Dictamen 97/01

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Año: 2001
Número de dictamen: 97/01
Tipo: Anteproyectos de Ley de concesión de créditos extraordinarios o suplementos de crédito
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Anteproyecto de de Ley de Suplemento de Crédito por importe de 1.017.702.758 pesetas (6.116.516,76 €) para financiar gastos de las Consejerías de Agricultura, Agua y Medio Ambiente; de Educación y Universidades y de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, y de autorización de endeudamiento a la Empresa Pública Murcia Cultural, S.A.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
De acuerdo con lo establecido en el artículo 40 TRLH, para poder afirmar que en la tramitación del Anteproyecto de Ley se han cumplido los requisitos exigidos por la legislación vigente, ha de constatarse la concurrencia de los siguientes:
a) Gasto de naturaleza extraordinaria que no pueda demorarse y para el que sea insuficiente y no ampliable el consignado.
b) Que no sea posible atenderlo mediante el régimen de modificaciones presupuestarias previsto en la ley.
c) Que se especifique el origen de los recursos que han de financiarlo.
d) Que se justifique la urgencia y se acompañe una memoria económica justificativa del gasto a realizar.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. Mediante escrito de 24 de mayo de 2001, el Secretario General de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, remite al Director General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos (D. Gral. de Presupuestos) la Memoria justificativa elaborada por la Dirección General de Ganadería y Pesca en solicitud de concesión de un suplemento de crédito para atender las necesidades derivadas de la ejecución del Plan coordinado de actuación y lucha contra la encefalopatía espongiforme bovina y medidas colaterales, resultantes de la firma del convenio de colaboración suscrito a finales del año 2000 entre el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA) y la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (CARM). La ejecución de dicho convenio supone para la CARM una aportación de 605.760.000 pesetas, de las que la Consejería de Agricultura sólo puede, en ese momento, disponer de 45.001.000 pesetas mediante una transferencia de crédito a las partidas de destino, por lo que la necesidad de nuevos créditos se cuantifica en 560.759.000 pesetas (1.723.516,50 euros).
SEGUNDO. Con escrito del día 9 de octubre de 2001, el Secretario General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio remite a la D. Gral. de Presupuestos la petición de suplemento de crédito por importe de 596.050.758 pesetas, en el concepto 001.14.02.431A.786, destinado a la concesión de subvenciones para la adquisición de vivienda, para lo que propone la utilización de 260.238 pesetas, remanente de los créditos incorporados al presupuesto de 2000 para la reparación de daños causados por el seísmo de 2 de febrero de 1999 en la Comarca de Mula, y 522.410.431 pesetas, crédito que no se ha de invertir en el presente ejercicio en la misma finalidad, cantidades que restan de la suma de créditos generados para la atención de aquella necesidad, y del crédito extraordinario de 1.500 millones de pesetas concedido mediante la Ley 3/1999, de 14 de abril; tales cantidades, no invertidas íntegramente el primer año, han sido incorporadas a los dos ejercicios siguientes. La aportación de la CARM se financió con diversas operaciones de endeudamiento, según se acredita en el expediente mediante informe del Servicio de Planificación y Gestión Financiera de la D. Gral. de Presupuestos. Por último, para alcanzar el total del suplemento solicitado faltan 73.380.099 pesetas, que la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio solicita sean determinadas por la de Economía y Hacienda. La razón justificadora del suplemento de crédito tramitado es la existencia de solicitudes de concesión de subvenciones que exceden el crédito disponible y, por contra, la certeza de la no ejecución de los créditos destinados a la reparación de daños causados por el seísmo.
TERCERO. El 16 de octubre de 2001 el Director General de Centros y Ordenación e Inspección Educativa elaboró una Memoria económica justificativa de la necesidad de suplementar el crédito consignado bajo el código 15.04.422J.223 del vigente presupuesto, destinado a sufragar los gastos derivados del servicio de transporte escolar, a consecuencia del incremento que han experimentado, a raíz de la entrada en vigor de diversas disposiciones reglamentarias que en él han incidido, imponiendo nuevas condiciones que implican un mayor coste (obligatoriedad de acompañante para transportes en los que, al menos el 50% de los alumnos, sean menores de 12 años; incremento de un 3% en las tarifas según la Orden de 24 de julio de 2001; y, por fin, revisión ordinaria de la tarifa, con efectos de 1 de septiembre de 2001). La cantidad solicitada asciende a 34.768.410 pesetas, cifra que no es posible cubrir con aportaciones de otros créditos de la Consejería de Educación y Universidades.
CUARTO. El 14 de septiembre de 2001, el titular de la Consejería de Turismo y Cultura solicitó del Consejero de Economía y Hacienda la tramitación del expediente para autorización de aumento de endeudamiento a la empresa pública Murcia Cultural, S.A., por importe de 238 millones de pesetas, para hacer frente al incremento de coste de la construcción del edificio anexo al Auditorio y Centro de Congresos, inicialmente adjudicado en 800 millones de pesetas pero que, tras diversas modificaciones, necesarias según la documentación que adjunta a la solicitud, se elevará a 1.188 millones.
QUINTO. El 16 de octubre de 2001 se elaboró la Memoria justificativa exigida por la Orden de 18 de mayo de 1998, de la Consejería de Economía y Hacienda. Concreta las partidas afectadas, tanto en origen -para las que se minoran- como en destino, así como el resto de fuentes de financiación del suplemento solicitado. El cuadro final de créditos a suplementar es el siguiente:

APLICACIÓN CONCEPTO IMPORTE IMPORTE
PRESUPUESTARIA EN PTAS EN EUROS

17.06.712F.777 Programa de lucha y prevención frente a EET 145.114.590 872.156,25
17.06.712F.649 Otro inmovilizado inmaterial 241.769.000 1.453.060,95
15.04.422J223 Transportes 34.768.410 208.962,35
14.02.431A.786 Subvención Adquisición viviendasfinanciadas por CARM 596.050.758 3.582.337,20

Los recursos que financiarán el suplemento de crédito son de dos tipos: mayor recaudación del impuesto sobre el patrimonio, concepto 13.06.111 del estado de ingresos, por importe de 138 millones de pesetas, y, de otro, retenciones de crédito por los importes que se indican junto a cada uno de ellos en el siguiente cuadro:

APLICACIÓN IMPORTE IMPORTE
PRESUPUESTARIA EN PTAS EN EUROS

16.02.741A.649 11.800.000 70.919,43
15.04.422B.601.99 41.918.968 251.938,07
11.05.444A.765.99 26.149.543 157.161,92
11.05.444A.765.00 5.311.578 31.923,23
14.02.431A.784.99 522.410.431 3.139.749,92
14.02.431A.784.00 260.238 1.564,06
02.05.011A.310.01 271.852.000 1.633.863,43


Con esa misma fecha, 16 de octubre, la D. Gral. de Presupuestos emite informe favorable a la tramitación del suplemento de crédito por importe de 1.017.702.758 pesetas (6.116.516,76 euros) con destino a las finalidades indicadas en la Memoria, considerando que reunía los requisitos exigidos por el artículo 40 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia (TRLH), aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre. De igual modo informa favorablemente la autorización de aumento del endeudamiento de Murcia Cultural, S.A., en 238 millones de pesetas.
Al informe y a la Memoria se acompañan los documentos contables de retención de los créditos, el certificado del Servicio de Gestión Contable de la Intervención General, acreditativo de la mayor recaudación del Impuesto sobre el Patrimonio, y el documento de modificación de proyectos.
SEXTO. Con fecha 18 de octubre de 2001, el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda emitió informe favorable a la tramitación del expediente. Ese mismo día evacuó su informe la Intervención General, haciendo diversas observaciones sobre la no adecuación de la propuesta al régimen legal establecido. Por último, el siguiente día, el Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda informó en sentido favorable la tramitación del expediente, incorporándose a él el borrador del Anteproyecto, que consta de tres artículos y dos Disposiciones Finales.
SÉPTIMO. El 19 de octubre pasado, el titular de la Consejería de Economía y Hacienda elevó al Consejo de Gobierno una propuesta solicitando, en cumplimiento de lo establecido por el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), que se acordara la emisión del dictamen de este Órgano Consultivo. Así lo acordó en su reunión del pasado 19 de octubre de 2001, indicando que se evacuara por el procedimiento de urgencia. Tras ello, una vez incorporado al expediente el Extracto de Secretaría, mediante escrito de V.E. de 24 de octubre de 2001, dispuso su traslado al Consejo Jurídico en demanda de dictamen con carácter de urgencia.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Sobre el carácter del Dictamen.
De acuerdo con lo establecido en el número 10 del artículo 12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), éste debe ser consultado en los expedientes de Anteproyectos de Ley de concesión de créditos extraordinarios o suplementos de crédito. Así pues, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo. Al mismo tiempo, como quiera que en la solicitud se ha invocado el número 5 del artículo 10 LCJ, se emite por el procedimiento de urgencia.
Junto al título competencial alegado en la consulta, también el que le otorga el número 2 del artículo 12 LCJ, dado que la solicitud de Dictamen, además de la concesión de un suplemento de crédito, pretende la autorización del aumento de endeudamiento en 238 millones de pesetas a una empresa pública regional, Murcia Cultural, S.A.
SEGUNDA. Sobre el procedimiento.
En la tramitación del procedimiento se han observado todos los trámites que exige la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de 18 de marzo de 1998, por la que se regula la documentación y tramitación de los expedientes de modificación de los créditos. En su apartado 3, «Documentación General», aplicable a todos los expedientes de modificación presupuestaria a que extiende su aplicación, exige que conste en el expediente el informe de la Intervención con pronunciamiento expreso acerca de la legalidad de la modificación propuesta y, en su caso, de que se han practicado las oportunas retenciones de crédito en las partidas que deban financiar la modificación. Dicho informe fue evacuado por ese Centro Directivo con fecha 18 de octubre de 2001, haciendo diversas consideraciones sobre la procedencia de la concesión del suplemento a las que más adelante nos referiremos. Baste ahora con señalar el hecho, que supone una mejora en la tramitación de este tipo de expedientes, en línea con lo indicado por este Consejo Jurídico en su Dictamen nº 72/2000.
Vista la documentación remitida, se consideran observados cuantos trámites son exigibles para la tramitación de este tipo de expedientes. Ahora bien, como ya indicamos en la Consideración Primera, el Anteproyecto tiene un doble carácter por la autorización de incremento de endeudamiento a conceder a Murcia Cultural, S.A. Desde esta perspectiva, la norma que regula el procedimiento de elaboración no es la Orden antedicha sino la LG, en su artículo 22, aplicable supletoriamente en nuestra Comunidad Autónoma. Pues bien, en atención a su régimen, se echa en falta un mayor aporte documental puesto que, siendo la documentación remitida por la Consejería de Turismo y Cultura suficientemente explicativa de la razón determinante de la solicitud, no hubiera estado de más incorporar la opinión de algún otro órgano de la CARM, al menos del afectado directamente por el hecho causante del mayor gasto que está en su base: la necesidad de modificar el proyecto de construcción del edificio anexo al Auditorio y Centro de Congresos. No obstante, dado que disponerlo así o no es facultad del Consejo de Gobierno, y no lo ha exigido, nada debe objetarse tampoco al procedimiento de elaboración de Anteproyecto en su calidad de ley distinta de la de suplemento de crédito.
TERCERA. Sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos por el TRLH.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 40 TRLH, para poder afirmar que en la tramitación del Anteproyecto de Ley se han cumplido los requisitos exigidos por la legislación vigente, ha de constatarse la concurrencia de los siguientes:
a) Gasto de naturaleza extraordinaria que no pueda demorarse y para el que sea insuficiente y no ampliable el consignado.
b) Que no sea posible atenderlo mediante el régimen de modificaciones presupuestarias previsto en la ley.
c) Que se especifique el origen de los recursos que han de financiarlo.
d) Que se justifique la urgencia y se acompañe una memoria económica justificativa del gasto a realizar.
Viene siendo criterio de este Consejo Jurídico la obligatoriedad de acreditar en el expediente la necesidad e inaplazabilidad de los gastos. En el Dictamen nº 15/99 se decía que «...El requerimiento legal exige, a juicio de este Consejo Jurídico, una pormenorización de la urgencia que no consta de modo expreso en las actuaciones practicadas...». En el caso presente puede decirse que se ha intentado dejar constancia de tales extremos en todas las solicitudes de suplemento de crédito elevadas por las cuatro Consejerías promotoras del expediente, si bien unas, con más fortuna que otras, lo han conseguido. Estos extremos han sido objeto de consideración negativa por la Intervención General en su informe respecto de los gastos a realizar por la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio y por la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente.
En el primer caso, la concesión de subvenciones para la adquisición de vivienda, dice la Intervención General, no se acredita su carácter necesario e inaplazable, «máxime cuando la normativa reguladora de estas subvenciones prevé que las mismas sean otorgadas dentro de los límites presupuestarios». El Consejo Jurídico está plenamente de acuerdo con tal afirmación, lo que, de no existir otras razones, le llevaría a un pronunciamiento negativo a la concesión del suplemento. Sin embargo, en la documentación remitida hay elementos que hacen pensar en que la concesión del suplemento puede venir a paliar los efectos negativos de una inadecuada gestión de estas ayudas. Nos referimos a que en el documento «Propuesta de modificación de proyectos» se descubre que uno de los proyectos de inversión a incrementar es el nº 113334/2001, «Plan de Viviendas 1996-1999», al que se pretende dotar con 200 millones de pesetas, lo que significa que aún quedan pendientes de tramitar ayudas con cargo al referido Plan, como mínimo, por ese importe. Cierto es lo que manifiesta la Intervención General, pero no menos cierto es que si la CARM, con su actuación en la materia ha venido generando unas expectativas a la ciudadanía respecto a la consecución de tales ayudas, acorde con el principio de confianza legítima es que, aunque sea tarde, intente dar respuesta a las mismas. No quiere decirse con ello que se disculpe desde este Órgano Consultivo la gestión, pero sí que se entiende obligado hacer una interpretación de los preceptos que rigen en la disciplina presupuestaria, basada en un principio de justicia material que favorezca la solución a los problemas ahora delatados.
Algo parecido ocurre con la situación creada en la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente. Respecto de ella la Intervención General indica que, en realidad, la necesidad de crédito debió sentirse en el momento de la suscripción del Convenio entre la CARM y el MAPA, en diciembre del año pasado. Así es, pues el compromiso de gasto nació de este acto y, para que su generación hubiera sido sin tacha, por exigencia del TRLH debió contarse en ese momento con el crédito que ahora se reclama o, al menos, con la acreditación de su aportación en el presente ejercicio. Pero no fue así. Se inició el ejercicio y, como parece poner de manifiesto la Memoria elaborada por la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, el cumplimiento de las obligaciones asumidas ha originado una desviación en los recursos con los que contaba para la realización de otras actuaciones. Esto, de ser cierto, significaría que las necesidades derivadas del referido convenio se han estado atendiendo con unos recursos diferentes, y sería para las que éstos financiaban para las que ahora se necesitaría el suplemento de crédito. Pero no queda suficientemente claro si ello es lo realmente sucedido. De ser así, el suplemento de crédito a conceder sería para estas segundas actuaciones, no para las que se solicita. De ahí que se estime conveniente aclarar este extremo antes de someter el Anteproyecto a la consideración del Consejo de Gobierno.
En cuanto a la financiación del suplemento de crédito nada hay que objetar toda vez que, según la Memoria elaborada por la D. Gral. de Presupuestos, no es posible hacerlo con el régimen normal de modificaciones presupuestarias. Los créditos solicitados con carácter extraordinario y urgente a la Asamblea Regional para atender los daños derivados del seísmo ocurrido en la Comarca de Mula en 1999, pueden quedar disponibles para otras atenciones distintas. No obstante, teniendo en cuenta que para su financiación se autorizó a la CARM a endeudarse y que así ha sido, no sólo «parece conveniente», como indica la D. Gral. de Prespuestos, contar con la autorización de la Asamblea Regional para cambiar el destino del producto de esas operaciones. Es imprescindible que así se haga, pues a ella corresponde decidir si puede darse un destino diferente a esos fondos o no.
Comprobados los demás extremos exigidos por el artículo 40 TRLH para la concesión del suplemento de crédito solicitado, estima el Consejo Jurídico que, con las salvedades antes dichas, puede accederse a lo solicitado.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA. Previa incorporación de las aclaraciones a las dudas manifestadas en la Consideración Segunda del presente Dictamen respecto de los gastos con insuficiente dotación en la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, procede elevar al Consejo de Gobierno para su aprobación el «Anteproyecto de Ley de Suplemento de Crédito por importe de 1.017.702.758 pesetas (6.116.516,76 euros) para financiar gastos de las Consejerías de Agricultura, Agua y Medio Ambiente; de Educación y Universidades y de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, y de autorización de endeudamiento a la Empresa Pública Murcia Cultural, S.A.».
No obstante, V.E. resolverá.
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