Dictamen 112/03

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Año: 2003
Número de dictamen: 112/03
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se estabelece el currículo del ciclo formativo de grado superior correspondiente al título de Técnico Superior en Óptica de Anteojería en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Cabe admitir sin objeción alguna la remisión que un Reglamento regulador de una determinada materia efectúa a una futura Orden para que norme un concreto aspecto necesitado de desarrollo puntual -tal sería el caso de la habilitación que efectúa el Proyecto de Decreto en sus Disposiciones Adicionales Segunda y Tercera-; pero lo que no resulta admisible es que, mediante la traslación de la potestad reglamentaria en una materia, sin fijación de criterios o límites derivados de la función de dirección política que incumbe al Consejo de Gobierno, éste haga dejación de una de sus tres funciones esenciales, la reglamentaria, atribuyéndola de forma incondicionada a un Consejero. Si así se actuara, se estaría burlando la voluntad del legislador -estatutario y regional- de que sea precisamente el Consejo de Gobierno quien desarrolle la Ley, argumento que alcanza especial relevancia cuando el objeto y finalidad del reglamento es el desarrollo y ejecución no de una norma emanada de la Asamblea regional o del propio Ejecutivo autonómico, sino de la legislación básica del Estado.
2. Se ha omitido el informe del Consejo Asesor Regional de Formación Profesional, que reviste carácter preceptivo de conformidad con el artículo 2, letra f), del Decreto 16/2003, de 7 de marzo, por el que se crea y regula la composición y funciones de dicho órgano consultivo. El referido precepto establece que será función del Consejo Asesor "promover e informar en el marco competencial de la Comunidad Autónoma de Murcia, con carácter preceptivo, la adecuación de los diseños curriculares y de los proyectos de revisión de los perfiles profesionales de las enseñanzas de Formación Profesional a las características socioeconómicas de la Región de Murcia".
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En junio de 2002, la Dirección General de Formación Profesional, Innovación y Atención a la Diversidad, dependiente de la Consejería consultante, elabora un Proyecto de Orden por la que se establece, con carácter experimental, el currículo del ciclo formativo de grado superior correspondiente al título de Técnico Superior en Óptica de Anteojería en el ámbito de la Comunidad de la Región de Murcia, al que se acompaña un informe elaborado por el Servicio de Formación Profesional. En él se describe el escenario normativo, se analizan los requerimientos generales de cualificación profesional y las capacidades profesionales a alcanzar, resumiendo el contenido del currículo y poniendo especial énfasis en la oportunidad de implantar el aludido ciclo formativo para "responder a las demandas del tejido productivo de la Región de Murcia ya que este perfil profesional es muy demandado, no existiendo en la actualidad ningún perfil profesional similar en el Catálogo de Títulos por lo que adquiere gran importancia como factor de competitividad empresarial". Según el referido informe, la aprobación del Proyecto no genera gasto alguno.
SEGUNDO.- Sometido el Proyecto al Servicio Jurídico de la Consejería consultante, éste, además de efectuar diversas observaciones al texto, indica:
a) La necesidad de tramitarlo como Proyecto de Decreto, en atención a la atribución originaria de la potestad reglamentaria al Consejo de Gobierno -artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (en adelante EAMU) y 21.4 y 49, letra d) de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (Ley 1/1988)-, mientras que a los Consejeros sólo les corresponderá cuando la tengan específicamente atribuida, lo que no ocurre en el supuesto planteado.
b) La conveniencia de que la Inspección Educativa informe el Proyecto.
c) La necesidad de acompañar una memoria económica.
d) El carácter preceptivo del dictamen del Consejo Escolar de la Región de Murcia, de la Dirección de los Servicios Jurídicos y del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
TERCERO.- La Inspección de Educación emite informe favorable al Proyecto que, en octubre de 2002, ya adopta la forma de Proyecto de Decreto. A este nuevo borrador, al que se incorporan las observaciones efectuadas por el Servicio Jurídico, se acompaña un nuevo informe técnico del Servicio de Formación Profesional, de 21 de noviembre siguiente, que reitera el contenido del emitido con anterioridad.
CUARTO.- Sometido el nuevo borrador a informe del Servicio Jurídico de la Consejería, éste manifiesta su parecer favorable al Proyecto, recordando la necesidad de recabar los dictámenes apuntados en su primer informe.
QUINTO.- El Consejo Escolar, en su Dictamen 3/2003, de 16 de enero, acoge favorablemente el Proyecto, al que formula únicamente dos observaciones que serán recogidas en el siguiente borrador del Proyecto, al que se acompaña un nuevo informe técnico del Servicio de Formación Profesional, éste de 7 de febrero de 2003.
Asimismo se solicita un nuevo informe del Servicio Jurídico de la Consejería, que incide en la necesidad de incorporar al expediente una memoria económica del coste a que dará lugar la aprobación de la futura norma. Dicha observación es contestada por la aportación de un nuevo informe técnico, de 26 de febrero de 2003, en el que el Servicio de Formación Profesional indica que "la aprobación del referido proyecto de Decreto no genera gasto alguno, en tanto lo que pretende es autorizar en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Murcia, el currículo del título de Técnico Superior en Óptica de Anteojería. En el momento que la Consejería de Educación y Cultura estime autorizar en uno o varios centros docentes la impartición de las enseñanzas conducentes a la obtención del mencionado título cuyo currículo se pretende aprobar, será el momento de proceder mediante Orden concreta de su titular a la implantación de tales enseñanzas. En tal caso, la aprobación de esta Orden de implantación del Ciclo de Grado Superior en uno o varios centros docentes, deberá ir precedida de la correspondiente y concreta Memoria Económica".
SEXTO.- Con fecha 4 de marzo de 2003, la Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura emite informe favorable al Proyecto. También reviste dicho carácter el evacuado por la Dirección de los Servicios Jurídicos el 31 de marzo siguiente, aunque incidiendo éste en la necesidad de incorporar al expediente una memoria económica.
A dicha observación se contesta por el Director General de Formación Profesional, Innovación y Atención a la Diversidad que la aprobación del currículo no conlleva contrapartida económica alguna que condicione su aprobación.
SÉPTIMO.- Consta en el expediente el texto definitivo del Proyecto de Decreto, conforme se acredita por diligencia firmada por la Secretaria General de la Consejería, de fecha 22 de mayo de 2003, y Propuesta de Acuerdo del Consejo de Gobierno para la aprobación del Decreto. Ambos documentos se incorporan al expediente el 4 de junio de 2003.
En tal estado de tramitación y con remisión del correspondiente expediente administrativo, V.E. solicitó del Consejo Jurídico la emisión de Dictamen, mediante sendos oficios que tuvieron entrada en este Órgano Consultivo los días 21 de mayo y 4 de junio de 2003, respectivamente.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), tal y como han sostenido los órganos preinformantes a lo largo de la tramitación del expediente. Al respecto debe recordarse que, como ya se indicaba en la Memoria de este Órgano Consultivo del año 2000, la inclusión de los proyectos de reglamentos en el citado artículo viene condicionada, esencialmente, a que vayan dirigidos a desarrollar una Ley de la Asamblea Regional o, como en el presente supuesto, la legislación básica del Estado, situándonos así en la categoría de los reglamentos ejecutivos o de desarrollo o aplicación de ley. El Tribunal Supremo ha indicado respecto de estos reglamentos que son todos aquellos que se convierten en complemento indispensable de la norma que desarrollan, caracterizándose por el hecho de que la posibilidad de ejercer la potestad reglamentaria de la Administración viene concedida por la ley formal, dirigiéndose la intervención del órgano consultivo a velar por la observancia del principio de legalidad y, en general, del ordenamiento jurídico, revistiendo por tanto un carácter esencial que aconseja tender a una interpretación no restrictiva del término ejecución de ley, máxime cuando la omisión de la consulta, caso de ser preceptiva, determina la nulidad de pleno derecho de la disposición.
En el Proyecto sometido a consulta concurren las notas que caracterizan al mismo como reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal, dado que el objeto de la norma proyectada es el establecimiento del currículo del ciclo formativo de grado superior correspondiente al título de Técnico Superior en Óptica de Anteojería en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cumpliendo con ello el mandato establecido por el artículo 8.3 de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación (en adelante LOCE). Nos encontramos, pues, con un reglamento fruto de un expreso mandato de regulación contenido en la norma básica, carácter que corresponde a la LOCE en virtud de su Disposición Final Sexta.
El reglamento proyectado, además, se configura como instrumento regulador esencial del Sistema Educativo, en tanto que escalón necesario en el proceso de progresiva concreción de los elementos que lo configuran.
Finalmente, no es óbice para la consideración del Proyecto como reglamento ejecutivo que éste sea un desarrollo directo, no tanto de la citada Ley Orgánica como de un Real Decreto, el 370/2001, de 6 de abril, por el que se establece el título de Técnico Superior en Óptica de Anteojería y las correspondientes enseñanzas mínimas, dado que el carácter de básico resulta inmanente a dicho Reglamento estatal, al ser el resultado del mandato que, con anterioridad a la LOCE, la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (en adelante LOGSE), en su artículo 4.2, dirigía al Gobierno para fijar los aspectos básicos del currículo que constituirían las enseñanzas mínimas, entendidas éstas como aquéllas que garantizan una formación común y la validez de los títulos correspondientes. En cualquier caso, el carácter de norma básica le viene atribuido de forma expresa al citado Real Decreto por su Disposición Final Primera. Como repetidamente ha señalado el Tribunal Constitucional, la noción material de lo básico posibilita que disposiciones de rango formal inferior a ley contengan normas de tal carácter, permitiendo, en definitiva, considerar el texto sometido a consulta como desarrollo de legislación básica estatal y el dictamen solicitado como preceptivo.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación normativa.
Como ya se adelantó en la Consideración precedente, el Proyecto constituye un desarrollo directo del artículo 8.3 LOCE, que dispone que "las Administraciones educativas competentes establecerán el currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, que deberá incluir las enseñanzas comunes en sus propios términos"; y del RD 370/2001, que establece dichas enseñanzas comunes, y cuya Disposición Final Segunda, de forma acorde con la LOCE, deja a las Administraciones educativas competentes la labor de ejecución y desarrollo de lo en él dispuesto.
La competencia de la Administración regional para fijar el currículo de los distintos ciclos formativos de la Formación Profesional específica deriva del artículo 16 EAMU, que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen. Igualmente, y de forma más concreta, el Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en materia de enseñanza no universitaria (en adelante, RD 938/1999), en su Anexo prevé, entre las funciones que se traspasan, la aprobación del currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, del que formarán parte, en todo caso, las enseñanzas mínimas fijadas por el Estado.
TERCERA.- Competencia orgánica. El ejercicio de la potestad reglamentaria.
Ante las vacilaciones observadas en el inicio de la tramitación del Proyecto en relación a si debía adoptar la forma de Proyecto de Decreto o Propuesta de Orden del Consejero de Educación y Cultura, se estima oportuno efectuar ciertas consideraciones acerca del ejercicio de la potestad reglamentaria en nuestra Administración, en general, y en la fijación y desarrollo de los currículos en particular.
El artículo 32.1 EAMU y la Ley 1/1988, atribuyen la potestad reglamentaria de forma originaria al Consejo de Gobierno, en cuanto órgano colegiado que dirige la política y la Administración regional, ejerciendo a tal efecto la iniciativa legislativa, la función ejecutiva y la potestad reglamentaria (artículo 2.2 Ley 1/1988). Este modelo, por su parte, es el establecido por el artículo 97 de la Constitución Española, que atribuye al Gobierno el ejercicio de tal función reguladora.
Lo anterior no excluye la posibilidad de que los Consejeros ejerzan la potestad reglamentaria, pero para ello se exige la manifestación concreta, expresa y específica de la voluntad de atribuirle tal función. Así se desprende inequívocamente de los artículos 21.4 y 49, letra d) de la misma Ley 1/1988, que sólo admite el dictado de normas reglamentarias por los Consejeros en los casos en que éstos tengan "específicamente atribuida" la potestad reglamentaria.
Por ello, cuando el artículo 8.3 LOCE habilita a las Administraciones educativas para el establecimiento de los currículos, tal labor, que indudablemente es de carácter reglamentario en tanto que persigue el desarrollo de la norma básica estatal en un proceso de concreción sucesiva de la regulación de cada enseñanza, permitiendo su adaptación a las peculiares características del tejido socioeconómico de cada Comunidad, corresponderá al órgano que tenga atribuida la potestad reglamentaria en la misma. Si bien, atendiendo a los preceptos regionales expuestos, podría parecer evidente que el órgano titular de la potestad de aprobar y establecer los currículos en el ámbito de la Comunidad Autónoma es el Consejo de Gobierno, ha de considerarse que tal función se contiene entre las que se atribuyen a la Comunidad Autónoma por el RD 938/1999 (apartado B, letra h) de su Anexo) y que, posteriormente, se asignan en bloque a la entonces Consejería de Cultura y Educación por el Decreto 52/1999, de 2 de julio, que acepta las competencias transferidas y las atribuye al citado Departamento. Esta atribución de funciones a la Consejería, entre las cuales se encuentra la de aprobación de los currículos, no es propiamente una delegación de competencias -que respecto de la potestad reglamentaria del órgano ejecutivo vendría vedada por el artículo 28.3 de la Ley 1/1988-, sino más bien el ejercicio de una función propia del Consejo de Gobierno en virtud del artículo 21.15 de la misma Ley, que le asigna la facultad de "aceptar las competencias que el Estado transfiera a la Comunidad Autónoma y atribuirlas a los órganos correspondientes". No obstante, si lo que se asigna a través de este procedimiento es la facultad de dictar reglamentos, tal habilitación normativa habrá de reunir ciertos requisitos.
Ya el Consejo Jurídico, siguiendo la línea marcada por la jurisprudencia y el Consejo de Estado, admitió la posibilidad de que la atribución de potestad reglamentaria a los Consejeros pudiera efectuarse no sólo por norma con rango formal de Ley, sino también por Decreto (Dictamen 22/1999), pero, en este último supuesto, la traslación de la función normativa no podrá ser de tal índole que vacíe de contenido la propia potestad reglamentaria del Consejo de Gobierno, debiendo la Orden dictada en ejecución de dicha habilitación limitarse al ámbito estrictamente ejecutivo de normas sustanciales contenidas en el propio Decreto habilitante (lo que en el supuesto del Decreto 52/1999, en tanto que mera atribución de funciones sin regulación material alguna, no se cumple). Es decir, cabe admitir sin objeción alguna la remisión que un Reglamento regulador de una determinada materia efectúa a una futura Orden para que norme un concreto aspecto necesitado de desarrollo puntual -tal sería el caso de la habilitación que efectúa el Proyecto de Decreto en sus Disposiciones Adicionales Segunda y Tercera-; pero lo que no resulta admisible es que, mediante la traslación de la potestad reglamentaria en una materia, sin fijación de criterios o límites derivados de la función de dirección política que incumbe al Consejo de Gobierno, éste haga dejación de una de sus tres funciones esenciales, la reglamentaria, atribuyéndola de forma incondicionada a un Consejero. Si así se actuara, se estaría burlando la voluntad del legislador -estatutario y regional- de que sea precisamente el Consejo de Gobierno quien desarrolle la Ley, argumento que alcanza especial relevancia cuando el objeto y finalidad del reglamento es el desarrollo y ejecución no de una norma emanada de la Asamblea regional o del propio Ejecutivo autonómico, sino de la legislación básica del Estado.
Desde esta perspectiva, el Decreto 52/1999, de 2 de julio, cuando efectúa una atribución global a la Consejería de las competencias educativas traspasadas, debe ser interpretado sistemáticamente en relación al régimen de la potestad reglamentaria regional fijado por el Estatuto de Autonomía y la Ley 1/1988, para hacerlo compatible con ellas, pues sólo así podrá considerarse válido en aplicación del principio de jerarquía normativa. Por ello, cabría concluir que a la Consejería de Educación y Cultura corresponde la elaboración y aprobación del proyecto de currículo con carácter previo a su elevación al Consejo de Gobierno para ser establecido por Decreto.
En apoyo de esta conclusión debe advertirse no sólo que tal es el rango normativo que revisten, con carácter general, los currículos aprobados por el resto de Administraciones educativas, tanto estatal como autonómicas, sino que desde el punto de vista del contenido material de la norma, ésta no se limita en puridad a establecer el currículo del ciclo formativo correspondiente, sino que introduce aspectos ajenos al mismo. En efecto, de conformidad con el artículo 8.1 LOCE, se entiende por currículo el conjunto de objetivos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación de cada uno de los niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, reiterándose dicho concepto en el propio Proyecto de Decreto (artículo 3.1). Sin embargo, éste contiene una regulación de diversos aspectos no incardinables en la noción de currículo, tales como, por ejemplo, las normas sobre acceso (artículo 5) a las enseñanzas que se regulan. Si atendemos al Real Decreto 370/2001, de 6 de abril, por el que se establece el Título de Técnico Superior en Óptica de Anteojería y las correspondientes enseñanzas mínimas, éstas son estrictamente las que se contienen en el Anexo, correspondiendo el resto de preceptos del Reglamento -entre ellos el artículo 2.2, por el que se regula el acceso a los referidos estudios profesionales-, a la regulación propia para el establecimiento del título. Por ello, cuando el artículo 5 del Proyecto establece normas de acceso a los estudios conducentes al correspondiente título, no está cumpliendo el mandato contenido en el último inciso del artículo 8.3 LOCE que obliga a las Administraciones educativas a incluir en los currículos las enseñanzas comunes -mínimas en la terminología de la LOGSE-, sino que está reproduciendo normas reglamentarias estatales más allá de la potestad para la elaboración del currículo, lo que impediría al Consejero de Educación y Cultura dictar dicha norma, aun cuando se llegara a considerar que estaba habilitado para aprobar el currículo.
En definitiva, y como ya tuvo ocasión de indicar el Consejo Jurídico al Dictaminar los Proyectos de Decreto por los que se establecían los currículos de la Educación Primaria, Secundaria Obligatoria y Bachillerato (Dictámenes 160, 161 y 162/2002, respectivamente), el órgano competente para la aprobación de los currículos de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo es el Consejo de Gobierno.
CUARTA.- Procedimiento de elaboración.
El procedimiento de elaboración del Proyecto ha seguido, en líneas generales, lo establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en adelante LG), aplicable en nuestra Comunidad en defecto de norma regional en la materia. No obstante, han de realizarse diversas observaciones respecto a la tramitación:
a) A lo largo de la tramitación del expediente, los órganos preinformantes han expresado la necesidad de acompañar una memoria económica estimativa del coste que habrá de suponer la entrada en vigor de la futura norma, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 24.1 LG, sin que pueda ser sustituida dicha memoria por una declaración acerca de la ausencia de incremento de coste, como la que efectúa el Director General de Formación Profesional, Innovación y Atención a la Diversidad. El Consejo Jurídico, que ha puesto reiteradamente de manifiesto en sus Dictámenes tal necesidad, es consciente de la dificultad que la elaboración de la memoria puede tener en proyectos normativos como el presente -a los que no cabe anudar de forma directa e inmediata una generación de gasto, sino que ésta se manifestará de forma diferida en el tiempo, en tanto que precisa de actos concretos de aplicación que serán los que, en puridad, conlleven la aplicación de recursos económicos-, pero son precisamente tales características las que hacen mucho más aconsejable la emisión del citado estudio económico, dado que su finalidad es ilustrar sobre algunas de las consecuencias de la norma, permitiendo deducir el alcance del Proyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (artículo 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 de la Constitución establece.
Desde esta perspectiva, si bien el Proyecto en sí mismo no genera un coste de forma inmediata, lo cierto es que su aprobación se orienta a la implantación del ciclo formativo correspondiente, la cual, por otra parte, se pretende efectuar de forma inminente, según el informe técnico que acompaña al primer borrador de la futura norma (folios 2 a 6). Siendo ello así, el coste de la puesta en marcha de las enseñanzas debería unirse al Proyecto como memoria económica, dado que la aprobación del currículo no es sino un paso necesario para alcanzar aquel objetivo.
Debe, por tanto, previamente a su elevación al Consejo de Gobierno, unirse al expediente la memoria económica del coste a que dará lugar la aprobación de la norma.
b) Se ha omitido el informe del Consejo Asesor Regional de Formación Profesional, que reviste carácter preceptivo de conformidad con el artículo 2, letra f), del Decreto 16/2003, de 7 de marzo, por el que se crea y regula la composición y funciones de dicho órgano consultivo. El referido precepto establece que será función del Consejo Asesor "promover e informar en el marco competencial de la Comunidad Autónoma de Murcia, con carácter preceptivo, la adecuación de los diseños curriculares y de los proyectos de revisión de los perfiles profesionales de las enseñanzas de Formación Profesional a las características socioeconómicas de la Región de Murcia". El Proyecto sometido a consulta reúne las características que determinan la obligatoriedad del informe contemplado en el precepto, dado que procede a diseñar el currículo de un ciclo formativo de las enseñanzas de Formación Profesional, respondiendo así "a las demandas del tejido productivo de la Región de Murcia ya que este perfil profesional es muy demandado, no existiendo en la actualidad ningún perfil profesional similar en el Catálogo de Títulos por lo que adquiere gran importancia como factor de competitividad empresarial" (informe técnico que acompaña al primer borrador, folio 3 del expediente).
También la letra l) del mismo artículo 2 establece, como función propia del Consejo Asesor Regional de Formación Profesional, la de "emitir informe sobre los proyectos o disposiciones normativas relacionadas con la Formación Profesional".
Procede, pues, ante la ausencia de un trámite preceptivo, devolver el expediente en orden a que sea completado mediante la incorporación del informe del Consejo Asesor Regional de Formación Profesional.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno es competente para aprobar el currículo cuyo Proyecto se somete a consulta.
SEGUNDA.- Procede devolver el expediente para que se complete mediante la incorporación del preceptivo informe del Consejo Asesor Regional de Formación Profesional.
Debe, asimismo, incorporarse al expediente una memoria económica estimativa del coste a que dará lugar la aprobación de la norma.
No obstante, V.E. resolverá.
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