Dictamen 103/01

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Año: 2001
Número de dictamen: 103/01
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente (1999-2004)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. J. L. H. C., en representación de C., S. C., como consecuencia de daños en varias partidas de pimentón, causados por su inmovilización.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Parte la reclamante de una traslación al órgano administrativo de las facultades de conservación de la mercancía inmovilizada que no se corresponde con el verdadero contenido y alcance de la medida cautelar. En efecto, la inmovilización tiene por finalidad impedir que se comercialice un producto dudoso (adulterado con tomate, según demuestran los análisis que obran en el procedimiento sancionador), pero no privar al afectado ni de su titularidad sobre la mercancía ni de las restantes facultades dominicales. El contenido de la inmovilización es la imposición unilateral de una obligación de no hacer, sencillamente, pero quedando subsistentes las restantes facultades de administración y conservación sobre el producto, que corresponden necesariamente a su titular conforme al módulo de diligencia del ordenado comerciante.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. La presente reclamación se interpuso mediante escrito que tuvo entrada en la Consejería consultante el día 20 de septiembre de 2000, aunque había sido depositado en oficina de Correos el 16 anterior. Dice la cooperativa interesada que se le ha producido un daño que evalúa en 8.505.780 ptas. (51.120,77 euros), daño que atribuye al funcionamiento de los servicios propios de la Administración, que en el procedimiento sancionador incoado al amparo del Real Decreto 1.945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, acordó la inmovilización de determinadas partidas de pimentón de su propiedad que se degradaron por la presencia de insectos, ya que la Consejería no ordenó operaciones de conservación de dicha mercancía, resultado de lo cual fue su falta de aptitud para consumo humano, por lo que debieron destinarse a consumo animal en virtud de resolución de 31 de enero de 2000, acordada por la Dirección General de Salud Pública de la Consejería de Sanidad.
SEGUNDO. Una vez admitida a trámite la reclamación y designada instructora (Orden de 31 de octubre de 2000), las más significativas actuaciones practicadas fueron las siguientes:
1) Informe de la Dirección General de Agricultura e Industrias Agrarias, de 8 de noviembre de 2000, como centro directivo presuntamente causante del daño, en el que, básicamente, indica que la reclamante, por el hecho de la inmovilización de las mercancías, no deja de tener las obligaciones de conservación derivadas de ser propietaria y depositaria, por lo cual no existe relación de causalidad entre la actuación de la Consejería y el daño alegado. Además, se argumenta, la reclamante tiene una dilatada experiencia en la conservación del pimentón, por lo que, si hubiese sido necesario, debió solicitar que se le autorizase a realizar las labores precisas para procurar la correcta conservación.
2) Se incorporaron al expediente las actuaciones practicadas por la Dirección General de Salud prohibiendo que la mercancía deteriorada se destinase a consumo humano, así como las actuaciones practicadas en el procedimiento sancionador incoado a la reclamante por la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, en el que destaca que por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 18 de junio de 1999 se le impuso una sanción consistente en multa de 5.571.160 ptas.(33.483,35 euros) y la prohibición de destinar la mercancía a consumo humano directo en el territorio español, sanción impugnada ante la jurisdicción contencioso-administrativa, tramitándose ante la Sala de ese orden del TSJ de Murcia (autos nº 234/2000).
3) Informe de la Dirección General de Agricultura e Industrias Agrarias, de 21 de diciembre de 2000, indicando, a solicitud de la instructora, que la inspección acudió el 15 de septiembre de 1999 a comprobar la existencia de los insectos en las partidas de pimentón afectadas, una vez recibida de la cooperativa interesada, mediante fax del día 13 de ese mismo mes, solicitud para proceder a la esterilización y molienda del pimentón como operación de conservación; que una vez notificado el acuerdo sancionador (el 2 de julio de 1999), la cooperativa podía haber comercializado el pimentón para consumo humano indirecto, como la producción de oleorresinas; que es perfectamente posible que el pimentón se viera atacado por el gorgojo durante el verano de 1999. Tales extremos son reiterados por el Inspector actuante en el expediente sancionador, mediante informe de 2 de enero de 2001, emitido también a solicitud de la instructora.
TERCERO. En el trámite de audiencia y vista del expediente la reclamante alegó su disconformidad con las afirmaciones recogidas en los informes de la Dirección General de Agricultura e Industrias Agrarias y del Inspector actuante, sosteniendo, por el contrario, que la inmovilización de la mercancía no cesó por el Acuerdo sancionador del Consejo de Gobierno, aportando como prueba un fax, de fecha 16 de junio de 2000, que el Jefe de Servicio de Industrias y Comercialización Agroalimentaria dirige a la reclamante indicando que debe notificar con dos días de antelación la fecha y hora del traslado de las mercancías, a fin de que los inspectores levanten los precintos de inmovilización. Por tales razones reitera la pretensión deducida en el escrito mediante el que formuló la reclamación.
CUARTO. Elaborada la propuesta de resolución, de sentido desestimatorio de lo pretendido, fue sometida a informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, el cual concluye que procede declarar la inadmisión de lo reclamado, por haberse ejercitado la acción fuera del plazo legal de un año, afirmación que fundamenta en los siguientes datos y argumentos:
1) El daño que dice sufrir la reclamante se ha causado por la presencia de gorgojos en la mercancía inmovilizada, daño conocido para ella el día 13 de septiembre de 1999, cuando solicitó mediante fax a la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente que se la autorizase para una esterilización y molienda del pimentón. De no ser así, la presencia de gorgojos habría que darla por detectada, como tarde, el 15 de septiembre de 1999, fecha del acta de inspección CE 75/99 en la que el inspector deja constancia, con la firma del representante de la cooperativa, de que acudió allí a solicitud de dicha cooperativa para realizar labores de esterilización y molienda del pimentón y de que tal petición se produjo vía fax remitido el 13 de septiembre; así mismo deja constancia, también con la conformidad del representante de la cooperativa, de que «se comprueba la existencia de gorgojos en el exterior de los sacos de todas las partidas inmovilizadas».
2) Sentado lo anterior, no hay más remedio que admitir, en base al cómputo de plazos establecido por el artículo 48.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), que la acción, iniciada el 16 de septiembre de 2000, se ha formulado fuera del plazo de un año que establece el artículo 142.5 LPAC.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
A la vista de lo que dispone el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo.
SEGUNDA. Admisibilidad de la acción y procedimiento.
I. A juicio del Consejo Jurídico, concurren todas las circunstancias legales que permiten admitir la acción ejercitada, tramitar el procedimiento y adoptar la resolución que proceda.
Si bien no cabe duda de la legitimación que ostenta la reclamante, se han planteado en el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos y también, en parte, en la propuesta de resolución, ciertas circunstancias, expresadas en los Antecedentes, que serían determinantes de una extemporánea reclamación. Pero debe advertirse que el escrito mediante el que se deduce la pretensión resarcitoria indica que el daño se ha producido debido a la imposibilidad de destinar la mercancía a consumo humano, efecto provocado por la aparición del insecto, pero no impuesto coactivamente a la reclamante hasta el 8 de febrero de 2000, fecha en la que le fue notificada la resolución del Director General de Salud Pública de 31 de enero de tal año, y también momento a partir del cual se manifiesta el efecto dañoso cuya reparación se pretende.
Por ello, la acción ha sido ejercitada dentro del plazo de un año previsto en el artículo 142.5 LPAC.
II. En la tramitación del procedimiento se han seguido los trámites legales y reglamentarios preceptivos, apreciándose una activa labor instructora de la que resulta una congruente propuesta de resolución.
TERCERA. Sobre el fondo del asunto.
A la vista de lo actuado, la presente reclamación ha de ser observada, inicialmente, en el contexto del procedimiento sancionador del que trae causa la inmovilización de las mercancías ordenada por la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, medida cautelar habilitada, como se razona en el expediente, en lo que disponen los artículos 136 LPAC, 15 y 21 del Real Decreto 1.398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el procedimiento para el ejercicio de la actividad sancionadora y 37 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, general para la defensa de los consumidores y usuarios, además de ser una potestad que ostenta la Administración en el ejercicio de sus competencias de defensa de los legítimos intereses de los consumidores y de la salud pública en general para evitar que los productos dudosos puedan reintegrarse fraudulentamente a los circuitos de consumo (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 8 de noviembre de 1996).
En el procedimiento sancionador indicado recayó el acuerdo del Consejo de Gobierno de 18 de junio de 1999, que impuso como sanción, además de la económica, la prohibición de destinar la mercancía al consumo humano directo en el territorio español, acto sancionador que agotó la vía administrativa pero impugnado ante la jurisdicción contenciosa, como ha quedado expuesto, sin que haya recaído resolución judicial, según lo informado por la Consejería consultante. Por ello no es posible, desde esta perspectiva, que la Administración regional estime reclamación de responsabilidad patrimonial alguna.
Si consideramos la medida de inmovilización de las mercancías de manera aislada, es decir, al margen del procedimiento sancionador expuesto, tesis de la que parece partir la reclamante, es preciso tener en cuenta que, con independencia de la suerte que pueda correr el recurso contencioso relativo a la sanción, se enlaza la inmovilización de la mercancía con el efecto de su deterioro, el cual acarreó la intervención de la autoridad sanitaria para impedir su destino a cualquier consumo humano, circunstancia de la que se hace derivar en el escrito de reclamación el efecto dañoso aludido de la pérdida de valor económico. Y se indica también por la reclamante que la Administración acordó la inmovilización de la mercancía sin recomendar u ordenar su aireado o remoción, actividad omisiva de la Consejería de la que resultó la presencia de insectos aludida.
Siendo esta la construcción del nexo causal que se realiza, es acertada la propuesta de resolución al desestimarla, puesto que parte la reclamante de una traslación al órgano administrativo de las facultades de conservación de la mercancía inmovilizada que no se corresponde con el verdadero contenido y alcance de la medida cautelar. En efecto, la inmovilización tiene por finalidad impedir que se comercialice un producto dudoso (adulterado con tomate, según demuestran los análisis que obran en el procedimiento sancionador), pero no privar al afectado ni de su titularidad sobre la mercancía ni de las restantes facultades dominicales. El contenido de la inmovilización es la imposición unilateral de una obligación de no hacer, sencillamente, pero quedando subsistentes las restantes facultades de administración y conservación sobre el producto, que corresponden necesariamente a su titular conforme al módulo de diligencia del ordenado comerciante, y más aún considerando la larga y probada experiencia que en tal actividad tiene la reclamante. Se concluye, pues, que el deterioro de la mercancía no es atribuible a la actuación administrativa, sino a la omisión de la propia reclamante, lo que provoca la ruptura del nexo causal pretendido. Y como prueba de ello cabe referir que la reclamante, en fecha 13 de septiembre de 1999, solicitó a la Consejería autorización para realizar trabajos de esterilización y molienda del pimentón inmovilizado, autorización que de igual manera pudo recabar con anterioridad, y no en el momento en el que la presencia de gorgojos era advertible a simple vista (acta de 15 de septiembre de 1999).
Además de no apreciarse la existencia del nexo causal, tampoco se advierte que el daño sea antijurídico, es decir, que el particular no tenga el deber jurídico de soportarlo. En efecto, al margen de la resolución judicial que recaiga sobre la sanción que impuso el Consejo de Gobierno, sí aparece probado en este expediente, por incorporación al mismo de las actuaciones instruidas en el sancionador referido, que el citado pimentón estaba adulterado, infringiendo la reglamentación técnico-sanitaria específica, aprobada por Real Decreto 2.242/1984, de 26 de septiembre, la cual dispone que es una manipulación prohibida adicionar al pimentón azúcares, sal común o vegetales extraños (arts. 11.2.5 en relación con el 11.1.7). Está constatado que en el pimentón que se inmovilizó se detectó la presencia de tejido de tomate en una proporción del 20 por ciento en algunas partidas (folios 173 a 182). Desde tal punto de vista, la causa de la inmovilización vino determinada por esa circunstancia, de la cual sólo cabe hacer responsable al tenedor de la mercancía, el cual debe soportar las consecuencias derivadas de su conducta, no apreciándose por ello antijuridicidad en el daño. En tal sentido se pronuncia para un caso somejante el Tribunal Supremo en la Sentencia de 8 de noviembre de 1996, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo.
De los artículos 139 y siguientes de la LPAC, y de su reiterada interpretación jurisprudencial, se infieren como requisitos necesarios para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración que el particular no tenga el deber jurídico de soportar el daño, así como que entre la actuación administrativa a la que se achaca el daño y éste exista una relación de causalidad no interrumpida, entre otras causas, por la conducta de la propia víctima, requisitos que no se aprecian en la reclamación sometida a Dictamen.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA. Que procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial objeto de Dictamen, promovida por «C», sociedad cooperativa, al no apreciarse nexo causal ni antijuridicidad en el daño alegado.
No obstante, V.E. resolverá.
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