Dictamen nº 305/2023

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de noviembre de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Director Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Política Social, Familias e Igualdad), mediante oficio registrado el día 19 de abril de 2023 (COMINTER 100701), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de la comunidad hereditaria de D.ª Y, por daños causados en la tramitación de reconocimiento de situación de dependencia (exp. 2023_116), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO. - Con fecha 9 de noviembre de 2020 D. X formula una reclamación de responsabilidad patrimonial.

 

En ella expone que el 5 de julio de 2019 su esposa, D.ª Y, presentó una solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y de derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD).

 

Explica que ello obedeció a la situación de dependencia en la que se encontraba su cónyuge, D.ª Y, que padecía un grave deterioro de su estado general debido a un cáncer y a la progresión metabólica de la enfermedad. Asimismo, a la imposibilidad del interesado de hacer frente a sus cuidados y a la permanencia en el entorno, puesto que él también se encuentra en delicado estado de salud y ha tenido que someterse a operaciones de corazón.

 

De igual forma, relata que su mujer falleció el 6 de agosto de 2020. Debido a esa circunstancia, el 5 de octubre siguiente se dictó una Resolución por la que se declaró la terminación del procedimiento de reconocimiento de grado de dependencia y de reconocimiento del derecho a las prestaciones del SAAD, ante la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. Además, se acordó el archivo de las actuaciones. Añade que se le notificó dicho acuerdo el 16 de octubre de 2020.

 

Considera que la Administración no realizó ninguna actuación durante más de un año, en realidad, 14 meses, y que el equipo de valoración no giró ninguna visita a su esposa, por lo que no se resolvió acerca de la solicitud de reconocimiento del grado ni del derecho a percibir las prestaciones del sistema.

 

Por ese motivo, solicita que se le indemnice con la cantidad que correspondiera por la prestación de dependencia que se le hubiese reconocido a su esposa, antes de su muerte.

 

Junto con el escrito aporta copia de diversos documentos de carácter clínico.

 

SEGUNDO. - Una Asesora de Apoyo Jurídico requiere al interesado, el 5 de mayo de 2022, para que acredite la representación con la que parece intervenir en nombre de la comunidad hereditaria de la causante.

 

TERCERO. - Con fecha 13 de mayo de 2022 el reclamante presenta un escrito con el que adjunta una copia de la solicitud de prestaciones reconocidas a dependientes fallecidos presentada ese mismo día. En ella se relacionan como herederos de D.ª Y, además de su esposo interesado, a sus hijos D. Z y D. P.

 

CUARTO. - Mediante Orden de la Consejera de Mujer, Igualdad, LGTBI, Familias, Política Social y Transparencia, de 11 de enero de 2023, se acuerda admitir a trámite la referida reclamación y se nombra a la instructora del procedimiento.

No obstante, también se requiere de nuevo al reclamante para que acredite la representación con la que actúa en nombre de la comunidad hereditaria.

 

QUINTO. - Al día siguiente, 12 de enero de 2023, se solicita a la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión, dependiente del Instituto Murciano de Acción Social (IMAS), que aporte una copia del expediente tramitado y un informe acerca del daño por el que se reclama.

 

SEXTO. - Con fecha 25 de enero de 2023 se recibe una comunicación interior del citado centro directivo del IMAS en la que se advierte que se ha remitido una copia del expediente completo, en formato electrónico, por correo electrónico.

 

Además, se acompañan las copias de dos informes:

 

- El primero de ellos es el realizado el 16 de enero de 2023 por un Técnico Consultor de la Oficina de Valoración de la Dependencia del IMAS. En este documento se expone que se presentó la solicitud de reconocimiento de grado de dependencia el 5 de julio de 2019. También, que el 29 de julio siguiente se le comunicó a la solicitante el inicio del procedimiento.

 

De igual modo, se explica que desde el 15 de marzo al 21 de junio de 2020 se paralizaron las visitas a los domicilios de los solicitantes de la dependencia porque se impuso un confinamiento como consecuencia de la pandemia de COVID-19.

 

A continuación, se precisa que el 29 de julio de 2020 se comunicó a la solicitante que el reconocimiento se llevaría a cabo, en su domicilio, el 8 de septiembre siguiente.

 

No obstante, se recuerda que el 5 de octubre de 2020 se dictó una Resolución por la que se acordó la terminación del procedimiento de reconocimiento de grado de dependencia y de reconocimiento del derecho a las prestaciones del SAAD, ante la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. Se resolvió, asimismo, proceder al archivo de las actuaciones.

 

- El segundo informe es el suscrito el 24 de enero de 2023 por una Técnica Consultora de la Dirección General del IMAS ya mencionada en la que se ofrece un relato de los hechos sustancialmente coincidente con el que se expone en el informe anterior.

 

No obstante, en este documento se precisa (Antecedente de Hecho Sexto) que después de que cesara el estado de alarma ya mencionado, “debido a las limitaciones impuestas por las autoridades sanitarias para las visitas domiciliarias, el ritmo de dichas visitas realizadas por los valoradores decayó notablemente”.

 

Asimismo (Antecedente de Hecho Séptimo) que, una vez levantado el confinamiento total, se pudieron reanudar paulatinamente las visitas que realizan los valoradores de la dependencia en los domicilios de los solicitantes.

 

Se expone, de igual modo (Antecedente de Hecho Décimo), que el interesado y sus hijos formularon, el 1 de octubre de 2020, una solicitud de prestaciones reconocidas a dependientes fallecidos.

 

A continuación (Antecedente de Hecho Undécimo), se señala que “La solicitante falleció sin ser valorada y no resulta acreditado que la interesada manifestara su voluntad indubitada para el reconocimiento de la prestación económica de cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales.

 

En consecuencia, al no tener grado de dependencia reconocido y no haberse dado lugar a la incoación del expediente para el acceso a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar (PECEF), no se han causado prestaciones económicas a favor de los herederos”.

 

También se precisa que se dictó resolución desestimatoria el 16 de marzo de 2021, que se notificó oportunamente a los interesados.

En el Antecedente de Hecho Decimoquinto se concluye que, si bien “no se produjo la valoración de la solicitante al haber fallecido ésta antes de la fecha de la visita a su domicilio para ser valorada en su entorno, no se puede achacar a esta Unidad falta de actividad administrativa.

 

Desde la solicitud de la interesada en fecha 05/09/2019 se realizaron actuaciones, a pesar de las dificultades, máxime teniendo en cuenta que la actividad de los profesionales que tienen que llevar a cabo la valoración se vio detenida varios meses como consecuencia de la pandemia del COVID-19. Ello supuso grandes limitaciones en el régimen de visitas a domicilio de los valoradores, con las normas de protección extrema que dichas visitas requerían”.

 

Asimismo, se concreta que la comunicación de inicio del procedimiento se llevó a cabo el 29 de julio de 2019 y que la citación para la valoración es de la misma fecha, 29 de julio, del siguiente año 2020.

 

Por último, se argumenta en la conclusión del informe que “al no haber grado reconocido ni prestación económica asignada, no existían prestaciones causadas y no percibidas, lo que originó también el dictado de la resolución de fecha 16/03/2021”. De igual forma, se sostiene que no concurren los elementos para que se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración asistencial.

 

SÉPTIMO. - El interesado presenta el 1 de febrero de 2023 un escrito con la que acompaña una copia simple de la escritura del apoderamiento conferido a su favor por sus descendientes, D. Z y D. P.

 

OCTAVO. - El 13 de febrero de 2023 se concede audiencia al reclamante para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes.

 

NOVENO. - Obra en el expediente una comunicación del interesado, dirigida por correo electrónico a la instructora del procedimiento, el 22 de febrero de 2023, en la que recuerda que ella tenía 68 años cuando falleció y que “es obvio que si se hubiera valorado por su grave enfermedad y necesitando ayuda para todo (comer, aseo, limpieza de bolsas de ostomía, etc.)”, se le hubiese concedido la ayuda.

 

DÉCIMO. - Con fecha 17 de abril de 2023 se formula propuesta de resolución desestimatoria por no concurrir los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración asistencial regional.

 

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 19 de abril de 2023, en unión de los expedientes de reconocimiento de grado y prestaciones del sistema de la dependencia (0170/2019-5465) y de prestaciones reconocidas a dependientes fallecidos (0140/2020-84).

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA. - Carácter del Dictamen.

 

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

 

SEGUNDA. - Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.

 

I. Por lo que se refiere a la legitimación activa, el reclamante, en su propio nombre (como legatario de su esposa fallecida) y en representación de sus dos hijos (como herederos de ésta), está legitimado para solicitar una indemnización por el daño patrimonial que alega.

 

La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de atención a la dependencia de su competencia.

 

II. La reclamación ha de considerarse presentada dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar fija el artículo 67.1 LPAC puesto que, en virtud del principio de la actio nata, el reclamante no estuvo en condiciones de poder determinar el alcance de la lesión que se le había provocado hasta que, con fecha 16 de octubre de 2020, se le notificó la resolución, de 5 de octubre de 2020, por la que se resuelve “declarar la terminación del procedimiento de reconocimiento de grado de dependencia y de reconocimiento del derecho a las prestaciones del Sistema de Atención a la Dependencia, ante la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, procediéndose al archivo de las actuaciones”.

 

En consecuencia, a partir de ese momento (dies a quo) comenzó a transcurrir el plazo de un año para interponer la acción de resarcimiento correspondiente, de modo que la presentación de la solicitud de indemnización el 9 de noviembre de 2020 fue temporánea, al no haber transcurrido el período de tiempo al que se ha hecho alusión.

 

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha superado con creces el plazo de resolución del procedimiento (seis meses), conforme establece el artículo 91.3 LPAC.

 

TERCERA. - Elementos de la responsabilidad patrimonial.

 

El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que configura una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.

 

No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, en su Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema pr ovidencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.

 

En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 32 y ss LRJSP, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración los siguientes:

 

a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

 

b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.

 

c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

 

Por otro lado, cabe también indicar que en el sistema de responsabilidad patrimonial vigente en nuestro Ordenamiento Jurídico rige el principio de alcance general, en virtud del cual se comprenden todo tipo de actuaciones extracontractuales de las Administraciones Públicas, ya sean actuaciones normativas o materiales o, incluso, aunque se trate de una inactividad de la Administración, ya sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la misma. Así, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que el funcionamiento anormal de los servicios públicos puede partir, no solamente de actos positivos que en su ejecución generan la existencia de un daño a terceros, sino también y a la inversa, por el incumplimiento de una obligación de hacer o la omisión de un deber de vigilancia, por mucho que los mismos no sean dolosos y siempre que pueda decirse que la Administración tenía el concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado (por tod as, la Sentencia de ese Alto Tribunal, Sala Tercera, de 27 de marzo de 1998).

 

CUARTA. - Sobre el fondo del asunto. Inexistencia de antijuridicidad del daño.

 

Con fecha 5 de julio de 2019, D.ª Y, esposa del reclamante, presenta solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del SAAD. El 6 de agosto de 2020 D.ª Y fallece, por lo que, el 5 de octubre de 2020 se dicta resolución declarando el archivo del expediente por imposibilidad de continuarlo por causas sobrevenidas.

 

Considera el reclamante que “la inactividad de la administración durante más de un año y el anormal funcionamiento de sus servicios, ha dado lugar a que mi esposa falleciera, con fecha 6/08/2020, sin que por el equipo de valoración se girase visita alguna y en consecuencia sin resolución ni del grado solicitado ni del reconocimiento del derecho a prestaciones del sistema”.

 

Como afirma la propuesta de resolución, si bien D.ª Y no llegó a solicitar en concreto servicio o prestación alguna, de los escritos presentados por el reclamante se infiere que la prestación que pretendía obtener tras la resolución del procedimiento de dependencia era la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales, regulada en el artículo 18 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, ya que en dichos escritos expone que: “el motivo de la solicitud tuvo su fundamento en la situación de dependencia en que se encontraba la Y derivado del grave deterioro de su estado general por el padecimiento de un cáncer y la progresión metabólica de su enfermedad, así como la dificultad del alegante para hacer frente a sus cuidados y permanencia en el entorno”; o aludiendo a que el deterioro y enfermedad de su esposa le han cau sado gastos que ha tenido que sufragar como consecuencia de los cuidados específicos, medicación, pañales etc.… que requería su enfermedad.

 

De conformidad con la Disposición final primera de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, apartados 2 y 3:

 

“2. En el marco de lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el plazo máximo, entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia será de seis meses, independientemente de que la Administración Competente haya establecido un procedimiento diferenciado para el reconocimiento de la situación de dependencia y el de prestaciones.

 

3. El derecho de acceso a las prestaciones derivadas del reconocimiento de la situación de dependencia se generará desde la fecha de la resolución de reconocimiento de las prestaciones o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación, salvo cuando se trate de las prestaciones económicas previstas en el artículo 18 que quedarán sujetas a un plazo suspensivo máximo de dos años a contar, según proceda, desde las fechas indicadas anteriormente, plazo que se interrumpirá en el momento en que el interesado empiece a percibir dicha prestación”.

 

El artículo 18 de la Ley regula la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales.

 

Por tanto, presentada la solicitud el día 5 de julio de 2019, y habiendo transcurrido 6 meses desde la presentación de ésta sin que la Administración hubiera resuelto el procedimiento, disponía de 2 años más para su resolución (hasta el 5 de enero de 2022) sin que durante dicho período se generara derecho alguno a la prestación. Por tanto, fallecida D.ª Y el 6 de agosto de 2020, la Administración aún estaba en plazo para resolver y, en consecuencia, cuando se produjo el óbito no se había generado derecho alguno a la prestación en favor de esta.

 

A mayor abundamiento, no puede reconocerse a título de responsabilidad patrimonial como daño el periodo excluido por la normativa de aplicación que no hubiera podido ser reconocido respecto a la solicitud inicial, sin que haya sido declarada inconstitucional o ilegal tal medida suspensiva para reconocer la responsabilidad patrimonial del Estado legislador.

 

A lo anterior hay que recordar que la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, dispuso la suspensión (ese mismo día) del cómputo de los plazos administrativos hasta que se reanudara, lo que se produciría en el momento en que perdiera vigencia ese Real Decreto o, en su caso, las sucesivas prórrogas del mismo.

 

 Por su parte, el artículo 9 del Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el citado Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, estableció que “Con efectos desde el 1 de junio de 2020, el cómputo de los plazos administrativos que hubieran sido suspendidos se reanudará”.

 

Asimismo, la Disposición derogatoria única, apartado segundo, del referido Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, dispuso que “Con efectos desde el 1 de junio de 2020, queda derogada la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo”.

 

De este modo, entre el 14 de marzo y el 31 de mayo de 2020 (puesto que el 1 de junio se reanudó el cómputo) transcurrieron 79 días (que es la suma de los 18 días que restaban del mes de marzo, de los 30 días de abril y de los 31 del mes de mayo), en que los plazos de los procedimientos administrativos estuvieron suspendidos, según se expuso, entre otros, en los Dictámenes de este Consejo núms. 15 y 29 de 2021.

 

En consecuencia, a partir del día siguiente al que hubiese sido el final del plazo señalado, es decir, del 5 de enero de 2022, aún se debían añadir los 79 días citados que duró la suspensión del procedimiento, lo que supondría el alargamiento del plazo de dos años citados.

 

En consecuencia, y coincidiendo con la propuesta de resolución, realmente no podría hablarse de demora en la resolución del procedimiento y en el percibo de la prestación, por lo que no existe daño antijurídico que pueda ser resarcible y, en consecuencia, no puede apreciarse relación de causalidad entre el daño alegado y el funcionamiento del servicio público de la dependencia.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

 

CONCLUSIÓN

 

ÚNICA. - Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada, al considerar que no concurren en ella todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico vincula el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración y, singularmente, la existencia de un daño antijurídico, de acuerdo con los razonamientos expuestos en nuestra Consideración cuarta.

 

No obstante, V.E. resolverá.