Dictamen 34/01

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Año: 2001
Número de dictamen: 34/01
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Esta regulación, sin que se justifique en la protección de consumidores y usuarios (artículo 51 CE), no puede introducir restricciones al tráfico jurídico mercantil y a la libertad de contratación de las partes, como se plasma, esencialmente, en determinados apartados del artículo 33 del proyecto.
2. La entrada en vigor del Decreto ha de conectarse con la vigencia del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 19 de enero de 2001, publicado en el BORM de 19 de febrero, por el que se suspende la concesión de autorizaciones de explotación de máquinas recreativas de tipo B; por tal motivo se sugiere que esta Disposición Final debe dejar sin efecto dicho Acuerdo a la entrada en vigor del nuevo Reglamento, ya que de subsistir se provoca una manifiesta contradicción entre ambos.
3. No aparecen debidamente motivadas las diferencias establecidas en las fianzas impuestas respecto a la legislación estatal, en cuanto a las de fabricantes y comercializadoras.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. Con fecha 19 de junio de 1998, previo informe favorable de la Comisión de Juego y Apuestas de la Región de Murcia emitido el 15 anterior, la Dirección General de Tributos confeccionó el primer borrador del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de la Región de Murcia, comprensivo de 56 artículos, 4 Disposiciones Adicionales y 4 Disposiciones Transitorias, remitiéndolo a la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda al objeto de su tramitación, señalando aquélla la necesidad de cumplimentar tanto el procedimiento de información previsto en la Directiva 83/189/CEE, del Consejo de 28 de marzo, para los proyectos de reglamentos técnicos, como el previsto en el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al comercio (TBT), ratificado por España el 28 de marzo de 1981, a través de la Dirección General de Comercio Exterior de la Secretaría de Estado de Comercio, Turismo y de la Pequeña y Mediana Empresa del Ministerio de Economía y Hacienda.
SEGUNDO. Con fecha 25 de junio de 1998, el titular de la Secretaría General practica ambos trámites, contestando la Secretaría General de Comercio Exterior con las siguientes observaciones al texto:
- Debe ser eliminada, por tratarse de un obstáculo al comercio, la exigencia de identificar todas las máquinas de importación con una marca de fábrica y un certificado de fabricante, según los artículos 20, 21 y 22 del Reglamento, ya que el marcado de las máquinas, según el artículo 21, debe realizarse antes de la salida de fábrica e incluir información como el número que corresponde al fabricante o importador en el registro de empresas y el número que le corresponda en el registro de modelos de máquinas recreativas y de azar de la Región de Murcia.
- El artículo 29, relativo a la fabricación, distribución y exportación debería ser suprimido o, en su defecto, modificado, ya que no desarrolla ningún aspecto correspondiente a la exportación e importación como su título indica, ni procede su desarrollo. También la palabra importación debe ser suprimida del artículo 48, apartados a y b, ya que las competencias sobre comercio exterior no han sido cedidas a las Comunidades Autónomas.
TERCERO. Por su parte, la Comisión Europea, a través de la Secretaría Sectorial de Relaciones con la Unión Europea, trasladó a la Consejería consultante las siguientes modificaciones a introducir en el proyecto notificado:
- En virtud del régimen de reconocimiento mutuo, las máquinas homologadas en otros Estados miembros que reúnan condiciones equivalentes a las previstas en el proyecto notificado, deben gozar del beneficio de una validación de homologación y del registro, sin que sea necesario repetir formalidades ya satisfechas en el Estado miembro de origen. Por tanto, solicitan que se introduzca en el artículo 16,3) la expresión «o equivalentes».
- La verificación de los contadores por el Centro Español de Metrología (artículo 14) iría en contra del reconocimiento mutuo, por lo que ha de añadirse al citado artículo «o por un organismo acreditado en el terreno metrológico de otro Estado miembro de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo».
- La limitación de la participación de capital extranjero en las empresas a las que se refiere el proyecto notificado (artículo 23.3) constituye una discriminación directa por motivos de nacionalidad no justificable por razones de orden público, de seguridad o de salud públicas. En consecuencia, propone la siguiente redacción: «la participación de las personas físicas o jurídicas no comunitarias en el capital de las empresas a que se refiere este reglamento no podrá exceder del 25% del capital social, salvo en caso de que una legislación específica lo autorice».
Al haberse otorgado un plazo para comunicar la aceptación de dichas modificaciones, la Dirección General de Tributos mostró su conformidad en fecha 1 de febrero de 1999, figurando la contestación -mediante fax- del Servicio de Relaciones con la Unión Europea, de la Consejería de Presidencia, en la que se indica a la Consejería que habrá de dar cuenta del texto definitivo.
CUARTO. A la vista de la experiencia obtenida por la aplicación del Real Decreto 2110/1998, de 2 de octubre, que aprobó el nuevo Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, el Centro Directivo procedió a la revisión del primer borrador con la finalidad de, sin alterar el principio de «reconocimiento mutuo», contribuir a una mayor precisión en su redacción, colmar algunas lagunas que se vislumbraban, e incluir propuestas sugeridas por las Asociaciones de Empresarios de Máquinas Recreativas, y del Sector Recreativo de la Región de Murcia.
En consecuencia surge un segundo borrador del Reglamento comprensivo de 61 artículos, 6 Disposiciones Adicionales y 4 Disposiciones Transitorias, que fue informado favorablemente por la Comisión de Juego y Apuestas de la Región de Murcia en su sesión de 19 de noviembre de 1999, cuyas variaciones respecto al anterior se describen en el Informe justificativo, de 14 de diciembre de 1999, del Director General de Tributos, siendo su alcance el siguiente:
- Adiciones al texto: artículos 36 («consulta previa de viabilidad»); 41 («documentación en poder de la empresa operadora»); 46 («documentación incorporada a la máquina»); 47 («documentación a conservar en el local»); 55, apartado 3 («sobre reglas de imputación»); 60 («vigilancia y control»); artículo 61 («documentación de las actuaciones inspectoras»); Disposición Adicional Quinta, para definir las voces apuesta, partida y jugada; Disposición Transitoria Primera, para resolver la situación de las autorizaciones de instalación de máquinas en bares y cafeterías cuando concurren dos empresas operadoras en el mismo local.
- Modificaciones o alteraciones: se ha sustituido la palabra emplazamiento que encabezaba el artículo 42 (ahora 43) por la de instalación, suprimiéndose también la necesidad de comunicar dicha ubicación; se ha incorporado, para mejorar la sistemática, el contenido del artículo 23 (inscripción de empresas) al 27 (tramitación y resolución de inscripción); asimismo se han modificado los artículos 51 («faltas muy graves») y 52 («faltas graves») para adecuarlos a la Ley 9/1999, de 27 de diciembre, de Medidas Tributarias y de Modificación de diversas Leyes regionales en materia de tasas, puertos, educación, juego y apuestas y construcción y explotación de infraestructuras (en lo sucesivo Ley 9/1999); también la Disposición Adicional Cuarta para regular el canje de las autorizaciones en vigor para instalar máquinas en bares y cafeterías, por las que se regulan en el nuevo reglamento, tanto en los casos en los que las máquinas estén instaladas por una sola empresa operadora como cuando lo estén por dos. En la Disposición Transitoria Segunda se integran la Primera y Segunda del texto inicial.
- Supresión del artículo 24 que contenía la regulación del Registro General del Juego por corresponder su creación al titular de la Consejería, sustituyéndose por el relativo a la inscripción de otras empresas.
- Modificaciones sugeridas por los sectores recreativos que se aceptan: en el artículo 8, f), se aumenta el premio máximo en las máquinas tipo B instaladas en salones especiales de juego, pasando de 50.000 a 75.000 pesetas; en el artículo 33.4, como requisito para cancelar la autorización de instalación de máquinas recreativas tipo B destinadas en bares, cafeterías o similares, se añade que «la autorización solo podrá cancelarse por mutuo acuerdo entre el titular del establecimiento y la empresa operadora...»; en el artículo 33.5, las limitaciones temporales para el otorgamiento de autorización tras la reapertura del establecimiento son de dos años o seis meses, según sea el titular del establecimiento; en el artículo 8, respecto a las máquinas de instalación exclusiva en salones de juego, el precio máximo de 25.000 pesetas se sustituye por 1.000 veces el precio de partida; las máquinas interconectadas ofrecerán un premio de 3.000 veces el precio de partida; se suprime la prohibición de utilización de pantalla de televisión o soporte físico análogo controlado por señal de vídeo, respecto a estas máquinas; el número mínimo de máquinas a interconectar será de tres. En el artículo 32.4, se limita a dos el número máximo de máquinas a explotar en bares y cafeterías. En el artículo 34.6,a), se incrementa la superficie del local destinada exclusivamente a máquinas recreativas en salones de juego (150 metros cuadrados construidos), excluidas las superficies destinadas a oficinas y almacén. En el artículo 40, se suprime el tramo mínimo de fianza (hasta 25 máquinas, 2.500.000 pesetas), subsumiéndolo en el siguiente tramo (hasta 50 máquinas, 5.000.000 de pesetas).
QUINTO. Consta el informe de la Secretaría General de la Consejería, de 17 de febrero de 2000, sobre la procedencia de tramitar el proyecto, precedido de los informes del Servicio Jurídico de la misma y del Servicio de Gestión y Tributación del Juego, este último como memoria económica indicativa de que la entrada en vigor del proyecto de Reglamento no tendrá repercusión económica positiva ni negativa para la Consejería donde radican las competencias.
SEXTO. Recabado el dictamen del Consejo Económico y Social (CES) a indicación de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, se emite aquél por el pleno del Consejo, en 30 de junio de 2000, con las siguientes conclusiones:
1) Se valora positivamente el proyecto de Decreto, con las observaciones recogidas en el cuerpo de su dictamen, ya que el mismo supone un adecuado desarrollo reglamentario de la Ley 2/1995, en una materia en la que era norma supletoria el Real Decreto estatal 2110/1998, con lo que aumenta la seguridad jurídica en cuanto a la normativa de aplicación.
2) Se considera no acertada la distinción prevista entre salones de juego y salones especiales de juego, ya que permite la convivencia en un mismo local, si bien con ciertas medidas de separación física, entre menores que no tienen permitido el juego en máquinas tipo B con los mayores que sí lo tienen. En el mismo sentido, tal distinción genera el problema de que personas que tengan prohibido el acceso a locales en los que se practican juegos de azar puedan acceder libremente a este tipo de locales, lo que incide de manera muy negativa en la problemática de las ludopatías. Para el caso de mantenerse esta distinción, propone que se establezca la obligación de instalar en todos un servicio de recepción a la entrada de la zona reservada a las máquinas de tipo B que permita dar cumplimiento a las disposiciones protectoras de menores y otros colectivos.
3) Considera conveniente que por parte del Gobierno regional se acometa la realización de un estudio en el que se analice la incidencia de la problemática de las ludopatías en la población regional.
SÉPTIMO. La Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma emite su informe en fecha 19 de octubre de 2000, con observaciones al articulado, entre las que destacan las realizadas a la exigencia de un capital mínimo y nominatividad de las acciones para las empresas constituidas en forma de sociedad mercantil (artículo 23.2); al límite de la inversión extranjera (artículo 23.3); a la exigencia de autorización previa de la Dirección para todos los supuestos de transmisión de acciones (artículo 26.5,1); a la cancelación de la autorización como consecuencia de expedientes sancionadores (artículo 33.4); a la falta de cobertura legal para los salones especiales de juego, coincidiendo con el parecer del CES; y a la falta de habilitación para la infracción prevista en el artículo 52,b. Finalmente, señala una serie de correcciones de orden semántico.
OCTAVO.- La Dirección General de Tributos emitió sendos informes sobre las consideraciones realizadas tanto por el CES como por la Dirección de los Servicios Jurídicos; el primero de ellos, de fecha 7 de septiembre de 2000, señala que la regulación reglamentaria no supone una novación sobre el actual sistema de funcionamiento de dichos locales, cuyo sistema, desde que se autorizó la actividad del juego, no ha provocado situaciones de incremento de las ludopatías o alarma social, por lo que concluye que las observaciones planteadas por el citado Órgano consultivo no procede asumirlas, salvo que se corrijan en el texto las citas a otros artículos, indicadas en el 34.5.
El segundo, de fecha 17 de noviembre de 2.000, contesta cada una de las observaciones formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, aceptándose las siguientes:
- Se suprime del texto la exigencia de que las acciones sean nominativas, si bien se mantiene la de un capital mínimo para garantizar la solvencia de las operadoras, con fundamento en el artículo 19.5 de la Ley 2/1995, según redacción dada por el artículo 9.1 de la Ley 13/1997.
- Se suprime el límite a la participación extranjera remitiéndose a la normativa estatal que regula el régimen de inversiones extranjeras en España.
- Se excluye de la autorización previa «el cambio de denominación social», pasando a que tal extremo sea comunicado a la Dirección General.
- Se redacta de forma más precisa la cancelación de la autorización como consecuencia de expediente sancionador.
- Se acepta la observación (coincidente con la del CES) de suprimir los llamados salones especiales de juego.

NOVENO. Con fecha 26 de diciembre de 2000 -registro de entrada- se recabó el dictamen preceptivo del Consejo Jurídico acompañado de la tercera y última versión del proyecto de Decreto, que figura en los folios 343 al 395 del expediente, según extracto de la Secretaría General, conservando la misma composición y sistemática del segundo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter de este Dictamen.
El expediente sometido a consulta versa sobre un proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de la Región de Murcia, por lo que compete al Consejo Jurídico emitir el presente Dictamen con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
SEGUNDA. Procedimiento de elaboración.
I. La elaboración de este Reglamento se ha ajustado a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), obrando en el expediente:
1) Los informes preceptivos de la Comisión de Juego y Apuestas de la Región de Murcia de 15 de junio de 1998 y 19 de noviembre de 1999, al texto inicial y a su reforma, respectivamente, de conformidad con lo previsto en el artículo 4.1, a) del Decreto 27/1996, de 29 de mayo.
2) El informe sobre la necesidad y oportunidad del proyecto del Centro Directivo correspondiente, conforme a lo establecido en el artículo 24.1, a) LG.
3) La memoria económica del Servicio de Gestión y Tributación del Juego, de 28 de noviembre de 1999, que indica que la entrada en vigor del proyecto no tendrá repercusión económica ni positiva ni negativa para la Consejería donde radican las competencias.
4) El informe preceptivo de la Secretaría General correspondiente, de 17 de febrero de 2000, de conformidad con lo previsto en el artículo 50.2, apartado h, de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma (Ley 1/1988), en relación con el artículo 24.2 LG.
5) El informe preceptivo de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, en virtud de lo señalado en el artículo 23.4, apartado g, del Decreto 59/1996, de 2 de agosto.
6) El informe del CES, a tenor de lo establecido en el artículo 5.a) de la Ley 3/1993, de 16 de julio.
II. Además, dada su condición de reglamento técnico (el Título II regula las máquinas recreativas y sus requisitos de homologación) su elaboración se ha ajustado a la normativa comunitaria (Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, que establece la obligación de comunicar a la Comunidad Europea todo proyecto de reglamento técnico, hoy codificada con sus modificaciones por la Directiva 98/34/CE del Parlamento y del Consejo de 22 de junio de 1998) y al Real Decreto 1168/1995, de 7 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas, entonces en vigor, si bien posteriormente derogado por el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio. El cumplimiento de este trámite se ha reflejado en la Exposición de Motivos del proyecto, como exige el artículo 9 de esta última disposición.
III. De las actuaciones seguidas y formalizadas en el expediente, se resaltan los siguientes aspectos:
1) Puede hablarse de la integración del presente expediente en cuanto figuran todos los trámites seguidos para la propuesta normativa, que han quedado bien reflejados y se presentan como un conjunto ordenado de documentos y actuaciones. No obstante, el proyecto carece de una memoria justificativa y de los informes previos (artículo 24.1,f, LG), que hubieran permitido conocer las razones por las cuales se introducen determinadas diferencias o peculiaridades, como posteriormente tendremos ocasión de analizar, en relación con la legislación estatal y restantes normas autonómicas, además de constatar la adecuación de las medidas normativas propuestas con los fines que se persiguen.
2) Se han recabado todos los informes preceptivos y se ha debatido con las asociaciones representativas del sector, según se indica en el informe de la Dirección General de Tributos de 14 de diciembre de 1999. Únicamente se echa en falta la participación del sector de la hostelería, teniendo en cuenta que la Sección segunda del Título IV del proyecto contempla el régimen de autorizaciones de máquinas recreativas tipo B en establecimientos hosteleros destinados a bares, cafeterías o similares, de las que derivan una serie de limitaciones para estos titulares en relación con las empresas operadoras, como se expondrá posteriormente.
TERCERA. Competencia autonómica sobre la materia que versa.
I. El proyecto tiene por objeto (artículo 1) la regulación de las máquinas recreativas y de azar o aparatos automáticos accionados por monedas y la determinación de las reglas sobre aspectos concretos de la actividad económica relacionada con las mencionadas máquinas: fabricación, importación, exportación, comercialización, instalación, explotación, homologación e inscripción de modelos.
La explotación del juego por medio de máquinas recreativas reviste gran transcendencia social en el ámbito de la Región de Murcia, si se tiene en cuenta que el mayor consumo en el sector del juego se produjo en las máquinas privadas, que recibieron 51.571 millones de pesetas (según datos extraídos de la publicación especial sobre el juego aparecida en un diario regional el pasado 17 de febrero de 2001), con la conclusión en dicha publicación, según datos que expresaba el titular del Centro Directivo, de que «son los juegos privados y en especial las máquinas recreativas las que registran mayor gasto». Indicativo es también el número de máquinas recreativas existentes en la Región al 31 de diciembre de 1999 (según datos del Ministerio del Interior en su página Web): tipo A 3.165 y tipo B 7.870. El rendimiento medio de dichas máquinas en el año 1999 oscila entre 210.000 y 225.000 pesetas/máquina, para las primeras, siendo de 1.750.000 pesetas para las segundas. En el orden tributario, los ingresos por los distintos conceptos de juego del año 2000 ascendieron a una cifra próxima a los 7.500 millones de pesetas, lo que supone un porcentaje del 12,85% de los ingresos tributarios del presupuesto regional, todo ello según las fuentes citadas.
II. El Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, en su originaria redacción, reconoció como diferida la competencia en materia de casinos, juegos y apuestas (artículo 13.Uno,b), siendo transferida a las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución mediante Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre. En concreto, su artículo 2 especificaba que se transfería a la Región de Murcia la competencia sobre casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las apuestas mutuas deportivo-benéficas, si bien su ejercicio (artículo 7) se realizaría conforme a las disposiciones que el Estado estableciera en el ejercicio de sus competencias, de acuerdo con los números 13, 14 y 29 del apartado Uno del artículo 149 de la Constitución. También en dicha Ley se especificaba, en relación con la homologación de las máquinas recreativas, que se ajustaría a los principios de competencia y defensa del consumidor y usuario.
La reforma introducida al Estatuto de Autonomía por la Ley Orgánica 4/1994, de 24 de marzo, recogió ya esta competencia con carácter exclusivo (artículo 10.Uno,21), lo que implica que corresponde a la Comunidad Autónoma el ejercicio de la potestad legislativa, reglamentaria y ejecutiva. En la última reforma introducida al Estatuto de Autonomía por la Ley Orgánica 1/1998, de 15 de junio, dicha competencia se recoge en el artículo 10.1,22. Por lo tanto, ha de rectificarse el primer apartado de la Exposición de Motivos para recoger la cita correcta del artículo del Estatuto de Autonomía tras la última reforma.
III. En ejercicio de esta competencia la Comunidad Autónoma aprobó la Ley 2/1995, de 15 de marzo, reguladora del juego y apuestas de la Región de Murcia, que incluye dentro de su ámbito de aplicación (artículo 3): a) las actividades propias de juegos y apuestas; b) la fabricación, instalación, comercialización, distribución y mantenimiento de materiales relacionados con el juego, en general; c) los locales e instalaciones donde se lleven a cabo las actividades citadas anteriormente; y d) las personas naturales o jurídicas que, de alguna forma, intervengan en la gestión, explotación y práctica de los juegos y apuestas.
IV. El presente proyecto contiene 61 artículos, seis Disposiciones Adicionales y cuatro Transitorias, y se divide en los siguientes Títulos, algunos de ellos coincidentes con los ámbitos de aplicación anteriormente citados de la Ley 2/1995:
Título I: Objeto y ámbito de aplicación.
Título II: De las máquinas recreativas y de azar.
 Título III: De las empresas de máquinas recreativas y de azar.
Título IV: Instalación y explotación de las máquinas.
Título V: Régimen sancionador.
La mayoría de Comunidades Autónomas disponen de reglamentos similares; baste citar: Decreto 28/1997, de 21 de enero, de la Generalidad de Cataluña, modificado por Decreto 34/2000; Decreto 41/2000, de 28 de julio, de la Comunidad Autónoma de La Rioja; Decreto 106/1998, de 12 de febrero, de la Comunidad Autónoma Gallega; Decreto 155/1998, de 29 de septiembre, de la Generalidad Valenciana y Decreto 123/1999, de 11 de noviembre, de la Comunidad Autónoma de Cantabria.
V. La plasmación de las competencias autonómicas en el proyecto de Decreto suscita estas cuestiones:
1) La homologación de máquinas recreativas.
El Capítulo I del Título II contempla los requisitos de homologación de los distintos tipos de máquinas recreativas, lo que conduce a determinar cuál sea el alcance de la competencia autonómica en relación con la normativa europea y con el principio de la libre circulación de bienes en todo el territorio nacional.
A. En aplicación de la Directiva 83/189/CEE del Consejo (codificada por la 98/34/CE) tal alcance ha de justificarse, entre otras razones, en que un mercado interior significa un mercado sin fronteras en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales esté garantizada; en que para el mejor funcionamiento del mercado interior conviene garantizar la mayor transparencia posible de las iniciativas nacionales destinadas al establecimiento de normas o reglamentos técnicos; finalmente, en que los obstáculos comerciales sólo pueden admitirse si son necesarios para satisfacer exigencias imperativas y persiguen un fin de interés general. En base a tales razones la Comisión Europea realizó una serie de objeciones al proyecto que han sido recogidas en el texto, como se consigna a pie de las páginas 10, 12 y 18 (Antecedente Tercero de este Dictamen).
No obstante, la primera objeción formulada atinente a que las máquinas homologadas en otros Estados miembros, que reúnan condiciones equivalentes a las previstas en el proyecto, deben gozar del beneficio de una validación de homologación y de registro sin que sea necesario repetir formalidades ya satisfechas en el Estado miembro de origen, se ha traducido en el texto en la incorporación de la expresión «equivalentes» en cuanto a los requisitos que han de cumplirse para la inscripción en el registro (artículo 16.2), de acuerdo con la propuesta de la Comisión, remitiéndose al procedimiento general de homologación (artículo 16.8). No obstante, el proyecto debería completarse con una reseña al reconocimiento de los ensayos previos realizados en otros Estados miembros de la Unión Europea o del espacio económico europeo, en la medida en que los resultados hayan sido puestos a su disposición y garanticen un nivel de seguridad equivalente al previsto en el presente Reglamento.
En todo caso, una vez aprobado el texto definitivo habrá de remitirse a la Comisión de las Comunidades Europeas (artículo 7.3 del RD 1168/1995 y concordante del de 1999).
B. En relación con las competencias estatales, tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo han tenido ocasión de pronunciarse sobre la potestad autonómica para regular la fabricación y homologación de los materiales e instrumentos destinados al juego en un determinado territorio, cuando proviene del ejercicio de un título competencial propio.
En efecto, de la STC nº. 52/1988, de 24 de marzo, por la que se resolvía un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Cataluña 15/1984, de 20 de marzo, reguladora de los juegos de suerte, envite y azar, extraemos los siguientes presupuestos:
a) «La competencia para regular los casinos, juegos y apuestas incluye la de regular las características de fabricación y homologación de los materiales e instrumentos de juego en la medida en que ello sea necesario para garantizar las condiciones de regularidad y licitud en que han de desarrollarse aquellas actividades. Es evidente que dicha regulación autonómica puede afectar a las industrias dedicadas a la fabricación de tales materiales o instrumentos, pero ello sólo determinaría la atribución al Estado de la competencia para regular las características de los mismos si esta regulación hubiera de entenderse comprendida entre los aspectos básicos de la actividad económica». Prueba de que el Estado no lo ha considerado desde este último título es que los requisitos de homologación contenidos en el Real Decreto 2110/1998 sólo los considera aplicables directamente a las ciudades de Ceuta y Melilla, a excepción de los artículos 31 y 32 (importación y exportación) que serán de aplicación a todo el territorio nacional.
b) «La atribución a las Comunidades Autónomas de competencias para regular las características que debe reunir un determinado producto o las de los materiales o el régimen de fabricación de aquellos artículos que han de ser utilizados en su territorio (cuando esa competencia autonómica proviene de un título competencial, cuyo ejercicio puede y debe comportar normalmente una diversidad de condiciones de fabricación y homologación), no obstaculiza por sí misma al empresario para ejercer su actividad libremente, ni excluye su acceso al mercado en cualquier parte del territorio nacional, aunque ello le obligue a una cierta diversificación del producto». En este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo, en la Sentencia de la Sala 3ª de 21 de diciembre de 1999, sobre el Decreto autonómico catalán que reglamenta las máquinas recreativas y de azar.
c) «Las reglas constitucionales y estatutarias que disponen la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas responden, en último término, a ciertos principios generales establecidos en la Constitución y, entre ellos, y aparte de los de unidad y autonomía, a los de igualdad sustancial en la situación jurídica de los españoles en cuanto tales, en todo el territorio nacional y de libre circulación de personas y bienes (artículo 139.2 CE); estos principios (de los cuales no resultan directamente competencias a favor del Estado o de las Comunidades Autónomas) informan las reglas que asignan tales competencias.»
C. El proyecto de Decreto, en cuanto a los requisitos de homologación de máquinas recreativas, no difiere sustancialmente de los que prevé la normativa estatal de carácter supletorio (y reproducidos por otros reglamentos autonómicos). Así se plasma en la definición de las máquinas tipo A (aunque la redacción del apartado 3 del artículo 5 resulta menos clara que la contenida en la norma estatal, como veremos al comentar el articulado), en la definición de las máquinas de tipo B o sus requisitos generales y en las de tipo C.
Sin embargo se establecen unas diferencias entre la normativa estatal y autonómica que, en principio, no aparecen fundamentadas en el expediente, dada la ausencia de la ya citada memoria justificativa; así el artículo 6.3, al excluir de las máquinas tipo B las expendedoras, recoge que el número máximo de tipos de objetos expuestos no excederá de cinco; el artículo 7,n) prohibe que el juego pueda ser desarrollado mediante la utilización de pantalla de televisión o soporte físico análogo, controlado por señal de vídeo o similar, salvo que se trate de máquinas para instalación exclusiva en salones de juego; el premio máximo de ganancia en las máquinas recreativas tipo C será el equivalente a 250 veces el valor de la apuesta, muy inferior al establecido, por ejemplo, en el Decreto de Cantabria (artículo 11,b) que lo fija en 2.000 veces, al igual que el estatal.
Por otra parte, debería preverse, al igual que en otras normas autonómicas como el Decreto 28/1997 de 21 de enero, de la Generalidad de Cataluña, la convalidación de homologaciones e inscripciones en el Registro de modelos de máquinas recreativas y de azar de la Comisión Nacional de Juego (la Disposición Adicional Cuarta tiene otro sentido). Por el contrario, sí se ha previsto esta convalidación respecto a las máquinas homologadas por otras Administraciones Públicas (artículo 17. 2, f).
2) Competencias en materia de exportación e importación.
El artículo 3, b) de la Ley regional 2/1995, cuando se refiere al ámbito de aplicación, incluye la fabricación, instalación, comercialización, distribución y mantenimiento de materiales relacionados con el juego en general, sin que extienda su ámbito a la importación o exportación. Precisamente por ello, el borrador primitivo del proyecto excluía dichos aspectos de su regulación. Inclusive, la Secretaría General de Comercio Exterior (Antecedente Segundo) había indicado que se suprimieran las palabras importación o exportación en el artículo 29 (en su redacción primitiva) y en el régimen sancionador.
En concordancia con lo anterior, el Real Decreto 2110/1998, ya citado, establece la aplicación a todo el territorio nacional de los artículos 31 y 32 relativos a la importación y exportación, con fundamento en las competencias estatales sobre comercio exterior recogidas en el artículo 149.1.10º CE.
Sin embargo, en el texto definitivo del proyecto se ha mantenido la regulación de estos aspectos en los artículos 1, 2 y 23 y, respecto al régimen sancionador, se ha eliminado la «exportación» pero manteniéndose la importación con el argumento de la cobertura legal que proporciona la Ley 9/1999.
Precisamente, este Consejo Jurídico, en su Dictamen nº 72/1999 sobre el anteproyecto de la citada Ley, señaló en relación con esta tipificación que «la fabricación, importación, exportación, comercialización, mantenimiento y distribución de material de juego con incumplimiento de lo dispuesto en la normativa vigente» incluye los conceptos de importación y exportación cuando, a tenor de lo establecido en el RD 2110/1998 (...) es de aplicación a todo el territorio nacional lo dispuesto en los artículos 31 y 32, sobre importación o explotación de estas máquinas, en atención a los títulos colaterales del Estado en materia de comercio». Y se proponía como más adecuada la siguiente redacción: «la fabricación, comercialización o explotación de elementos de juego incumpliendo las normas dictadas al efecto, bien por el Estado, bien por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, según su competencia». No obstante esta observación, la Ley 9/1999 tipifica también la importación y exportación, si bien con el siguiente tenor [artículo 9. tres, o)]: «la fabricación, importación, exportación, comercialización, mantenimiento y distribución de material de juego incumpliendo las normas dictadas al efecto, bien por el Estado, bien por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, según su competencia».
El proyecto, como se ha señalado, mantiene en su texto final la tipificación de la importación de máquinas [artículo 51, a) y b)] cuyos modelos no estén previamente autorizados e inscritos o el que la realicen personas no inscritas en los registros correspondientes.
Expuestos estos antecedentes, cabe realizar las siguientes observaciones:
a) Debe suprimirse del objeto del Reglamento (artículos 1, 2 y 23, entre otros) la regulación de la actividad de importación o exportación, al no estar habilitado por la Ley 2/1995 (artículo 3,b) y afectar a una competencia colateral del Estado, como es la de comercio exterior, según señala el RD 2110/1998.
b) Debe recogerse que, en cuanto a la actividad de importación y exportación de las máquinas recreativas, se estará a lo que disponga la normativa estatal, que reenvía en cuanto a la importación a la intervención autonómica en una doble vertiente cuando afecte a su ámbito territorial: a los requisitos de homologación e inscripción exigidos a las máquinas fabricadas en su territorio y, para el permiso de importación, a un informe de homologación emitido por el órgano competente en esta materia. Por lo tanto, deberían recogerse estos aspectos en un apartado o artículo distinto.
c) Tipificar como infracción el importar máquinas al ámbito territorial de la Comunidad Autónoma [artículo 51 a) y b)], sin la debida autorización o inscripción, resulta habilitado por la Ley 9/1999 a la que nos hemos referido, englobándose en la competencia de ejecución y, por tanto, puede reconocerse a los órganos autonómicos la facultad de imponer sanciones a las infracciones cometidas en esta materia dentro de su ámbito territorial, aplicando inclusive la normativa estatal, como tuvo ocasión de pronunciarse el Tribunal Constitucional en su Sentencia nº. 100/1991, de 13 de mayo, al resolver un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 3/1985, de Metrología (Fundamento de Derecho Cuarto).
CUARTA. Habilitación legal.
La Ley regional 2/1995 contiene diversos mandatos para el desarrollo reglamentario de las máquinas recreativas y de azar, que encomienda al Consejo de Gobierno (Disposición Final Primera y artículo 10,3). De su contraste con el contenido del proyecto, resulta:
A. El artículo 3 de la Ley, anteriormente citado, incluye dentro de su ámbito la fabricación, instalación, comercialización, distribución y mantenimiento de materiales relacionados con el juego, en general, así como la regulación de los locales e instalaciones donde se lleven a cabo y la actividad de las personas naturales y jurídicas que, de alguna forma, intervengan.
El Título III del proyecto desarrolla los aspectos relativos a las empresas que intervienen en las actividades relacionadas con el juego, mientras que las condiciones para la instalación y explotación de las máquinas se contienen en el Título IV.
B. El artículo 8 de la Ley regional establece que «los juegos y apuestas a que se refiere la presente Ley se practicarán con el material que haya sido homologado con carácter previo por el órgano competente» y, respecto al no homologado, declara su carácter clandestino. También sujeta a autorización administrativa la comercialización, distribución y mantenimiento del material de juegos y apuestas.
Los requisitos de homologación se contienen en el Título II del proyecto y, entre otros, la autorización de explotación en el artículo 42 y ss.
En relación con las máquinas de juego y los tipos de establecimiento recogidos en el artículo 12 y ss. de la Ley, en contraste con su desarrollo por el proyecto, se realizan las siguientes observaciones:
a) Se considera acertada la decisión del Centro Directivo proponente de suprimir, a sugerencia del CES y de la Dirección de los Servicios Jurídicos, los llamados por el primer borrador (artículo 35.2,c) «salones especiales de juego», en cuanto carecen de cobertura legal.
b) En relación con los distintos establecimientos, los artículos 15 y 16 de la Ley fijan un número mínimo de máquinas para los salones de juego y recreativos, remitiendo la concreción de el máximo a desarrollo reglamentario. Sin embargo, el artículo 32.1 del proyecto remite a su vez tal concreción a lo que determine la autorización administrativa, lo que conlleva una desregulación de esta materia, para la que no está facultado el reglamento.
c) Se produce contradicción entre el proyecto de reglamento y la norma habilitante en cuanto al número máximo de máquinas a explotar en los establecimientos hosteleros, ya que el artículo 17 de la Ley 2/1995 previene que «los establecimientos hosteleros destinados a bares, cafeterías o similares podrán ser autorizados para la instalación de hasta tres máquinas de los tipos A y B, con las condiciones que reglamentariamente se determinen. Si el número de máquinas instaladas es de tres, al menos una de ellas debe ser de tipo A». Sin embargo, el apartado 4 del artículo 32 dispone que el número máximo de máquinas a explotar en estos establecimientos será de dos, de los tipos A o B. En consecuencia, ha de adecuarse el proyecto a la Ley habilitante.
C. El artículo 20 de la Ley habilita para exigir fianza a las empresas organizadoras y explotadoras del juego y apuestas, que garanticen las obligaciones derivadas de dicha Ley, en los términos que se determinen reglamentariamente.
El proyecto contiene la exigencia de dos fianzas, al igual que el Reglamento estatal: la exigida para la inscripción como empresa fabricante, comercializadora o de servicios técnicos y operadora (artículo 26, e) y otra adicional para las operadoras de máquinas tipos B y C, por el número de máquinas en situación de alta (artículo 40). A las anteriores le suma una tercera (artículo 35) por obtener la autorización para instalar salones de juego, de un montante de 5.000.000 de pesetas por cada salón. Respecto a esta última, parece más prudente la cautela recogida en el artículo 39 del RD 2110/1998 de no aplicar una nueva fianza cuando el titular del salón de juego lleve la explotación directa de las máquinas, al considerarlos empresas operadoras de éstas.
D. En cuanto al régimen sancionador, el artículo 23 de la Ley 2/1995 establece que el incumplimiento de las normas contenidas en esta Ley, así como de las contenidas en las disposiciones que las desarrollen, constituirá infracción administrativa.
El proyecto contiene un régimen completo de infracciones y sanciones en el Título V. Las observaciones a este apartado no cabe hacerlas desde el punto de vista de su habilitación legal (teniendo en cuenta que las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de infracciones o sanciones establecidas legalmente, que contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones), sino, más bien, por la técnica normativa empleada que se limita, en muchos aspectos, a la reproducción literal de la Ley 2/1995.
QUINTA. Consideraciones de carácter general.
I. La equivalencia en euros y otras medidas de adaptación de las máquinas recreativas a la implantación del euro como moneda única.
El proyecto debería haber recogido ciertas previsiones respecto a las máquinas recreativas en relación con la implantación del euro como moneda única, si se tiene en cuenta la fecha en la que nos encontramos y que la implantación del euro como moneda única europea a partir de 1 de enero de 2002, tras un corto período de convivencia con la peseta, conllevará la desaparición de esta última moneda.
Estas previsiones deben orientarse a:
1) En primer lugar, de conformidad con el Decreto regional 116/2000, de 29 de septiembre (artículo 4.1), los proyectos de disposiciones normativas que utilicen la peseta como unidad de cuenta deberán hacer constar a continuación el importe equivalente en la unidad de cuenta euro al tipo de conversión fijado. Por tanto debe recogerse tal conversión, entre otros, en los artículos 7,a), 10.1,a) y 26.2, e) del proyecto.
2) En segundo lugar, en el seno de la Conferencia Sectorial del Juego, órgano de cooperación creado al amparo del artículo 5 LPAC para asegurar la colaboración y cooperación entre las diferentes Administraciones Públicas en materia de juego, se adoptó el acuerdo de 5 de mayo de 1999, sobre adaptación de las reglamentaciones que contempla los requisitos técnicos exigidos para la homologación de las máquinas recreativas de tipo «B» y las medidas necesarias para adecuar los requisitos técnicos exigidos en las correspondientes reglamentaciones. En virtud de este acuerdo las distintas Administraciones Públicas se comprometían a modificar sus normas antes de la entrada en vigor de la moneda única.
Algunas de estas prescripciones ya se han reflejado en el proyecto (por ejemplo, el premio máximo de las máquinas tipo B, artículo 7,c); sin embargo, otras no se han reflejado. Hemos de citar, algunas de ellas, como:
- El precio de la partida normal, que a partir de la implantación del euro como moneda única europea será de 20 céntimos de euro, equivalente a 33 pesetas, como ha previsto la Orden de 26 de febrero de 2001, del Ministerio del Interior, que surtirá efectos a partir del 1 de enero del 2002.
- Mayor importancia tiene la no previsión de convalidar homologaciones de los modelos de máquinas tipos B y C para adaptarlas, en su funcionamiento y explotación, a la nueva moneda única (Disposición Adicional Única de la Orden precitada), lo que supondrá además en el futuro la retirada de la explotación, así como la previsión de que puedan homologarse máquinas que permitan su explotación en pesetas o euros, sin necesidad de futuras convalidaciones.
II. Disposición Derogatoria.
El proyecto de Decreto no va acompañado de una disposición derogatoria, coherente con el hecho de que no se habían desarrollado reglamentariamente estos aspectos de la Ley regional 2/1995, y se aplicaba el derecho estatal como supletorio.
Sin embargo, las definiciones de las distintas máquinas no se ajustan con precisión a las contenidas en el artículo 6 del Reglamento del Catálogo de Juegos y Apuestas, aprobado por Decreto 28/1996, de 29 de mayo, por lo que deberían citarse expresamente como modificadas o derogadas. La Disposición Derogatoria ha de contenerse en el proyecto de Decreto.
III. La regulación de los distintos registros.
Uno de los aspectos instrumentales básicos para completar el sistema del proyecto y que hubiera requerido su tramitación simultánea, a través de una Orden, es la creación del Registro General del Juego, competencia atribuida al Consejero por el artículo 11.4 de la Ley 2/1995, como bien señala el Centro Directivo correspondiente.
Esta observación viene motivada al aludir el proyecto, por un lado, al registro de modelos y, por otra parte, al registro de empresas, partiendo de una concepción de registros independientes frente a la de la Ley regional 2/1995, que establece un Registro General del Juego, con todas las posibilidades de modalidades registrales que se determinen reglamentariamente, lo que permite que dentro de esta concepción de Registro único se creen diversos libros o secciones (de modelos y material de juego, de empresas fabricantes, de empresas operadoras, de titulares de salones recreativos, de establecimientos autorizados, etc.) que implica, además, una simplificación en la actuación registradora, como se prevé en el Decreto 41/2000 de la Comunidad Autónoma de La Rioja. Por otra parte, esta simplificación la avalan actuaciones previas de la Consejería consultante, ya que la Orden de 18 de diciembre de 1997 habilitó en el Registro General del Juego la sección de material de juego, modalidad de modelos de máquinas recreativas.
Por tanto, debería sustituirse la palabra registro en los artículos 16, 23 y concordantes por la de sección, al ser ésta la concepción que deriva de la Ley 2/1995 y que ha sido puesta ya en práctica por la Consejería correspondiente.
IV. Establecimiento de un capital social mínimo de las empresas relacionadas con las máquinas de juego.
El artículo 23, apartado 2, del proyecto establece que las empresas constituidas en forma de sociedad mercantil contarán con un capital social mínimo de quince millones de pesetas que estará representado por acciones o participaciones. Se ha suprimido de la redacción del borrador que el capital ha de estar representado por acciones o participaciones nominativas.
Respecto a las empresas cuyo titular fuese una persona física, esta deberá contar con un patrimonio neto del mismo importe (artículo 23.4).
La justificación del Centro Directivo correspondiente es que la Ley 13/1997, de 23 de diciembre, de Medidas fiscales, presupuestarias y administrativas, dió cobertura a esta determinación al adicionar un nuevo apartado 5 al artículo 19 de la Ley 2/1995, del siguiente tenor: «Las personas físicas o jurídicas que soliciten las autorizaciones preceptivas para la organización y explotación de juegos, deberán acreditar respectivamente el patrimonio neto y capital social que se exijan reglamentariamente».
Con ocasión del Decreto 13/2000, de 9 de marzo, que modificaba el Reglamento de Casinos de la Región de Murcia para introducir la exigencia a las empresas del sector de dicho capital social mínimo, en desarrollo de la precitada Ley regional, el Consejo Jurídico se pronunció a este respecto en su Dictamen nº. 11/99, del que ahora cabe resaltar:
1. La doctrina del Consejo de Estado recogida, entre otros, en sus Dictámenes nº. 1479/96, de 16 de mayo, y 497/94, de 16 de mayo, establece que la regulación reglamentaria no puede imponer un capital mínimo ni la nominatividad obligatoria de sus acciones a las empresas actuantes del sector, pues ello entra en contradicción (en relación con las empresas constituidas en forma de sociedad mercantil) con lo establecido en el Texto Refundido de la Ley de Sociedades Anónimas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1.546/1989, de 22 de diciembre.
2. Este mismo criterio fue el mantenido por la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, de 21 de abril de 1992, cuando declaró la nulidad del apartado 3,a) del artículo 25 del Reglamento Estatal de Máquinas Recreativas y de Azar, que exigía a las empresas el requisito de contar con un capital mínimo desembolsado de 15 millones de pesetas, representado por acciones nominativas, por contradecir norma de superior rango. Así también la STS, Sala 3ª, de 29 de abril de 1999.
3. Las limitaciones al reglamento para establecer un capital mínimo distinto al previsto en la legislación mercantil para las empresas constituidas en forma societaria, han sido sorteadas por algunas Comunidades Autónomas mediante previsión legal y, en el concreto caso de Murcia, a través de la Ley 13/1997. Respecto a este planteamiento, la STC nº. 88/ 1986, de 1 de julio, señaló en cuanto a las competencias autonómicas sobre la regulación de la actividad mercantil que «de lo que esencialmente se trata es que a través de las normas autonómicas no se produzca un novum en el contenido o, en otros términos, que no se introduzcan derechos ni obligaciones en el marco de las relaciones contractuales privadas». Para evaluar si las normas autonómicas vulneran o no preceptos constitucionales atinentes a la unidad de mercado es necesario atender a su cobertura competencial, a la intensidad de la diversidad que introducen, y a su ordenación y proporcionalidad al fin que persiguen.
4. Gran número de Comunidades Autónomas (Cataluña, La Rioja, Andalucía, Cantabria y Valencia), con fundamento en los antecedentes expuestos, han optado por remitirse al capital mínimo que establezca la normativa mercantil aplicable, si bien, en bastantes casos, con la exigencia de la nominatividad de las participaciones o acciones. Precisamente, el Tribunal Supremo en una reciente Sentencia de 25 de enero de 2000, en relación con el Reglamento Catalán de Máquinas Recreativas y de Azar, considera ajustada a derecho una redacción del siguiente tenor: «Las empresas constituidas en forma de sociedad mercantil contarán con el capital mínimo exigido en cada caso por la legislación correspondiente que estará representado por acciones o participaciones nominativas. La transmisión de estas acciones deberá ser previamente autorizada por...». La legalidad de la nominatividad de las acciones la fundamenta en el artículo 52 de la Ley de Sociedades Anónimas, que señala que revestirán necesariamente la forma nominativa cuando su transmisión esté sujeta a restricciones o cuando así lo exijan disposiciones especiales.
5. Por último, en cuanto a la proporcionalidad de la medida, este Consejo la consideraría una opción normativa válida siempre y cuando se motiven las causas de dicha elección en el expediente.
V. Régimen sancionador.
El Título V del proyecto plasma el régimen sancionador contenido en igual Título de la Ley 2/1995, y lo regula con plenitud (infracciones, sanciones, reglas de imputación, competencias, procedimiento y prescripción), lo que indudablemente facilita su manejo por el destinatario de la norma, sobre todo si se tiene en cuenta que el régimen sancionador fue modificado por la Ley 9/1999. Pero tal regulación, que en algún aspecto introduce especificaciones para la más concreta identificación de la conducta, facultada para ello por la LPAC (artículo 129.3), sin embargo se limita en la mayoría de los artículos a reiterar literalmente los contenidos ya establecidos en la Ley 2/1995. Por ejemplo, los artículos 52, 53, 54 (por cierto, en cuanto a este artículo no se ha reproducido una expresión que resulta determinante para identificarla en el apartados 2, c), en concreto, la inhabilitación para el ejercicio de la profesión si es empleado) y 57, 58 y 59. Por el contrario, sí recogen ciertas especificaciones parciales, entre otros, los artículos 51, 55, 56, 60 y 61.
En cuanto a la primera cuestión -la posibilidad y conveniencia de reiteración reglamentaria de contenidos legales-, ha sido abordada por el Consejo Jurídico en la Memoria correspondiente al año 1998, señalando al respecto: «la necesidad de dotar de plenitud a las regulaciones reglamentarias a la hora de desarrollar textos legales, propiciando que los reglamentos ofrezcan una regulación completa de la materia en cuestión, puede ser un objetivo deseable, pero no debe tal técnica de articulación, sin embargo, oscurecer el origen de los contenidos normativos confundiendo los de menor rango con los de superior, llevando, sin sentirlo, al riesgo de que posteriores reglamentos se entiendan legitimados para modificar preceptos que, en realidad, están amparados por el principio de congelación legal del rango. La STC de 18 de diciembre de 1981 (FJ I,c) advirtió muy tempranamente de este peligro».
En tales supuestos, de acuerdo con la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico (Dictamen nº. 23/98) se aconseja que, mediante llamadas concretas, se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos legales volcados al mismo, para así facilitar su comprensión e interpretación, a la par que se da cuenta de los contenidos meramente reglamentarios y se consigue el objetivo de procurar una total regulación de la materia.
VI. Régimen de las autorizaciones de instalación y explotación. Limitaciones al tráfico jurídico mercantil
1. Distinto régimen de tales autorizaciones.
Si bien el proyecto de Decreto diferencia con carácter general ambas autorizaciones (de instalación y explotación), en el caso de los establecimientos hosteleros destinados a bares, cafeterías o similares se advierte cierta confusión a la hora de perfilar sus caracteres.
La instalación de máquinas recreativas tipo B en los establecimientos hosteleros (artículo 33) conlleva una actividad complementaria a la actividad principal por parte del titular del establecimiento, que exige la pertinente autorización de instalación otorgada por el órgano competente, a diferencia de la autorización de explotación (artículo 42), que es el documento administrativo que habilita la explotación de una máquina por una empresa operadora, acreditada mediante la Guía de Circulación de la máquina.
Por tanto, para el emplazamiento y entrada en servicio de tales máquinas en un establecimiento hostelero se requieren ambas autorizaciones, como bien reconoce el artículo 43, además de la licencia municipal de apertura.
De ahí, que algunas Comunidades Autónomas hayan intentado simplificar ambas autorizaciones (Decreto 123/1999, de la Comunidad de Cantabria), unificándolas en una sola autorización de explotación e instalación en la que se aporten tanto los datos relativos a la instalación como a la explotación de la máquina, y que otras, hayan culminado el proceso con el otorgamiento del Boletín de Situación suscrito por ambos interesados y al que se refiere el artículo 49 del RD 2110/1998.
Los sujetos activos principales de una y otra autorización son distintos; así, mientras en la de instalación el titular del establecimiento de hostelería es el sujeto legitimado (al igual que respecto a la licencia municipal de apertura), por el contrario, en la autorización de explotación lo es la empresa operadora. De ahí que el artículo 37 del reglamento estatal señalara que la solicitud para instalar máquinas recreativas con premio en bares y cafeterías corresponde al titular del establecimiento.
El proyecto de Decreto (artículo 33) establece que la solicitud se dirigirá a la Dirección General de Tributos, suscrita por el titular del establecimiento y por una sola empresa operadora (al igual que la normativa de la Comunidad Valenciana), restricción cuya ventaja no se advierte, apreciándose merma en las posibilidades del tráfico mercantil.
Aun habiéndose elegido este procedimiento que engloba al titular del establecimiento y al operador, se advierte la falta de un documento administrativo final, como el que representa el Boletín de Situación, en el que confluyan ambas autorizaciones y sujetos legitimados, por lo que se sugiere introducir las oportunas correcciones en el texto que habiliten la figura y funciones del expresado Boletín de Situación que se menciona, aunque de forma aislada, en la Disposición Transitoria Primera del proyecto.
2. Limitaciones al tráfico jurídico mercantil.
a) La regulación minuciosa de la explotación del juego por medio de máquinas recreativas por parte de la Administración Autonómica tiene su fundamento (STS, Sala 3ª, de 14 de abril de 1992) en el impacto que la misma tiene sobre las economías de un gran sector de la población, a lo que hay que añadir las consecuencias aditivas negativas para la salud y la posibilidad de fraude de un desarrollo inadecuado de la misma. Sin embargo, esta regulación, sin que se justifique en la protección de consumidores y usuarios (artículo 51 CE), no puede introducir restricciones al tráfico jurídico mercantil y a la libertad de contratación de las partes, como se plasma, esencialmente, en determinados apartados del artículo 33 del proyecto:
b) La necesidad de aportar el documento en el que conste la relación contractual entre el titular del establecimiento y la empresa operadora para la instalación de máquinas recreativas (apartado 1, f).
c) El establecimiento de un período de validez (debe sustituirse por duración) de diez años para la autorización de instalación en el apartado 2 es excesivo, si se compara con la normativa estatal (tres años) e inclusive con la prevista en la Ley 2/1995 (artículos 15.3 y 16.3) para los salones de juego y para los recreativos (cinco años). El matiz excesivo aún resalta más si se tiene en cuenta que el Boletín de Situación previsto en el artículo 49.3 del RD 2110/1998 «tendrá una validez mínima de un año y no podrá ser sustituido por otro diferente hasta la finalización del indicado plazo de validez».
d) Si al excesivo plazo de duración se suman la falta de claridad de las causas de revocación (apartado 4) y su carácter restrictivo que parecen excluir la posibilidad de cancelación a iniciativa de una de las partes (sólo por mutuo acuerdo o por resolución administrativa) y cuando prevé la renuncia unilateralmente la condiciona a la previa resolución contractual, se aprecia con mayor nitidez la intromisión en la libertad contractual de las partes intervinientes.
e) Las limitaciones establecidas en el apartado 5, respecto a la autorización en caso de reapertura del establecimiento -que no se contemplan en otra normativa autonómica-, deben ser eliminadas por implicar una restricción a la libertad de empresa reconocida en el artículo 38 de la CE, suponiendo, también, una inhabilitación no recogida en las sanciones consignadas en el artículo 54 del proyecto y aplicable, además, sin pronunciamiento previo.
f) La subrogación aludida en el apartado 6 con carácter obligatorio, resulta igualmente excesiva. Se sugiere sustituir la expresión «quedando subrogado» por la de «siempre que quede subrogado» el nuevo o nuevos titulares en los derechos y obligaciones contraidos por los anteriores, ya que, no siendo así, los cambios de titularidad sí serán causa de extinción de la autorización.
Como conclusión, todo este entramado de restricciones se aproxima a unas condiciones generales de contratación exorbitantes que no aparecen justificadas y que refuerzan la necesidad anteriormente aludida (Consideración Segunda) de haber otorgado un trámite de audiencia a los hosteleros en el procedimiento de elaboración de este proyecto.
SEXTA. Consideraciones particulares.
I. Sobre el Decreto de aprobación.
1. Exposición de Motivos.
En el párrafo primero, debe recogerse la referencia actualizada al artículo del Estatuto de Autonomía que atribuye competencias exclusivas a la Comunidad Autónoma en materia de casinos, juegos y apuestas, conforme a la reforma introducida por la Ley Orgánica 1/1998, de 15 de junio (artículo 10.1, 22).
También mejoraría la redacción del párrafo segundo si se añadiera que el órgano al que faculta la Ley 2/1995 para el desarrollo reglamentario (Disposición Final Primera) es el Consejo de Gobierno.
Por último, la referencia al Real Decreto 1168/1995, debe completarse con la disposición que lo deroga.
2. Disposición Final.
La entrada en vigor del Decreto ha de conectarse con la vigencia del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 19 de enero de 2001, publicado en el BORM de 19 de febrero, por el que se suspende la concesión de autorizaciones de explotación de máquinas recreativas de tipo B; por tal motivo se sugiere que esta Disposición Final debe dejar sin efecto dicho Acuerdo a la entrada en vigor del nuevo Reglamento, ya que de subsistir se provoca una manifiesta contradicción entre ambos.
Por otra parte, debe sustituirse la palabra «primera» por «única». Asimismo mejoraría la redacción si se recogiera que su entrada en vigor se producirá «el día siguiente al de su publicación» en el Boletín Oficial de la Región de Murcia, tal y como se sugirió en el Dictamen nº. 53/99 del Consejo Jurídico.
II. Sobre el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar.
- Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.
Al objeto de su inserción en el título competencial que sustenta la competencia autonómica, sería más adecuado reflejar como objeto del Reglamento «la regulación del juego desarrollado a través de las máquinas recreativas y de azar o aparatos automáticos accionados por monedas que, mediante un precio, permitan a cambio el mero entretenimiento o recreo del jugador o la obtención de un premio, la regulación de las propias máquinas recreativas y de azar y de las actividades relacionadas con éstas, entre otras, la fabricación, comercialización, instalación, explotación, homologación e inscripción de modelos».
Deben suprimirse las competencias en materia de importación y exportación, de acuerdo con lo señalado en la Consideración tercera, apartado 2.
En todo caso, debe suprimirse de la redacción la expresión «en un texto único», cuando coexisten regulaciones separadas (Catálogo regional del juego y apuestas) que no se derogan ni refunden.
- Artículo 5. Máquinas de tipo A. Definición y características.
El apartado 1 contiene su definición, si bien la parte final («sin que ésta suponga la obtención con premio alguno en metálico, especie o puntos canjeables por objetos o dinero») aparece gramaticalmente desconectada del resto, por lo que mejoraría su comprensión si se sustituyera por «sin que pueda existir beneficio económico» (Catálogo regional de juego y apuestas) o «sin que pueda conceder ningún tipo de premio...» (RD 2110/1998).
La redacción del apartado 3 resulta confusa ya que de ella no se desprende si cuando se modifican los mandos, el cristal de pantalla y el juego original de las máquinas de tipo A, es o no necesaria su inscripción en el Registro de Modelos, como parece desprenderse de las redacciones del reglamento estatal y de otras normas autonómicas. Por tanto, debe aclararse este extremo.
- Artículo 6. Máquinas de tipo B. Definición y características.
El apartado 3 hace referencia a la exclusión de las máquinas expendedoras en las que, aún existiendo aletoriedad para la obtención del producto, el precio de mercado medio de los tipos de objetos expuestos se corresponda con el importe de la partida. Como quiera que ya el artículo 3 del proyecto recoge como excluidas de la aplicación del reglamento a las máquinas expendedoras, carece de sentido su reiteración.
Por otra parte, no se establece un plazo para que la Dirección General resuelva la exclusión.
- Artículo 7. Requisitos generales de las máquinas de tipo B.
Mejoraría la frase contenida en el apartado c) del artículo 7 si se añadiera: «el premio máximo que la máquina puede entregar...»
- Artículo 14. Reglas sobre avisadores y contadores.
Respecto a este precepto se realizan dos observaciones:
1. Si bien se reproduce el precepto estatal, las variaciones de orden introducidas no mejoran su claridad, por cuanto si las reglas sobre avisadores y contadores se aplican a las máquinas tipos B y C, deberían de recogerse ambas en el encabezamiento del párrafo primero y, en consecuencia, cuando el apartado 2 recoge los mecanismos adicionales de las máquinas C habrá de suprimirse «los citados en el apartado uno», quedando los restantes.
2.- En el apartado 1, se recoge que las máquinas del tipo B deberán incorporar contadores verificados por el Centro Español de Metrología o por un organismo acreditado en el terreno metrológico de otro Estado miembro de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo (este último inciso a instancia de la Comisión Europea).
De acuerdo con el Estatuto de Autonomía, la Comunidad Autónoma ostenta competencias ejecutivas en materia de pesas y medidas (artículo 12.Uno,6), habiendo pronunciado el Tribunal Constitucional en su Sentencia nº. 100/1991, de 13 de mayo (que resolvió el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 3/1985, de Metrología), que la actividad de verificación primitiva, como conjunto de comprobaciones y ensayos dirigidos a constatar la conformidad del instrumento ya fabricado al modelo en su día aprobado y con la reglamentación específica, es una actividad típicamente ejecutiva, pues no hay en ellas innovación normativa alguna y, por tanto, corresponde a las Comunidades Autónomas. Así, los artículos 12, 20 y 25 de la Orden de 31 de julio de 2000, por la que se regula el control metrológico del Estado sobre los contadores incorporados a las máquinas recreativas y de azar de los tipos B y C, establece que la verificación de los contadores se llevará a cabo por los servicios de las Administraciones Públicas competentes u organismos por ellas autorizados.
De no disponer la Comunidad Autónoma de una estructura organizativa capaz de realizar satisfactoriamente una función de tan marcado carácter técnico, podrá prevenir que dicho control se realice por el Centro Metrológico Español, pero para ello habrá de convenirlo. En todo caso, el texto no debe desconocer tal función ejecutiva de la Comunidad Autónoma, introduciendo la conveniente redacción.
- Artículo 17. Solicitud de homologación e inscripción en el Registro. Documentación necesaria.
Puede interesar que el proyecto prevea (apartado 2,a), como datos a incorporar en la solicitud, junto a los del fabricante o importador, los del comercializador o distribuidor (artículo 15.2 del Decreto de la Generalidad de Cataluña 28/1997, o el 17.2 del Decreto de la Comunidad Autónoma de Cantabria 123/1999).
El registro de modelos se ha conceptuado como una sección dentro del Registro General del Juego, debiendo remitirnos ahora a la Consideración Quinta, III de este Dictamen.
Debería completarse el apartado 2, b) en el sentido de que los planos de la máquina han de ir suscritos por técnico competente, y aclararse si los requisitos recogidos en los apartados d) y g) son aplicables a las máquinas tipo A o solamente a las de tipo B y C, al igual que sucede en la normativa estatal.
- Artículo 19. Cancelación de las inscripciones.
El último inciso del apartado c) sobre retirada de las máquinas en el supuesto de cancelación, se reitera en el párrafo siguiente.
- Artículo 21. Marcas de fábrica.
Debería sustituirse «antes de la salida de fábrica» por «antes de su salida al mercado», de acuerdo con la normativa estatal y restantes Comunidades Autónomas.
- Artículo 26. Tramitación y resolución de la inscripción.
No aparecen debidamente motivadas las diferencias establecidas en las fianzas impuestas respecto a la legislación estatal, en cuanto a las de fabricantes y comercializadoras. Ejemplo: para la inscripción como empresa fabricante de tipo A se establece una fianza de 3.000.000 de pesetas frente a la fijada en la normativa estatal (1.000.000 de pesetas). También la exigida a las tipos B y C (15.000.000 frente a 10.000.000 de pesetas). Igualmente, no se ha distinguido en las empresas comercializadoras las de tipo A, B y C, incrementándose la fianza a 8.000.000 de pesetas. Por el contrario, sí se han mantenido las cuantías de las fianzas de las empresas operadoras de tipo B, Salones de Juego y de tipo C.
El apartado 5, según la literalidad de su redacción, circunscribe a autorización o comunicación la modificación de los requisitos exigidos para la inscripción y con relación a los supuestos sujetos a autorización cabe señalar que se encuentra tipificado en la Ley 2/1995, como infracción grave, proceder a cualquier transferencia no autorizada de acciones o participaciones, por lo que, de conformidad con lo señalado sólo podría sujetarse a autorización el supuesto previsto en el apartado 1, a) «la transmisión onerosa y lucrativa inter vivos de acciones o participaciones, con exclusión de las realizadas entre los propios socios en cuyo caso bastará la comunicación», con fundamento, como señala la STS, Sala 3ª, de 25 de enero de 2000, en que sin una intervención administrativa, en el supuesto de transmisión de acciones o participaciones de las sociedades que gestionan o explotan el juego, los preceptos de la ley se convertirían en flatus vocis, pues sería imposible fiscalizar su aplicación. Por el contrario, los restantes supuestos sujetos a autorización [1, b) y c)] deben suprimirse al no estar previamente habilitados por ley.
- Artículo 32. Número máximo de máquinas a explotar.
Además de las observaciones contenidas en la Consideración Cuarta sobre la habilitación legal en relación con el número máximo de máquinas a explotar, el proyecto plantea una contradicción interna entre el apartado 2 de este precepto, ya que permite en salas de bingo máquinas exclusivas para salones de juego, y los artículos 4 y 7, n) del proyecto que las circunscribe a los salones de juego. Por tanto, debe salvarse esta contradicción.
- Artículo 34. Salones: tipos y requisitos.
En relación con los salones de juego, el proyecto (apartado 4) señala que podrán tener diferenciada la zona de instalación de las máquinas tipo A y B, en cuyo caso se permitirá la entrada de menores de 18 años a la zona donde se ubiquen las máquinas tipo B. Se añade como requisito que el lugar destinado a máquinas recreativas tipo B debe estar separado con mamparas o elementos diferenciadores, y que en su acceso deberá colocarse en lugar visible la prohibición de entrada a menores de 18 años.
El CES realizó una apreciación muy oportuna en el sentido de señalar que el artículo 22.5 de la Ley 2/1995 prohibe la entrada a menores de edad a los locales dedicados exclusivamente a estas actividades, y los salones de juego se dedican específicamente a la explotación de máquinas de tipo B, aunque puedan contar con máquinas de tipo A.
Por otra parte, el Reglamento estatal también prohibe la entrada a menores de edad en los salones tipo B (artículo 44.1), recogiendo la prohibición contenida en la Orden de 20 de abril de 1982, ya derogada, que, para proteger a los menores, prohibía su entrada en los locales donde estuvieran instaladas las máquinas tipo B, aunque en los mismos existieran máquinas tipo A o meramente recreativas (artículo 4).
Por tanto, el Consejo Jurídico considera que ha de mantenerse esta prohibición (que también es recogida con carácter general por el proyecto en su artículo 38.2), aunque su acceso se haya rodeado de ciertas cautelas, que tampoco llegan a materializarse en su totalidad, puesto que la zona de recepción o control de acceso sólo se plantea para este tipo de salones, cuando además tengan instaladas las máquinas de uso exclusivo, dotadas con dispositivo especial.
Por otra parte, se sugiere la adopción de alguna otra cautela, adoptada por determinada norma autonómica, de establecer una distancia para la ubicación de salones de juego con respecto a centros escolares.
Tampoco se especifica en el apartado 6 que habrán de cumplir las condiciones de seguridad y distancia que fija la norma básica de edificación. Inclusive, resulta contradictorio que la distancia entre máquinas sea de 25 cm. cuando en el caso de la normativa estatal es de 30 cm., a la que se remite en el artículo 36, apartado d), cuando se habla de la consulta previa de viabilidad.
- Artículo 36. Consulta previa de viabilidad.
Se señala en el apartado d) que la Memoria exigida al consultante deberá cumplir cada uno de los requisitos previstos en el Anexo VI del Reglamento de Máquinas Recreativas aprobado por RD 877/1987, que se ha mantenido vigente por el RD 2110/1998. Además de la contradicción expuesta en el apartado 6 del artículo 34, dicho Anexo VI (Reglamento de Policía de Salones Recreativos) se remite a la Norma Básica de Edificación, condiciones de protección contra incendios (NBE-CPI-82), cuando las distintas normas autonómicas (Decreto 41/2000 de La Rioja) remiten a la NBE-CPI-96, actualmente vigente, aprobada por Real Decreto 2117/1996, de 4 de octubre.
- Artículo 37. Tramitación de la solicitud de instalación y su resolución.
Se realizan las siguientes observaciones:
Para el supuesto de que el solicitante no pueda aportar licencia y se sustituya por la solicitud de la misma, la autorización debe quedar condicionada a su obtención (apartado c).
El visado colegial no se contempla como obligatorio en la normativa básica estatal, ya que la Ley 7/1997, de 14 de abril, de Medidas Liberalizadoras en Materia de Colegios Profesionales, estableció el visado cuando así lo dispusieran expresamente los estatutos de cada colegio. Por lo tanto, el visado procederá cuando así venga establecido expresamente en los estatutos de cada colegio profesional.
- Artículo 42. Autorización de explotación.
El apartado 2 señala que la autorización de explotación se otorgará mediante diligencia oficial incorporada a la Guía de Circulación de la máquina. Como quiera que debe distinguirse la autorización de explotación de la posibilidad de documentar la misma mediante diligencia oficial incorporada a la guía de circulación de la máquina, se sugiere una redacción del siguiente tenor: «la autorización de explotación se documentará en la Guía de Circulación de la máquina mediante diligencia oficial».
- Artículo 44. Transmisiones de máquinas recreativas.
El inciso final del párrafo primero alusivo a que «no podrán transmitirse la titularidad de las máquinas recreativas autorizadas para su explotación con deudas pendientes de tasa fiscal sobre el juego, salvo que el adquirente aporte las garantías para su pago que establece el artículo 52 del Reglamento General de Recaudación», no debe afectar al tráfico mercantil y a la libertad de las partes para realizar los negocios jurídicos que estimen oportunos. Por tanto, debería sustituirse por una redacción que expresara que la Administración no autorizará el cambio de titularidad, salvo que el adquirente aporte las garantías para su pago.
- Artículo 49. Prohibiciones de uso.
Respecto al último párrafo relativo a un rótulo para la protección de menores en las máquinas tipo B, excepto en las salas de bingo, siendo confuso, nos remitimos a lo señalado en el comentario al artículo 34.
- Artículo 55. Reglas de imputación de responsabilidad.
Parece más adecuado que el rótulo de este artículo esté acorde con la Ley 2/1995 (artículo 28) y se refiera solamente a la responsabilidad por las infracciones.
- Disposición Adicional Segunda.
El concepto de importador ha de ser suprimido al afectar a competencias estatales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 del RD 2110/1998. En esta norma ya se señala que la necesidad de permiso de importación no será exigida a los Estados Miembros de la Unión Europea o del espacio económico europeo. En todo caso, puede remitirse a lo dispuesto en el citado artículo.
- Disposición Adicional Quinta.
Recoge un concepto de apuesta que debe adecuarse a la descripción contenida en el artículo 2. 2 de la Ley 2/1995.
- Disposición Transitoria Primera.
La Disposición Transitoria Primera señala que «salvo mutuo acuerdo de las partes o finalización anterior de los periodos de validez correspondientes, los boletines de situación diligenciados para aquellos establecimientos donde hubieran instaladas máquinas de dos empresas operadoras a la entrada en vigor de este Reglamento se extinguirán en todo caso en el plazo de un año. A partir de esa fecha, la instalación de máquinas habrá de instarse en la forma prevista en el apartado uno del artículo 33».
Los Boletines de Situación (no recogidos como tales en el proyecto de Decreto, pero a los que se refiere implícitamente el Consejo Jurídico en la Consideración Quinta, apartado 6), se configuran en la normativa estatal como documento administrativo por el que se autoriza la instalación de una concreta máquina de tipo «B» o «C» debidamente autorizada, en un establecimiento autorizado, en donde se refleja, entre otros aspectos, la ubicación de la máquina, debiendo suscribirse conjuntamente por el titular de la explotación del lugar y por la empresa operadora.
Pues bien, de acuerdo con la normativa estatal (RRDD 877/1987 y 2110/1998), el Boletín de Situación constituye para el titular del establecimiento la autorización administrativa para la instalación de la máquina en dicho local.
El proyecto, al eliminar la posibilidad de que dos operadoras puedan solicitar la instalación de máquinas en un establecimiento, ha regulado el régimen de transitoriedad; sin embargo, más que extinguir el Boletín de Situación (que implica una revocación de dicha autorización administrativa con posibilidad de solicitar derechos indemnizatorios en algún supuesto) debiera regularse como plazo para adecuarlo a lo prevenido en el proyecto sobre autorización de instalación.
- Disposición Transitoria Segunda.
Establece que las autorizaciones vigentes a la entrada en vigor del presente Reglamento deberán adaptarse a sus prescripciones en el plazo de un año, así como sus renovaciones y, del mismo modo, las autorizaciones en trámite a la entrada en vigor del Reglamento.
Acorde con los principios del Código Civil sobre las reglas de transitoriedad en relación con los derechos nacidos en la legislación anterior (Disposición Transitoria Primera) es la regulación contenida en distintas normas autonómicas, consistente en diferenciar las autorizaciones vigentes a la entrada en vigor, que conservarán su validez por el tiempo que tuvieran reconocido, aplicándose, en cambio, la nueva normativa a las renovaciones y las autorizaciones que se encuentren en tramitación.
Por tanto, el Consejo Jurídico considera que el proyecto de reglamento debería distinguir, conforme a lo descrito en el apartado anterior, las diversas situaciones jurídicas en relación con el régimen transitorio.
- Disposición Transitoria Tercera.
Establece que las inscripciones en el Registro correspondiente existentes a la entrada en vigor de este Reglamento, deberán adaptarse a lo previsto en el mismo en el plazo máximo de seis meses, a excepción de las correspondientes a las máquinas que lo harán a la finalización del plazo.
Al no aportarse justificación al expediente, debe concretarse en qué aspectos han de adaptarse. Por otra parte, debería darse validez a las ya inscritas en los Registros de la Comisión Nacional del Juego, con independencia de que también se anotaran en el Registro del Juego de la Comunidad.
SÉPTIMA. Correcciones gramaticales.
- Debe completarse el año de la referencia al Real Decreto 1168/1995 en la Exposición de Motivos y citar la norma que lo deroga.
- En el artículo 15 debe sustituirse la expresión «a pesar de las interrupciones de corriente eléctrica» por la de «aun en el caso de interrupciones de corriente eléctrica».
- Suprimir las siglas LRJAP en el artículo 17.1 y citar la Ley a que se refiere de forma completa en el artículo 37,1.
- Suprimir en el artículo 58 el entre paréntesis de la fecha de publicación en el BOE del Real Decreto 1398/93.
- La cita del artículo «33.uno» en la Disposición Transitoria Primera, debería ser «33.1».
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. En cuanto al procedimiento de elaboración del proyecto, en el expediente remitido figuran de forma integrada todas las actuaciones llevadas a cabo, incluida la participación del sector del juego, a excepción de la memoria justificativa e informes y estudios previos, cuya aportación hubiera permitido conocer el alcance de las excepciones y limitaciones sobre las que se realizan observaciones en el presente dictamen. Asimismo figuran todos los informes preceptivos, resaltándose el trámite de información cumplimentado con la Comisión Europea. No obstante, el Consejo Jurídico considera que debería haberse otorgado un trámite de audiencia al sector de la hostelería, afectado por la sección segunda del Título IV (Consideración Segunda y Quinta, VI, 2).
SEGUNDA. En cuanto al alcance de las competencias autonómicas, se consideran esenciales las observaciones realizadas en materia de exportación e importación (Consideración Tercera, apartado V, 2).
TERCERA. Sobre la habilitación legal, se consideran esenciales las observaciones realizadas a los artículos 32.1 y 32.4 (Consideración Cuarta, apartado B).
CUARTA. Se consideran esenciales las siguientes observaciones de carácter general (Consideración Quinta):
- Las realizadas sobre la equivalencia en euros y otras medidas de adaptación de las máquinas recreativas (Apartado I).
- Las realizadas a las limitaciones al tráfico jurídico mercantil y en concreto al artículo 33 (apartado VI, 2).
QUINTA. En cuanto a las observaciones particulares, se consideran esenciales (Consideración Sexta):
I. Proyecto de Decreto.
- Las realizadas a la Exposición de Motivos atinentes a la correcta cita del Estatuto de Autonomía y a la disposición que deroga el RD 1168/1995.
II. Sobre el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar:
- Artículo 14. La realizada sobre la verificación de los contadores por el Centro Español de Metrología.
- Artículo 26. La realizada al apartado 5 sobre la exclusión de determinados supuestos de autorización (1, b y c).
- Artículo 34. Las realizadas sobre la prohibición de acceso a menores a los salones tipo B.
- Artículo 37. La realizada al visado colegial.
- Artículo 55. La realizada sobre las reglas de imputación.
- Disposiciones Adicionales. Las realizadas a la Disposiciones Adicionales Segunda y Quinta.
No obstante, V.E. resolverá.
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