Dictamen 58/02

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Año: 2002
Número de dictamen: 58/02
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente (1999-2004)
Asunto: Anteproyecto de Ley de creación del Organismo Autónomo Instituto Murciano de Investigación y Desarrollo Agrario y Alimentario (IMIDAYA).
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Los mecanismos de integración de funcionarios pertenecientes a un determinado Cuerpo y Escala en otro u otra presentan un variado elenco de procedimientos y formas de actuación que van desde la integración directa e imperativa de los funcionarios por mandato legal, hasta la superación de diversas pruebas selectivas, ya sean éstas para acceder a Cuerpos y Escalas del mismo Grupo de titulación o a los del inmediato superior. Estas diversas vías de integración responden a su vez a distintas situaciones de hecho, tales como la creación ex novo o la supresión de Cuerpos o Escalas, la escisión de éstos en otros, la refundición de varios en uno, la existencia de necesidades o de excedentes de recursos humanos en un determinado Cuerpo y Escala, la incorporación de personal procedente de otras Administraciones Públicas como consecuencia de traspasos de funciones y servicios, etc.
Para determinar cuál de los procedimientos es adecuado a cada situación será preciso atender a dos elementos esenciales. En primer lugar los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad que, si bien inicialmente referidos a la selección de los funcionarios, la doctrina del Tribunal Constitucional viene extendiendo al desarrollo posterior de la carrera administrativa, configurándose por tanto como principios rectores de cualesquiera actuaciones de la Administración que afecten a aquélla. En segundo lugar, la finalidad perseguida con la integración, que puede variar desde la de evitar que funcionarios pertenecientes a Cuerpos o Escalas extintos queden fuera de toda clasificación, lo cual sería ajeno al sistema de Cuerpos en el que se basa nuestra Función Pública, a la de proceder a una racionalización de los efectivos humanos disponibles trasvasando personal de Cuerpos que cuentan con excedentes a aquéllos que tienen escasez de integrantes, pasando por la finalidad de dotar de forma inmediata de personal a Cuerpos y Escalas de nueva creación, sin tener que esperar a que se resuelvan los correspondientes procedimientos de selección.
2. Se prevé en el artículo 25.2 que contra los actos dictados por el Gerente podrá interponerse el recurso de alzada ante el Consejo del Instituto y su resolución pondrá fin a la vía administrativa. En primer lugar, y de conformidad con el artículo 114.1 LPAC, el recurso de alzada parte de la existencia de una relación jerárquica entre el órgano que dicta el acto impugnado y el llamado a resolver el recurso. Dicha jerarquía no ha sido expresamente señalada en el Anteproyecto, aunque tampoco cabe negarla ante la configuración de los órganos de gobierno de forma diferenciada del órgano de gestión. Por ello, nada impide que se establezca un recurso de alzada frente a los actos del Gerente, aunque, atendiendo a la composición del Consejo del Instituto en el que participan representantes de asociaciones ajenas a la Administración, así como a la naturaleza del recurso de alzada, en el que se ventilan cuestiones estrictamente jurídicas, parece más adecuado que su resolución se atribuya no al Consejo sino al Director del Instituto.
3. La Disposición Derogatoria del Anteproyecto debería contener una relación exhaustiva de las normas de igual o inferior rango que resultan derogadas, entre las cuales, al menos y sin perjuicio de un estudio más detenido que habría de realizar la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, deberían incluirse los artículos de su Decreto de estructura relativos a las unidades que se suprimen por la Disposición Adicional Primera del Anteproyecto.
4. No basta con apelar a una general idea de eficacia y agilidad en el ejercicio de la función investigadora para entender justificada cualquier disposición excepcional, sino que debiera procederse a un estudio detenido acerca de en qué medida cada excepción al régimen general posibilita el logro de aquellos objetivos y finalidades que se persiguen con la creación del futuro Organismo. La ausencia de dicha labor motivadora determina un inicial rechazo a las previsiones que se apartan del régimen general en los diversos aspectos objeto de regulación, máxime cuando dicho apartamiento lo es del régimen general de los organismos autónomos regionales contenido en la Ley 1/1988 y ello aunque formalmente el rango normativo de la futura ley de creación del organismo permita excepcionarlo.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Por la Dirección General de Investigación y Transferencia Tecnológica de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente se elaboró en fecha indeterminada borrador de Anteproyecto de Ley por el que se crea el Instituto Murciano de Investigación y Desarrollo Agroalimentario (IMIDA). Dicho borrador fue sometido a diversos informes y actuaciones internas de la Consejería, elaborándose por el Centro directivo impulsor, con fecha 29 de junio de 2001, Memoria de necesidad y oportunidad en la que se concluía en la conveniencia de constituir el ahora denominado Instituto Murciano de Investigación y Desarrollo Agrario y Alimentario (IMIDAYA) como organismo público de investigación en el sector agrario y alimentario, bajo la forma de un organismo autónomo de carácter administrativo y adscrito a la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, para dotar de un carácter más ágil y dinámico a la investigación en los sectores indicados.
Formulada propuesta en tal sentido por el Consejero del que habría de depender el proyectado organismo, el Consejo de Gobierno acuerda que se someta el Anteproyecto de Ley de creación del IMIDAYA a informe de las Consejerías de Economía y Hacienda, Educación y Universidades y Tecnologías, Industria y Comercio, así como a dos órganos asesores regionales: el Consejo Asesor Regional Agrario y el Consejo Asesor de Pesca y Acuicultura. Igualmente acuerda que se recabe el preceptivo dictamen tanto del Consejo Económico y Social como de este Consejo Jurídico.
De las Consejerías consultadas, la de Economía y Hacienda remite sendos informes de las Direcciones Generales de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos y de Recursos Humanos y Organización Administrativa, acompañándose además documentación relativa a las sesiones de la Mesa General de Negociación y del Consejo Regional de la Función Pública, en las que fue objeto de negociación y deliberación, respectivamente, el Anteproyecto; la Consejería de Tecnologías, Industria y Turismo remite informe de su Servicio Jurídico, mientras que la de Educación y Universidades no formula observación alguna.
El texto del Anteproyecto se completó con el informe del Servicio Jurídico de la Consejería impulsora, una memoria económica y las alegaciones formuladas tanto por el Ministerio de Medio Ambiente, las cuales no constan en el expediente, como por los Colegios Oficiales de Ingenieros Agrónomos e Ingenieros Técnicos Agrícolas y P. y F., entidades estas últimas con representación en los Consejos Asesores consultados.
SEGUNDO.- Sometido el Anteproyecto a Dictamen del Consejo Económico y Social, éste valora positivamente la iniciativa de crear el organismo autónomo de investigación, aunque considera que el Anteproyecto no concede la suficiente autonomía de gestión ni supone un avance suficientemente importante respecto de la situación actual, por lo que ofrece diversas alternativas desde el punto de vista organizativo, proponiendo modificaciones en la configuración de los órganos y en las funciones que cada uno habría de asumir. Finalmente, el Dictamen aboga por un fortalecimiento de la cooperación con equipos ajenos a la Administración regional.
Respecto a dicho Dictamen se elabora por el centro directivo impulsor del Anteproyecto un informe en el que se acogen buena parte de las recomendaciones formuladas por el órgano consultivo, procediéndose a incluir en el ámbito propio de investigación los sectores pesquero, del marisqueo y la acuicultura, así como también se varía la denominación de los órganos y se realiza una nueva distribución de funciones, al tiempo que se altera la composición de los órganos asesores del Instituto.
Como consecuencia de dichas modificaciones se elabora el texto definitivo que se somete a este Consejo Jurídico, constando de 29 artículos estructurados en un Título Preliminar sobre la naturaleza, adscripción, fines y funciones; y cuatro Títulos más con los siguientes epígrafes: de la estructura y organización, del régimen de personal, del régimen jurídico y del régimen económico. Asimismo cuenta el Anteproyecto con seis disposiciones adicionales, tres transitorias, una derogatoria y dos finales.
TERCERO.- Con fecha de registro de entrada de 28 de diciembre de 2001, se ha recabado el preceptivo dictamen del Consejo Jurídico sobre el Anteproyecto de Ley al que se acompaña el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Sobre las competencias de la Comunidad Autónoma
Tanto la Exposición de Motivos como la Memoria de Secretaría que acompaña al Anteproyecto aluden, como títulos competenciales en los que aquél se fundamenta, a los apartados 1, 6, 9 y 15 del artículo 10. Uno del Estatuto de Autonomía, que atribuye competencia exclusiva a la Comunidad Autónoma en materia de organización, régimen jurídico y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno; la agricultura, ganadería e industrias agroalimentarias, de acuerdo con la ordenación general de la economía; la pesca en aguas interiores, marisqueo, acuicultura y alguicultura, así como el desarrollo de cualquier otra forma de cultivo industrial y, finalmente, en materia de fomento de la cultura e investigación científica y técnica en coordinación con el Estado, especialmente en materias de interés para la Región de Murcia. Títulos competenciales éstos que se corresponden con las materias enumeradas por el artículo 148.1, 1ª, 7ª, 11ª y 17ª de la Constitución, respecto de las que pueden asumir competencias las Comunidades, en consonancia todo ello con el mandato que el artículo 44 impone a todos los poderes públicos de promover la investigación científica y técnica en beneficio del interés general.
Por su parte y para la prestación de determinados servicios públicos, la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia (en adelante Ley 1/1988) prevé, como entidades institucionales de gestión, los organismos autónomos regionales que podrán ser de carácter administrativo o de carácter industrial, comercial, financiero o análogo.
Esta forma de organización de las funciones investigadoras en el ámbito agrario y alimentario ha sido asumida por otras Administraciones de ámbito estatal, con la creación del Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria (INIA), y autonómico (Cataluña, Canarias, Madrid y Valencia). Al respecto debe indicarse que ya la Ley 13/1986, de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica (en adelante Ley 13/1986) dedica su Capítulo II a los denominados Organismos Públicos de Investigación, estableciendo las líneas generales de su régimen jurídico y previendo diversas especificidades en materia de personal, régimen económico-presupuestario y de contratación, poniendo especial énfasis en la coordinación y la colaboración de los organismos de investigación dependientes de las diferentes Administraciones entre sí y con la investigación que se desarrolla en el ámbito universitario y privado. Esta Ley, que no tiene formalmente atribuido carácter básico, es dictada al amparo del artículo 149.1.15 de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica, por lo que, si bien no sería directamente aplicable al Instituto proyectado el régimen establecido en la misma para los organismos públicos de investigación, sí que incide sobre la potestad organizativa de la Comunidad Autónoma al establecer el marco general de la actividad investigadora en el que habrá de insertarse el organismo autónomo regional.
Cabe considerar, en definitiva, que el Anteproyecto de Ley (rango normativo éste exigido por el artículo 66.1 de la Ley 1/1988 para la creación de organismos autónomos) se encuentra amparado por los títulos competenciales señalados para la creación del Instituto proyectado.
TERCERA.- Sobre el procedimiento de elaboración del Anteproyecto.
Ha sido el previsto en el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno (en adelante Ley del Gobierno), habiéndose iniciado mediante la elaboración del Anteproyecto por la Consejería competente, acompañado por la memoria sobre necesidad y oportunidad, así como por una memoria económica que contiene una estimación acerca del coste a que dará lugar la creación del nuevo organismo.
Afectando a materias del régimen de personal que habían de ser objeto de negociación, conforme a lo establecido por el artículo 32 de la ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, se sometió el Anteproyecto a la Mesa General de Negociación. Igualmente, se recabó el informe preceptivo del Consejo Regional de la Función Pública, de acuerdo con el artículo 13.2.1 del Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero (en adelante TRLFP).
Entre los informes preceptivos también consta el emitido por la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, de acuerdo con la Disposición Adicional del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (en adelante TRLH), que preceptúa este informe en relación con todos los proyectos de ley cuya aprobación y aplicación pudieran generar nuevas obligaciones económicas no previstas inicialmente en los Presupuestos de la Administración regional. Al respecto, debe indicarse que el informe que consta en el expediente es desfavorable a la creación del organismo autónomo, dado que supondrá un incremento en el Capítulo I del Presupuesto de Gastos. Asimismo debe advertirse que el informe toma como referencia los Presupuestos del año 2001, en vigor en el momento de emisión del informe, pero que en la actualidad han sido sustituidos por los correspondientes al ejercicio en curso, lo que determina que haya de volver a solicitarse el informe de la Dirección General competente en materia de Presupuestos antes de la elevación del Anteproyecto al Consejo de Gobierno.
Consta igualmente un documento denominado "Memoria de Secretaría" firmado por el Secretario General de la Consejería proponente, que cabe considerar suficiente en orden a satisfacer la exigencia contenida en el artículo 22.2 de la Ley del Gobierno.
Aun considerando que el Anteproyecto sustancialmente ha seguido la tramitación establecida por la Ley del Gobierno, debería recabarse el informe de la Comisión Asesora del Plan Regional de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico, adscrita a la Consejería de Educación y Cultura, al tener entre sus funciones la emisión de informes sobre aspectos de investigación, desarrollo tecnológico y del conocimiento (art. 4.4,b del Decreto 24/1996, de 22 de mayo, por el que se establece el citado Plan y se crea la Comisión Asesora).
Asimismo debería haberse recabado informe de la Dirección General de Patrimonio, dado que además de regularse en determinados aspectos el régimen patrimonial del Instituto, en la Disposición Adicional Primera, apartado 2, se procede a adscribirle todos los bienes y derechos actualmente adscritos o afectos al Centro de Investigación y Desarrollo Agroalimentario (CIDA) y al Centro de Recursos Marinos.
Igualmente, deberían incorporarse al expediente las observaciones formuladas por el Ministerio de Medio Ambiente que, habiendo sido recibidas por la Consejería proponente según se manifiesta en la Memoria de Secretaría, no se han acompañado al Anteproyecto de Ley.
Finalmente debe destacarse que, salvo en relación al Dictamen del Consejo Económico y Social, no se han incorporado al expediente los razonamientos seguidos por el centro directivo impulsor para acoger o rechazar las observaciones realizadas por los sucesivos órganos y entidades participantes en la elaboración del Anteproyecto, dificultando de esta forma tener un conocimiento detallado de la evolución del texto tanto en su letra como en las intenciones o motivaciones que lo inspiran.
CUARTA.- Contenido mínimo de las Leyes de creación de organismos autónomos.
El artículo 66.2 de la Ley 1/1988 establece las exigencias materiales mínimas que ha de reunir la Ley de creación de cualquier organismo autónomo regional, debiendo constar en la misma su carácter, los servicios y actividades que deba tener a su cargo y su adscripción a una determinada Consejería, extremos todos ellos contenidos en el artículo 1 del Anteproyecto. Asimismo deben constar los recursos económicos que se le asignen o prevean para su funcionamiento, a lo cual dedica su Título IV el Anteproyecto; las bases generales de su organización, materia abordada en el Título I, así como el régimen de acuerdos de sus órganos colegiados, exigencia cumplida en la Disposición Adicional Segunda.
Conteniéndose en el texto sometido a consulta todos los extremos preceptuados por la Ley 1/1988, únicamente cabe hacer una observación de índole sistemático y de técnica legislativa, relativa al régimen de adopción de acuerdos de los órganos colegiados, en tanto que, como contenido sustancial e imprescindible de la Ley de creación, no debería quedar relegado a una disposición adicional, sino que habría de incluirse en el propio articulado, quizá en el Título III, relativo al régimen jurídico del Instituto.
QUINTA.- Cuestiones de carácter general suscitadas por el conjunto normativo.
1. Sobre el ámbito de la investigación a desarrollar por el Instituto.
Del examen del expediente se advierte que ésta fue una de las cuestiones que suscitaron numerosas observaciones en las primeras fases de elaboración del Anteproyecto, en el sentido de plasmar de forma expresa que el sector o ámbito sobre el que habría de desplegar su labor investigadora el Instituto sería no sólo el agrario y alimentario, sino también el pesquero, el del marisqueo y la acuicultura, de forma acorde con las funciones que tienen atribuidas las unidades administrativas que pasan a integrarse en el proyectado Instituto, esto es el CIDA y el Centro de Recursos Marinos. No obstante, el artículo 10. Uno, 9 del Estatuto de Autonomía atribuye a la Comunidad competencia exclusiva, además de en las materias señaladas, en alguicultura y en el desarrollo de cualquier otra forma de cultivo industrial, materias que, a pesar de no estar expresamente atribuidas en el vigente Decreto de estructura orgánica a las unidades que se integrarán en el Instituto, con toda evidencia parecen susceptibles de ser objeto de una labor investigadora que estaría muy próxima a las previstas. Cabría, por tanto, que la Consejería impulsora del Anteproyecto reconsiderara la conveniencia de incluir dichas materias entre aquéllas sobre las que el organismo desplegará su actividad de investigación.
En cualquier caso, la fórmula empleada para definir el sector o ámbito de investigación es la de repetir en cada artículo todos los sectores que englobaría la actividad del Instituto, procediendo a una reiteración excesiva e innecesaria de los citados sectores, con el peligro añadido de omitir en una de esas enumeraciones alguno de ellos, generando evidentes problemas de interpretación. Así, en relación con las excesivas reiteraciones basta con leer el artículo 3 del Anteproyecto, en el que hasta en cuatro ocasiones se repite la enumeración de sectores sobre los que se desplegará la actividad investigadora, o el artículo 15; mientras que respecto de las omisiones adviértase la que se produce en el artículo 1.1, en el que se proclama que el proyectado Instituto se configura como organismo público de investigación, en el sector agrario o alimentario, sin hacer referencia al resto de sectores, así como también en la misma Exposición de Motivos, en la que salvo en la enumeración inicial de competencias, no se mencionan otros sectores distintos al agrario y alimentario. Igualmente, el artículo 23.3 prevé un régimen excepcional de selección de personal en programas de investigación y desarrollo agrario y alimentario específicos, omitiendo cualquier referencia a los otros sectores, respecto a los cuales no se podrían aplicar las previsiones excepcionales del precepto. Del mismo modo, la Disposición Adicional Cuarta prevé la posibilidad de autorizar generaciones de crédito financiadas con los ingresos derivados de contratos celebrados para la realización de trabajos de investigación y desarrollo tecnológico agrarios y alimentarios, olvidando de nuevo el resto de sectores y originando dudas interpretativas acerca de la posibilidad de aplicar el precepto a las generaciones de crédito financiadas con los ingresos derivados de contratos para, por ejemplo, la realización de trabajos de investigación en el sector pesquero.
Para evitar la sucesiva reiteración de la enumeración de sectores, así como omisiones no deseadas, podría acudirse a la fórmula consistente en introducir un nuevo párrafo en el artículo 1.1 del Anteproyecto en el que se hiciera una previsión expresa acerca del ámbito o los sectores a los que extiende su actividad el organismo, en términos similares a los siguientes "El Instituto desarrollará su actividad sobre los sectores agrario y alimentario, el pesquero, el del marisqueo y la acuicultura marina". De esta forma y al predeterminar cuál es el ámbito propio de actuación del organismo se pueden sustituir las sucesivas enumeraciones de ámbitos o sectores en los restantes artículos por la referencia a "los sectores enunciados".
2. Constitución de sociedades mercantiles o participación en ellas.
Prevé el art. 3.2 del Anteproyecto que, para el desarrollo de sus funciones, el Instituto podrá constituir sociedades mercantiles o participar en las que sean coincidentes con las funciones y fines propios del organismo.
La posibilidad de que un organismo autónomo constituya una sociedad mercantil o participe en el capital de otra ya creada está expresamente reconocida en el artículo 71.b de la Ley 1/1988, así como en la Ley 3/1992, de 30 de julio, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en adelante Ley de Patrimonio), que prevé en su artículo 56 que la adquisición de títulos o partes alícuotas de cualquier empresa constituida conforme al Derecho Privado, se acordará por el Consejo de Gobierno, estableciéndose las mismas normas para la constitución de empresas por la Comunidad Autónoma, indicando su apartado cuarto que las adquisiciones de valores mobiliarios por entidades públicas dependientes de la Comunidad Autónoma, se regirán por sus disposiciones específicas y, en lo no establecido en éstas, por las disposiciones de la Ley de Patrimonio. Por su parte, el artículo 73 de la Ley 1/1988 establece que la creación de Empresas Públicas Regionales en forma de Sociedad Anónima, se efectuará, en atención a la cuantía de la aportación pública, bien por Decreto del Consejo de Gobierno o bien por Ley de la Asamblea Regional, exigiéndose iguales requisitos para la aportación de capital público a una empresa ya constituida. En este contexto normativo el artículo 3.2 del Anteproyecto, en relación con el 8.h, atribuye en todo caso al Consejo del Instituto la competencia para aprobar la creación de sociedades mercantiles o para la participación en las mismas sin que se aporte en el expediente justificación alguna para este apartamiento de la normativa general.
3. Estructura y organización.
La estructura básica está compuesta por tres tipos de órganos:
- De gobierno: el Director del Instituto y el Consejo del Instituto.
- De gestión: el Gerente.
- De asesoramiento: la Junta Asesora y la Comisión Científica.
La primera observación que cabe hacer es de carácter sistemático, dado que el Anteproyecto dedica tres artículos (4, 5 y 11) a enumerar los distintos órganos cuando sería posible hacerlo en uno, que habría de encabezar el Título I.
En segundo lugar se advierte en el texto sometido a consulta una descoordinación y hasta cierta contradicción en la denominación de los distintos órganos, seguramente ocasionada por las sucesivas variaciones sufridas como consecuencia de las observaciones de los órganos preinformantes. Así, tras proclamar en el artículo 5 que uno de los órganos de gobierno será el Director del Instituto y encabezarse el artículo 6 con el epígrafe "Funciones del Director del Instituto", comienza dicho artículo indicando que "Corresponde la (sic) Presidente del Instituto las siguientes funciones", aun cuando no existe en la última versión del Anteproyecto dicha figura de Presidente del Instituto, al haber optado de forma expresa por la denominación de Director, según consta en el informe de la Dirección General de Investigación y Transferencia Tecnológica de 11 de diciembre de 2001 (folio 292 del expediente). Igualmente, en el artículo 7 se atribuye la Vicepresidencia del Consejo del Instituto al Presidente del Instituto, mencionándose a éste nuevamente en el artículo 10, letras e) y l); en el artículo 12, hasta en tres ocasiones; en el artículo 13, letras b) y f); en el artículo 15, letras h) e i); artículo 21; artículo 23; artículo 25.1; artículo 26.1 y 2 y Disposición Transitoria Segunda, 5, letras b) y d). También respecto del órgano de gestión del Instituto, el Gerente, se aprecia esa clara descoordinación, dado que se continúa mencionando al Director-Gerente en los artículos 7.4,a); 8, letra g); 12, letra b); 15, letras b) y d); 23.1; 25.2; 26.2 y Disposición Transitoria Segunda, 5.d), aun cuando según el informe citado se habría optado expresamente por la denominación de "Gerente".
4. El régimen de personal.
El Anteproyecto aborda una regulación que cabe calificar de reglamentista en aspectos tales como los relativos a la creación de opciones dentro de las Escalas, la determinación de los tipos de puesto de trabajo y de las funciones propias de cada uno de ellos, el procedimiento para la elaboración de los baremos de méritos o la composición de las comisiones de selección. Dichos extremos encontrarían su ubicación más adecuada en el Decreto que, según el artículo 66.3 de la Ley 1/1988, desarrolle el régimen jurídico del organismo, el cual además, según la Disposición Final Segunda del Anteproyecto, habrá de ser aprobado por el Consejo de Gobierno en el plazo de doce meses a partir de la entrada en vigor de la futura Ley de creación del Instituto.
A) Cuerpos, escalas y opciones.
Por otra parte, el Anteproyecto prevé la creación de las Escalas Científica Superior y Científica en los Cuerpos Superior Facultativo y Técnico, respectivamente, y dentro de dichas Escalas la creación de una Opción de Investigación Agraria y Alimentaria. En la actualidad, dentro del Cuerpo Superior Facultativo ya existe una opción denominada Investigación Agraria (Decreto 32/1998, de 4 de junio, por el que se configuran opciones en los distintos Cuerpos de la Administración regional), por lo que procede analizar si resulta necesaria la creación de las Escalas y Opciones mencionadas. Al respecto debe recordarse que la estructuración de los funcionarios en Cuerpos y Escalas responde a un sistema de clasificación o agrupación funcional, en cuya virtud dentro de los Cuerpos pueden crearse Escalas y, dentro de éstas o dependiendo directamente de los Cuerpos, pueden establecerse Opciones, sin que sea necesario para la existencia de una Opción que exista previamente una Escala (art. 14 TRLFP). Por otra parte, en la actualidad todas las Escalas existentes en la Función Pública regional tienen adscritas más de una Opción, configurándose en la práctica la Escala como nivel de agrupación que engloba a diversas Opciones que, aunque diferentes, presentan caracteres funcionales similares, como ocurre con las Escalas de Salud Pública, que comprenden las opciones de carácter sanitario en los Cuerpos Superior Facultativo y Técnico, y las Escalas Técnica Superior y de Arquitectos Técnicos e Ingenieros Técnicos, que engloban a las profesiones técnicas (Arquitectura e Ingeniería) en los Cuerpos citados.
En este contexto, la creación de las Escalas Científica Superior y Científica, a pesar de la ausencia en el expediente de la más mínima justificación acerca de la necesidad u oportunidad de su constitución, cabría entenderla motivada en la voluntad de agrupar funcionalmente a todo el personal investigador, que es uno de los colectivos respecto de los cuales se podrán dictar normas específicas para adecuar la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (en adelante LMRFP) a sus peculiaridades (art. 1.2), reconociéndose de esta forma por el legislador su carácter especial y diferente respecto del resto de funcionarios. No obstante, debe advertirse que, si únicamente se prevé la existencia de personal investigador dependiente de la Administración regional en el ámbito agrario y alimentario, para alcanzar la finalidad antes apuntada bastaría con la creación de la Opción Investigación Agraria y Alimentaria directamente en los Cuerpos Superior Facultativo y Técnico, haciendo innecesaria la constitución de dos Escalas, dado su carácter de instrumento de agrupación funcional de ámbito superior a la Opción. Ello determinaría a su vez lo innecesario de configurar las citadas Opciones en la norma de creación del Organismo Autónomo, con rango de Ley, ya que en atención a la Disposición Final Primera del Decreto 32/1998, de 4 de junio, la facultad de configurar, modificar y suprimir Opciones en los distintos Cuerpos de la Administración regional se atribuye al Consejero competente en materia de Función Pública, a quien asimismo se atribuye la facultad de integrar al personal en los correspondientes Cuerpos, Escalas y Opciones.
Si, por el contrario, la creación de las Escalas responde a la previsión de que en el futuro pueda existir otro personal investigador distinto del agrario y alimentario, la creación de dichas Escalas no debería abordarse en una norma de ámbito tan concreto y específico como es la creación de un Organismo Autónomo orientado a la investigación en un único sector, sino en una norma de carácter general que regulara las especificidades de todo el colectivo investigador regional, actualizando así la previsión contenida en el artículo 1.2 LMRFP, o bien con ocasión de una modificación del Texto Refundido de la Ley de Ordenación de Cuerpos y Escalas de la Administración Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 15 de diciembre.
B) Formas de integración.
En cualquier caso, ante la creación de las citadas Escalas y Opciones, el Anteproyecto aborda la integración en las mismas de aquellos funcionarios que, a la entrada en vigor de la Ley, realicen funciones investigadoras en los centros que asumirá el futuro Instituto. Al respecto debe señalarse que los mecanismos de integración de funcionarios pertenecientes a un determinado Cuerpo y Escala en otro u otra presentan un variado elenco de procedimientos y formas de actuación que van desde la integración directa e imperativa de los funcionarios por mandato legal, hasta la superación de diversas pruebas selectivas, ya sean éstas para acceder a Cuerpos y Escalas del mismo Grupo de titulación o a los del inmediato superior. Estas diversas vías de integración responden a su vez a distintas situaciones de hecho, tales como la creación ex novo o la supresión de Cuerpos o Escalas, la escisión de éstos en otros, la refundición de varios en uno, la existencia de necesidades o de excedentes de recursos humanos en un determinado Cuerpo y Escala, la incorporación de personal procedente de otras Administraciones Públicas como consecuencia de traspasos de funciones y servicios, etc.
Para determinar cuál de los procedimientos es adecuado a cada situación será preciso atender a dos elementos esenciales. En primer lugar los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad que, si bien inicialmente referidos a la selección de los funcionarios, la doctrina del Tribunal Constitucional viene extendiendo al desarrollo posterior de la carrera administrativa, configurándose por tanto como principios rectores de cualesquiera actuaciones de la Administración que afecten a aquélla. En segundo lugar, la finalidad perseguida con la integración, que puede variar desde la de evitar que funcionarios pertenecientes a Cuerpos o Escalas extintos queden fuera de toda clasificación, lo cual sería ajeno al sistema de Cuerpos en el que se basa nuestra Función Pública, a la de proceder a una racionalización de los efectivos humanos disponibles trasvasando personal de Cuerpos que cuentan con excedentes a aquéllos que tienen escasez de integrantes, pasando por la finalidad de dotar de forma inmediata de personal a Cuerpos y Escalas de nueva creación, sin tener que esperar a que se resuelvan los correspondientes procedimientos de selección.
Procede a continuación, a la luz de las anteriores consideraciones, analizar las integraciones previstas en el Anteproyecto de Ley. Así, se prevé integrar en la correspondiente opción "Investigación Agraria y Alimentaria", tanto de la Escala Científica Superior como de la Escala Científica, a los funcionarios que, perteneciendo a los correspondientes Cuerpos, Superior Facultativo y Técnico, estén adscritos, en el momento de entrada en vigor de la Ley, al CIDA y al Centro de Recursos Marinos y ejerzan sus funciones en las actuales unidades de investigación. Se pretende por tanto realizar una integración automática e imperativa, ope legis, en las citadas opciones, con la finalidad aparente de dotar de personal de forma inmediata a estas opciones de nueva creación y tomando como criterio para la integración el de ejercicio de funciones investigadoras. En cuanto al carácter imperativo de la integración, debe señalarse que el personal que se vería afectado por la integración pertenece a un Cuerpo, el Superior Facultativo, y a diversas Opciones existentes en el mismo (Ingeniería Agrónoma, Veterinaria, Ingeniería Técnica Agrícola, etc), las cuales continuarán existiendo con posterioridad a la integración. Por ello, debería darse a cada funcionario la posibilidad de decidir acerca de si desea su integración en la nueva Opción o si, por el contrario, prefiere continuar perteneciendo a la actual, de tal forma que se configurara la integración como un proceso voluntario y a través de la correspondiente solicitud, que iniciase un procedimiento en el que, tras comprobar que se reúnen los requisitos exigidos por la Ley de creación del Instituto para la integración, finalizara por Orden del Consejero competente en materia de Función Pública integrando al funcionario en la nueva Opción (Disposición Final Primera, letra b) del Decreto 32/1998, de 4 de junio).
Al margen de las integraciones previstas en los dos primeros apartados de la Disposición Transitoria Primera, su último apartado dispone una integración de futuro, referida al colectivo transferido en el año 1983 a la Comunidad Autónoma como personal adscrito a servicios en materia de Investigación Agraria y que, no prestando servicios en unidades de investigación en el momento de entrada en vigor de la ley, se incorporen en el futuro al Instituto. Este supuesto ya no cabe ampararlo en la finalidad antes indicada de dotar inicialmente de personal a las opciones recién creadas, ni permite justificar la no realización de pruebas selectivas con base en la experiencia y conocimientos que se presumen a quien viene realizando en la actualidad las funciones propias de las nuevas opciones. Tampoco se ha justificado en el expediente ni la necesidad ni la oportunidad de dicha medida, por lo que se considera que, en este caso, lo procedente sería acudir a lo dispuesto en los artículos 22 LMRFP y 47 TRLFP que establecen el mecanismo general y ordinario para el acceso de funcionarios de un determinado Cuerpo y Escala a otros de su mismo Grupo, previa superación de pruebas selectivas. Esta forma de integración, además de ser la más acorde con los principios de mérito y capacidad, permite constatar la necesaria actualización de conocimientos en aquellos funcionarios que, habiéndose apartado de las labores investigadoras durante un período más o menos prolongado, pretenden volver a las mismas.
Finalmente, cabe destacar la previsión contenida en el artículo 23.3 del Anteproyecto de un régimen excepcional de selección y contratación de personal laboral temporal para programas de investigación concretos y a través de un procedimiento especial que respete los principios de publicidad, igualdad, mérito y capacidad. Dicha excepción a los procedimientos selectivos ordinarios de la Función Pública regional cabe entenderla acorde con el artículo 1.2 LMRFP, dadas las peculiares características de la función investigadora, previéndose además la posibilidad de establecer estas medidas excepcionales en el artículo 47.3 de la Ley del Gobierno. Esta previsión, y dado que no se hace distinción alguna en el citado precepto del Anteproyecto, podría ser aplicada tanto a personal investigador como al resto de personal (auxiliares agrarios, técnicos de laboratorio, etc.) que participan en el desarrollo de los proyectos de investigación. Por su parte, la Disposición Adicional Tercera prevé que el Instituto podrá contratar temporalmente Investigadores nacionales o extranjeros de reconocida competencia, en las condiciones que se determinen reglamentariamente. La ubicación sistemática de este precepto, fuera del Título dedicado al régimen de personal, podría hacer dudar de la naturaleza de la contratación que se regula, laboral o administrativa, aunque la expresión "contratar temporalmente" parece referir su objeto a una relación de carácter laboral. Si ello es así, debería incorporarse la previsión al artículo 23 del Anteproyecto, en el que ya se establecen medidas excepcionales de selección, aunque en tal caso, y ante la ausencia de una mínima justificación acerca de esta nueva excepción relativa al personal investigador, su contratación se podría realizar al amparo del propio artículo 23.3, haciendo innecesaria una previsión específica para dicho personal.
5. Régimen jurídico.
Se aborda en el artículo 25 el régimen de recursos, señalándose que los actos dictados por los órganos de gobierno del Instituto pondrán fin a la vía administrativa, y que contra los mismos se podrá interponer recurso potestativo de reposición, previo al contencioso-administrativo o extraordinario de revisión. Sería más acorde con la normativa básica señalar que contra aquellos actos cabrá el recurso potestativo de reposición o, directamente, el recurso contencioso-administrativo, dejando claro de esta forma el carácter alternativo y no necesariamente sucesivo de ambos recursos. Respecto al recurso extraordinario de revisión, éste cabe sólo contra actos firmes por lo que debería suprimirse la mención de la posibilidad de su interposición o, al menos, especificarse que sólo cabrá cuando los actos a que el precepto se refiere alcancen firmeza. En cualquier caso, podría simplificarse el artículo 25.1 indicando que los actos de los órganos de gobierno del Instituto ponen fin a la vía administrativa y que frente a ellos podrán interponerse los recursos que prevé la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LPAC) contra dichos actos.
Igualmente se prevé en el artículo 25.2 que contra los actos dictados por el Gerente podrá interponerse el recurso de alzada ante el Consejo del Instituto y su resolución pondrá fin a la vía administrativa. En primer lugar, y de conformidad con el artículo 114.1 LPAC, el recurso de alzada parte de la existencia de una relación jerárquica entre el órgano que dicta el acto impugnado y el llamado a resolver el recurso. Dicha jerarquía no ha sido expresamente señalada en el Anteproyecto, aunque tampoco cabe negarla ante la configuración de los órganos de gobierno de forma diferenciada del órgano de gestión. Por ello, nada impide que se establezca un recurso de alzada frente a los actos del Gerente, aunque, atendiendo a la composición del Consejo del Instituto en el que participan representantes de asociaciones ajenas a la Administración, así como a la naturaleza del recurso de alzada, en el que se ventilan cuestiones estrictamente jurídicas, parece más adecuado que su resolución se atribuya no al Consejo sino al Director del Instituto. Si se acogiera esta observación, sería necesario modificar los preceptos que enumeran las funciones de ambos órganos.
Por otra parte, la previsión expresa de que la resolución de los recursos de alzada interpuestos contra los actos dictados por el Gerente pondrá fin a la vía administrativa resulta innecesaria, dado que ya la letra a) del artículo 109 LPAC y el artículo 60.1,e) de la Ley 1/1988 señalan con carácter general que la resolución de los recursos de alzada pone fin a la vía administrativa.
6. Régimen económico.
El Anteproyecto dedica su Título IV al régimen económico del Instituto, incluyendo en el artículo 27 diversas previsiones acerca de su Patrimonio, por lo que el Título debería denominarse "Del régimen económico y patrimonial" .
Especial atención merece la previsión contenida en el artículo 29.2, que extiende al Instituto todas las exenciones y bonificaciones fiscales de que goza la Comunidad Autónoma. A este respecto, el artículo 1.2 TRLH dispone que la Administración regional y sus organismos autónomos tendrán el mismo tratamiento fiscal que la ley otorga al Estado. Asimismo señala que los organismos autónomos regionales gozarán de las prerrogativas y beneficios fiscales que la legislación vigente establezca. La extensión de estas prerrogativas de la Comunidad Autónoma a los organismos autónomos en relación a los tributos del Estado y las Corporaciones Locales, con la consiguiente invasión autonómica sobre el ámbito competencial del Estado en materia tributaria, fue sometida a juicio de constitucionalidad con ocasión del recurso interpuesto por el Presidente del Gobierno contra un inciso del artículo 32 de la Ley regional 8/1995, por la que se crea el Consejo de la Juventud de la Región de Murcia, que hacía extensivas al citado Organismo las exenciones tributarias de que gozaba la Comunidad Autónoma. Dicho recurso fue resuelto por el Tribunal Constitucional por sentencia de 16 de marzo de 2000, desestimando el recurso al entender que una interpretación natural del precepto, de conformidad con la Constitución y la LOFCA, así como del Estatuto de Autonomía, lleva a concluir que las exenciones tributarias de que pueda gozar el organismo autónomo regional han de referirse necesariamente a las que pueda establecer la Asamblea Regional en relación con los tributos de su competencia, lo que no supone extralimitación competencial alguna. En el mismo sentido, la STC de 30 de septiembre de 1999. Sería aconsejable, no obstante, matizar la redacción del precepto en el sentido de indicar que los beneficios fiscales que se señalan estarán referidos únicamente a los tributos propios de la Comunidad Autónoma.
Finalmente, la Disposición Adicional Cuarta prevé, de forma similar a lo dispuesto por el artículo 18 de la Ley 13/1986, un supuesto de generación de crédito autorizada por el Consejero de Agricultura, Agua y Medio Ambiente y financiada con los ingresos derivados de los contratos celebrados por el Instituto para la realización de trabajos de investigación y desarrollo tecnológico y de cursos de especialización. Una vez más, no se encuentra en el expediente justificación alguna acerca de este precepto ni sobre la excepción respecto del régimen general, contenido en el artículo 45.5 TRLH, que supone atribuir al Consejero de Agricultura, Agua y Medio Ambiente y no al Consejero de Economía y Hacienda, la competencia para autorizar dichas generaciones de crédito.
7. Disposiciones Adicionales, Transitorias y Finales.
Se advierte un uso inadecuado de la denominación de las instituciones regionales, cuando se menciona al "Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia" y a la "Asamblea de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia", debiendo utilizarse la denominación exacta de cada una de ellas, aludiendo al Consejo de Gobierno y a la Asamblea Regional, respectivamente, no siendo necesaria la continua reiteración del inciso "de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia", al inferirse del origen y ámbito de regulación del Anteproyecto.
8. Disposición Derogatoria.
Esta Disposición, al formularse en términos genéricos, exige una consideración desde la óptica de la técnica legislativa. El Anteproyecto, al señalar que quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan, contradigan o resulten incompatibles con lo dispuesto en el mismo, deja absolutamente indeterminado el objeto de la derogación, quedando al esfuerzo del intérprete del precepto la concreción de qué normas han quedado subsistentes y cuales derogadas por aquella disposición. Además, con el uso de esta fórmula únicamente se aporta al ordenamiento una voluntad derogatoria explícita cuya eficacia no va más allá de lo dispuesto en el artículo 2.2 del Código Civil, resultando por tanto inútil en orden a clarificar el derecho vigente. Una técnica legislativa adecuada exige que las disposiciones derogatorias recojan "una relación tanto de todas las leyes y normas inferiores que se derogan como de las que se mantienen en vigor y cerrándose la lista con una cláusula de salvaguardia que acotará la materia objeto de derogación" (Directrices Generales sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de octubre de 1991).
Por otra parte, si el principio de jerarquía normativa hace inútiles las habituales fórmulas derogatorias de carácter genérico que se refieren a las normas de igual o inferior rango, la derogación de cualesquiera normas sin limitación en cuanto a su rango normativo, aunque sepamos que se refiere a las de rango inferior aprobadas en el ámbito de la Comunidad Autónoma, no deja de ser un error que debe ser corregido.
En definitiva, la Disposición Derogatoria del Anteproyecto debería contener una relación exhaustiva de las normas de igual o inferior rango que resultan derogadas, entre las cuales, al menos y sin perjuicio de un estudio más detenido que habría de realizar la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, deberían incluirse los artículos de su Decreto de estructura relativos a las unidades que se suprimen por la Disposición Adicional Primera del Anteproyecto.
9. Revisión general del texto.
Ya desde el primer párrafo de la Exposición de Motivos se aprecian erratas mecanográficas y verdaderos errores gramaticales impropios de un Anteproyecto de Ley, cuya profusión haría interminable su enumeración detallada y exhaustiva en este Dictamen, aunque sí debe advertirse de la necesidad de proceder a una revisión general del texto que finalmente se someta al Consejo de Gobierno para su aprobación como Proyecto de Ley. Meramente a título de ejemplo baste citar el "laísmo" del primer párrafo de la Exposición de Motivos; la descoordinación en cuanto al número entre sustantivo y adjetivo, entre sujeto y verbo (Disposición Transitoria Primera) y en cuanto al género entre artículo y nombre (artículo 1.1); el uso errático de las iniciales mayúsculas y minúsculas al referirse a la Administración regional, a la relación de puestos de trabajo, a la Comisión Científica o al régimen jurídico, las cuales unas veces se consignan con inicial mayúscula y otras en minúscula; el inadecuado uso de los signos de puntuación, etc.
10. Sobre la denominación de las Consejerías.
Al aludir a las distintas Consejerías se observa una falta de homogeneidad que debe ser corregida. Así, unas veces se utiliza la fórmula "Consejería competente en materia de...", mientras que en otras ocasiones se acude a la denominación actual del Departamento, fundamentalmente en relación con la actual Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Agua. Como ya se indicó en nuestro Dictamen 39/2002, es criterio del Consejo Jurídico que en cualquier disposición de carácter general, llamada a perdurar en el tiempo, debe buscarse una denominación basada en el elemento funcional o competencial que sea lo suficientemente flexible para soportar los cambios organizativos que afecten a la distribución interna de funciones y competencias pero que, al mismo tiempo, sea lo suficientemente precisa como para poder identificar en cada momento de forma indubitada cuál es el órgano administrativo al que se refiere la norma. Por ello, debería modificarse la denominación concreta, y que responde a la actual situación de distribución funcional en la Administración regional, por aquellas otras fórmulas ya acuñadas en nuestro ordenamiento jurídico regional que siguen el modelo "Consejería competente en materia de...". Acerca de este criterio, algún órgano preinformante ha advertido del problema que puede surgir si, como ha ocurrido en el pasado, las competencias en materia de agricultura, medio ambiente y agua no se atribuyen a una única Consejería; sin embargo, la solución reside en no aludir a títulos competenciales tan generales sino a la "Consejería competente en materia de investigación y desarrollo tecnológico en el sector".
SEXTA. Observaciones al articulado.
Las observaciones que a continuación se realizan se refieren al texto del Anteproyecto sometido a Dictamen, sin perjuicio de las modificaciones que hubieran de producirse con motivo de las observaciones de carácter general formuladas en las Consideraciones anteriores.
- Artículo 3.1.
Debe suprimirse el inciso "a título enunciativo", dado que ya la letra f) determina el carácter abierto y no taxativo de la enumeración de funciones que realiza el precepto, al señalar que el Instituto realizará cuantas otras funciones expresamente se le asignen o deriven de los fines que tiene encomendados.
La letra d) de este mismo artículo 3.1 señala como función del futuro organismo la de asesorar y prestar servicios en el ámbito de investigación que le es propio, "mediante los oportunos conciertos". Sin embargo, y como se aprecia en el apartado 2 del mismo artículo 3, esa prestación de servicios puede realizarse a través de otras formas de relación, contractuales o de cooperación, que no encuentran su instrumento idóneo en el concierto, por lo que debería eliminarse este último inciso.
- Artículo 6.
Su letra f) atribuye al Director del Instituto la función de autorizar los gastos, celebrar contratos y aprobar y suscribir convenios que impliquen un gasto superior a 100.000.000 de pesetas o su equivalente en euros. En primer lugar, debe eliminarse la referencia a las pesetas dado que en el momento en que adquirirá vigencia la futura ley, dicha moneda ya no será de curso legal. Por otra parte, el establecimiento de una limitación únicamente respecto de la cuantía mínima, sin imposición de límite alguno respecto de la cuantía máxima de los gastos, contratos o convenios, determinaría unas facultades exorbitantes del Director, que invadirían las competencias que en dicha materia ostenta el Consejo de Gobierno. Es preciso, por tanto, que, junto al límite cuantitativo mínimo, se fije una cuantía máxima como referencia para la atribución de competencia al Director. Dicha cuantía debería establecerse por remisión a la que en cada ejercicio fije la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, consiguiendo así una actualización permanente de las cantidades.
La letra g) es innecesaria, al regularse con carácter general en el artículo 13 LPAC la delegación de competencias, por lo que puede suprimirse. Idéntico razonamiento cabe hacer respecto de la letra m) del artículo 8 y l) del artículo 10 del Anteproyecto.
Sería conveniente introducir una norma de cierre de la enumeración de funciones atribuyendo al Director del Instituto aquellas funciones que, con carácter general, correspondan a los titulares, Presidentes o Directores de los organismos autónomos regionales, salvo que en la propia Ley de creación se atribuya la función a otro órgano.
- Artículo 7.
Al regular la composición del Consejo del Instituto se aprecian diversas imprecisiones que deberían ser corregidas. Así, las letras c), d), e) y f), señalan como vocales del Consejo a los representantes de diversas Consejerías, indicando que serán nombrados por los respectivos titulares de dichas Consejerías. Dicha previsión resulta contraria al artículo 67.1 de la Ley 1/1988, en cuya virtud los miembros de los órganos superiores de dirección de los organismos autónomos serán nombrados y, en su caso, cesados por acuerdo del Consejo de Gobierno a propuesta del titular de la Consejería a la que esté adscrito el organismo. La condición de órgano superior de dirección del organismo que ostenta el Consejo del Instituto le es atribuida expresamente por el artículo 5.2 del Anteproyecto, por lo que debe ajustarse el régimen de nombramiento de sus vocales a lo establecido con carácter general para los organismos autónomos regionales. En cualquier caso, la solución pasaría por atribuir a los respectivos titulares de las Consejerías que han de estar representadas en el Consejo no su nombramiento, sino su designación.
El resto de los vocales del Consejo contemplados en las letras g) a ll), ambas inclusive, corresponde a los representantes de diversas asociaciones y organizaciones de defensa de intereses corporativos, apreciándose una redacción diferente en las letras g), h), i) y l), en las que se establece que dicho representante será elegido "por y entre ellas", respecto de la redacción dada a las letras j), k) y ll), en las que nada se dice acerca de la elección del representante de las respectivas asociaciones. Debe homogeneizarse la regulación acerca de dichos vocales simplemente indicándose que serán designados por las correspondientes asociaciones, dejando al ámbito interno de decisión de cada una de ellas la forma de alcanzar el acuerdo para dicha designación. Asimismo y de forma coherente con lo expresado en el párrafo anterior, debería modificarse la Disposición Adicional Quinta del Anteproyecto, en el sentido de indicar que el Consejero efectuará no su nombramiento, sino únicamente su propuesta al Consejo de Gobierno.
Debe sustituirse la letra ll) por la m), al haber sido suprimida aquélla del abecedario. Dicho razonamiento ha de hacerse extensivo al artículo 8.
- Artículo 8.
La letra k) atribuye al Consejo del Instituto la función de aprobar la disposición del patrimonio inmobiliario. Dicha letra se introdujo en el texto a instancias del Consejo Económico y Social, que manifestó en su Dictamen que esta función, así como la contenida en la letra l), "autorizar las operaciones de préstamo" debían incorporarse entre las funciones del Instituto en el marco general de la normativa regional aplicable en estos ámbitos. Dicha normativa general, por lo que se refiere a la disposición de bienes inmuebles patrimoniales, viene establecida por la Ley 3/1992, de 30 de julio, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que dedica el Capítulo II de su Título III, a la "Enajenación y otras formas de disposición de los bienes". Resulta evidente que la atribución al Consejo del Instituto de la función de aprobar la disposición del patrimonio inmobiliario resulta una excepción al régimen general que no ha sido justificada en el expediente y que, en los términos tan absolutos en que se expresa, sin realizar la más mínima salvaguardia de las competencias que puedan corresponder a otros órganos (artículo 60 y siguientes de la Ley de Patrimonio), y especialmente al Consejo de Gobierno, distorsiona el marco general de distribución de competencias en materia de patrimonio.
- Artículo 9.
Este precepto regula el nombramiento del Gerente, atribuyendo la competencia para ello al Consejero competente en materia de Función Pública a propuesta del Consejero de Agricultura, Agua y Medio Ambiente. La atribución a aquél de esta facultad parece apuntar a la naturaleza funcionarial del Gerente, de forma análoga a la configuración que tienen las Secretarías Generales Técnicas de otros organismos autónomos regionales, en los cuales dichos órganos se corresponden con puestos de trabajo incluidos en la correspondiente relación y que se cubren por funcionarios de carrera a través del procedimiento de libre designación. Si la naturaleza del Gerente fuera análoga a la de estos puestos de trabajo, debería modificarse la redacción del precepto, para señalar que el Gerente será nombrado entre funcionarios de carrera que pertenezcan a Cuerpos y Escalas para cuyo ingreso se exija estar en posesión del título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente, ajustándose al régimen general de provisión de puestos de trabajo del personal al servicio de la Administración regional. Con ello se consigue dar un tratamiento homogéneo con el resto de órganos superiores de gestión de los demás organismos autónomos regionales, al tiempo que se respeta la voluntad plasmada en la actual redacción del precepto, ya que por aplicación de las normas generales de provisión de puestos, el sistema a utilizar sería el de la libre designación en los términos del artículo 51 del TRLFP, que exige propuesta del Consejero del que dependa el puesto de trabajo a proveer, así como resolución y nombramiento por parte del Consejero competente en materia de Función Pública, de conformidad con el artículo 50, en relación con el 45.1, del Decreto 57/1986, de 27 de junio, de Acceso a la Función Pública, Promoción Interna y Provisión de Puestos de la Administración regional.
Sin embargo, consta en el informe de la Dirección General de Investigación y Transferencia Tecnológica por el que se motiva la aceptación o rechazo de las observaciones formuladas por el Consejo Económico y Social, al folio 295 del expediente, que en este artículo 9 se realiza una modificación de la redacción original, "para que así también pueda recaer el nombramiento en personal que no sea funcionario". Al respecto debe señalarse que las características del Gerente, en atención a sus funciones, no lo hacen apto para su desempeño por personal laboral, de conformidad con el artículo 19.3 TRLFP, ni por personal eventual, dada la peculiar naturaleza, de asesoramiento y confianza especial, que a este personal otorga el artículo 6 del mismo texto refundido. Únicamente, por tanto, sería posible su configuración como alto cargo, aunque el carácter estrictamente técnico y gerencial de su cometido no parecen aconsejar esta solución. En cualquier caso, el nombramiento de personal eventual o de un alto cargo correspondería no al Consejero competente en materia de Función Pública, sino a aquél del que fuera a depender el nombrado o al Consejo de Gobierno, respectivamente.
- Artículo 10.
La letra h) atribuye al Gerente la función de autorizar los gastos, celebrar contratos y aprobar y suscribir convenios "cuando no sea competencia del Director del Instituto". Sería preferible reflejar nuevamente el criterio cuantitativo utilizado para distribuir la competencia entre el Director y el Gerente, asignando a éste la función de autorizar gastos, celebrar contratos y aprobar y suscribir convenios que impliquen un gasto igual o inferior a la cantidad que se estableció en el artículo 6. No obstante, si se opta por mantener la redacción actual del precepto, debería realizarse una precisión adicional en referencia a la salvaguardia de las competencias en dichas materias de otros órganos, en especial las que corresponden al Consejo de Gobierno.
La letra i) atribuye al Gerente la facultad de proponer al Consejero de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, acuerdos para su elevación al Consejo de Gobierno. Dada la estructura jerárquica propia de toda organización administrativa pública, a la que no es ajeno el proyectado Instituto, parece más apropiado residenciar esta facultad de elevación de propuestas al Consejero de adscripción en el Director del Instituto, en tanto que representante legal e institucional del mismo.
- Artículo 12.
La determinación de los representantes del personal que se aborda en la letra d) de este precepto resulta un tanto confusa. En primer lugar se indica que habrá representantes de "las unidades operativas y del personal al servicio del Instituto", sin que en ningún momento se haya precisado cuáles son las unidades operativas ni si éstas coinciden con las unidades de investigación a que se refiere la Transitoria Segunda del Anteproyecto. Pero además, surge la duda de si habrá un representante por cada "unidad operativa" o uno por todas ellas, sin que se clarifique tampoco si dichos representantes lo serán sólo de esas unidades o también de todo el personal al servicio del organismo. Quizá la solución y dado que el cometido de la Junta Asesora es el de permitir la participación del personal a través del asesoramiento al Director del Instituto, fuera suprimir la referencia a las unidades operativas, limitando la representación al personal al servicio del Instituto. Pero aún así el precepto sigue siendo confuso, dado que señala que "al menos habrá un representante de cada grupo funcionarial, designado por ellos, de acuerdo con lo que se establezca en el Reglamento del Instituto", sin especificar cuál es el criterio de agrupación de los funcionarios (por las funciones que desempeñan o por su nivel de titulación o cualquier otro). Debería por tanto procederse a una revisión de este precepto en orden a hacerlo más preciso en su contenido, recordándose a tal efecto que las organizaciones sindicales tienen atribuida la función representativa de los trabajadores, por lo que la participación de éstos en la Junta Asesora debería instrumentarse a través de aquéllas que ostentan la condición de más representativas, en los términos de los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, que atribuyen a dichas organizaciones la representación institucional ante las Administraciones Públicas.
- Artículo 13.
Se atribuye a la Junta Asesora, en la letra a), la función de "informar el anteproyecto de relación de puestos de trabajo". Debe homogeneizarse la terminología con otros preceptos (artículos 8 y 10) del mismo Anteproyecto de ley en el que se utiliza la expresión "propuesta de relación de puestos de trabajo", de forma acorde además con el Decreto 46/1990, de 28 de junio, por el que se aprueba el modelo y se dictan normas para la aprobación y tramitación de las relaciones de puestos de trabajo.
- Artículo 16.
En su apartado 1, debe suprimirse el inciso final "de conformidad con lo que se establezca en la correspondiente relación de puestos de trabajo", dado que no solo no añade nada, sino que incluso resulta perturbador, ya que el Instituto podrá contar con personal laboral temporal, contratado con cargo al Capítulo VI, Inversiones, del Presupuesto de Gastos, que no ocupa puesto de trabajo y que, por tanto, no tendrá su reflejo en la correspondiente relación de puestos de trabajo.
En el apartado 3 debería sustituirse la expresión "acceso a los puestos de trabajo del Instituto" por la técnicamente más correcta de "provisión de puestos de trabajo".
- Artículo 17.
La creación de las Escalas Científica Superior y Científica que se aborda en este precepto y en la Disposición Adicional Sexta incumplen el contenido mínimo de las leyes de creación de Cuerpos y Escalas que establece el artículo 16.2, e) TRLFP, al no determinarse los criterios fundamentales a que deberán atenerse las pruebas selectivas y, en su caso, los cursos selectivos de formación.
- Artículo 18.
El término "Opciones" del primer párrafo del artículo debería consignarse en singular, ya que al hacerlo en plural puede inducir a interpretar que se crean dos Opciones en cada Cuerpo y Escala, cuando en realidad se pretende la creación de una Opción en cada uno de ellos.
- Artículo 20.
Bajo el epígrafe "funciones de los puestos", se regulan requisitos de desempeño de los mismos como son los de haber desarrollado una producción científica relevante o estar en posesión de un determinado nivel de titulación. Debería modificarse el epígrafe del artículo aludiendo también a los requisitos, al tiempo que, para mejorar la sistemática del precepto habría de separarse en párrafos diferenciados la regulación de las funciones y de los requisitos.
Debe sustituirse la fórmula "y/o" del último párrafo por la disyuntiva "o", dado que no se puede desempeñar al mismo tiempo dos puestos de trabajo distintos.
- Artículo 21.
El primer párrafo establece que por el Consejero competente en materia de Función Pública se determinará el baremo de méritos específico para la carrera administrativa del personal investigador. Dicha atribución competencial resulta, sin embargo, contradictoria con la contenida en el artículo 8, letra j) del Anteproyecto, que atribuye al Consejo del Instituto la función de aprobar el baremo de los concursos de méritos para la provisión de los puestos científicos y técnicos. Aunque formalmente pudiera parecer que ambos baremos son distintos, el propio Anteproyecto, en su artículo 19, vincula la carrera administrativa a la ocupación de los diversos puestos de trabajo, por lo que el baremo de méritos para la carrera administrativa del personal investigador no es sino el que habrá de aplicarse en los concursos de méritos para la provisión de puestos de trabajo científicos y técnicos, como resulta también de la función encomendada a la Comisión Científica en el artículo 15, letra h).
No obstante, si lo que se pretende es que la Comisión Científica elabore el borrador de baremo, que éste sea aprobado por el Consejo del Instituto y que finalmente sea formalizado mediante la aprobación como Orden de la Consejería competente en materia de función pública, para homogeneizar la forma de estos baremos con la propia de aquéllos que se aplican para la provisión del resto de los puestos de trabajo de la Administración regional, debería describirse de forma completa dicho iter en el párrafo segundo del artículo 21 del Anteproyecto, modificando igualmente la redacción del artículo 8, letra j), para indicar que lo que aprueba el Consejo del Instituto es meramente una propuesta de baremo.
Igualmente, debería dividirse en dos apartados diferenciados y numerados el contenido del artículo 21, de forma que el primero regulara el procedimiento para la aprobación de los baremos de méritos, mientras el segundo se dedicara a las comisiones de evaluación de méritos.
- Artículo 22.
Este precepto resulta innecesario al regularse un régimen de aprobación de la relación de puestos de trabajo del futuro organismo que sigue el modelo general determinado por el artículo 19.5 TRLFP, en relación con el 5.1 del Decreto 46/1990, de 28 de junio, en cuya virtud, la relación de puestos de trabajo será aprobada por el Consejero competente en materia de función pública a propuesta del titular de la Consejería a la que figure adscrito el organismo. Asimismo, la previsión acerca del reflejo de las especificidades de la función investigadora en la relación de puestos de trabajo, al margen de ser consustancial a la propia relación de puestos la configuración de éstos de la forma más ajustada a sus características peculiares, ya se encuentra contenida en el artículo 19 in fine del propio Anteproyecto.
- Artículo 23.
Según su apartado 1, dicho artículo se refiere tanto a la contratación de personal laboral temporal como al nombramiento de personal interino, por lo que no debe encabezarse el precepto con el epígrafe "contratación de personal", sólo aplicable al personal laboral, sino que sería más ajustado el epígrafe "selección de personal", debiendo hacer extensivo dicho razonamiento también al apartado 2, sustituyendo el término "contratación" por el de "selección".
Igualmente, se aprecia una contradicción entre este artículo 23.1 y el 10, letra k) del propio Anteproyecto, en relación al órgano competente para contratar personal laboral, dado que mientras en el artículo 23 se atribuye la competencia al Presidente del Instituto (debe entenderse al Director del mismo), en el 10, letra k), dicha función se residencia en el Gerente. Debe corregirse esta contradicción, así como atribuir de forma indubitada a algún órgano la competencia para el nombramiento de personal interino, ya que el citado artículo 10 no la contempla entre las funciones del Gerente.
- Artículo 24.
El contenido de este artículo, debería tender a clarificar el régimen jurídico aplicable al Instituto, determinando las normas por las que habrá de regirse en su funcionamiento. Sin embargo dicha finalidad no se logra, dado que se limita a señalar que el futuro organismo se regirá por su propia Ley, por la Ley 1/1988, por su Reglamento, así como por "todas las normas de carácter general o especial que le sean de aplicación". Resulta evidente lo inútil de este último inciso, ya que su aplicación al organismo derivará del ámbito de regulación de cada norma, por lo que debe ser suprimido o, preferiblemente, sustituido por la enumeración siquiera sea de forma genérica, en los términos del artículo 70 de la Ley 1/1988, de aquéllas normas a las que se sujetará su actividad.
- Artículo 27.
El apartado 3 atribuye al Instituto las facultades de protección y defensa sobre los bienes propios y adscritos, indicando que serán las mismas "que se reconocen a la Comunidad Autónoma en la Ley Regional de Patrimonio". Debe sustituirse esta mención por la denominación oficial de la Ley, con expresión de su número y fecha, o bien por una expresión más genérica como "legislación regional en materia de Patrimonio".
Asimismo, debería asignarse el ejercicio de dichas facultades a un determinado órgano del Instituto que, de forma homogénea con lo establecido en el artículo 8.2 de la Ley de Patrimonio, debería ser aquél que ostenta la representación legal del organismo, el Director del Instituto.
- Artículo 28.
Entre los recursos económicos de los que dispone el Instituto para el cumplimiento de sus fines se ha omitido la mención a los bienes y valores que constituyen su patrimonio, debiendo incluirse.
La letra b) alude a las consignaciones que fueren fijadas en los Presupuestos Generales del Estado o directamente en los de la Comunidad Autónoma. Sería más adecuado indicar únicamente las consignaciones presupuestarias de la propia Comunidad Autónoma, al tiempo que se añade otra letra en la que se incluyan "las transferencias corrientes o de capital procedentes de otras Administraciones o Entidades públicas".
La letra c) alude a las subvenciones, aportaciones o donaciones de sus servicios, realizando trabajos, estudios o asesoramiento propio de sus funciones, describiendo así lo que no son sino ingresos derivados de las actividades propias del Instituto, ya contemplados por tanto en la letra g), lo que aconsejaría la supresión del contenido del citado apartado c), para evitar además una clara distorsión respecto del régimen patrimonial general, que una vez más tampoco ha sido merecedora de una mínima justificación en el expediente. La distorsión aludida se refiere a la contradicción que la letra c) del artículo 28 podría suponer respecto del artículo 46.5 de la Ley de Patrimonio, en tanto que dispone que los bienes y derechos procedentes de herencias, legados y donaciones se integrarán en el patrimonio de la Comunidad Autónoma, aunque el disponente señalare como beneficiario a un organismo determinado de la misma. Igualmente, su artículo 46.1 señala que toda adquisición de derechos a título lucrativo deberá realizarse mediante Decreto del Consejo de Gobierno, por lo que para que el Instituto pudiera contar con dichas donaciones entre sus recursos, se exigiría un previo acto de adscripción.
Del mismo modo, la letra g) debería quedar redactada de forma más genérica, mediante una referencia a los ingresos que se deriven de las actividades propias del Instituto, evitando la mención a la realización de operaciones comerciales o análogas, que, en su condición de organismo autónomo de carácter administrativo, no vendría habilitado para realizar.
En la letra h) debe suprimirse la anacrónica referencia al Registro Oficial de Bancos y Banqueros.
- Artículo 29
Debe completarse la enumeración de los regímenes económico, financiero y presupuestario con la mención de los aspectos contables y de intervención y control.
- Disposición Transitoria Tercera.
Prevé este precepto una autorización al Consejo de Gobierno para que proceda a la aprobación del Presupuesto de Ingresos y Gastos del Organismo correspondiente al ejercicio de su creación. Esta Disposición altera la distribución de competencias que, en materia de elaboración y aprobación del Presupuesto, establece el artículo 46 del Estatuto de Autonomía que atribuye al Consejo de Gobierno la competencia para su elaboración, mientras a la Asamblea Regional queda la labor de examen, enmienda, aprobación y control. Si a ello se suma la ausencia de una mínima justificación acerca de tal medida, el resultado no puede ser otro que la procedencia de eliminar esta Disposición Transitoria, sin perjuicio de indicar la posibilidad de tramitar, de forma simultánea al Anteproyecto sometido a consulta, la modificación de la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma actualmente en vigor, en el sentido de incluir el Presupuesto de Ingresos y Gastos del futuro Instituto.
SÉPTIMA.- Consideración final.
En las consideraciones precedentes se ha puesto de manifiesto en numerosas ocasiones que se introducían regulaciones extrañas al régimen ordinario aplicable a la Administración regional en general y a sus organismos autónomos en particular, sin que se aportara en el expediente una justificación suficiente acerca de dichas previsiones excepcionales. Y es que no basta con apelar a una general idea de eficacia y agilidad en el ejercicio de la función investigadora, para entender justificada cualquier disposición excepcional, sino que debiera procederse a un estudio detenido acerca de en qué medida cada excepción al régimen general posibilita el logro de aquellos objetivos y finalidades que se persiguen con la creación del futuro Organismo. La ausencia de dicha labor motivadora determina un inicial rechazo a las previsiones que se apartan del régimen general en los diversos aspectos objeto de regulación, máxime cuando dicho apartamiento lo es del régimen general de los organismos autónomos regionales contenido en la Ley 1/1988 y ello aunque formalmente el rango normativo de la futura ley de creación del organismo permita excepcionarlo.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- En su conjunto, el Anteproyecto examinado responde a los contenidos materiales mínimos exigidos en el artículo 66.2 de la Ley 1/1988, para la creación de un Organismo Autónomo como el que se proyecta.
SEGUNDA.- El Anteproyecto ha seguido, sustancialmente, la tramitación establecida por la Ley del Gobierno. No obstante, deben recabarse los informes de la Comisión Asesora del Plan Regional de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico y de la Dirección General de Patrimonio, así como también deben incorporarse al expediente las observaciones formuladas por el Ministerio de Medio Ambiente. Igualmente, debe solicitarse nuevo informe de la Dirección General competente en materia de Presupuestos.
TERCERA.- Se advierten excepciones a la normativa regional general sin que se aporte al expediente una justificación suficiente para ello en materia de creación de sociedades mercantiles y participación en las mismas; nombramiento de miembros de los órganos superiores de dirección de organismos autónomos; generaciones de crédito; disposición del patrimonio inmobiliario y adquisición de bienes y derechos a título lucrativo.
CUARTA.- Existe una grave descoordinación y hasta contradicción interna al denominar los distintos órganos del futuro Instituto, generando con ello una evidente confusión y una gran dificultad de entendimiento del texto sometido a consulta, por lo que debe realizarse una revisión completa del mismo homogeneizando la denominación de aquéllos.
QUINTA.- La regulación del personal del Instituto cabe calificarla de reglamentista en los aspectos destacados en la Consideración Quinta, apartado 4, que encontrarían una ubicación más adecuada en el futuro Reglamento del Instituto.
No se considera suficientemente justificada ni necesaria la configuración de las Escalas de personal investigador y, en cualquier caso, el Anteproyecto sometido a consulta no sería el instrumento más adecuado para ello.
La integración en las Escalas y Opciones de nueva creación debe tener carácter voluntario, realizándose a solicitud de cada funcionario afectado.
La integración prevista en la Disposición Transitoria Tercera, apartado 3, no se encuentra justificada y debe ser suprimida.
SEXTA.- El régimen de impugnación de actos debe ser revisado en los términos de la Consideración Quinta, apartado 5.
SÉPTIMA.- La previsión contenida en el artículo 29.2, por la que se extienden al Instituto todas las exenciones y bonificaciones fiscales de que goza la Comunidad Autónoma, debe ser matizada en el sentido de indicar que aquéllas estarán referidas únicamente a los tributos propios de la Comunidad Autónoma.
OCTAVA.- La Disposición Derogatoria debe contener una relación exhaustiva de las normas de igual o inferior rango que resultan derogadas.
NOVENA.- Debe procederse a una revisión general del texto que permita corregir las numerosas erratas y errores gramaticales que en él se advierten.
DÉCIMA.- Deben sustituirse las diversas referencias existentes en el texto a órganos directivos concretos, por fórmulas que sigan el modelo "Consejería competente en materia de...".

UNDÉCIMA.- En relación al texto del articulado, se consideran observaciones de carácter esencial las que afectan a los artículos 6, letra f); 7; 8, letra k); 9; 10, letra h); 12, letra d); 17; 21; 23; 24; 27; 28 y 29. Igualmente tiene carácter esencial la observación relativa a la Disposición Transitoria Tercera. Todo ello en atención a los razonamientos contenidos en la Consideración Sexta.
DUODÉCIMA.- Las demás observaciones contenidas en el Dictamen contribuyen a la mejora del texto sometido a consulta.
No obstante, V.E. resolverá.

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