Dictamen 233/02

VOLVER
IMPRIMIR
Año: 2002
Número de dictamen: 233/02
Tipo: Consultas facultativas
Consultante: Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente (1999-2004)
Asunto: Posibles incompatibilidades para ser miembro del Pleno de la Cámara Agraria por ejercer cargo público en determinados casos.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Más allá de las consideraciones doctrinales sobre la naturaleza pública o privada de estas Corporaciones, lo cierto es que la jurisprudencia y el derecho positivo han puesto el acento en su forma pública de constitución y organización, por cuanto que su creación se realiza por Ley (frente al "pactum associacionis" de los entes de derecho privado) y su organización está intensamente predeterminada por la Ley y sujeta a tutela de una Administración Pública (aprobación de sus estatutos, por ejemplo). Por ello, es necesario sostener que, en estos aspectos y en aquellos en que ejerzan, por atribución legal o delegación, funciones públicas, tales Corporaciones tienen naturaleza material de Administración Pública o, si se quiere, asimiladas a estos efectos a las Administraciones Públicas.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- La Junta Electoral Regional para las elecciones a la Cámara Agraria de la Región de Murcia celebró sesión para la proclamación de candidaturas el 28 de octubre de 2002 y, además, acordó elevar al Consejero de Agricultura, Agua y Medio Ambiente una propuesta para que solicitara informe al Consejo Jurídico, por el procedimiento de urgencia, sobre las posibles incompatibilidades para ser miembro de la Cámara Agraria de la Región de Murcia recogidas en el artículo 17 de su Ley reguladora (Ley 10/1997, de 18 de noviembre); en concreto, la incompatibilidad que puede surgir del desempeño de cargo público, particularmente por formar parte del pleno de una Cámara de Comercio o por desempeñar cargos directivos en órganos de gobierno de las Comunidades de Regantes. A tal fin, el Presidente de la Junta Electoral dirigió escrito al Consejero citado el mismo día 28 de octubre de 2002.
SEGUNDO.- El Asesor Jurídico de la Junta Electoral Regional emitió informe el 29 de octubre en el que concluye la existencia de tal incompatibilidad, a pesar de lo cual indica que la cuestión debe someterse al criterio del Consejo Jurídico. Argumenta, en síntesis, que los miembros de las Corporaciones de Derecho Público participan de la gestión de asuntos públicos y, por tanto, han de considerarse cargo público. Solicitado informe al servicio jurídico de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, fue emitido el 12 de noviembre de 2002, concluyendo en la inexistencia de dichas incompatibilidades; considera que no hay una razón sólida que propicie la calificación pública de los cargos de dichas Corporaciones.
TERCERO.- Una vez cumplimentados los anteriores trámites, el Consejero formalizó la consulta mediante escrito de 19 de noviembre de 2002, que tuvo su entrada en el registro del Consejo Jurídico el siguiente día, 20 de noviembre.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 11 y 12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, el presente Dictamen tiene carácter facultativo.
Debe advertirse que, centrado el objeto de la consulta en una cuestión de incompatibilidad, el momento del proceso electoral en el que debe hacerse un efectivo control de tales situaciones comienza con la toma de posesión de los miembros y constitución del Pleno de la Cámara, acto que se celebrará, según el calendario electoral aprobado por el Decreto 115/2002, de 13 de septiembre, de convocatoria, el día 14 de diciembre próximo o, en su defecto, el 27 de enero de 2003. Por tanto, será la propia Cámara, con ocasión de proceder a la toma de juramento o promesa a sus nuevos miembros, quien habrá de apreciar la existencia de incompatibilidades conforme a los datos de que disponga sobre las situaciones jurídicas que concurran en ese momento en los electos. Ello no obsta, claro está, para que las situaciones de incompatibilidad puedan ser apreciadas también en cualquier momento posterior al de la toma de posesión.
SEGUNDA.- Régimen jurídico en materia de incompatibilidad para ser miembro de la Cámara Agraria de la Región de Murcia.
La Ley estatal 26/86, de 24 de diciembre, por la que se establecen las bases del régimen jurídico de las Cámaras Agrarias (LBCA) no incluye ninguna determinación sobre posibles causas de incompatibilidad para ser miembro de las mismas.
En nuestra Comunidad Autónoma, sin embargo, la Ley 10/1997, de 18 de noviembre, de la Cámara Agraria de la Región de Murcia (LCARM) establece en su artículo 17 lo siguiente:
"Además de las contempladas en el artículo anterior, son causas de incompatibilidad para ser miembro de la Cámara Agraria los siguientes:
a) Ejercer cargo público, ya sea de elección pública o designación directa.
b)Tener la condición de trabajador al servicio de la Administración Pública, si se encuentran en activo o en situación de servicios especiales".
La remisión al artículo 16 de la Ley supone que, al decir el número 2 de éste que "las causas de inelegibilidad serán también causas de incompatibilidad", y ser aquéllas las "establecidas con carácter general en la legislación reguladora del régimen electoral general" (número 2 del artículo 16), han de considerarse causas de incompatibilidad, además de las previstas expresamente en el transcrito artículo 17, las incluidas en el artículo 6 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.
A la vista de los términos de la consulta, se trata de determinar si es incompatible con la condición de miembro del Pleno de la Cámara Agraria de Murcia la condición de: a) miembro del Pleno de la Cámara de Comercio e Industria de Lorca (en concreto, su Vicepresidente) y b) cargo directivo en órganos de gobierno de una Comunidad de Regantes. En caso de que la respuesta sea afirmativa y el interesado reúna alguna de estas dos últimas condiciones en el momento de proceder a su toma de posesión como miembro del Pleno de la Cámara Agraria de la Región de Murcia, deberá impedírsele dicha toma, pues con ello incurriría en la incompatibilidad prescrita por la LCARM.
TERCERA.- Fines perseguidos por el artículo 17 a) LCARM: interpretación teleológica del precepto como criterio prevalente para determinar su alcance subjetivo.
A la vista de los términos de la cuestión, antes expuestos, y coincidiendo en este punto con los dos informes jurídicos previamente emitidos que se nos adjuntan con el escrito de consulta, su resolución requiere determinar el alcance y extensión que haya de darse al concepto de "cargo público, ya sea de elección pública o designación directa" incluido en el artículo 17 a) LCARM, lo que requiere indagar acerca de los fines de dicho precepto.
A este respecto, los informes a que antes se ha hecho referencia ponen el acento en dos fines distintos. Por un lado, el primero sostiene que lo pretendido es evitar posibles conflictos de intereses en una persona que pueda ostentar responsabilidades tanto en la Cámara Agraria como en la Cámara de Comercio e Industria de Lorca o en una Comunidad de Regantes. Ello le da pie para concluir que, para evitar tal conflicto, debe apreciarse que existe incompatibilidad entre estos puestos. Sin embargo, el segundo informe estima que lo que persigue el referido precepto es evitar que en los órganos de gobierno de la Cámara Agraria se incluyan representantes de la Administración, para defender la condición de base privada de aquélla, y que si no hay razón que propicie sólidamente afirmar la condición pública de los cargos de las Corporaciones de Derecho Público (naturaleza jurídica esta última de las tres entidades en juego y que nadie discute, a la vista de las correspondientes legislaciones sobre Cámaras Agrarias, Cámaras de Comercio y Comunidades de Regantes), es porque mantienen su condición privada, ya que ésta es la que responde a su naturaleza jurídica básica, por lo que los cargos que se ocupen en ellos no han de considerarse cargos públicos.
Aun cuando la conclusión de cada uno de estos razonamientos es, como se ha dicho, contraria en lo que atañe a la resolución de la cuestión planteada, si se analizan detenidamente las respectivas argumentaciones podrá advertirse que en su sustrato late una idea común: proteger la independencia o autonomía de la Cámara Agraria. En el primer caso, para evitar que un miembro de uno de sus órganos de gobierno (aquí, el Pleno) no tenga conflictos de intereses con los perseguidos por la otra Corporación de Derecho Público (Cámara de Comercio, Comunidad de Regantes) en cuyos órganos de gobierno también se integre. En el segundo caso, para que la formación de la voluntad de la Cámara no se vea condicionada por los fines que pueda perseguir la Administración Pública a la que perteneciera, como cargo público, el aspirante a ser miembro de la Cámara Agraria; de ello deduce que sólo cuando la persona en cuestión esté integrada en una Administración Pública, en sentido estricto, deberá vetarse su inclusión en un órgano de gobierno de la Cámara, la cual no es propiamente una Administración Pública, sino una Corporación de Derecho Público de base y fínes privados.
Sin embargo, esta segunda postura olvida que, más allá de las consideraciones doctrinales sobre la naturaleza pública o privada de estas Corporaciones, lo cierto es que la jurisprudencia y el derecho positivo han puesto el acento en su forma pública de constitución y organización, por cuanto que su creación se realiza por Ley (frente al "pactum associacionis" de los entes de derecho privado) y su organización está intensamente predeterminada por la Ley y sujeta a tutela de una Administración Pública (aprobación de sus estatutos, por ejemplo). Por ello, es necesario sostener que, en estos aspectos y en aquellos en que ejerzan, por atribución legal o delegación, funciones públicas, tales Corporaciones tienen naturaleza material de Administración Pública o, si se quiere, asimiladas a estos efectos a las Administraciones Públicas.
El mejor ejemplo de la afirmación anterior lo constituye el artículo 3 LBCA, que dispone que "las Cámaras Agrarias, a los efectos de su constitución y de su organización, así como a los de aquellos actos que, dictados en el ejercicio de sus competencias como Entes de Derecho Público, tengan la consideración de actos administrativos, participan de la naturaleza de Administraciones Públicas".
Tal formulación legal para las Cámaras Agrarias puede ser extensible a las otras dos Corporaciones de Derecho Público que están en juego, y justifica que no pueda aceptarse que los miembros de los órganos de gobierno de dichas Corporaciones desempeñen un cargo exclusivamente privado. El hecho de que tengan, al menos parcialmente ("secundum quid"), naturaleza pública es por lo que tales cargos han de ser reputados como públicos, pues su titular no puede atribuirse o despojarse de una u otra veste a los efectos de integrarse en un órgano de las otras Corporaciones.
La jurisprudencia también viene a reconocer este carácter mixto, público y privado, de estas Corporaciones: la STC de 15 de julio de 1987 señala que "puede considerarse, como algún relevante sector doctrinal dice, que son corporaciones sectoriales de base privada, esto es Corporaciones de Derecho público por su composición y organización que, sin embargo, realizan una actividad que, en gran parte, es privada, aunque tengan atribuidas por la ley o delegadas algunas funciones públicas".
Corolario de todo ello es que el artículo 17 a) LCARM persigue los dos fines antedichos, es decir: a) evitar posibles conflictos de intereses entre los fines de las dos Corporaciones de Derecho Público en cuyos órganos de gobierno pudiera integrarse una persona, y b) evitar una mayor presencia pública en los órganos de gobierno de la Cámara, para lo cual se impide que estas personas puedan ostentar la doble condición de miembros de órganos de gobierno de dos Corporaciones de Derecho Público.
En conclusión de todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
En atención a la doble finalidad que late en el artículo 17, a) LCARM y que se expresa en la Consideración Tercera de este Dictamen, ha de entenderse que en el concepto de "cargo público" consignado en dicho precepto, se incluyen los miembros de los órganos de gobierno de otras Corporaciones de Derecho Público, como son la Cámara de Comercio e Industria de Lorca y las Comunidades de Regantes, por lo que, en el caso de que hayan sido elegidos para ser miembros del Pleno de la Cámara Agraria personas que, en el momento de proceder a la toma de posesión de este cargo, sean miembros de órganos de gobierno de las referidas Corporaciones de Derecho Público, deberá denegárseles dicha toma de posesión, si no renuncian previamente a dichos cargos.
No obstante, V.E. resolverá.
VOLVER IMPRIMIR SUBIR