Dictamen 127/04

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Año: 2004
Número de dictamen: 127/04
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente (1999-2004)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. F. N. G., en solicitud de indemnización por los perjuícios sufridos por la adjudicación de una finca según Acuerdo de Concentración Parcelaria de la Zona Regable Occidental del Campo de Cartagena, Sector V.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Resulta, pues, inadmisible que el reclamante pretenda ser indemnizado por la existencia de un gravamen que recaía, con justo título de adquisición del titular del predio dominante (así lo razonan y declaran las sentencias en cuestión), sobre su parcela originaria; gravamen que, de haber sido conocido y reconocido por la Administración en el procedimiento de concentración parcelaria, hubiera supuesto, como se dice: a) la simple traslación de dicho gravamen a la parcela de reemplazo, o b) de considerarse tal servidumbre (el camino en que se hubiera de proyectar) contraria a los fines de la reordenación agraria, declarar su extinción, con compensación entonces, obviamente, al titular de dicho derecho, pero no al reclamante. En consecuencia, la existencia del referido gravamen no sólo no es imputable al funcionamiento de los servicios públicos, sino que las obligaciones dimanantes de la condición de predio sirviente de la finca del reclamante
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 23 de junio de 2002 se recibió en la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente un escrito de D. F. N. G. promoviendo un procedimiento de exigencia de responsabilidad patrimonial a la citada Consejería, al amparo de lo establecido en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), en el que formulaba las siguientes alegaciones:
"PRIMERO.- Que en el proceso de Concentración Parcelaria de la zona de Fuente Álamo que culminó con la aprobación del Acuerdo de Concentración Parcelaria de fecha 30 de noviembre de 1994 (Zona Regable Occidental del Campo de Cartagena, Sector V, Subperímetro, Sectores Hidráulicos I, II y III) me fue adjudicada la finca de reemplazo identificada con el nº X del polígono nº 13, como así le consta a ese organismo.
Dicha finca me fue entregada libre de cargas y gravámenes, a excepción de una servidumbre de paso de aguas a favor de la Comunidad de Regantes del Campo de Cartagena, según consta en la ficha de atribuciones de la reseñada finca.
SEGUNDO.- En febrero de 1999 fui demandado judicialmente por D. M. J. G. E., dueño de la parcela nº X, colindante con la mía. En dicha demanda ejercitaba una acción declaratoria de servidumbre de paso sobre mi propiedad (parcela nº X), como predio sirviente.
Este hecho fue puesto en conocimiento de esa Consejería inmediatamente de su notificación, mediante escrito de fecha 22 de febrero de 1999, por el que asimismo se solicitaba se expidiera Certificación que acreditara diversos extremos, entre otros, la inexistencia de servidumbre de paso sobre mi propiedad tras el acuerdo de concentración parcelaria, para su incorporación a la contestación a la demanda ante el Juzgado.
Acompaño fotocopia de dicho escrito, así como de la certificación solicitada expedida por el Director General de Estructuras e Industrias Agroalimentarias con fecha 3 de marzo de 1999.
TERCERO.- Posteriormente fue dictada sentencia por la que se declaraba que la finca de mi propiedad es predio sirviente de la finca propiedad de D. M. J. G. E., atravesando el camino toda mi propiedad hasta la del demandante Sr. G. E.. Circunstancia ésta que fue puesta, asimismo, en conocimiento de esa Consejería mediante escrito de fecha 26 de octubre de 1999, cuya fotocopia aquí se une.
Interpuesto recurso de apelación contra dicha sentencia, con fecha 30 de Noviembre de 2001 fue confirmada la de primera instancia, con imposición de costas en las dos instancias. Así se le comunicó a ese Organismo, mediante escrito de fecha 12 de diciembre siguiente, en el cual también se solicitaba se procediera a la indemnización de todos los daños y gastos ocasionados tras el fallo de la sentencia que declaraba la servidumbre de paso sobre la finca de mi propiedad, adjudicada tras el Acuerdo de Concentración Parcelaria.
Acompaño fotocopia de dicho escrito al que se unía la sentencia dictada en apelación.
CUARTO.- Consecuentemente con lo anterior, el obligado cumplimiento de la sentencia recaída ocasiona una serie de perjuicios y lesiones al compareciente, a saber:
1.- Los gastos ocasionados por el procedimiento judicial llevado a cabo, en el que he sido demandado (por lo tanto el procedimiento no fue iniciado a mi instancia), y en que he sido condenado en costas al haber sido estimada la demanda interpuesta tanto en primera instancia como en apelación.
2.- a) La pérdida de superficie (en metros) de una parte de la parcela que me fue adjudicada, libre de tal gravamen, al tener que dejar expedito y libre el paso al Sr. G. E., no pudiendo disponer, por tanto, de esa superficie.
b) Consecuentemente con lo anterior la pérdida de valor de la finca adjudicada que conlleva la imposición de una servidumbre sobre la misma: evidentemente el valor de la finca que me fue adjudicada inicialmente (como finca libre de gravamen) es superior al que resulta tras la imposición de la servidumbre de paso a esa misma finca, que para el caso de haber sido tenido en cuenta desde el principio hubiera contemplado más superficie u otro tipo de compensaciones.
c) Los perjuicios de tener que soportar el paso del vecino demandante por medio de mi propiedad, con el cual existen unas relaciones de vecindad nefastas y mantiene una actitud arrogante y la consiguiente pérdida de intimidad, puesto que en ella se encuentra mi domicilio particular.
d) La eliminación de parte del vallado de la finca, para permitir el paso, que fue llevado a cabo tras la entrega de la finca de reemplazo, y después de la obtención de los oportunos permisos.
e) La interposición del presente procedimiento de reclamación patrimonial a esta Administración, a fin de ser debidamente resarcido de todos los perjuicios y gastos que me han sido ocasionados y que aún continúan produciéndose.
QUINTO.- Las lesiones y perjuicios referidos anteriormente traen su causa del proceso de Concentración Parcelaria llevado a cabo en la zona, el cual finalizó mediante un Acuerdo de Concentración Parcelaria, por el que se me adjudicó a cambio de las tierras que poseía (como se ha referido al inicio de este escrito) la finca de reemplazo mencionada, libre de cargas y servidumbres (a excepción de la referida de paso de aguas subterráneas). Así figuró en la ficha de atribuciones y en la hoja en la que se describían las características de la nueva finca de reemplazo, e incluso en el plano de la misma. E igualmente, en la certificación de fecha 3 de marzo de 1999 expedida por el Director General de Estructuras e Industrias Agroalimentarias, organismo dependiente de esa Consejería, a instancias del compareciente.
Sin embargo, en cumplimiento de la sentencia que ha sido dictada, la finca adjudicada queda ahora gravada con una carga la cual no había sido contemplada anteriormente en el Acuerdo de Concentración llevado a cabo, creando una nueva situación de la cual derivan una serie de perjuicios y lesiones para el compareciente, como se ha referido antes. Situación esta que de haberse reflejado con anterioridad, hubiera variado sensiblemente los términos del Acuerdo de concentración, en la parte que afecta al compareciente.
SEXTO.- Al día de la fecha, la evaluación económica de la responsabilidad reclamada por las lesiones y perjuicios producidos se puede determinar exactamente en cuanto a:
-Los gastos ocasionados por el procedimiento judicial interpuesto contra el compareciente, condenado en costas tanto en primera instancia como en apelación, que ya ha sido liquidada a fin de evitar la ejecución y, en su caso, embargo de los bienes, así como mayores gastos.
Se acompañan las minutas de los abogados y la cuenta de suplidos y derechos de los procuradores que intervinieron en el procedimiento, tanto de primera instancia como de apelación, las cuales ascienden a la cantidad total de ocho mil quinientos cincuenta y nueve euros con seis céntimos de euro (8.559,06 euros).
Sin embargo a fecha de hoy, debido a que se encuentra en fase de ejecución (procedimiento de ejecución de títulos judiciales) la sentencia dictada a fin de determinar la anchura y posible trazado del camino mediante medición efectuada por perito designado al efecto y no habiéndose producido ésta todavía, no se puede determinar exactamente la cuantía económica a que puede ascender la indemnización que corresponde por:
-La pérdida de superficie de la parcela adjudicada al tener que dejar el paso libre por mi finca; así como la disminución del valor de la misma por resultar gravada con una carga de tal envergadura como es una servidumbre de paso; y los consiguientes perjuicios morales que conlleva en cuanto a tener que soportar el trasiego del vecino por mi finca.
-Asimismo, y en tanto no se determine la anchura y trazado, no se puede cuantificar exactamente el importe a que asciende la eliminación del vallado en su día edificado, y en su caso, la modificación del trazado de dicho vallado que haya de efectuarse.
Sin embargo, ello no obsta a que pueda hacerse una valoración estimada sobre la cuantía a indemnizar por estos conceptos, calculada con arreglo a los criterios de valoración fijados en la ley que rige en estos supuestos, ya que la extensión del terreno que haya de ocupar la servidumbre impuesta sobre la finca del compareciente podría ser determinada en una (sic) más o menos aproximadamente, con arreglo a la sentencia dictada.
-Los gastos que se están devengando por el procedimiento de ejecución del título judicial (nº X) y que en este momento no se puede determinar su cuantía hasta su finalización.
3.- Los gastos ocasionados por la interposición de este procedimiento de reclamación que hasta ahora se han devengado y que no pueden ser fijados en su totalidad en tanto no finalice la presente reclamación".
Con base en lo anterior, solicita indemnización en los siguientes términos:
1º.- 8.559,06 ! por los gastos judiciales que ya ha tenido que satisfacer, según los documentos que aporta al efecto.
2º.- La cantidad que, tras la práctica de la oportuna prueba pericial, se determine para resarcirle por los restantes perjuicios, anteriormente señalados.
A tales efectos, propone la práctica de prueba documental (los documentos aportados con la reclamación), testifical y pericial, esta última para que un perito insaculado determine la superficie ocupada por la servidumbre declarada judicialmente y, después, cuantifique los perjuicios aludidos (Folios 2 a 37 del expediente remitido).
SEGUNDO.- Mediante oficio de 17 de julio de 2002, la Vicesecretaria de la Consejería consultante solicita a la Dirección General de Regadíos y Desarrollo Rural, órgano competente en la materia, copia de los documentos que afectan al asunto obrantes en el expediente de concentración parcelaria de referencia, lo cual es cumplimentado mediante oficio de dicho Director de fecha 26 de septiembre de 2002 (folios 40 a 94).
TERCERO.- Mediante oficio de 7 de octubre de 2002, la Vicesecretaria solicita de la referida Dirección General que complete el expediente en cuestión, al advertir la falta de documentos que en él se citan, lo que es cumplimentado mediante oficio de 14 siguiente (folios 97 a 157).
CUARTO.- Mediante oficio de 17 de diciembre de 2002, la Vicesecretaria designa instructor del procedimiento de reclamación patrimonial, lo que es notificado al reclamante junto a la información a que se refiere el artículo 42.4 LPAC.
QUINTO.- Mediante sendos oficios de 24 de enero de 2003, la Vicesecretaria solicita al Juzgado de Primera Instancia nº 2 de Cartagena y a la Audiencia Provincial de Murcia que remitan, respectivamente, testimonio de los autos del proceso de menor cuantía nº 397/98 y de la apelación nº 539/99 seguidos ante los mismos, siendo atendido dicho requerimiento por la Audiencia Provincial en lo referente a la citada apelación, en cuyo rollo obra copia de la sentencia dictada en primera instancia por el referido Juzgado (folios 165 a 224).
SEXTO.- Formulada el 10 de febrero de 2003 por el instructor una propuesta de suspensión del procedimiento, fundada en la pendencia del incidente de ejecución de la sentencia del Juzgado de 1ª Instancia nº 2 de Cartagena en lo que atañe a la determinación de la anchura del camino en que se ha de proyectar el derecho de servidumbre declarado por dicha sentencia, se otorgó trámite de audiencia al reclamante, que formuló alegaciones en oposición a la misma, por existir un perjuicio ya cuantificado y otros de posible cuantificación mediante la prueba pericial interesada en su día, indicando que el referido incidente procesal se encuentra paralizado por causas ajenas a él.
SÉPTIMO.- En oficio de 25 de marzo de 2003, la Vicesecretaria comunica a la Dirección General antes citada que se ha decidido la continuación del procedimiento de reclamación, a cuyo efecto se solicita el informe previsto en el artículo 10.1 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP), indicando expresamente la necesidad de que dicho Centro Directivo se pronuncie sobre la eventual relación de causalidad entre la lesión producida y el funcionamiento del servicio público, petición que es reiterada en oficio del 3 de junio siguiente.
OCTAVO.- Mediante oficio de 20 de dicho mes y año, el citado Director remite dos informes, fechados el día anterior, del Servicio de Estructuración Agraria, en los que, por un lado, se indica que se reconocen los hechos a que hacen referencia las sentencias citadas en la reclamación (sin pronunciarse sobre la cuestión jurídica de la apuntada relación de causalidad); de otro, realiza una valoración económica de la pérdida o menoscabo de la finca del reclamante ocasionada por la servidumbre en cuestión y por la rectificación del vallado de su parcela, partiendo de un hipotético trazado del camino y de una anchura del mismo de 4 metros, por las razones que allí se expresan, acompañando croquis al efecto. Dichos perjuicios se cifran en 6.121,65 !.
NOVENO.- Otorgado al reclamante el preceptivo trámite de audiencia y vista del expediente, el 25 de julio de 2003 presenta alegaciones en las que se ratifica en su escrito inicial y discrepa de la valoración efectuada en los informes reseñados, por no incluir determinados conceptos indemnizatorios, que detalla.
DÉCIMO.- Mediante oficio de 25 de agosto de 2003, el instructor remite el escrito de alegaciones a la referida Dirección General y solicita la emisión de nuevo informe, que incluya "un pronunciamiento expreso sobre la relación de causalidad entre la lesión producida y el funcionamiento del servicio público", petición que es reiterada mediante oficio de 10 de octubre siguiente.
UNDÉCIMO.- Mediante oficio de 13 de octubre de 2003, el Director General comunica al instructor que el 12 de septiembre anterior se celebró una reunión entre el reclamante, su abogada y un técnico de la Dirección para estudiar la cuantificación de los conceptos indemnizatorios, reunión en la que el primero se comprometió a aportar la documentación que se le requiriese al efecto, sin que en esa Dirección General constase el traslado de tal documentación.
DUODÉCIMO.- El 23 de octubre siguiente el instructor requiere al reclamante para que presente documentación justificativa del daño moral invocado y de los gastos devengados en el incidente de ejecución de sentencia.
DECIMOTERCERO.- Con fecha 16 de diciembre de 2003, el reclamante presenta escrito en el que realiza diversas consideraciones sobre la valoración de los perjuicios que estima causados. A tal efecto, aporta un informe pericial, encargado por él mismo, para determinar y cuantificar los daños producidos en su finca en razón del establecimiento de la servidumbre en cuestión, informe que cifra el perjuicio en 21.249 !; asimismo, aporta documentos sobre los gastos devengados en el incidente de ejecución de sentencia (sobre el que indica que, a esa fecha, aún no había concluido) y sobre los honorarios de su abogada, y cifra el daño moral en 61.900 !. El total de las cantidades líquidas reseñadas ascienden a 91.239,78 ¤ que, sumados a los 8.559,06 ! reclamados en el escrito inicial de reclamación (gastos ya devengados por los procesos judiciales), arrojan un total de 99.798,84 ¤, si bien el reclamante añade que deberá incrementarse tal indemnización por el concepto de disminución del valor de su finca, pues el informe pericial que aporta no lo incluye.
DECIMOCUARTO.- Mediante oficio de 15 de enero de 2004, el instructor remite el anterior escrito de alegaciones a la Dirección General de Regadíos y Desarrollo Rural y solicita informe sobre las valoraciones realizadas, petición que es reiterada el 16 de febrero siguiente.
DECIMOQUINTO.- Mediante escrito de 20 de febrero siguiente, el citado Director remite informe, de la misma fecha, del Jefe de Servicio de Estructuración Agraria, en el que se realizan diversas consideraciones sobre la valoración de los conceptos de posible indemnización, estimando que la superficie ocupada por la servidumbre debería valorarse en 3.792 !, la reposición del vallado, en 3.941,25 !, el detrimento de la finca, en 7.733,25 !, y los daños morales, en 25.000 !.
DECIMOSEXTO.- Con fecha 11 de marzo de 2004, el instructor formuló propuesta de resolución, estimatoria parcial de la reclamación, para que se reconozca el derecho del reclamante a una indemnización por importe de 41.111,28 !, por los conceptos que detalla en la propuesta, y en razón a consideraciones que se analizarán más adelante.
DECIMOSÉPTIMO.- Mediante oficio registrado de entrada en este Consejo Jurídico el 29 de abril de 2004, el Consejero de Agricultura, Agua y Medio Ambiente solicita nuestro preceptivo Dictamen, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución recaída en un procedimiento de exigencia de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración Regional, concurriendo con ello el supuesto establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Procedimiento.
El examen de las actuaciones remitidas permite afirmar que, en lo sustancial, se ha cumplido con lo dispuesto en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los Procedimientos en Materia de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP), salvo en lo atinente al plazo máximo de resolución, notablemente excedido.
No obstante lo anterior, debe destacarse que el hecho de que la Dirección General de Regadíos y Desarrollo Rural no haya emitido informe alguno sobre la existencia de relación de causalidad entre los daños alegados y las resoluciones recaídas en su día en el proceso de concentración parcelaria que afectó al reclamante, ha producido unos indeseables efectos en la tramitación del procedimiento. Así, requerido por el instructor a dicha Dirección un informe sobre esta específica cuestión, de naturaleza indiscutiblemente jurídica, el referido Centro Directivo se limitó a remitir sucesivos informes técnicos del Servicio de Estructuración Agraria sobre la valoración de los conceptos indemnizatorios puestos de manifiesto en la reclamación, aspecto este último que está, lógica y jurídicamente, condicionado a un previo análisis de la indicada relación de causalidad mediante informe que correspondía realizar a la unidad de dicha Dirección encargada del asesoramiento jurídico al referido Servicio. Esta omisión, aun cuando no tenga efectos formalmente invalidantes, supone una notable distorsión en la instrucción de esta clase de procedimientos pues, sin perjuicio del análisis que del indicado aspecto haya de realizar finalmente el instructor en su propuesta de resolución y, después, este Consejo Jurídico, resulta indiscutible la importancia que para dicho instructor tiene el conocimiento del parecer del Centro Directivo gestor sobre tan trascendental cuestión.
Lo anterior cobra una especial relevancia en casos como el presente, en el que, después de realizada tan dilatada instrucción sobre el "quantum" indemnizatorio, incluso con comparecencia del reclamante a tal efecto, resulta que, como se va a razonar, en modo alguno concurre la indicada relación de causalidad entre la actividad administrativa (aprobación del procedimiento de concentración parcelaria) y los daños por los que se reclama indemnización; daños que, como se verá, el reclamante tiene el deber jurídico de soportar, sin perjuicio de las acciones que pudiera ejercer contra terceros ajenos a la Administración regional.
TERCERA.- Sobre la relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales y los daños por los que se reclama indemnización: inexistencia. El deber jurídico del reclamante de soportar los perjuicios derivados de la declaración judicial de la existencia de un derecho de servidumbre de paso que grava su finca.
Conforme se desprende de los artículos 139.1 y 141.1 LPAC, para que se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública es necesario que los particulares acrediten la existencia de daños efectivos que, causados por el funcionamiento de los servicios públicos, aquéllos no tengan el deber jurídico de soportar. De este modo, existencia de daños efectivos, relación de causa-efecto entre actividad pública y éstos, e inexistencia de obligación jurídica del reclamante para soportar tales daños, constituyen los tres elementos esenciales del instituto que nos ocupa, que se analizarán seguidamente.
I. El daño efectivo.
Como se desprende de los Antecedentes reseñados, el instructor se planteó la procedencia de suspender el procedimiento de reclamación con fundamento en la pendencia de un incidente de ejecución de la sentencia que declaró el reseñado derecho de servidumbre sobre la finca del reclamante, pues, siendo tal gravamen la base sobre la que se asienta la reclamación, la anchura del camino mediante el que tal derecho ha de plasmarse, se defirió, en la sentencia del Juzgado de Primera Instancia nº 2 de Cartagena, a un posterior incidente al efecto.
Sin embargo, tal circunstancia no constituye una causa de suspensión de un procedimiento como el que nos ocupa, pues más allá de los supuestos de pendencia penal (o por obligado acatamiento de eventuales resoluciones judiciales o administrativas de suspensión) no existe precepto jurídico que habilite tal medida, que es distinta, por cierto, de la suspensión del plazo máximo para resolver (que no del procedimiento) prevista en el artículo 42.5 LPAC.
En este sentido, la decisión del instructor de proseguir el procedimiento fue correcta. Ahora bien, ello no significa que su prosecución implique, como parece haberse considerado a la vista de la tramitación realizada, que la pendencia del referido incidente procesal no tenga efectos en la resolución del presente procedimiento, pues los tiene, y decisivamente en lo que se refiere a la acreditación de la efectividad de algunos daños por los que se reclama indemnización. En efecto, en contra de lo que pretende el reclamante, si su causa de pedir se funda en la declaración judicial del derecho de servidumbre (cuya existencia, "a posteriori" del procedimiento de concentración parcelaria, imputa al mal funcionamiento de la Administración regional), no es jurídicamente posible evaluar el perjuicio que el establecimiento de tal derecho de servidumbre genera en su finca hasta que todos los elementos definidores de tal derecho, lo que incluye sin duda la anchura del camino en que aquél se ha de materializar, sean fijados por quien ha declarado la existencia del derecho, es decir, por el órgano jurisdiccional sentenciador, sin que pueda la Administración sustituir ni anticiparse a dicho pronunciamiento judicial. Esto ha de entenderse sin perjuicio de que, una vez que el Juez determine el contenido esencial de la servidumbre tal y como ésta venía configurada por el título privado de adquisición de tal derecho a que se refieren las sentencias en cuestión, la Administración regional competente en materia de concentración parcelaria deba "acomodar" o trasladar dicho derecho a la situación parcelaria resultante del proceso de concentración aprobado en su día, operación ésta que se contempla en el artículo 232.3 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario aprobada por Decreto 118/1973, de 12 de enero (LRDA), y que en modo alguno puede utilizarse para desvirtuar lo establecido en una sentencia judicial firme, como es lo relativo a la determinación (aquí mediante el oportuno Auto resolutorio del incidente procesal al efecto) de los términos en que se configura un determinado derecho de servidumbre.
Lo anterior trae consigo que, al no estar completado el pronunciamiento judicial sobre las características del derecho de servidumbre que motiva la reclamación (hasta el presente, no consta la resolución del incidente de ejecución de la sentencia de que se trata), no pueden concretarse los perjuicios sobre la finca del reclamante derivados del reconocimiento del derecho de servidumbre, pues para ello se requiere, primero, la fijación judicial de los términos del derecho en cuestión y, sólo después, tras su traslación formal por la Administración agraria a la propiedad concentrada (previa audiencia, por cierto, del titular del predio dominante), podrá determinarse de modo acabado el trazado del camino de servidumbre y, por tanto, sólo entonces podrán valorarse los eventuales perjuicios que su establecimiento produce al titular del predio sirviente.
El examen de los Antecedentes revela, por el contrario, que se ha prescindido del indicado pronunciamiento judicial que ha de completar el contenido de la sentencia, y se ha procedido, por parte de la Dirección General competente, a realizar una valoración de los perjuicios que causaría una estimada ubicación y anchura del camino, en directa (y, por lo dicho, improcedente) ejecución de la indicada sentencia.
De todo lo expuesto se concluye que, en lo que se refiere a los daños que en este momento pueden ser objeto de consideración y análisis, han de tenerse en cuenta otros que, en su caso, pudieran existir, como los que el reclamante hubiera podido sufrir por el hipotético retraso en el reconocimiento del referido derecho de servidumbre, si ello pudiera ser imputado a la Administración, cuestión que se analizará más adelante.
Lo anterior no obsta, claro está, a las eventuales y posteriores reclamaciones que el particular pudiera deducir contra la Administración a medida que se fueran concretando nuevos perjuicios. En este sentido, la jurisprudencia y la doctrina coinciden en reconocer que el particular puede presentar sucesivas reclamaciones a medida que los perjuicios sean "efectivos" (como exige el artículo 141.1 LPAC) o esperar al "agotamiento" del conjunto de los mismos y deducir una reclamación global por todos ellos, siempre que se basen en una misma causa de pedir, como aquí sería el caso (la resolución de un procedimiento de concentración parcelaria).
II. Relación de causalidad entre los referidos daños y el funcionamiento de los servicios públicos en materia de concentración parcelaria: inexistencia.
A) Planteamiento de la cuestión.
Las alegaciones del reclamante en apoyo de la existencia de una relación de causa-efecto entre los daños por los que reclama y la resolución del procedimiento de concentración parcelaria que afectó a su finca, literalmente transcritas en el Antecedente Primero, vienen a ser acogidas en la propuesta de resolución con la siguiente y escueta argumentación (Fundamento Jurídico Tercero):
"Los hechos de que trae causa la presente reclamación quedan acreditados del expediente aportado por la Dirección General de Regadíos y Desarrollo Rural, y la relación causal entre el funcionamiento de la Administración y (el) resultado lesivo queda establecida desde el momento en que la finca de reemplazo adjudicada al reclamante no contemplaba la existencia de una carga en forma de servidumbre que ha sido reconocida judicialmente con posterioridad. Dicho de otro modo, de haberse tenido constancia de la existencia y realidad de la servidumbre que gravaba la finca adjudicada al reclamante, el acuerdo de concentración hubiese variado en sus términos y condiciones".
Este último inciso conecta con la alegación Cuarta, 2, b) del escrito de reclamación, en el que se afirma que el valor de la finca adjudicada en el procedimiento de concentración parcelaria como libre de cargas era superior al que resulta tras la declaración judicial de la servidumbre de paso que la grava, y que, de haberse tenido en cuenta esta carga en dicho procedimiento, el reclamante habría obtenido en el mismo "más superficie u otro tipo de compensaciones".
A este respecto, es necesario indicar, de entrada, que en ningún caso es admisible esta segunda proposición, pues incluso en la hipótesis de que la Administración hubiera debido de reconocer en el proceso de concentración parcelaria el referido derecho de servidumbre (cuestión que después se analizará), tal circunstancia en modo alguno hubiera conllevado la obligación de la Administración de otorgar al reclamante una finca de reemplazo de superficie superior a la de la finca originaria afectada por la concentración, u otra clase de compensación. En tal hipótesis, lo único que tendría que haber realizado la Administración es, bien la traslación de dicho gravamen a la finca de reemplazo (con eventual modificación de sus términos, si hubiese sido necesario a los fines de la concentración), bien extinguir dicho derecho (con compensación, obviamente, al titular del mismo y no al reclamante) en el excepcional caso de que, como señala el artículo 230.2 LRDA, la permanencia de tal servidumbre (ahora sobre la finca de reemplazo) no fuese acorde con "las exigencias de la nueva ordenación de la propiedad". Pero, se insiste, en modo alguno habría de responder la Administración, por vía de otorgamiento al reclamante de mayor superficie o de otra clase de compensación, por un gravamen que no impone la misma, sino que gravaba la finca originaria de aquél por un título de adquisición al que la Administración es completamente ajena.
En este sentido, resulta especialmente elocuente la S. de Navarra de 13 de noviembre de 1998:
"Alega no obstante el apelante que, no reconocida tal servidumbre en el expediente de concentración parcelaria, siéndole atribuida al demandante su finca libre de servidumbre, resulta inexistente tal servidumbre.
No compartimos el criterio de la parte apelante, toda vez que, como señaló la Sala 1ª del Tribunal Supremo en Sentencia de fecha 29 de septiembre de 1986 "la Concentración Parcelaria aspira a dar satisfacción a la finalidad social, lo que es propio de todo ordenamiento de reforma, dejando inalterado, en lo posible, respetando la equidad y la autonomía privada, el estado de derecho preexistente y en el cual se incide sólo en aquella medida que resulta estrictamente precisa para lograr la finalidad social. Deben, por ello, permanecer inalterados los elementos subjetivos siempre que se logre no obstante ello la reforma estructural de la propiedad rústica, que es el fin que se busca. A ello obedece el que la parcela de reemplazo sea el objeto en que reaparecen los derechos de dominio y los demás derechos reales y situaciones jurídicas que tuvieron por base las parcelas sujetas a concentración y que, según enfáticamente se asegura, pasarán a recaer, inalteradas, sobre aquella parcela de reemplazo". Añade dicha sentencia que "el dominio y los demás derechos reales y situaciones jurídicas que tengan por base las parcelas sujetas a concentración pasarán a recaer inalterados sobre las fincas de reemplazo ... determinándose las fincas o porciones segregadas de ellas sobre las que recaerán los derechos o situaciones y siquiera éstas hayan de reconocerse por el orden jurisdiccional civil..."
Partiendo de lo anterior, y teniendo especialmente presente que, según se desprende de lo actuado, la finca del demandado quedó excluida de la concentración parcelaria, y atendido especialmente el hecho de que, con independencia de que en el proceso administrativo de la concentración se establezcan, extingan o modifiquen servidumbres, conforme a lo dispuesto en el art. 230 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario aprobada por Decreto 118/1973, de 12 de enero, no impide ello que se conserven servidumbres ya existentes sobre las que nada se indique expresamente en dicho proceso".
Resulta, pues, inadmisible que el reclamante pretenda ser indemnizado por la existencia de un gravamen que recaía, con justo título de adquisición del titular del predio dominante (así lo razonan y declaran las sentencias en cuestión), sobre su parcela originaria; gravamen que, de haber sido conocido y reconocido por la Administración en el procedimiento de concentración parcelaria, hubiera supuesto, como se dice: a) la simple traslación de dicho gravamen a la parcela de reemplazo, o b) de considerarse tal servidumbre (el camino en que se hubiera de proyectar) contraria a los fines de la reordenación agraria, declarar su extinción, con compensación entonces, obviamente, al titular de dicho derecho, pero no al reclamante. En consecuencia, la existencia del referido gravamen no sólo no es imputable al funcionamiento de los servicios públicos, sino que las obligaciones dimanantes de la condición de predio sirviente de la finca del reclamante son obligaciones que éste tiene el indiscutible deber jurídico de soportar.
Corolario de lo anterior es, pues, que en ningún caso (incluso tras la conclusión del incidente de ejecución de la sentencia antes reseñada) puede ser indemnizable el demérito que sobre su finca el reclamante imputa a la existencia de la referida servidumbre. Si se hubiera reflexionado al respecto en el informe jurídico sobre la relación de causalidad que debió haberse emitido en su día, se hubiera descartado la siempre compleja valoración de perjuicios causados por imposición o extinción administrativa de gravámenes reales (a título de ejemplo, véase la jurisprudencia sobre expropiación de derechos de servidumbre o sobre indemnizaciones por imposición de éstas por causa de utilidad pública).
B) Sobre el deber de la Administración de reconocer en las Bases del procedimiento de concentración parcelaria el derecho de servidumbre: a) falta de acreditación de daños debidos a la eventual omisión en dicho procedimiento del referido gravamen; b) en todo caso, inimputabilidad de dicha omisión a la Administración regional, por inexistencia de infracción de las normas reguladoras del procedimiento de concentración parcelaria.
Sin perjuicio de lo anterior, procede ahora analizar la existencia de daños que pudieran imputarse a la Administración en razón de un hipotético retraso en la plasmación o reconocimiento del referido gravamen en las Bases del procedimiento de concentración parcelaria, único supuesto de (eventual) funcionamiento anormal de los servicios públicos que pudiera achacarse a la Administración regional.
Desde este punto de vista, y conforme con los presupuestos generales configuradores del instituto de la responsabilidad patrimonial, ésta sólo podría declararse si, en el caso que nos ocupa, concurrieran dos requisitos: a) la verificación de que la Administración debía haber conocido y tenido en cuenta la referida carga en el procedimiento de concentración parcelaria, conforme a las normas reguladoras del mismo; y b) que el retraso en tal reconocimiento (por haberse producido años después, vía sentencia judicial) ha ocasionado al reclamante daños efectivos.
a) Comenzando por la segunda cuestión, y previamente a cualquier otra consideración, ha de indicarse que no resultan acreditados perjuicios causados al reclamante por el eventual e indicado retraso, antes al contrario, tal circunstancia le ha permitido disfrutar de la plena propiedad de su finca sin que constase gravamen alguno sobre ella hasta la firmeza de las sentencias que declararon la existencia del referido derecho de servidumbre; además, hasta dicho momento, el reclamante no ha estado obligado a soportar el paso del vecino por su finca.
b) No obstante lo anterior, un análisis completo de todas las cuestiones suscitadas en el expediente que nos ocupa requiere abordar la cuestión relativa al funcionamiento del servicio público cuestionado, es decir, y como antes se apuntó, determinar si, al no reflejar la Administración en las Bases y posterior Acuerdo de concentración la existencia del gravamen en cuestión sobre la finca originaria del reclamante (hecho éste que no se discute y que se confirma a la vista de las Bases, el Acuerdo de concentración y la Hoja de características de la finca de reemplazo adjudicada al reclamante, que obran en el expediente remitido), infringió las normas reguladoras del procedimiento de concentración parcelaria. Análisis, por cierto, que tampoco se ha realizado en el presente procedimiento de reclamación.
Desde esta perspectiva, la respuesta ha de ser, igualmente, contraria a las pretensiones del reclamante. En efecto, la Administración regional no reflejó en las Bases de la concentración (que es el acto administrativo hábil a tal efecto, conforme al artículo 184, d) LRDA) el tan repetido derecho de servidumbre (véase el folio 50 del expediente, en el que obra el Boletín individual de la propiedad, que es el documento de las Bases atinente a la finca en cuestión), porque no tuvo conocimiento de su existencia, sin que, como se verá, estuviese obligada a conocerlo.
En efecto, un examen de los artículos 190 y siguientes LRDA revela que la Administración actuante ha de abrir un "período de investigación" con el objeto de determinar las situaciones jurídicas de las parcelas comprendidas en el perímetro de la zona a concentrar, período en el que está obligada a comunicar al Registro de la Propiedad correspondiente los lugares y parajes afectados por el procedimiento de concentración a los solos efectos de investigar "la existencia de hipotecas y, en general, de derechos que no lleven aneja de presente la facultad de inmediato disfrute sobre las parcelas de procedencia" (artículo 192), derechos entre los que no está el derecho de servidumbre de paso, por naturaleza de inmediato disfrute. Durante dicho período de investigación y, señaladamente, en el trámite de "encuesta" o información pública que debe realizarse (artículo 183), los interesados pueden comparecer para formular alegaciones sobre sus derechos en la concentración parcelaria, trámite que la jurisprudencia ha considerado suficiente al respecto (S. Burgos, de 31-5-99, STSJ Murcia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 1-7-99), estando obligados "a presentar, si existieran, los títulos escritos en que se funde su derecho y declarar en todo caso los gravámenes y situaciones jurídicas que conozcan y afecten a sus fincas o derechos" (artículo 190.2).
El artículo 222 LRDA refleja lo anterior en cuanto establece que, tras la firmeza del Acuerdo de concentración (que ha de ajustarse estrictamente a las Bases, ex artículo 200.2), ha de extenderse la oportuna Acta de Reorganización de la propiedad en la que se relacionen y describan las fincas resultantes de la concentración (fincas de reemplazo), incluyendo en ella, además de los derechos dominicales y, en su caso, posesorios, "los demás derechos reales y situaciones jurídicas que hayan podido ser determinados en el período investigación y la finca sobre la que hayan de establecerse".
A la vista del expediente remitido, se advierte, de un lado, que la Administración realizó el preceptivo trámite de información pública; de otro, que nadie compareció para alegar siquiera la existencia del referido derecho de servidumbre.
Pero es que, además, incluso en la hipótesis de que en aquel momento se hubiera puesto de manifiesto la eventual existencia de dicho gravamen mediante la aportación del oportuno título de adquisición (los documentos en que se funda la sentencia del Juzgado de Primera Instancia nº 2 de Cartagena para declarar el derecho real), o incluso en la hipótesis de que la Administración hubiera recabado certificación registral comprensiva de todos los derechos y cargas inscritos afectantes a las fincas en cuestión (diligencia que, aun no estando expresamente prevista en la LRDA, parece necesaria para la mejor investigación de las situaciones jurídicas de las fincas afectadas por procedimientos de esta clase), resulta que el reconocimiento e inclusión de dicho gravamen en las citadas Bases, a efectos de operar en el procedimiento de concentración, sólo era jurídicamente posible si tal derecho hubiera gozado de la protección y los efectos derivados de su inscripción en el Registro de la Propiedad o, en su defecto, se contase con el consentimiento del titular registral del predio sirviente. Así se desprende de la regulación contenida en el artículo 193.2 y 3 LRDA. Y lo cierto es que tal carga real no estaba inscrita entonces en el Registro de la Propiedad (véase el fundamento jurídico cuarto de la sentencia del Juzgado de 1ª Instancia); por el contrario, sí lo estaba la finca del reclamante, en cuya inscripción no constaba el referido gravamen (así se deduce del fundamento jurídico tercero de dicha sentencia cuando se refiere a la finca nº 32.697, inscripción 3ª); por otra parte, es claro que no podía constar consentimiento alguno del titular registral de la finca gravada al no haberse siquiera alegado entonces la existencia de tal derecho de servidumbre. Por tal razón, en las hojas del Acta de Reorganización de la Propiedad relativas a las fincas de reemplazo en cuestión no se hizo ni podía hacerse constar la existencia de tal gravamen (véanse los folios 75 a 77 exp.).
Así pues, en resumen, cabe decir, en línea con lo razonado en la S. de Navarra antes transcrita, que, aun cuando la Administración está facultada, ex artículo 230.2 LRDA, para modificar o extinguir servidumbres prediales (en esto yerran, por cierto, las sentencias recaídas en el asunto que nos ocupa, que niegan tal potestad en contra de consolidada jurisprudencia), para que pueda afirmarse que el Acuerdo de concentración extingue un derecho o situación jurídica, es necesario que el mismo se haya reconocido y consignado previamente en las Bases de la concentración, pues así se desprende de lo establecido en los ya citados artículos 184, d) y 200.2 de la referida Ley. Si, como sucedió en el caso que nos ocupa, en el procedimiento de concentración no se conoció la existencia ni, en todo caso, se reconoció en Bases el tan repetido derecho, mal pudo el Acuerdo de concentración incidir sobre el mismo, ya para reconocerlo, ya para extinguirlo en la finca de reemplazo del reclamante, sin que, como se ha razonado, la Administración estuviera obligada a conocer su existencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- No existe relación de causa-efecto entre los daños por los que se reclama indemnización y el funcionamiento de los servicios públicos regionales en materia de concentración parcelaria.
SEGUNDA.- No se ha acreditado el funcionamiento anormal de los servicios públicos regionales en materia de concentración parcelaria, señaladamente, la infracción de las normas reguladoras del procedimiento establecido al efecto en la LRDA.
TERCERA.- En atención a las precedentes Conclusiones, procede desestimar en su integridad la citada reclamación, por lo que la propuesta de resolución objeto del presente Dictamen se informa desfavorablemente.
No obstante, V.E. resolverá.
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