Dictamen 196/02

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Año: 2002
Número de dictamen: 196/02
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Sanidad y Consumo (1999-2003)
Asunto: Proyecto de Orden por la que se regula la selección de personal estatutario temporal del Servicio Murciano de Salud.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La Memoria Económica que consta en el expediente sólo de forma muy genérica y laxa puede entenderse como estimativa del coste que habrá de suponer la entrada en vigor de la futura norma (art. 24.1 LG). El Consejo Jurídico es consciente de la dificultad que la elaboración de la memoria puede tener en proyectos normativos de la transcendencia del presente, pero es precisamente esta característica la que hace mucho más aconsejable la emisión del citado estudio económico, dado que su finalidad es ilustrar sobre algunas de las consecuencias de la norma, permitiendo deducir el alcance del Proyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (art. 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 de la Constitución establece.
2. El artículo 10, letra b) de la Ley General Tributaria, desarrolla dicho principio cuando dispone que únicamente por ley se regulará el establecimiento, supresión y prórroga de las exenciones tributarias y, ya en el ordenamiento regional, el artículo 45.1 del Estatuto de Autonomía reserva a una ley emanada de la Asamblea Regional el establecimiento, modificación y supresión de los impuestos propios, tasas y contribuciones especiales, así como de los elementos determinantes de la deuda tributaria, inclusive exenciones y bonificaciones que les afecten. En idéntico sentido, el artículo 7, letra b) de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia (Texto Refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre), reserva a la Ley "el establecimiento, modificación y supresión de los tributos propios y de los recargos sobre los impuestos del Estado, así como sus exenciones y bonificaciones".
3. la Administración regional ha debido hacer frente a diversas impugnaciones referidas a una eventual quiebra en el principio de igualdad en el acceso a las funciones públicas (artículo 23.2 CE), por valorar de forma distinta los servicios prestados en otras Administraciones Públicas y en la Administración regional, así como por no valorar los ejercicios superados en pruebas selectivas convocadas por otras Comunidades Autónomas, cuando sí consideraba como mérito la superación de ejercicios en pruebas de carácter estatal o convocadas por la propia Administración regional. La solución dada a dichas cuestiones por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (sentencia nº 611, de 22 de junio de 2002) se fundamenta en la doctrina que sobre el principio de igualdad han sentado tanto el Tribunal Europeo de Derechos Humanos como el Tribunal Constitucional, indicando que no toda diferencia de trato es constitutiva de desigualdad, sino únicamente aquélla que está desprovista de una justificación objetiva y razonable, debiendo apreciarse la existencia de dicha justificación en relación a la finalidad y efectos de la medida considerada. El principio así definido debe armonizarse con la potestad autoorganizativa de la Administración, entendida como la facultad o libertad de cada Administración para organizar sus servicios y, por extensión, para regular sus procedimientos de selección de personal. Pues bien, ambos elementos se conjugan correctamente cuando esa libertad o facultad administrativa queda condicionada por la necesidad de no crear desigualdades que sean arbitrarias en cuanto ajenas, no referidas o incompatibles con los principios de mérito y capacidad (sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de febrero de 1994).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 2 de agosto de 2002, el Director Gerente del Servicio Murciano de Salud formula propuesta de Proyecto de Orden de la Consejería de Sanidad y Consumo por el que se regula la selección del personal estatutario temporal del Servicio Murciano de Salud, en desarrollo de la previsión contenida en el artículo 27 de la Ley 5/2001, de 5 de diciembre, de Personal Estatutario del Servicio Murciano de Salud (en adelante LPE). La propuesta alude, además, a la necesidad de dotar de una cierta estabilidad a los procedimientos de selección de este tipo de personal, conjugándolos con las necesarias garantías para quienes se vinculen con el Servicio Murciano de Salud (SMS) y enfatizando la importancia que, para poder asegurar una adecuada atención sanitaria, tiene la selección de personal temporal.
El borrador de Orden cuenta con 28 artículos divididos en siete Capítulos, una Disposición Transitoria y dos Finales, así como un Anexo en el que se contienen los baremos de méritos a aplicar en los diferentes procedimientos selectivos.
SEGUNDO.- Junto al Proyecto se acompaña certificado del Secretario de la Mesa Sectorial de Sanidad acerca de la finalización del proceso de negociación que en tal órgano representativo se ha llevado a cabo en relación al Proyecto de Orden.
TERCERO.- Consta asimismo informe sobre la necesidad y oportunidad del Decreto, expedido por el Jefe de Servicio de Personal del SMS, en el que se reiteran los argumentos contenidos en la propuesta del Director Gerente.
El mismo Jefe de Servicio elabora una Memoria Económica, en la que se recogen dos aspectos de la futura orden con transcendencia económica, como son el abono de indemnizaciones por razón del servicio a quienes formen parte de los órganos de selección, así como el pago de la tasa por participación en las pruebas selectivas. Afirmando la imposibilidad de cuantificar "a priori" tanto el importe de las indemnizaciones como el de la recaudación del tributo expresado, dado que dichas cuantías dependerán del número de aspirantes que se presenten a las pruebas, la memoria se limita a indicar que, atendiendo a experiencias precedentes, cabe pensar que los ingresos superarán a las indemnizaciones a abonar más los gastos indirectos que se puedan generar.
CUARTO.- Elevado el Proyecto a la Secretaría General de la Consejería de Sanidad y Consumo, su Servicio Jurídico lo informa favorablemente, indicando, en cuanto al procedimiento a seguir, la preceptividad del Dictamen de este Consejo Jurídico, al considerarlo como norma de desarrollo o ejecución de una ley regional, así como la no necesidad del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, dado que la aprobación del proyecto normativo no corresponde al Consejo de Gobierno, sino al Consejero de Sanidad y Consumo. No se realiza observación alguna al contenido del Proyecto.
Se incorpora además el informe favorable al Proyecto emitido por el Secretario General de la Consejería, así como un extracto de secretaría que, en buena medida, reproduce los términos del informe jurídico.
QUINTO.- Por Orden de 4 de septiembre de 2002, el Secretario General de Sanidad y Consumo, por delegación del Consejero, dispone someter el Proyecto de Orden a consulta de este Consejo Jurídico, recabándose el preceptivo dictamen mediante oficio registrado el día 6 siguiente, al que se acompaña el expediente conteniendo copia autorizada del Proyecto.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Con fundamento en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (en adelante Ley 2/1997), el Secretario General de la Consejería de Sanidad y Consumo formula la presente consulta al apreciar que su objeto es un Proyecto de reglamento elaborado en desarrollo o ejecución de una Ley dictada por la Asamblea Regional, en concreto de la LPE.
Las razones que motivan tal consideración se encuentran plasmadas en el informe del Servicio Jurídico de la Consejería y se fundamentan en el carácter de reglamento complementario de la LPE, como se aprecia claramente en la remisión a la Orden que efectúa en su artículo 27.1. No se trata, por tanto, de un mero reglamento organizativo independiente, limitado a la regulación de aspectos domésticos de organización interna, ya que al establecer las normas que han de regir los procedimientos de selección del personal estatutario temporal, su objeto es una regulación que ha de producir efectos ad extra de la organización administrativa, siendo su naturaleza la de verdadero desarrollo y ejecución de la Ley, entendido como complemento indispensable de la misma, que explicita reglas en ella sólo enunciadas e innova el ordenamiento jurídico siguiendo tales principios (STS 5 de julio de 1996).
Sentado que conviene al Proyecto objeto de consulta el calificativo de reglamento de ejecución y desarrollo de Ley de la Asamblea Regional, se alcanza la conclusión del carácter preceptivo del presente Dictamen, de conformidad con el artículo 12.5 de la Ley 2/1997.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración.
El procedimiento para la elaboración del Proyecto de Orden ha seguido el establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno (en adelante LG), complementado en cuanto a la competencia de los diversos órganos intervinientes por el artículo 27.1 LPE, así como por las normas de organización administrativa de la Consejería de Sanidad y Consumo.
El juicio general de adecuación del procedimiento seguido al establecido por el ordenamiento jurídico ha de ser positivo. No obstante, sí cabe hacer diversas apreciaciones de índole procedimental y formal:
a) La Memoria Económica que consta en el expediente sólo de forma muy genérica y laxa puede entenderse como estimativa del coste que habrá de suponer la entrada en vigor de la futura norma (art. 24.1 LG). El Consejo Jurídico es consciente de la dificultad que la elaboración de la memoria puede tener en proyectos normativos de la transcendencia del presente, pero es precisamente esta característica la que hace mucho más aconsejable la emisión del citado estudio económico, dado que su finalidad es ilustrar sobre algunas de las consecuencias de la norma, permitiendo deducir el alcance del Proyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (art. 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 de la Constitución establece.
Debe señalarse que la Memoria Económica, al hacer la estimación del coste futuro derivado de la aplicación de la norma, realiza una proyección de la actual situación, señalando que su estimación se basa en experiencias precedentes. Sin embargo, la futura Orden va a afectar a esa situación actual tanto desde los ingresos como de los gastos. Así, respecto de los primeros, el artículo 5.7 establece una exención en el pago de la tasa por participación en pruebas selectivas que no se encuentra contemplada en la actualidad, con la consiguiente disminución de ingresos. En cuanto al gasto, la agilidad con la que se pretende dotar a los procedimientos de selección contemplados en el Proyecto y que se recoge en la propia Exposición de Motivos, habrá de redundar en una disminución de las indemnizaciones por razón del servicio a pagar. Dichos aspectos, al menos y desde el momento en que suponen una variación respecto de la actual situación, deberían haber tenido su reflejo en la memoria.
b) El expediente no ha sido foliado, incumpliendo lo dispuesto por el artículo 46.2,c) del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril.
TERCERA.- Sobre el conjunto del Proyecto.
Se advierte el uso un tanto errático de los términos "Bolsa de Trabajo" y "Lista de Espera", que debería ser corregido. Así, mientras que el artículo 12 del Proyecto, al establecer el procedimiento ordinario de selección, señala que éste será el concurso de méritos a través del cual se constituirá una Bolsa de Trabajo, optando así por dicha terminología tradicional en el ámbito INSALUD, en numerosos preceptos (8.3, 9.3, 13, letra a), 17.1, letra b), 19.5 y 8, 20 y 21) utiliza el término "Lista de Espera", propio de la función pública regional, como se advierte en los artículos 12 y siguientes de la Orden reguladora de la selección de su personal interino y laboral temporal. Para evitar posibles confusiones y mejorar la coherencia interna del texto, debería procederse a denominar de forma homogénea a los listados de personas derivados de los procedimientos selectivos.
También sería aconsejable una revisión ortográfica del texto con carácter previo a su aprobación, dado que se han detectado diversos errores.
CUARTA.- Observaciones al texto.
1. Exposición de Motivos.
- Comienza la Exposición de Motivos indicando que los aspectos básicos de la selección del personal estatutario aparecen regulados en la LPE. Cabe entender que el término "básico" se utiliza como sinónimo de fundamental o esencial y no en su significado técnico-jurídico de norma básica, por lo que debería sustituirse la expresión "aspectos básicos" por alguno de los sinónimos apuntados o cualquier otro, dado que la LPE no recoge normas básicas de selección, quedando éstas reguladas por la Ley 30/1999, de 5 de octubre, de Selección y Provisión de Plazas de Personal Estatutario de los Servicios de Salud (en adelante Ley 30/1999).
- El tercer párrafo señala el nombramiento para la prestación temporal de servicios como el medio más frecuente para iniciar la actividad laboral de aquellos que pretenden acceder de forma permanente a un puesto de trabajo en las Administraciones Sanitarias. Dicha afirmación recoge una situación, la actual, en la que el porcentaje de temporalidad en el ámbito del Servicio Nacional de Salud es elevadísimo. Sin embargo, los procesos de consolidación que en dicho ámbito fueron puestos en marcha con la Ley 16/2001, de 21 de noviembre, pretenden invertir dicha situación, calificada en la Exposición de Motivos de la propia Ley como un problema, reduciendo esa temporalidad en el empleo a tan sólo un 3% de las plantillas. Si dicho objetivo se cumple y se llevan a cabo con regularidad los procedimientos de selección previstos en la Ley 30/1999 y en la LPE, ya el nombramiento temporal no debería ser el medio más frecuente o habitual para el acceso al empleo estable, por lo que se propone la supresión del párrafo.
- Todo el Proyecto de Orden se encuentra inspirado, tanto en su estructura como en la letra de muchos de sus preceptos, en la regulación de la selección de personal interino y laboral temporal de la Administración regional, contenida en la Orden de 27 de julio de 2001, de la Consejería de Economía y Hacienda, si bien con variaciones derivadas de las peculiaridades del personal estatutario. Ese paralelismo entre la norma proyectada y la Orden citada debería tener su reflejo en la Exposición de Motivos.
2. Artículo 2.
Puede suprimirse la expresión "del personal previsto en el artículo 1º", ya que el tipo de personal a que se refiere el artículo viene determinado por el propio objeto de la Orden expresado en su título y en su artículo 1.
3. Artículo 3.
Debería precisarse más quién es el destinatario del informe de la Comisión Mixta, dado que en la redacción propuesta no queda claro si el informe ha de ser elevado a la Mesa Sectorial de Sanidad o al Director Gerente del Servicio Murciano de Salud.
4. Artículo 4.
En el apartado 1 se enumeran los requisitos de participación en las pruebas, reproduciendo el artículo 23 LPE, aunque añadiendo en la letra e) una precisión adicional. Debe recordarse al respecto la doctrina de este Consejo Jurídico contraria a la técnica normativa consistente en incorporar al reglamento normas de la Ley complementada. En primer lugar porque si bien el intento de dotar de plenitud a la norma reglamentaria a la hora de desarrollar textos legales, propiciando que los reglamentos ofrezcan una regulación completa en la materia, puede ser un objetivo deseable, ello no ha de impedir que se distingan claramente los contenidos normativos de mayor rango respecto de los de nivel inferior. Para conseguir este doble objetivo, la doctrina del Consejo de Estado aconseja que, mediante llamadas concretas, se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos legales volcados al mismo, para así facilitar la comprensión de su ámbito competencial y jerárquico, a la par que se dejan patentes los contenidos meramente reglamentarios autonómicos, sin por ello desatender el objetivo de procurar una total regulación en la materia.
En cualquier caso, si se insiste en mantener en el Proyecto de Orden artículos que transcriben disposiciones estatales, debe recordarse que este Consejo ya expresó su criterio sobre tal práctica (por todos el Dictamen 25/1998), indicando que es doctrina del Consejo de Estado que su admisión es posible siempre que quede expresamente consignado entre paréntesis el precepto legal que se reproduce (entre otros, Dictamen nº 50.261, de 10 de marzo de 1988). En tal caso, deben mantenerse los preceptos legales inalterados (Dictamen nº 44.119, de 25 de marzo de 1982). Dichas consideraciones resultan aún más exigibles en el caso de reproducción de legislación básica estatal, tal como hace el artículo 4.1,e) del Proyecto que sintetiza la regulación contenida en el artículo 4.4, letras e) y f) de la Ley 30/1999, sin mencionar cuál es el precepto cuya regulación se reproduce.
En definitiva, dado que los requisitos de acceso al empleo estatutario temporal son los mismos que para el personal estatutario fijo, y en atención a que aquéllos son fijados por la norma básica estatal y reproducidos por la LPE, no resulta necesario su repetición en el Proyecto de Orden, pudiendo sustituirse este apartado 1 del artículo 4 por una remisión a las normas desarrolladas. Si, no obstante, se opta por regular en el Proyecto los requisitos de participación, debe procederse a transcribir literalmente los preceptos desarrollados, con expresión de éstos.
5. Artículo 5.
El apartado 7 dispone que los aspirantes deberán abonar la tasa correspondiente conforme a lo dispuesto en la Ley 7/1997, de 29 de octubre, de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales, para a continuación establecer una exención en el pago de la tasa por parte de aquellos aspirantes que acrediten su condición de minusválido. Sin embargo, dicha exención no está prevista en la regulación de la tasa por actuaciones en materia de función pública regional (T110), por lo que la previsión de la citada exención en el Proyecto deviene en una vulneración del principio de reserva de Ley consagrado en el ámbito tributario por la propia Constitución cuando, en su artículo 133.3, reserva a la Ley el establecimiento de cualquier beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado. Asimismo, el artículo 10, letra b) de la Ley General Tributaria desarrolla dicho principio cuando dispone que únicamente por ley se regulará el establecimiento, supresión y prórroga de las exenciones tributarias y, ya en el ordenamiento regional, el artículo 45.1 del Estatuto de Autonomía reserva a una ley emanada de la Asamblea Regional el establecimiento, modificación y supresión de los impuestos propios, tasas y contribuciones especiales, así como de los elementos determinantes de la deuda tributaria, inclusive exenciones y bonificaciones que les afecten. En idéntico sentido, el artículo 7, letra b) de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia (Texto Refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre), reserva a la Ley "el establecimiento, modificación y supresión de los tributos propios y de los recargos sobre los impuestos del Estado, así como sus exenciones y bonificaciones".
Debe, en definitiva, suprimirse la exención contemplada en el segundo párrafo del apartado 7.
En cuanto a las bonificaciones reguladas en el párrafo tercero del mismo apartado 7, cabe dar aquí por reproducidas las consideraciones antes efectuadas respecto a la reproducción en normas reglamentarias de preceptos legales.
6. Artículo 7.
El apartado 1 es tan sumamente genérico que podría ser suprimido, máxime cuando ya el artículo 27.1 LPE resulta mucho más preciso y extenso en su regulación que el precepto que, en teoría, debía desarrollarlo. Además, la composición de las Comisiones de Selección correspondientes a cada tipo de procedimiento selectivo ya viene regulada en detalle en los artículos 15 y 24.
7. Artículo 8.
Al enumerar los documentos que los aspirantes vienen obligados a presentar se alude a un informe médico acreditativo de la capacidad física y psíquica necesaria para el desempeño de las funciones correspondientes. Se prevé asimismo que este informe puede ser expedido por el correspondiente facultativo de la Seguridad Social, por la unidad de prevención de riesgos laborales o por un servicio designado al efecto en cada Gerencia de Atención Primaria o Especializada. Sin embargo no se precisa a quién corresponde la elección entre las tres alternativas que se presentan, si al aspirante o a la Administración, aun cuando su previsión expresa podría evitar futuros problemas interpretativos.
En relación al mismo informe se indica también que no será precisa su presentación cuando el aspirante ya lo hubiera aportado para prestar servicios en la Administración regional en los tres últimos meses, salvo que existan circunstancias excepcionales que obliguen a aportarlo. Procedería, en primer lugar, aclarar de forma expresa cuál es el dies a quo del citado plazo de tres meses, determinando si el plazo comienza el día en que el aspirante presentó su informe previamente a empezar a trabajar o si, por el contrario, los tres meses comienzan a computarse desde que el aspirante dejó de prestar servicios en la Administración.
En segundo lugar, en relación a las circunstancias excepcionales que pueden hacer necesaria la nueva aportación del informe, debería precisarse que será la Administración la que libremente aprecie su concurrencia en cada caso.
En este mismo artículo se prevé que las personas con discapacidad acrediten su compatibilidad para el desempeño de las correspondientes tareas mediante dictamen vinculante expedido por el Instituto de Servicios Sociales de la Región de Murcia (ISSORM). Dicha previsión resulta redundante respecto de lo establecido en el artículo 4.2 del mismo Proyecto, precepto éste, además, cuya redacción resulta menos restrictiva, en tanto que posibilita que la emisión del informe se realice por equipos multiprofesionales de otras Administraciones. No obstante, si se considerara preciso mantener como único órgano informante competente al ISSORM, debería suprimirse el párrafo correspondiente en este artículo 8, modificando a su vez el 4.2 del Proyecto, en el sentido de sustituir la expresión "Equipo Multiprofesional competente", por "la unidad competente del Instituto de Servicios Sociales de la Región de Murcia".
8. Artículo 9.
El apartado 3 establece un plazo para la toma de posesión de dos días desde el acto de elección de plaza. Dicho plazo, que puede ser razonable en casos ordinarios, puede resultar excesivamente duradero en casos excepcionales relacionados con la necesidad de garantizar en todo momento la adecuada asistencia sanitaria. Por ello, la Consejería proponente debería considerar la posibilidad de establecer una excepción a ese plazo de dos días para aquellos supuestos en que circunstancias de inaplazable urgencia o necesidad impongan una incorporación inmediata del aspirante a la plaza.
9. Artículos 10 y 11.
Ambos artículos podrían ser suprimidos. El artículo 10, bajo el epígrafe retribuciones, en nada innova el ordenamiento jurídico, dado que se limita a prescribir que el personal estatutario temporal percibirá las retribuciones establecidas en la legislación vigente, que no son otras que las señaladas por el artículo 54.1 LPE. Igualmente, desde una perspectiva sistemática no debería incluirse un precepto relativo a las retribuciones en una norma como la proyectada que tiene por objeto la regulación de la selección del citado personal.
Otro tanto cabría decir del artículo 11, dado que ya el 41, letra m) LPE impone como deber del personal estatutario en general y, por tanto, también del temporal, el cumplimiento de la normativa sobre incompatibilidades.
10. Artículo 14.
Su apartado 2 establece en 10 días naturales el plazo para la subsanación de aquellos defectos que hayan motivado la exclusión del aspirante. Dicho plazo supone una reducción respecto del señalado por el artículo 71.1 LPAC, que lo establece en 10 días. Al no señalarse lo contrario, dichos días han de entenderse como hábiles, en aplicación de la norma general sobre cómputo de plazos contenida en el artículo 48.1 de la misma Ley. El citado artículo 71 no contempla la posibilidad de reducción del plazo indicado, sino tan sólo su ampliación (apartado 2), a diferencia de lo que ocurre con el plazo general para la cumplimentación de trámites por parte de los interesados, regulado en el artículo 76 LPAC (10 días), en el cual sí se prevé de forma expresa la posibilidad de que las normas correspondientes puedan establecer un plazo distinto. El carácter indisponible e irreductible del plazo de subsanación es coherente con la naturaleza del citado trámite, al cual se anudan consecuencias transcendentales para el interesado, dado que su no cumplimentación en plazo determina la exclusión definitiva del procedimiento selectivo.
En atención a lo expuesto, debe suprimirse el término "naturales", dejando el plazo en los preceptivos 10 días hábiles.
11. Artículo 16.
El apartado 2 prevé que, cuando se declare la entrada en vigor de la Bolsa de Trabajo, la misma resolución derogará la que hasta ese momento haya estado vigente para la opción estatutaria o, en su caso, funcionarial equivalente. Debería advertirse que la derogación de una lista de espera para la provisión de puestos de trabajo funcionariales, únicamente podrá corresponder al órgano convocante de la nueva Bolsa de Trabajo cuando él hubiera sido el convocante de la Lista que pretende derogar o le hubieran sido asignadas las competencias de aquél tras el traspaso de funciones y servicios, o bien se le hubiera atribuido el ejercicio de las mismas a través de los mecanismos previstos en el Título II, Capítulo I LPAC. En otro caso, la resolución declarando derogada la Lista de espera anterior debería corresponder al órgano que la hubiera convocado.
12. Artículo 17.
El apartado 1, letra b) establece una excepción en el orden de llamamiento de los integrantes de la Bolsa de Trabajo, que podrá ser alterado cuando así lo exijan las necesidades del servicio, por requerirse especiales cualificaciones para el desempeño de la plaza o porque así se establezca en la normativa vigente. Dicha alteración del orden requerirá el desarrollo de una prueba práctica o de aptitud adecuada a las funciones a desempeñar.
La alteración del orden establecido en la Bolsa, en atención a su carácter excepcional y a que puede defraudar las legítimas expectativas de los aspirantes integrantes de la Bolsa a ser llamados por el orden resultante de la valoración de sus méritos, debe rodearse de garantías. Así, habría de ser amplia y exhaustivamente motivada y debería ser acordada por resolución expresa del órgano convocante de la Bolsa, dándosele la debida publicidad mediante su exposición en los Tablones de Anuncios correspondientes. Asimismo, debería precisarse que, en atención a su carácter de prueba de aptitud, el juicio o valoración de la misma habría de ser estrictamente de idoneidad, lo que determinaría que, en caso de superar la prueba varios de los aspirantes llamados a realizarla, sería nombrado aquél de los idóneos que se encontrara en primer lugar en la Bolsa de Trabajo y no el que hubiera realizado un mejor ejercicio.
El apartado 4, en tanto que excepción a lo señalado en el 3, debería incluirse en éste como párrafo aparte. Asimismo, para una mejor comprensión del precepto y considerando que ya el artículo 18 LPE define los nombramientos de interinidad, se propone la siguiente redacción: "No obstante, los nombramientos de interinidad en plazas no reservadas a personal estatutario fijo o funcionario sí se ofrecerán a los integrantes de la Bolsa aun cuando ya estuvieran prestando servicios, salvo que ya ocuparan una plaza vacante".
13. Artículo 19.
Regula este artículo las Bolsas de Trabajo de carácter permanente, carácter éste que, según el artículo 12.2 del Proyecto, tendrán en general las Bolsas creadas por el procedimiento ordinario derivado de concurso de méritos. Si ello es así, lo primero que llama la atención es la sistemática utilizada, dado que la regulación de las Bolsas de carácter permanente se ubica al final del Capítulo III, realizándose por excepción sobre las normas que, contenidas en el mismo Capítulo en los artículos 12 a 18, regulan las Bolsas de trabajo no permanentes. La explicación a dicha estructura del Capítulo quizá se encuentre en la norma que se ha tomado como referencia para la elaboración del Proyecto, la Orden de 27 de julio de 2001, de la Consejería de Economía y Hacienda, por la que se regula la selección de personal interino y laboral temporal de la Administración regional, donde las Listas de Espera de naturaleza permanente presentan un carácter residual, como se aprecia en su artículo 13 cuando señala que sólo en determinados supuestos las listas de espera tendrán índole permanente.
En cualquier caso, si se pretende mantener la sistemática utilizada en el Proyecto, el artículo 19 debería encabezarse con una remisión a los artículos anteriores, dado que de otra forma la regulación de las Bolsas de Trabajo de carácter permanente quedaría incompleta. Así, podría incluirse al comienzo del artículo que "A las Bolsas de Trabajo de carácter permanente les serán de aplicación las normas contenidas en los Capítulos II y III, con las siguientes peculiaridades:"
El apartado 1 señala que el plazo de presentación de solicitudes estará ininterrumpidamente abierto durante todo el año, prescribiendo en su párrafo segundo que dicho plazo concluirá el 31 de octubre de cada año, lo cual resulta contradictorio. Tal contradicción se evitaría si se sustituyera en este segundo párrafo la mención del plazo por la de la fecha a la que se refiere el último inciso del primer párrafo, es decir, aquélla que se determinará en cada convocatoria como referencia para la valoración de los méritos que hasta la misma hayan acreditado los aspirantes.
El apartado 5 prevé que en aquellos casos en los que surjan necesidades de personal y no existan aspirantes disponibles se valorarán en sesión extraordinaria los méritos presentados hasta el día inmediatamente anterior a la citada sesión. No obstante, si el número de plazas a cubrir es igual o superior al del número de instancias a valorar, no será necesaria la reunión de la Comisión, cubriéndose dichas plazas por los aspirantes una vez se compruebe que reúnen los requisitos del artículo 4.1 y quede acreditada la puntuación mínima. Sin embargo, debe advertirse que, una vez excluida la Comisión de Selección, no se indica a qué órgano corresponderá valorar si concurren estas circunstancias (requisitos y puntuación mínima).
Por otra parte, no se llega a entender la alusión que se hace a una puntuación mínima como condición para la ocupación de una plaza, ya que en el resto del Proyecto no se contempla dicha circunstancia.
14. Artículo 23.
Su apartado 2, letra i) establece un plazo de 5 días naturales para la subsanación de defectos. Cabe dar aquí por reproducidas las consideraciones efectuadas con ocasión del artículo 14.2 del Proyecto, aunque con ciertas matizaciones derivadas del carácter extraordinario y urgente del procedimiento. Al respecto debe recordarse que el artículo 50 LPAC dispone que cuando se aplique al procedimiento la tramitación de urgencia, se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos. Si bien dicho precepto regula la aplicación de una tramitación de urgencia en un concreto procedimiento, mientras que en el supuesto aquí analizado se pretende diseñar una clase excepcional de procedimiento urgente, el artículo 50 sí debe utilizarse como criterio modulador en cuanto a la disminución de los plazos. Así, si respecto del procedimiento ordinario se consideró que el plazo había de ser de 10 días hábiles, en el procedimiento extraordinario cabría establecerlo en 5 días igualmente hábiles, no naturales. Adviértase que, en determinadas fechas festivas, los 5 días naturales pueden quedar reducidos a tan sólo 2 ó 3 días hábiles, con la consiguiente reducción de las posibilidades de subsanación.
Es de observar que el Capítulo V del Proyecto se refiere a esta clase de procedimiento como extraordinario, sin mencionar que tenga un carácter de urgencia, como tampoco se consigna esta circunstancia entre las que el artículo 21 considera como de concurrencia necesaria para poder acudir al citado procedimiento. Sin embargo, sí cabe entender que se pretende configurar un procedimiento urgente en atención al artículo 22.2, letra a), donde se exige, entre los contenidos mínimos de la propuesta iniciadora del procedimiento, "la descripción de los motivos que determinan la necesidad de iniciar el procedimiento de urgencia", así como por la reducción de los plazos respecto del procedimiento ordinario. Por ello quizás fuera conveniente denominar a este procedimiento como "extraordinario o de urgencia".
15. Artículo 25.
El apartado 5 prevé que la resolución definitiva del procedimiento extraordinario podrá ser utilizada para hacer llamamientos a aspirantes a plazas de idénticas características, según las normas que rigen dicho llamamiento en el procedimiento ordinario. Debería precisarse que ello será únicamente con carácter excepcional, cuando no exista Bolsa de Trabajo derivada del procedimiento ordinario o de pruebas selectivas, o cuando no existan aspirantes disponibles. Al respecto, el Tribunal Superior de Justicia de Murcia, en sentencia de 13 de octubre de 1999, precisó que las resoluciones que ponían fin a procedimientos de urgencia no eran listas de espera, por contraposición a las derivadas de los procedimientos ordinarios o de pruebas selectivas. La diferencia la establecía con base en la distinta finalidad que perseguían dichos procedimientos, de tal forma que, mientras las dos últimas formas de selección citadas perseguían la constitución de verdaderas listas de espera, el procedimiento de urgencia se dirigía a la cobertura inmediata de uno o varios puestos de trabajo determinados, sin que la resolución en la que se contenían los aspirantes que no habían sido seleccionados pudiera ser utilizada como lista de espera. No obstante, a continuación sí se matiza que no hay impedimento legal en que la Administración llame a estos últimos cuando surjan nuevas necesidades de personal, en atención a la previsión expresa que, en tal sentido, se efectúa en la normativa de función pública regional. En cualquier caso, lo que sí precisa dicha sentencia es que las resoluciones derivadas de los procedimientos de urgencia no son propiamente listas de espera. Ello sentado y dado el carácter extraordinario de dichos procedimientos, debería darse prioridad a las Bolsas de Trabajo derivadas de procedimientos ordinarios o de pruebas selectivas, en los que operan de forma más plena los principios constitucionales que rigen el acceso a la Función Pública, determinando así que únicamente se pudiera llamar a los aspirantes contenidos en la Resolución de un procedimiento extraordinario, cuando no existiera Bolsa de Trabajo de la opción correspondiente o no hubiera aspirantes disponibles.
16. Artículo 26.
Una adecuada planificación de recursos humanos debería evitar la necesidad de recurrir al procedimiento contemplado en este artículo, salvo en casos de catástrofe o de circunstancias imprevisibles. Por ello, debería precisarse algo más el supuesto que permite acudir a esta excepcionalísima forma de selección de personal, exigiendo además que se justifique la imposibilidad de acudir a los restantes procedimientos contemplados en el Proyecto y debiendo dar cuenta inmediatamente al Director Gerente de los nombramientos efectuados, los cuales deberían durar únicamente lo que las graves circunstancias que los hubieran motivado, procediendo de forma inmediata a intentar proveer las plazas por los procedimientos ordinarios.
En el apartado 3 debería incluirse un inciso final del siguiente tenor "y con respeto a los principios de igualdad, mérito y capacidad".
17. Artículo 27.
Las peculiares características que reviste la atención sanitaria, necesitando en cada plaza un personal cada vez más especializado, aconsejarían que se previera la posibilidad de que las propias convocatorias pudieran establecer baremos específicos que se separaran de los generales contenidos en el Proyecto, para conseguir de esta forma una mayor adecuación entre los aspirantes seleccionados y las funciones a desempeñar. Dicha previsión, no obstante, debe quedar reducida a casos excepcionales y, como tales, debidamente justificados, ya que los términos abstractos y generales con los que se configuran los méritos valorables según los baremos propuestos en el Proyecto, así como la posibilidad de realizar pruebas de idoneidad (artículos 13 y 17.1), permitirán alcanzar en la mayoría de los casos esa adecuación entre seleccionado y plaza.
18. Artículo 28.
Este precepto es innecesario dado que la posibilidad de impugnar, recurrir o revisar cualesquiera actos administrativos dictados en los procedimientos selectivos previstos en el Proyecto, no deriva del mismo, sino de la LPAC. Además, dicha previsión específica para la selección del personal estatutario ya se contiene en la Disposición Adicional Séptima de la Ley 30/1999.
19. Anexo I.
a) Al describir el mérito profesional consistente en servicios prestados en el sector privado, se condiciona su valoración a que lo hayan sido "en la misma opción o equivalente". Sin embargo, en el sector privado y en el ámbito laboral, la clasificación de los trabajadores no se va a realizar por opciones, sino por categorías profesionales (artículo 22 Estatuto de los Trabajadores). Así, el mérito habría de referirse a los servicios prestados en categorías profesionales con funciones idénticas o equivalentes a las de la opción convocada.
b) En la configuración del mérito académico consistente en la realización de cursos, se indica que se valorarán cuando "guarden relación con las funciones de la opción correspondiente". Dicha previsión es redundante respecto de lo establecido con carácter general en el artículo 6.2, letra c) del Proyecto, en el que se establece la regla general de valoración de los méritos, en el sentido de puntuar únicamente aquellos cursos que tengan relación directa con los puestos de trabajo convocados. Debe, por tanto, suprimirse en cada baremo el inciso indicado, evitando así problemas interpretativos acerca de si el curso ha de estar relacionado con las funciones de la opción o con las del puesto de trabajo, dado que cabe la posibilidad de que ambas no sean estrictamente coincidentes.
Asimismo, en el mérito A2 de los baremos correspondientes a las categorías Diplomado no Sanitario y Técnico Especialista no Sanitario, podrían suprimirse los incisos "que guarde relación directa con los puestos a proveer" y "que se encuentre directamente relacionada con el puesto a cubrir".
c) El mérito consistente en la superación de ejercicios en pruebas selectivas convocadas por la Administración regional o el INSALUD, deja sin valoración a los ejercicios superados en pruebas selectivas convocadas por otras Comunidades Autónomas. La no justificación en el expediente de esta diferenciación nos obliga a realizar diversas consideraciones. En primer lugar, la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad indica ya en su Exposición de Motivos que la directriz sobre la que descansa la reforma que con ella se introduce es la creación de un Sistema Nacional de Salud, afirmando incluso que el eje del modelo adoptado lo constituyen las Comunidades Autónomas, ya que, en definitiva, el citado sistema se concibe como "el conjunto de los servicios de salud de las Comunidades Autónomas convenientemente coordinados". Lo expresado en la exposición de motivos tiene su reflejo en el articulado de la norma cuando, dentro del Capítulo destinado a los principios generales del Sistema de Salud, su artículo 4 alude a "una concepción integral del sistema sanitario". La propia Ley 4/1994, de 26 de julio, de Salud de la Región de Murcia, en su artículo 2, letra i), destaca el principio de coordinación con los restantes servicios de las administraciones públicas. En la materia de personal, la íntima vinculación existente entre los distintos servicios autonómicos que integran el Servicio Nacional de Salud se plasma en la Ley 30/1999 cuando en su artículo 3, bajo el epígrafe "principios y criterios generales" establece los principios de libre circulación del personal estatutario en el conjunto del Sistema Nacional de Salud y de coordinación, cooperación y mutua información entre las distintas Administraciones sanitarias y Servicios de Salud. Asimismo, su artículo 11, al regular los traslados del personal estatutario fijo establece que estarán abiertos a la participación del personal de todos los servicios de salud.
Sin perjuicio de que los preceptos invocados de la Ley 30/1999 sean únicamente aplicables al personal estatutario fijo y no, por tanto, al personal temporal, sí que permiten deducir la existencia de unas estrechas interrelaciones entre los distintos Servicios de Salud, que posibilitan presumir una gran homogeneidad tanto en los procedimientos de selección del personal, como en las funciones a desarrollar en cada Servicio de Salud. Ello, junto a la idea que articula todo el modelo diseñado por la Ley General de Sanidad en torno a los Servicios regionales de Salud, deben hacer reflexionar acerca de la no valoración entre los méritos profesionales de los ejercicios superados en pruebas selectivas convocadas por estos Servicios, mientras que sí serían puntuables los ejercicios aprobados en las oposiciones de nuestra Administración y en la del INSALUD.
A todo ello debe añadirse que la Administración regional ha debido hacer frente a diversas impugnaciones referidas a una eventual quiebra en el principio de igualdad en el acceso a las funciones públicas (artículo 23.2 CE), por valorar de forma distinta los servicios prestados en otras Administraciones Públicas y en la Administración regional, así como por no valorar los ejercicios superados en pruebas selectivas convocadas por otras Comunidades Autónomas, cuando sí consideraba como mérito la superación de ejercicios en pruebas de carácter estatal o convocadas por la propia Administración regional. La solución dada a dichas cuestiones por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (sentencia nº 611, de 22 de junio de 2002) se fundamenta en la doctrina que sobre el principio de igualdad han sentado tanto el Tribunal Europeo de Derechos Humanos como el Tribunal Constitucional, indicando que no toda diferencia de trato es constitutiva de desigualdad, sino únicamente aquélla que está desprovista de una justificación objetiva y razonable, debiendo apreciarse la existencia de dicha justificación en relación a la finalidad y efectos de la medida considerada. El principio así definido debe armonizarse con la potestad autoorganizativa de la Administración, entendida como la facultad o libertad de cada Administración para organizar sus servicios y, por extensión, para regular sus procedimientos de selección de personal. Pues bien, ambos elementos se conjugan correctamente cuando esa libertad o facultad administrativa queda condicionada por la necesidad de no crear desigualdades que sean arbitrarias en cuanto ajenas, no referidas o incompatibles con los principios de mérito y capacidad (sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de febrero de 1994).
La ausencia de justificación en el expediente de la no valoración de los ejercicios superados en pruebas selectivas convocadas por otras Comunidades Autónomas, impide a este Consejo Jurídico conocer los motivos que han llevado a la configuración del mérito propuesto y, en consecuencia, no cabe sino advertir a la Consejería proponente de su posible ilegalidad en el caso de que la diferencia de trato otorgado a la superación de unos ejercicios y otros no estuviera avalada por razonamientos objetivos.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Proyecto de Orden se encuentra habilitado por el artículo 27.1 LPE para desarrollar su contenido.
SEGUNDA.- Deben acometerse las revisiones propuestas en la Consideración Tercera en orden a conseguir una mayor coherencia interna del Proyecto.
TERCERA.- Tienen carácter esencial las observaciones realizadas en la Consideración Cuarta en relación a los artículos 4, 5, 14 y 26.3.
CUARTA.- El resto de observaciones contenidas en el Dictamen podrían contribuir a la mejora del Proyecto.
No obstante, V.E. resolverá.
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