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial.
SEGUNDA. Naturaleza jurídica de la pretensión indemnizatoria y consecuencias procedimentales.
En el caso que nos ocupa, el análisis de la adecuación del procedimiento tramitado pasa necesariamente por el previo examen y determinación de la naturaleza jurídica de la pretensión indemnizatoria deducida en el escrito de reclamación.
Si se examinan los hechos que aducen los reclamantes como causa de los daños por los que reclaman indemnización, y que han sido detalladamente descritos en el Antecedente Primero, se puede comprobar que tienen su origen en la ocupación de los terrenos (que afirman ser de su propiedad), necesarios para el ensanchamiento y mejora de un camino rural. Los conceptos por los que reclaman se refieren tanto al valor de los terrenos de los que se han visto privadas por la ampliación de la anchura de dicho camino, incluyendo las plantaciones que en ellos existían, como por los perjuicios añadidos que se les ha causado a consecuencia de tales obras: interrupción de comunicación entre parcelas con privación de servidumbres de paso, pérdida de arbolado que habría que arrancar para que la maquinaria pueda realizar tareas de labranza y reestructuración del sistema de riego por goteo en determinadas parcelas.
Como puede apreciarse, se trata de daños que, de ser acreditados, tienen su origen en actuaciones dirigidas directamente a una privación de bienes y derechos y fundadas en una causa de utilidad pública cual es la mejora y acondicionamiento de un camino rural. Esta circunstancia hace que estemos en presencia de una vía de hecho expropiatoria, en la medida en que dicha privación de bienes no siguió el procedimiento establecido en la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (LEF).
Esta calificación de la naturaleza jurídica expropiatoria de la actuación administrativa es la que ha llevado al Consejo de Estado a considerar que la pretensión indemnizatoria deducida por el afectado por la privación de sus bienes y demás perjuicios originados por ésta, debe seguir los trámites del procedimiento expropiatorio. Así, en el Dictamen 3.966/96, de 5 de diciembre, reiterando doctrina anterior (p.ej. Dictamen nº 3.462/96, de 24 de octubre), afirmó lo siguiente:
"Este Consejo de Estado considera, a la vista de las actuaciones practicadas, que la presente reclamación indemnizatoria debe ser dilucidada en el seno de un procedimiento expropiatorio que debió incoarse en su momento por cuanto, como viene reiterando este Cuerpo Consultivo, no es posible indemnizar a los reclamantes los daños causados por la Administración mediante el cauce procedimental de la responsabilidad extracontractual de la Administración cuando éstos tuvieron que ser resarcidos en el seno de la previa relación expropiatoria.
En el caso presente, los daños alegados han consistido en la ocupación permanente y efectiva, por la vía de hecho, y con quebrantamiento de las formas esenciales del procedimiento, del bien inmueble propiedad del reclamante."
(......)
"Dicho daño, concretado en la ocupación de unos terrenos y la pérdida de su titularidad, al pasar a formar parte del dominio público viario, sólo puede ser resarcido mediante el procedimiento expropiatorio, pues su indemnización debe ir acompañada de la correspondiente transferencia de la titularidad de los terrenos, de los propietarios actuales a la Administración y, por ende, debe producirse el pertinente cambio en el Registro de la Propiedad. Tal transferencia de titularidad material y registral no es posible llevarla a efecto en el seno de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, sino sólo en el expropiatorio, razón por la cual a él debe deferirse.
Este parecer del Consejo se compadece adecuadamente con el criterio expresado en otros dictámenes, en el sentido de que la reclamación podía encauzarse por el procedimiento previsto en el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. En efecto, cuando se ha afirmado tal criterio bien se estaba ante daños que se habían producido en un procedimiento expropiatorio no consumado y, en el que, por tanto, no había que articular ningún cambio de titularidad, bien en procedimientos ya consumados en los que no se había incluido algunos daños que, en todo caso, tampoco comportaban tal cambio. No es este, sin embargo, el supuesto a que se refiere el presente expediente, donde existe una ocupación, por vía de hecho, sin procedimiento expropiatorio previo.
En consonancia con lo anteriormente expresado, este Cuerpo Consultivo es de parecer que procede instruir la presente reclamación como procedimiento expropiatorio, que debe incoarse al efecto por la Administración que resulte responsable.
No se oculta, por último, a este Consejo que la incoación del expediente expropiatorio comporta la demora en la resolución del asunto y, por ende, en la percepción de la indemnización por el solicitante. Por ello, considera que sería conveniente tramitar dicho expediente con diligencia y premura."
Tal tesis no es sino una aplicación de su reiterada doctrina sobre el alcance del instituto de la responsabilidad patrimonial. Así, en el Dictamen nº 1480/97, de 29 de mayo, afirma que "no procede encauzar una petición de indemnización por la vía de la responsabilidad extracontractual de la Administración, cuando el supuesto de hecho causante y la correspondiente reparación del daño tienen otra vía procedimental específica, prevista en el Ordenamiento jurídico, como son los eventuales efectos lesivos que se producen en el seno de una actuación expropiatoria. Ello es debido a la configuración del instituto jurídico de la responsabilidad objetiva de la Administración como una vía de resarcimiento solo utilizable cuando no hay otra de índole específica, y para que, como ya afirmara el dictamen núm. 54.319, de 5 de diciembre de 1990, "no pueda ser conceptuado e interpretado como instituto de cobertura de cualquier pretensión indemnizatoria.", concluyendo que "todos aquellos daños que sean consecuencia directa e inevitable de la expropiación en sí misma considerada, deben entenderse compensados económicamente mediante el justiprecio, fijado por mutuo acuerdo o contradictoriamente en el propio expediente expropiatorio".
De modo análogo, el Tribunal Supremo también ha advertido en estos casos la naturaleza expropiatoria de la actuación administrativa, y ha considerado que la pretensión indemnizatoria fundada en dicha actuación no es una acción de resarcimiento de daños y perjuicios en sentido estricto, esto es, con fundamento en el artículo 139 LPAC y, antes en el 121 de la LEF y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, sino que arranca directamente del artículo 33.3 CE. Por ello, no le es aplicable el plazo de un año previsto en el artículo 122.2 LEF y, ahora, en el 142.5 LPAC., sino que, cuando, como es el caso, estamos ante actuaciones materialmente expropiatorias realizadas con omisión de trámites esenciales del procedimiento establecido en la LEF, su nulidad radical impide la prescripción de la acción para solicitar la compensación por los bienes afectados, compensación que no es sino su justiprecio (SSTS, Sala 3ª, de 8-4-95, 28-11-96 y 21-2-97, entre otras).
Así, la reclamación del afectado, ya se limite a solicitar la incoación del oportuno procedimiento expropiatorio, ya reclame genérica o específicamente una cantidad de dinero, obliga a la Administración expropiante a tramitar aquél y que concluya, en caso de desacuerdo con el afectado, con la fijación de la indemnización oportuna por el Jurado Provincial de Expropiación (sobre la legitimidad constitucional de que los Tribunales no fijen directamente el justiprecio y ordenen la remisión de las actuaciones a dicho Jurado, véase la STC 136/95 de 25 de septiembre, f.j.4).
En algún caso se ha cuestionado este enfoque aduciendo que la incoación del expediente expropiatorio es una facultad que se atribuye exclusivamente a la Administración. Sin embargo, según la STS 8-4-95, antes citada, "Es innegable la potestad de las Entidades Locales para iniciar un expediente expropiatorio cuando concurran las causas al efecto previstas por los artículos 33.3 de la Constitución y 1.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, pero es evidente que, si por un Ayuntamiento, como ha sucedido en este caso, se ocupan unos terrenos de propiedad privada para constituir una vía pública, deberá hacerlo con exacto cumplimiento de lo dispuesto tanto por la Ley de Expropiación Forzosa como por el Reglamento de ésta, pues, de lo contrario, puede incurrir, como hemos expuesto en el precedente Fundamento Jurídico cuarto, en una vía de hecho al prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente previsto para privar de derechos o intereses legítimos, lo que faculta, según doctrina consolidada de esta Sala del Tribunal Supremo, recogida, entre otras, en nuestra antes citada Sentencia de 25 de octubre de 1993, al propietario, ilegítimamente privado de sus bienes o derechos, a exigir que la Administración incoe el expediente expropiatorio legalmente establecido con el fin de que tal privación se lleve a cabo en la forma y con las garantías, compensaciones e indemnizaciones que imponen los ya referidos artículos 33.3 de la Constitución, 349 del Código Civil, 1 a 58 y 124 a 126 de la Ley de Expropiación Forzosa y concordantes de su Reglamento".
Aplicado todo lo anterior al caso que nos ocupa, es obligado concluir que la Consejería debió calificar la pretensión ejercitada por los interesados conforme a su verdadera naturaleza y decidir si la Administración regional podía tramitar el procedimiento expropiatorio que había de seguirse, pero no tramitar el expediente conforme a lo establecido en el RD 429/93 antes citado, al no estar ante una reclamación de responsabilidad patrimonial ex artículo 139 y siguientes LPAC.
TERCERA. Consideraciones adicionales: la Administración expropiante. Las relaciones de cooperación entre el Ayuntamiento de Mazarrón y la Comunidad Autónoma, en funciones de Diputación Provincial.
I. Sin perjuicio de lo indicado en la Consideración anterior, la adecuada resolución del asunto planteado obliga a pronunciarse acerca de la Administración competente para tramitar el referido procedimiento expropiatorio. Si se concluye que es la Administración regional, es claro que debería encauzar el procedimiento hacia la valoración de los daños que estime acreditados y que sean consecuencia de la lesión patrimonial denunciada, a los efectos de lo establecido en los artículos 30 y siguientes LEF.
Si, por el contrario, se estima que el competente es el Ayuntamiento, la Consejería deberá desestimar la pretensión indemnizatoria con fundamento en lo indicado en la Consideración anterior.
La determinación de la Administración competente para tramitar el procedimiento expropiatorio obliga a analizar la relación de cooperación que se entabló entre el Ayuntamiento de Mazarrón y la Comunidad Autónoma para acometer la mejora de diversos caminos rurales existentes en el término municipal de aquél.
En efecto, como acertadamente indica la propuesta de resolución, la actuación material de la Comunidad Autónoma ejecutando las obras de ensanche y asfaltado de dichos caminos tiene su fundamento jurídico en la facultad de cooperación que, en cuanto sustituta de la Diputación Provincial (artículo 40 de la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, LBRL), le atribuye el artículo 30.5 del Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril, aprobatorio del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local (TRRL).
Este último precepto establece que la Diputación cooperará con los Ayuntamientos en la elaboración de planes territoriales y urbanísticos, redacción de proyectos, dirección de obras o instalaciones, informes técnicos previos al otorgamiento de licencia y gestión tributaria, construcción y conservación de caminos y vías rurales y demás obras y servicios de la competencia municipal. El número 6 de dicho precepto dispone que una de las formas de cooperación será la ejecución de obras e instalación de servicios.
Así, partiendo de la indiscutible competencia municipal en materia de conservación de caminos rurales, la Diputación Provincial, (en nuestro caso, la Comunidad Autónoma) coopera con el respectivo Ayuntamiento prestándole ayuda financiera y técnica, entre la que se encuentra la ejecución de obras de conservación de estos caminos.
Además, tal como establece el artículo 32.1 y 2 TRRL, para el desarrollo de dicha cooperación las Diputaciones, con participación de los Ayuntamientos, redactarán los Planes Provinciales establecidos en el artículo 36 LBRL, cuyo contenido podrá diferenciarse por servicios o zonas.
Ello es lo que sucedió en el caso que nos ocupa mediante el Plan de Caminos Rurales a que se ha hecho referencia en los antecedentes. En efecto, conforme indican los informes de la Dirección General de Regadíos y Desarrollo Rural, dicho Plan estableció una relación de caminos rurales ubicados, entre otros, en el término municipal de Mazarrón. En esa relación, luego aprobada por el Ayuntamiento, estaba el denominado "Casas del Rincón", cuyas obras de ensanche son las que dan lugar a la reclamación que ahora nos ocupa.
Como se desprende de los antecedentes, el Ayuntamiento y la Consejería convinieron los términos de la cooperación (en todo caso voluntaria, conforme dispone el artículo 57 LBRL) estableciendo que el primero aportaría "los terrenos necesarios para la ejecución de las actuaciones así como las previsibles ampliaciones laterales" de dichos caminos, recibiría las obras y presupuestaría "los fondos necesarios para su conservación y mantenimiento" (como corresponde a unos bienes de su titularidad). Así lo estableció el Ayuntamiento en su Acuerdo Plenario de 29 de septiembre de 1998. La Comunidad, por su parte, aprobaría el proyecto y ejecutaría las obras de mejora de dichos caminos conforme a lo establecido en el referido Plan.
Con tal acuerdo se estaba haciendo aplicación tanto de lo establecido en el citado artículo 57 LBRL como en el 33.2 TRRL, precepto este último que dispone que la ejecución de estos Planes corresponde a la Diputación, sin perjuicio de la posibilidad de que la asuman los municipios afectados siempre que así lo soliciten. Así, el acuerdo interadmi-nistrativo vino a establecer una ejecución compartida del Plan: el Ayuntamiento asumiría la función de aportar los terrenos necesarios, para lo que debería ejercer, de ser necesario, su potestad expropiatoria; la Comunidad-Diputación se encargaría de ejecutar las obras conforme al Plan y proyecto aprobados por ella.
Por todo ello, hay que concluir que la Administración competente para expropiar los terrenos afectados era y es la municipal, a lo que no obsta el que fuese otra Administración la que las ocupara, pues lo hizo no a título de expropiante sino de mera ejecutora de obra. Por supuesto, y como seguidamente se verá, ello no la hacía inmune a la protección interdictal de que disponían las reclamantes para conseguir la cesación de la ocupación, en la medida en que era la Administración ocupante. Sin embargo, cuando, como de lo que aquí se trata, es de tramitar "ex post" el procedimiento expropiatorio y, concretamente, lo relativo a la determinación del justiprecio y posterior abono del mismo, la única competente y obligada a ello es la Administración municipal.
A tal conclusión no puede oponerse, como alegan las reclamantes, ni el artículo 140 LPAC sobre responsabilidad solidaria (porque, como se ha dicho, no estamos ante un supuesto de responsabilidad patrimonial ex artículo 139 y siguientes de aquélla) ni la ineficacia frente a terceros de los acuerdos interadministrativos sobre distribución del ejercicio de potestades administrativas, pues la competencia de las Administraciones Públicas es un presupuesto de orden público que ha de ser respetado en todo caso.
II. Cuestión distinta, claro está, es que no se pueda frustrar el legítimo derecho de los afectados a ser indemnizados con fundamento en el artículo 33.3 CE y en la LEF. A este respecto, y a la vista de lo dispuesto en el artículo 89.1 LPAC, este Consejo Jurídico considera procedente indicar cuáles serían las vías de que dispondrían las interesadas para hacer valer sus derechos (y que la Resolución del presente expediente debería recoger, al tratarse, siquiera indirectamente, de cuestiones derivadas del procedimiento).
En este sentido, ha de recordarse la jurisprudencia antes citada sobre la imprescriptibilidad de su acción resarcitoria en caso de vías de hecho expropiatorias como la presente, que les permite dirigirse nuevamente al Ayuntamiento en solicitud del abono del justiprecio de los bienes y derechos afectados y de los daños derivados de la expropiación, solicitando a tal efecto la incoación de la oportuna pieza de determinación del justiprecio.
CUARTA. Sobre la actuación de la Consejería.
El examen de las vicisitudes acaecidas en la ejecución de la obra que ha motivado la presente reclamación y de algunas afirmaciones incluidas en la propuesta de resolución, hace conveniente concluir el Dictamen con algunas consideraciones que deberían tenerse en cuenta en las sucesivas ocasiones en que la Consejería entable relaciones de cooperación como la que se ha analizado.
Afirma la propuesta de resolución que la Consejería no podía haber fiscalizado la regularidad de la actividad municipal en orden a la consecución de los terrenos necesarios, pues ello hubiera supuesto realizar una actividad de tutela no prevista legalmente y, por tanto, irrespetuosa con su ámbito de competencia.
El Consejo Jurídico no comparte este enfoque. Ciertamente, en las relaciones de cooperación no puede haber tutela, pues, en principio y a salvo de lo que dispongan las leyes, cada Administración ha de desenvolverse en el ámbito de la cooperación que tiene asumido. Sin embargo, ello no es óbice para que, en cumplimiento del principio de coordinación establecido en el artículo 18 LPAC, una Administración como la autonómica que, como en el caso, había de ocupar bienes de particulares, pueda y deba, con carácter previo a esta actuación, requerir a la Administración municipal, encargada de aportar los terrenos necesarios, para que le suministre la documentación precisa para que aquella ocupación no pueda calificarse de ilegal, y no sólo por el respeto a la legalidad de su propia actuación, sino para evitarse posibles perjuicios.
Por ello, no podría calificarse como actuación ilegítima de tutela, sino, antes al contrario, de obligada coordinación interadministrativa, el requerimiento que debió haberse efectuado al Ayuntamiento para que remitiera el soporte documental imprescindible para la posterior ocupación de terrenos. En concreto, los acuerdos con los propietarios (por escrito) o, en su defecto, las Actas previas de ocupación, que, por su parte, el Ayuntamiento tenía que haber formalizado conforme a lo establecido en el artículo 10.4 RDL 29/97, antes citado.
Por último, el Consejo debe recordar a la Consejería consultante que, cuando, como es el caso, la Administración regional actúa ejerciendo competencias (y, por tanto, en la posición jurídica) de la Diputación Provincial, debe ajustarse a las normas sobre aprobación de proyectos de obras establecidas en la normativa de régimen local y, en especial, a lo establecido en los artículos 90 y 93 TRRL sobre inclusión de una relación detallada de los terrenos que han de ocuparse y el sometimiento del proyecto a previa información pública, aspectos que no constan cumplimentados en la documentación remitida. Ello, por supuesto, no obsta a la obligación del Ayuntamiento a realizar las actuaciones necesarias, incluidas las expropiatorias, en orden a la aportación de los terrenos a que en su día se comprometió, pero hubiera contribuido a reforzar las garantías de la actuación administrativa.
QUINTA. Sobre la preceptividad del Dictamen del Consejo Jurídico en los expedientes de responsabilidad patrimonial.
Sin perjuicio de todo lo anterior, el Consejo Jurídico considera conveniente realizar una Consideración adicional acerca de la preceptividad de su Dictamen en los supuestos en los que ante una Entidad Local se presenta una reclamación de responsabilidad patrimonial, como sucedió en el caso que nos ocupa, en que las afectadas se dirigieron también al Ayuntamiento de Mazarrón en demanda del abono de los daños y perjuicios ocasionados por las obras en cuestión.
Aun cuando, conforme con lo expuesto en la Consideración Segunda de este Dictamen, la verdadera naturaleza jurídica de dicha pretensión era la de abono del justiprecio por la irregular expropiación realizada, si el Ayuntamiento no lo calificó así y la tramitó como una reclamación de responsabilidad patrimonial al amparo de lo establecido en los artículos 139 y siguientes LPAC, lo coherente con dicha calificación hubiera sido solicitar, previamente a su Resolución (reseñada en el Antecedente Duodécimo) el Dictamen de este Consejo Jurídico, que era preceptivo de conformidad con lo establecido en el artículo 54 LBRL, cuya referencia al régimen general de la responsabilidad patrimonial administrativa ha de entenderse como una remisión a todos los aspectos, tanto sustantivos como procedimentales, que rigen esta materia para las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, lo que incluye la obligación que éstas tienen de solicitar el oportuno Dictamen, ya sea del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico que lo sustituya, como es, en nuestra Comunidad, este Consejo, en virtud de lo establecido en la LCJ.
De haber cumplimentado el Ayuntamiento dicho trámite, este Consejo habría realizado las precedentes Consideraciones en aquél procedimiento, que era, como se ha expuesto, el hábil para dar respuesta positiva a las pretensiones resarcitorias de las interesadas, con la garantía que ello hubiera supuesto en orden a la defensa de sus derechos e intereses legítimos.
A la vista de las precedentes Consideraciones, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. Los daños y perjuicios cuya indemnización se solicita en la reclamación presentada tienen su origen directo en una actuación expropiatoria, por lo que la verdadera naturaleza de la pretensión deducida es la de una solicitud de abono de justiprecio de los bienes y derechos afectados por aquélla. Por ello, no procede la instrucción y resolución de la reclamación conforme a lo establecido en los artículos 139 y siguientes LPAC y en el RD 429/93, de 26 de marzo, sino conforme al procedimiento previsto en la legislación de expropiación forzosa sobre fijación de justiprecio.
SEGUNDA. La Administración regional no es competente para la tramitación del procedimiento expropiatorio y consiguiente abono del justiprecio, pues ello corresponde al Ayuntamiento de Mazarrón, por las razones expuestas en la Consideración Tercera I de este Dictamen.
TERCERA. Por todo lo anterior, procede desestimar la reclamación presentada, sin perjuicio de las acciones que las interesadas puedan dirigir contra el citado Ayuntamiento, según lo expuesto en la Consideración Tercera II de este Dictamen. En caso de que se presente la oportuna solicitud de abono del justiprecio, ésta debería tramitarse con especial diligencia y premura.
No obstante, V.E. resolverá.
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