Dictamen 98/01

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Año: 2001
Número de dictamen: 98/01
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Proyecto de Decreto de contratación centralizada de bienes, servicios y suministros
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
El contenido del Decreto proyectado es relativo a competencias y atribuciones, tramitación y cuestiones complementarias, aspectos, pues, bien procedimentales o bien de régimen jurídico de la Administración, y en tales casos, amparados por las previsiones estatutarias.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. Por la Dirección General de Patrimonio se elaboró un Proyecto de Decreto de modificación del Decreto 80/1992, de 6 de octubre, sobre bienes, servicios y suministros de contratación centralizada, que fue remitido el 5 de julio de 2000 a la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda para su tramitación, acompañado de informe de la Subdirectora General de Patrimonio y de escritos de diversos entes y organismos autónomos favorables a la propuesta de modificación.
SEGUNDO. Con fecha 19 de septiembre de 2000 el Proyecto fue remitido a todas las Consejerías, entes de derecho público y organismos autónomos de la Administración regional, a los efectos previstos en el art. 24. 1, b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Emitieron informe sin objeciones básicas el Servicio Murciano de Salud, la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, y las de Trabajo y Política Social, Turismo y Cultura y Presidencia; la de Sanidad y Consumo sugiere modificaciones relativas a la coordinación con el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Real Decreto-Legislativo 2/2000, de 16 de junio); por su parte, la de Tecnologías, Industria y Comercio también sugiere determinadas modificaciones de aclaración.
TERCERO. Reelaborado el texto por la Dirección General de Patrimonio, denominado ya Proyecto de Decreto de Contratación Centralizada de bienes, servicios y suministros, fue informado por el Servicio Jurídico de la Consejería consultante el 6 de junio de 2001, formulando observaciones particulares al texto y al ámbito subjetivo de aplicación que se ha previsto para el Proyecto, consecuencia de lo cual fue la reformulación parcial de algunos artículos.
CUARTO. Remitido a la Junta Regional de Contratación Administrativa dictaminó ésta, el 21 de septiembre de 2001, valorar positivamente la iniciativa de la Dirección General de Patrimonio, acompañando tal conclusión de observaciones particulares. También se solicitó informe de la Intervención General, que lo emitió el 15 de septiembre de 2001, proponiendo introducir el que definitivamente figura como artículo 3.1, d).
QUINTO. La Dirección de los Servicios Jurídicos informó, el 22 de octubre de 2001, que el Proyecto merecía un juicio favorable, a reserva de concretas observaciones, y que debía ser sometido a dictamen del Consejo Jurídico, tras lo cual fue reelaborado el texto, al que se acompañó, a efectos explicativos, una tabla comparativa de la normativa vigente y de la proyectada. Emitido informe favorable por el Secretario General de la Consejería, se recabó el dictamen del Consejo Jurídico al amparo del artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
Se solicita este Dictamen con carácter preceptivo al amparo del artículo 12.5 de la Ley 2/1997, según el cual corresponde emitir dictamen preceptivo en el caso de Proyectos de reglamentos de desarrollo y ejecución de leyes regionales o de legislación básica estatal.
En este caso se utilizan los artículos 10.4 y 49.3 de la Ley 3/1992, de 30 de julio, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma, como habilitación para proceder a regular por reglamento la materia, apoyos que, efectivamente, ofrecen cobertura al Proyecto, aunque ello requiere las matizaciones que se realizan a continuación.
SEGUNDA. Contenido, procedimiento, justificación y carácter del Proyecto.
I. En cuanto a su contenido, el Proyecto es breve, ya que se compone de 8 artículos, 1 Disposición Adicional, 1 Transitoria, 1 Derogatoria y 2 Finales, estando dedicados tales preceptos a regular el ámbito de aplicación (art. 1), las competencias (arts. 2, 3 y 4), la tramitación (art.5) y cuestiones conexas, como la adquisición de material informático, las excepciones al régimen establecido y la Memoria anual de la actividad (arts. 6, 7 y 8).
El procedimiento puede considerarse completo. Tras la dilatada tramitación seguida se han incorporado al texto final múltiples modificaciones, resultantes de lo informado por los diversos órganos intervinientes.
La motivación que ha llevado a proponerlo es, de una parte, ampliar el ámbito subjetivo de los procedimientos de contratación centralizada, instaurados en la Administración regional desde el actual Decreto 80/1992, de 6 de octubre, dando posibilidad a que los entes de derecho público integrados en la Administración institucional también se adhieran a tales procedimientos. Al margen de ello, se esgrimen razones de acomodación al texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas para introducir otras modificaciones, como la posibilidad de que la Comunidad Autónoma se adhiera a los regímenes de contratación centralizada de otras administraciones y éstas al de la Comunidad Autónoma.
En efecto, el artículo 1 del vigente Decreto 80/92 extiende el ámbito subjetivo de la contratación centralizada a las Consejerías y Organismos Autónomos, ampliándose en el Proyecto a otros entes de naturaleza jurídico-pública dependientes de la Administración regional (expresa dicción del artículo 1 del Proyecto sometido a consulta), si bien dejando a la voluntad de éstos la inclusión en el sistema mediante un acto de adhesión. El artículo 49.3 de la Ley 4/92, que se utiliza como fundamento legal esencial para proceder al desarrollo reglamentario, atribuye al Consejo de Gobierno la posibilidad de acordar, de manera unilateral, que todos los organismos y entidades de la Administración regional queden sujetos a la adquisición centralizada de bienes, aspecto confirmado por el último inciso del artículo 50 de esa misma Ley. Sin embargo, hemos de destacar que el desarrollo reglamentario que ahora se propone no realiza, respecto a bienes, la imposición que prevé el texto legal, sino que deja al criterio de dichos organismos la integración en el sistema. No parece posible reprochar extralimitación al Proyecto al formularse esa facultad del Consejo de Gobierno con carácter potestativo, pero sí dejar constancia de que el reglamento no agota las posibilidades de desarrollo que le concede la Ley.
II. Con tal alcance, el Proyecto nació originariamente como modificativo del actual Decreto 80/1992, pero para facilitar su conocimiento exacto se ha optado por proponer una regulación completa que, aunque reitera ampliamente contenidos de la anterior, la deroga, razón por la cual debemos plantearnos si las competencias de la Comunidad Autónoma alcanzan para normar una materia que, como el propio expediente reconoce, parte de una legislación estatal que no es básica (Disposición Final Primera del texto refundido de la Ley de Contratos en la redacción dada por la Ley 53/1999, de 28 de diciembre). Tal consideración afecta a aquellos contenidos del Anteproyecto que no están directamente amparados por la Ley 3/1992, la cual, es indudable, ofrece cobertura para reglamentar las adquisiciones centralizadas de bienes (art. 49.3).
A diferencia de lo que ocurre con otras Comunidades Autónomas, nuestro Estatuto de Autonomía no recoge como competencia regional la de desarrollar la legislación estatal en materia de contratos de las Administraciones Públicas, lo cual no excluye, a juicio del Consejo Jurídico, que existan otros títulos competenciales que amparen la regulación que se proyecta. Si partimos de la base de que no se está incidiendo en la relación contractual en sí misma, sino en la determinación interna de la voluntad de una de las partes, la Administración, la materia regulada en el Proyecto es, más bien, de carácter organizativo, afectante al procedimiento que ha de seguirse internamente para adjudicar y formalizar tales contratos, razón que apunta a que se está ejercitando la competencia sobre procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia, que reconoce con carácter de exclusiva el artículo 10. Uno, 29 del EA. En efecto, el contenido del Decreto proyectado es relativo a competencias y atribuciones, tramitación y cuestiones complementarias, aspectos, pues, bien procedimentales o bien de régimen jurídico de la Administración, y en tales casos, amparados por las previsiones estatutarias.
De otra parte, aun cuando se considerase que tales contenidos pertenecen a la materia contratos, tampoco existirían argumentos definitivos para negar la competencia de la Administración regional, porque en ocasiones la doctrina ha puesto de relieve que los contratos de las Administraciones públicas, desde el punto de vista de la distribución competencial y a salvo la previsión del artículo 148.1,18ª CE, no constituyen propiamente un título competencial, sino una materia auxiliar o complementaria de las funciones y cometidos propiamente competenciales reconocidos en los Estatutos, razón por la cual puede considerarse que normar las facultades y atribuciones de los órganos administrativos para el ejercicio de la actividad contractual, así como las consecuencias procedimentales que ello requiera, es una facultad implícita, al ser necesaria para el ejercicio de las demás competencias autonómicas. Y, en cualquier caso, al tener el Estado competencia en materia de contratos, su legislación propia puede considerarse supletoria de la de las Comunidades Autónomas, y no por mandato del legislador ordinario estatal, sino por obra de los artículos 149.3 CE y 15.4 EA.
En tal sentido, cabe concluir que los fundamentos legales del Decreto alcanzan también a la posibilidad de reglamentar las adquisiciones centralizadas de servicios, no amparadas por las previsiones de la Ley 3/1992.
TERCERA. Observaciones sobre el contenido.
I. Observación general.
Del contenido del Proyecto destaca como novedad la posibilidad de que se intercambien las adhesiones a los sistemas de adquisición centralizada entre el de la Comunidad Autónoma, las Corporaciones Locales y otras Comunidades Autónomas.
No es posible conceder igual valor a todos los supuestos porque, aunque uno de los objetivos del Proyecto sea armonizar el contenido de las contrataciones centralizadas con el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, siguiendo la pauta de la Disposición Adicional Décima del mismo, debemos advertir que ésta no fuerza a recoger en el Decreto regional tales contenidos como necesarios para entenderlo ajustado al ordenamiento, ya que la misma no contiene un precepto básico (Disposición Final Primera) y, por lo tanto, los motivos para incluir la previsión en la normativa regional deben buscarse en fundamentos diferentes, que no aparecen explicitados en el expediente. Cabe afirmar la bondad de la determinación respecto a las Corporaciones Locales de la Región, siendo más discutible que pueda serlo respecto a otras Comunidades Autónomas, cuya capacidad de obtener ventajosos concursos de determinación de tipo no es inferior a la de la Administración regional.
II. Observaciones particulares.
Con carácter particular, la Exposición de Motivos y el articulado del Proyecto suscitan las observaciones siguientes:
- Exposición de Motivos. Debiera ajustarse a los fundamentos ya indicados en la Consideración anterior, completando el sistema de fuentes a que alude con el derecho supletorio estatal.
- Artículo 1. El párrafo segundo de este precepto debiera incluir la norma de referencia estatal que, aunque no es básica, tiene efectos supletorios en cuanto prevé la posibilidad de acuerdos entre Comunidades Autónomas. Por ello dicho párrafo debiera concluir con una expresión equivalente a esta: «... de acuerdo con la Disposición Adicional Décima del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas».
- Artículo 3. Denominado «funciones de la Consejería de Economía y Hacienda», regula actuaciones que corresponden al titular de la misma, por lo que de manera más precisa debiera denominarse «atribuciones del Consejero de Economía y Hacienda». Su apartado 1,d), introducido a consecuencia de lo informado por el Interventor General, puede considerarse ajustado al ordenamiento, en cuanto que las competencias sobre contabilidad se asignan mediante norma reglamentaria (Decreto 4/1994, de 21 de enero). Se advierte también que en el párrafo b) debería decir realizadas «por» la Dirección General del Patrimonio.
- Artículo 4. Contiene un repertorio de actividades a desarrollar por los órganos sujetos al régimen de contratación centralizada calificables como obligaciones o competencias, según los casos, que agrupa bajo la genérica denominación de funciones. Destaca que el apartado c) reconozca a los distintos órganos de manera genérica la competencia para el pago, atribuida en el texto refundido de la Ley de Hacienda al Director General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos y a los Presidentes o Directores de los Organismos Autónomos (arts. 49.3 y 50.1). La fórmula a recoger sería la de «solicitar la ordenación del pago», como indica el artículo 49.1 de dicho texto refundido.
- Artículo 5. El apartado 1 comienza con la expresión «una vez resueltas las contrataciones...», cuando debe referirse a «una vez adjudicados los contratos de determinación de tipo». El apartado 5 incide de nuevo en atribuir competencias para el pago de obligaciones en términos distintos a los previstos en la Ley de Hacienda, por lo que es aquí trasladable lo observado en esta misma Consideración respecto al artículo 4,c).
- El artículo 6 utiliza el término expediente, cuando debiera emplear el de procedimiento.
- El artículo 7 plantea de nuevo la conveniencia de la adhesión recogida en el ámbito de aplicación del Decreto respecto a otras Comunidades Autónomas, ya que, al sujetar a previo informe de la Dirección General de Patrimonio la posibilidad de adquirir bienes o contratar suministros de los previstos en el Proyecto al margen de los procedimientos centralizados, establece un control que puede ser aconsejable, pero no ejercitable fácilmente respecto a otras Administraciones. Ante la posibilidad de que el cumplimiento del precepto no fuese posible en los términos recogidos, la opción más razonable sería limitar esas posibilidades de control respecto a los órganos de la Administración regional.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. La Comunidad Autónoma está habilitada para aprobar el Proyecto de Decreto sometido a consulta.
SEGUNDA. Las observaciones a los artículos 1, 3, 4 y 5 tienen carácter de esenciales a los efectos previstos en el artículo 61.3 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de este Consejo Jurídico (Decreto 15/1998, de 6 de abril).
No obstante, V.E. resolverá.
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