Dictamen 107/04

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Año: 2004
Número de dictamen: 107/04
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente (1999-2004)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. F. C. B., como consecuencia de los daños sufridos por una caída en el Centro Integrado de Formación y Experiencias Agrarias de Torre Pacheco.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La relación de causalidad que puede dar lugar a responsabilidad patrimonial de la Administración Pública ha de reunir las características de ser directa, suficiente y eficaz, de tal forma que el daño pueda ser imputado a la Administración, al haberse generado como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
2. La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad debe reservarse para los casos de fuerza mayor, a los cuales importa añadir la culpa exclusiva de la víctima en la producción del daño (STS, Sala 3ª, de 16 de diciembre de 1997). En este sentido, para considerar que la conducta de la víctima pueda romper el nexo causal, el Alto Tribunal viene exigiendo que aquélla haya cometido una gravísima negligencia, y que ésta sea determinante de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- D. F. C. B., Auxiliar Agrario destinado en el Centro Integrado de Formación y Experiencias Agrarias de Torre Pacheco (CIFEA), dependiente de la Consejería consultante, formula, el 14 de mayo de 2003, reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración regional por los daños sufridos durante el desempeño de su trabajo en el referido centro. Según relata, el 5 de abril de 2002, sufrió un accidente cuando se encontraba etiquetando plantas en el invernadero al enredarse con unos hilos existentes entre ellas, lo que le hizo caer a un foso de aproximadamente 1,50 metros de profundidad que carecía de medidas de seguridad o protección, pues estaba descubierto y sin valla de separación con las plantas, imputando el accidente a la omisión de dichas medidas.
A consecuencia de la caída, causó baja en el trabajo entre el 5 de abril y el 4 de agosto de 2002 (121 días), período durante el cual permaneció impedido para realizar su actividad habitual. Según la Mutua que atendió al accidentado tras el percance, éste "sufrió un esguince en tobillo izquierdo complicado con una contusión ósea del astrágalo ipsilateral, diagnosticada secundariamete por artrocentesis y RMN, que produjo la lenta evolución hacia la mejoría precisando múltiples tratamientos de fisioterapia y magnetoterapia junto a ortesis antiálgicas del tobillo afecto para mitigar las molestias durante la deambulación, especialmente por lo terrenos naturales donde el paciente suele transitar debido a su actividad laboral. (...) Las secuelas que presenta en relación con su puesto de trabajo son constitutivas de lesiones permanentes no invalidantes".
Examinado el paciente por el Equipo de Valoración de Incapacidades (EVI) de la Seguridad Social, apreció una limitación de movilidad en tobillo izquierdo en menos del 50%, considerando lesiones permanentes no invalidantes a nivel de la articulación tibioperoneo astragalina izquierda, fijando una indemnización de 504,85 euros.
Dichas lesiones generan en el accidentado, de conformidad con el informe médico de valoración de daño corporal que acompaña a su reclamación, las siguientes secuelas:
-Artrosis tibio tarsiana.
-Limitación de los últimos grados (15%) de flexión dorsal pie izquierdo.
-Limitación de los últimos grados (10%) de flexión plantar pie izquierdo.
-Trastornos tróficos leves pierna izquierda.
En su virtud, el reclamante solicita una indemnización de 7.272,10 euros por los 121 días que tardó en curar de sus lesiones; más 10.760,10 euros por las secuelas, para un total de 18.032,20 euros, más intereses legales.
El interesado aporta junto a la reclamación: a) el parte médico de alta de incapacidad laboral y el informe propuesta clínico laboral, ambos expedidos por la Mutua que le asistió; b) resolución del INSS por la que se le concede la prestación de lesiones permanentes no invalidantes y dictamen del EVI; c) informe médico de valoración del daño corporal; y d) fotocopia de una publicación de la Consejería en que presta sus servicios donde constan dos fotografías en las que se aprecia el estado del foso en que se produjo el accidente.
SEGUNDO.- Admitida la reclamación y designado instructor del procedimiento, éste procede a requerir al interesado para que subsane un defecto (omisión de la firma del reclamante) de que adolecía la solicitud, subsanación que no consta en el expediente.
Solicita asimismo el informe de la Dirección General de Modernización de Explotaciones y Capacitación Agraria, de la que depende el centro experimental en que desempeñaba su labor el trabajador accidentado, siendo emitido por el Director del CIFEA. En él se manifiesta que:
- La instalación donde se produce el percance "es un lisímetro utilizado como instrumento de investigación agraria, en el que los trabajos del personal funcionario consisten en la realización de las labores de cultivo normales, así como la clasificación, cuantificación y anotación de datos, labores que no entrañan penosidad ni riesgo en su elaboración.(...)
El cultivo ensayado era pimiento verde de carne gruesa, realizado en plantación en líneas paralelas al foso, entutorado vertical, constituyendo las líneas de cultivo setos cuya dirección protegía del foso al tener la salida contraria al mismo.
En el invernadero de referencia, no se realizan tareas que entrañen especial peligrosidad; en la adopción de medidas del plan de prevención de riesgos laborales, no estaba en prioridad uno. No obstante, cada vez que se accedía al invernadero para la realización de tareas, el responsable del proyecto, D. J. N., advertía de la existencia del foso y las medidas de precaución a adoptar, entre las que se encontraban la utilización de los pasillos laterales, prohibiendo terminantemente saltar el foso.
El invernadero en cuestión dispone de un pasillo circundante y un pasillo central de una anchura de un metro, por lo que se accede a cualquier parcela sin necesidad de cruzar el foso.
En el momento del accidente, la plantación del pimiento tenía una altura superior al metro, estando entutorada en sentido vertical formando un seto, con clavillas de hierro e hilos de rafia (3 hilos paralelos con una distancia entre ellos de 25 cm.) sujetos a éstas y envolviendo a las plantas, para facilitar la posición vertical de las mismas, lo que le da la forma de setos que, en cualquier caso, sirven de barrera de protección que impide el paso hacia el foso.
El día del accidente (5-4-2002), se encontraban en dicho invernadero el Ingeniero Agrónomo, D. J. N., y el Auxiliar Agrario, D. F. C., realizando suelta de "insectos depredadores" en pequeñas cajas de cartón que se iban dejando en las plantas. El Sr. N., como responsable del proyecto y testigo presencial del accidente, manifiesta:
• El Sr. C. tenía asignada la parcela situada a la derecha del invernadero, frente a la puerta de entrada, para que en ella realizara la suelta de insectos, por ser la parcela que permitía la realización del trabajo sin necesidad de acercamiento ni proximidad al foso, ya que la suelta se realizaba en las filas centrales de cada parcela, dejando libres las filas laterales.
• Transcurridos unos diez minutos desde el comienzo de la actividad, oyó un ruido y un grito; al aproximarse al foso vio al Sr. C. salir del mismo quejándose de dolor en un pie. No lo vio caer. (...)
De forma complementaria al Informe, según se hace constar en el expediente, la caída se produjo al enredarse con los hilos. Como se ha descrito, no es posible enredarse con los hilos de las plantas al tener éstas tres hilos a diferentes alturas, el tercero a un metro de altura, lo que imposibilita pasar entre las plantas sin saltar dicha altura".
El informe concluye con una alusión a las numerosas bajas laborales del interesado, sugiriendo que se efectúe un seguimiento de las mismas, para lo cual se acompaña de diversas actuaciones e informes relativos a la situación laboral del interesado y a su absentismo.
TERCERO.- El 12 de noviembre de 2003, el instructor solicita a la Dirección General de la Función Pública informe acerca de si, en la fecha del accidente, las instalaciones de la plantación cumplían las normas de protección y señalización exigibles en materia de prevención de riesgos laborales. Tras girar visita a la explotación, un Técnico de Prevención del referido centro directivo emite informe en el que manifiesta que:
"- Los fosos de lisímetro en esa fecha no disponían de barandilla, por entender la Dirección del centro que, habiendo zonas de paso perfectamente despejadas en todo el perímetro del invernadero, no era necesario pasar o trabajar cerca de la zanja del lisímetro.
- El lugar del accidente es un invernadero de explotación agrícola, por lo que la colocación de una barandilla no es obligatoria, ya que no es de aplicación en dicho lugar el R. D. 486/1997, de 14 de abril, por el que se establecen las Disposiciones Mínimas de Seguridad y Salud en los Lugares de Trabajo, ya que en su artículo 1, apartado 2, letra e), establece que este Real Decreto no será de aplicación a los campos de cultivo, bosques y otros terrenos que formen parte de una empresa o centro de trabajo agrícola o forestal pero que estén situados fuera de la zona edificada de los mismos".
Según el referido informe, sí se adoptaban en el lugar del accidente otras medidas de protección, tales como: a) prohibición de acceso a toda persona no autorizada a la zona; b) distancia del foso del lisímetro a la zona de trabajo; y c) dación de instrucciones al personal acerca de cómo proceder en dicha zona. Instrucciones y características de la zona de trabajo, que, por otra parte, el accidentado conocía perfectamente pues hasta en tres ocasiones había realizado el mismo trabajo en el mes y medio inmediatamente anterior a la caída.
En atención a lo expuesto, el informe concluye que el accidente se produce por no seguir el trabajador las instrucciones ni los procedimientos de trabajo adecuados.
CUARTO.- A propuesta del interesado, el 18 de noviembre de 2003 se practica prueba testifical, consistente en la declaración del Ingeniero Agrónomo que se encontraba trabajando en el invernadero en el momento del accidente. Según el testigo, no lo presenció directamente, aunque sí que oyó un ruido y al acercarse vio salir cojeando del foso al reclamante.
A la pregunta de cómo fue el accidente y cuál su causa, responde que "supone que pretendió salir transversalmente hacia el lateral que se encuentra el foso, no haciéndolo por el pasillo de entre plantas de salida regular, con lo cual hubo de saltar los setos y al hacerlo se debió de enredar con los hilos lo que provocó la caída".
Preguntado acerca de la existencia de las medidas de prevención de riesgos laborales exigibles, contesta que "no había valla de protección porque entiende que no se daba la profundidad en el foso necesaria que la hacía reglamentariamente exigible; no obstante, existía la intención de ponerla en evitación de caídas de visitas o de un eventual despiste".
Finaliza la declaración manifestando que aunque no puede asegurar que el mismo día del accidente advirtiera al interesado del peligro que representaba el foso, ese tipo de instrucciones se dan a los empleados eventualmente cuando se consideran precisas.
QUINTO.- Tras advertir el instructor que de las actuaciones incorporadas al expediente se deduce la existencia de lesiones o patologías sufridas por el trabajador con anterioridad al accidente, lo que podría afectar al alcance de las lesiones derivadas del percance por el cual se reclama, acuerda abrir un período de prueba, requiriendo al reclamante para que: a) manifieste los traumas o lesiones padecidos con anterioridad en el mismo pie ahora lesionado, con especificación de los tratamientos seguidos; b) solicite a la Mutua un informe médico sobre dichas eventuales lesiones preexistentes, así como sobre si la secuela que padece respecto a la movilidad del pie puede derivar de aquéllas; y c) aporte al procedimiento una certificación de las ausencias y bajas en el trabajo por accidente o enfermedad con anterioridad al día del accidente.
El interesado contesta que únicamente recuerda haber sufrido un esguince hace 10 ó 15 años, que nada tiene que ver con la lesión que motiva su reclamación, afirmando que ha solicitado a I. la remisión del informe requerido por la instrucción y autorizando a ésta para que recabe la información correspondiente a sus ausencias del trabajo de la unidad de personal correspondiente.
En relación a estas ausencias, consta informe de la Jefa de Servicio de Régimen Interior de la Consejería consultante, quien pone de manifiesto que de los cerca de diez meses en que el Sr. C. no ha asistido al trabajo por causa de enfermedad o accidente de trabajo entre los años 1998 y 2001, tan sólo consta un accidente que afectó a sus miembros inferiores, acaecido en marzo de 1998, cuando al bajar las escaleras de acceso a un edificio pisó mal, "dañándose los miembros inferiores, excepto los pies".
El informe emitido por la Mutua, por su parte, refiere antecedentes personales de esguinces (el último hace cinco años), contusión leve en astrágalo del mismo pie que curó sin incidencias y esguince de tobillo (recaída), no pudiendo determinar la situación clínica de los anteriores respecto del actual.
SEXTO.- Acordada de oficio la toma de declaración del reclamante, éste manifiesta que en el momento del accidente estaba en la fila exterior de la parcela, colocando las etiquetas al azar, como le habían indicado. Tras colocar la última de aquéllas, al ir a incorporarse para salir de la parcela, fue cuando se cayó.
Preguntado por qué realizaba la operación en la fila exterior sabiendo que no era objeto del tratamiento, sino sólo las filas centrales de la plantación, contesta que no sabía ni le habían dicho que únicamente estas filas debían recibir tratamiento.
SÉPTIMO.- Conferido trámite de audiencia al reclamante, éste no hace uso del mismo, tras lo cual se formula propuesta de resolución desestimatoria, al no resultar acreditado el nexo causal entre los daños padecidos y el funcionamiento del servicio público.
Una vez incorporados al expediente un índice de documentos y un extracto de secretaría, V.E. dispuso su remisión al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante escrito que tuvo entrada el día 4 de junio de 2004.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Plazo para reclamar, legitimación y procedimiento.
1. La reclamación ha sido interpuesta dentro del plazo de un año a que se refiere el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en adelante LPAC, por quien ostenta y acredita la condición de interesado (142.1 LPAC), en tanto que es quien sufre el daño. A tal efecto, el 139 de la misma Ley establece el derecho de los particulares a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos.
2. Los problemas de interpretación que la expresión "los particulares" pudo generar en el pasado, sobre la existencia o no de legitimación activa de los funcionarios públicos para reclamar indemnizaciones por responsabilidad patrimonial de la Administración a la que sirven, han sido resueltos tanto por la jurisprudencia como por la doctrina legal del Consejo de Estado, tal como se expone en nuestro Dictamen 75/1999, cuyas Consideraciones al respecto deben darse aquí por reproducidas.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente (en la denominación vigente en la fecha de producción del accidente), hoy de Agricultura y Agua, es competente para resolver el presente procedimiento, al tratarse de unos presuntos daños imputados a la incorrecta actuación de un funcionario dependiente de la referida Consejería y a la falta de medidas de prevención en una dependencia de la misma.
3. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en términos generales, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, sin que se aprecien carencias formales esenciales. No obstante, sí deben advertirse ciertas irregularidades apreciadas en su desarrollo, aunque ninguna incidencia han de tener sobre la validez de lo actuado.
En primer lugar, prevén las normas comunes del procedimiento administrativo que cuando el instructor del procedimiento no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o así lo exija la naturaleza del procedimiento, podrá abrir un período de prueba para practicar todas aquellas que considere pertinentes (artículo 80.2, LPAC). La irregularidad surge cuando se practican pruebas fuera de este específico período probatorio, como ocurre con la testifical propuesta por el reclamante, que se lleva a efecto el 18 de noviembre de 2003, es decir, semanas antes de abrir formalmente el período de prueba, lo que hará el 9 de diciembre siguiente.
Asimismo, y continuando con la prueba, cuando se comunica al interesado la práctica de la testifical por él propuesta, se le indica únicamente la posibilidad de asistir a la misma, pero no la de nombrar técnicos que le asistan.
Por otra parte, cuando en el folio 60 de las actuaciones, el instructor requiere al reclamante para aportar diversa documentación, con suspensión del plazo para resolver y notificar, se ampara en el artículo 42.5, letra c) LPAC, cuando realmente hubo de hacerlo en la letra a) del mismo apartado y artículo.
4. En aquellos expedientes en que la responsabilidad patrimonial de la Administración se imputa a la omisión de medidas preventivas de la que ha resultado un accidente de trabajo, es elemento de juicio de primer orden la intervención de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, a la que el artículo 9 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, en adelante LPRL, atribuye la función de vigilancia y control de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, en consonancia con la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, ordenadora de la referida Inspección. Para posibilitar su intervención, el artículo 23 LPRL obliga al empresario a notificar por escrito a la autoridad laboral los daños para la salud de los trabajadores que se hubieran producido con motivo del desarrollo de su trabajo. Sin embargo, no consta en el expediente que se haya realizado dicha preceptiva notificación, como tampoco obra en el mismo documentación alguna relativa a las subsiguientes actuaciones inspectoras. Si éstas se llevaron a efecto, su incorporación al presente procedimiento habría sido muy oportuna, pues la especial cualificación de la Inspección en la interpretación de las normas preventivas y el hecho de ser una instancia ajena e independiente al centro en que se produjo el accidente, dotan a su actuación de un elevado interés para la resolución del presente procedimiento
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.
El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, entencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, y la titularidad que ostenta sobre los edificios e infraestructuras necesarias para su prestación, no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:
a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Del expediente remitido cabe considerar probado que se produjo el accidente en el lugar y fecha indicados, así como que a consecuencia del mismo se derivaron lesiones físicas en el interesado, que le han originado diversas secuelas. Por tanto, concurre el primero de los requisitos indicados.
Sobre el segundo presupuesto de la responsabilidad -el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el resultado dañoso-, será necesario analizar tanto el título de imputación del daño a la administración, como la argumentación que esgrime el instructor para negar dicha causalidad. Y todo ello a la luz de la doctrina jurisprudencial que viene exigiendo de forma reiterada y pacífica que la relación de causalidad que puede dar lugar a responsabilidad patrimonial de la Administración Pública ha de reunir las características de ser directa, suficiente y eficaz, de tal forma que el daño pueda ser imputado a la Administración, al haberse generado como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
Para el reclamante, la causa del daño se encuentra en la omisión por parte de la Administración de las necesarias medidas preventivas que evitaran su caída en el lugar de trabajo, en particular, la colocación de una barandilla que separara la zona de cultivo del foso. Ha quedado acreditado en el expediente que dicha barrera no existía en el momento del percance aunque sí fue colocada con posterioridad (declaración del Técnico responsable del proyecto -folio 51- e informe del Técnico de Prevención -folio 68-). Para ambos técnicos dicha medida de protección no resultaba necesaria ni obligatoria, pues según el primero de ellos, el foso no tenía la profundidad que hace reglamentariamente exigible la colocación de una barandilla, mientras que para el segundo, siendo el invernadero una explotación agrícola, no le sería de aplicación el Real Decreto 486/1997, de 14 de abril, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud en los lugares de trabajo, ya que su artículo 1.2, letra e), excluye de su ámbito de aplicación a "los campos de cultivo, bosques y otros terrenos que formen parte de una empresa o centro de trabajo agrícola o forestal pero que estén situados fuera de la zona edificada de los mismos". Ambos argumentos son asimismo recogidos en la propuesta de resolución para desestimar la reclamación.
No comparte el Consejo Jurídico, sin embargo, dichas interpretaciones del referido Reglamento. Respecto del ámbito de aplicación, resultará determinante la calificación que quepa atribuir al invernadero en el que se desarrolla el trabajo como zona edificada o no, pues si no lo fuera es evidente que operaría la excepción prevista por el RD 486/97, pero si lo fuera, dicho reglamento sería plenamente aplicable. Sin embargo, nada razonan el Técnico de Prevención, primero, ni la propuesta de resolución después, acerca de la caracterización del invernadero como campo de cultivo situado fuera de la zona edificada.
El concepto de zona edificada no es precisado por el RD 486/97, lo que obliga a acudir a diversas normas que, aun no fijando expresamente dicho concepto, sí definen otros muy próximos tales como los de edificación y edificio. Así, la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (LOE), entiende por edificación la acción y el resultado de construir un edificio de carácter permanente, público o privado, cuyo uso principal esté comprendido entre alguno de los que enumera, de los cuales importa destacar ahora el uso agropecuario (artículo 2.1, b). Es decir, se trata de una obra o construcción de carácter permanente, dirigida a una finalidad determinada.
Por su parte, la Ley 1/2001, de 14 de abril, del Suelo de la Región de Murcia establece en su artículo 221.1 la sujeción a licencia municipal de todo acto de edificación y uso del suelo que conlleve su transformación, aludiendo expresamente (apartado 3, h) a la instalación de invernaderos, cuando conlleve algún tipo de estructura portante. Asimismo, el artículo 215.1 califica como obra menor aquellas de sencilla técnica y que no precisen elementos estructurales, "salvo aquellas que se encuentren tipificadas como invernaderos en la calificación del Registro Catastral". Al margen de las dificultades interpretativas que este último inciso genera y que ya tuvo ocasión de analizar este Consejo Jurídico en Dictamen 110/02, lo cierto es que la instalación de invernaderos se caracteriza como construcción, como obra. En este mismo sentido, el referido Dictamen también recoge la doctrina jurisprudencial respecto de la calificación de la instalación de invernaderos como obra mayor o menor, según la entidad de la construcción, de sus características y superficie, diferenciando entre la instalación de invernaderos domésticos de aquellos que forman parte de una explotación agrícola, que por su envergadura cuantitativa y cualitativa se conceptúan como obra mayor.
En definitiva, tanto las leyes como la jurisprudencia califican la instalación de invernaderos como obra que, de cumplir con los requisitos fijados por el artículo 2 de la LOE, podría ser calificada como edificio. Ya vimos en cuanto al destino de la construcción que la referida Ley prevé expresamente el destino agropecuario, así como implícitamente el investigador, que tendría cabida en la letra c) del artículo 2.1 LOE. En relación al carácter permanente de la obra, nada consta en el expediente, aunque de las fotografías incorporadas al informe del Técnico de Prevención se puede advertir que se trata de una instalación fija, que presenta una importante estructura metálica que reposa sobre un suelo de mortero, hormigón o similar, en el que se abre un foso de 1,25 metros de altura por 1 metro de ancho, cuyas paredes y suelo parecen ser del mismo o similar material constructivo y que cuenta con escalera de obra para acceder al mismo. Estas características permiten calificar el invernadero donde se produjo el accidente de zona edificada y, por tanto, incluirlo en el ámbito de aplicación del RD 486/97.
Según el artículo 3 de dicha norma, el empresario deberá adoptar las medidas necesarias para que la utilización de los lugares de trabajo no origine riesgos para la seguridad y salud de los trabajadores o, si ello no fuera posible, para que tales riesgos se reduzcan al mínimo, como concreción del deber general del empresario de garantizar la seguridad y salud de aquéllos en todos los aspectos relacionados con el trabajo (artículo 14.2 LPRL), y de cumplir las obligaciones establecidas en la normativa sobre prevención de riesgos (artículo 14.3).
Asimismo, (artículo 4, RD 486/97) el diseño y las características constructivas de los lugares de trabajo deberán ofrecer seguridad frente a los riesgos de resbalones o caídas, debiendo cumplir, en particular, los requisitos mínimos de seguridad indicados en el Anexo I. Disposición que debe ser completada con la que efectúa el artículo 15.4 LPRL, al establecer que la efectividad de las medidas preventivas deberá prever las distracciones o imprudencias no temerarias que pudiera cometer el trabajador.
El referido Anexo I RD 486/97 establece las condiciones generales de seguridad en los lugares de trabajo, dedicando su apartado 2 a los espacios de trabajo y zonas peligrosas, exigiendo: a) que se tomen medidas adecuadas para la protección de los trabajadores autorizados a acceder a las zonas de los lugares de trabajo donde la seguridad de los trabajadores pueda verse afectada por riesgos de caída (2.3º); y b) que las zonas de los lugares de trabajo en las que exista riesgo de caída estén claramente señalizadas (2.4º). El apartado 3, por su parte, bajo el epígrafe "suelos, aberturas y desniveles, y barandillas", dispone que las aberturas o desniveles que supongan un riesgo de caída de personas se protegerán mediante barandillas u otros sistemas de protección de seguridad equivalente, debiendo protegerse, en particular, tanto las aberturas en los suelos (3.2º, a) como las aberturas en paredes o tabiques, siempre que su situación y dimensiones supongan riesgo de caída de personas, así como las plataformas, muelles o estructuras similares. La protección no será obligatoria, sin embargo, si la altura de caída es inferior a 2 metros (3.2º, b).
Aplicadas estas normas al supuesto sometido a consulta, es posible advertir que en el lugar de trabajo existía un evidente riesgo de caída, por la presencia de una zanja de un metro de anchura por treinta de largo, con una profundidad de 1,25 metros y que discurre en paralelo a toda la zona de cultivo, por lo que debió estar protegida y señalizada. Respecto de la medida de protección específica a cuya omisión se imputa la caída, la barandilla, ésta resultaba exigible en función de la presencia de una abertura (foso) en el suelo que suponía un riesgo de caída, que se materializó en el accidente sufrido por el reclamante. Siendo una abertura en el suelo de las contempladas por el apartado 3.2º, a), no resulta de aplicación la excepción contenida en el apartado 3.2º, b), que exime de la obligación de colocar la barandilla cuando la altura de caída es inferior a dos metros, únicamente para el caso de aberturas en paredes o tabiques, plataformas, muelles o estructuras similares.
El incumplimiento por parte de la Administración de las obligaciones que la normativa de prevención le impone para garantizar la seguridad de sus trabajadores hace surgir el nexo causal entre el daño sufrido por el funcionario y el anormal funcionamiento de los servicios públicos. Tal incumplimiento permite calificar el daño como antijurídico, en la medida en que el trabajador no tiene el deber de soportar una merma en su integridad física causada por la omisión de medidas de seguridad por parte de quien venía obligado a facilitarlas.
Ahora bien, el incumplimiento empresarial descrito no es la única causa del accidente, pues en su generación tiene una intervención determinante el propio interesado, quien conocía perfectamente la zona de trabajo y era plenamente consciente de la existencia del riesgo, pues había ya realizado hasta en tres ocasiones anteriores el mismo trabajo. Además, su comportamiento es contrario a las instrucciones impartidas por el Técnico Responsable del ensayo, quien le indicó que debía efectuar la suelta de insectos en que consistía el experimento en las filas centrales de cada parcela, dejando libres las filas laterales. Dichas instrucciones son recogidas en el informe del Director del CIFEA (folio 39) y responden a la necesidad de evitar el denominado "efecto borde", consistente en que las condiciones bióticas y abióticas de los bordes del cultivo son diferentes a las del interior del mismo y suelen tener un impacto negativo para la prueba, por lo que las dos filas extremas de cada parcela se dejan libres de tratamiento, pues no se estudian (folio 67). El reclamante, sin embargo, afirma que las instrucciones consistían en colocar los recipientes de insectos "aleatoriamente", por lo que decidió hacerlo en la fila más extrema y por el lado externo, es decir entre la fila de cultivo y la zanja del lisímetro, al contrario de como lo había efectuado otras veces, en que lo hizo por el lado interno del cultivo.
Este comportamiento arriesgado del trabajador, que es quien toma la decisión de efectuar la suelta de los insectos por el borde exterior de la parcela, a pesar de conocer el riesgo de caída que tal actuación conllevaba, resulta contrario a los procedimientos de trabajo adecuados y a las instrucciones recibidas, aun cuando en la declaración prestada ante el instructor afirma desconocer que sólo las filas centrales eran objeto de tratamiento. Del mismo modo, también niega que hubiera realizado anteriormente esa operación, lo que contradice su declaración ante el Técnico de Prevención y que éste recoge en su informe cuando, al relatar la entrevista mantenida con el accidentado el día 4 de diciembre de 2003, afirma que "a diferencia de otras ocasiones", decidió colocar el recipiente de los insectos por el lado externo de la fila, en el borde del lisímetro. Asimismo, dicho informe señala cómo las órdenes de campo del ensayo muestran que se había realizado la suelta de insectos hasta en tres ocasiones en el mes y medio inmediatamente anterior al accidente y que en ellas había participado el interesado.
La concurrencia del interesado en la generación del daño no es tan intensa como para romper el nexo causal existente entre éste y el incumplimiento de las obligaciones empresariales que incumbían a la Administración regional en materia de prevención de riesgos laborales, pero sí que ha de determinar una modulación de la responsabilidad patrimonial que nace de tal relación causal. Cabe recordar en este punto que para el Tribunal Supremo, la consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para los casos de fuerza mayor, a los cuales importa añadir la culpa exclusiva de la víctima en la producción del daño (STS, Sala 3ª, de 16 de diciembre de 1997). En este sentido, para considerar que la conducta de la víctima pueda romper el nexo causal, el Alto Tribunal viene exigiendo que aquélla haya cometido una gravísima negligencia, y que ésta sea determinante de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla (Sentencia, entre otras, de 8 de octubre de 1998), características éstas, especialmente la gravísima negligencia y la culpa exclusiva, que no cabría predicar del supuesto sometido a consulta, donde, junto al actuar aventurado o irreflexivo del trabajador, concurre el incumplimiento empresarial de facilitar las medidas de protección necesarias para garantizar la seguridad y la salud de sus empleados. Procede, en definitiva, considerar que existe responsabilidad patrimonial de la Administración regional, que se verá moderada en atención a la propia responsabilidad del reclamante, lo que determina, a su vez, la necesidad de distribuir equitativamente las consecuencias económicas dimanantes del resarcimiento del evento dañoso.
El conocimiento que el interesado posee de la zona de trabajo y del riesgo que suponía la existencia del foso desprotegido en la proximidad del área de cultivo, debió llevarle a adoptar una conducta más precavida, en cumplimiento de la obligación que a cada trabajador señala el artículo 29.1 LPRL, de velar, según sus posibilidades y mediante el cumplimiento de las medidas de prevención adoptadas, por su propia seguridad y salud en el trabajo. Al no hacerlo así, contraviniendo incluso las instrucciones recibidas del Director Técnico del ensayo, aumentó las posibilidades de que el riesgo de caída a distinto nivel, generado por la propia configuración de la zona de trabajo y la ausencia de determinadas medidas de seguridad, se materializara. Por su parte, la Administración, si bien incumplió su deber de adoptar todas las medidas de protección exigibles, dicho incumplimiento no era absoluto, pues sí que aplicaba varias de ellas, como se recoge en el informe del Técnico de Prevención. En su virtud, procede distribuir la culpa en la producción del daño en un 50% al trabajador y un 50% a la Administración, pues con su conducta, el trabajador voluntariamente asume el riesgo de caída, al decidir realizar su labor en el límite del foso.
CUARTA.-Evaluación del daño y cuantía indemnizatoria.
La propuesta de resolución omite cualquier consideración acerca de la valoración del daño y consiguiente indemnización, por lo que procede a continuación analizar dichos extremos, afirmando, además, la compatibilidad entre la prestación contributiva recibida de la Seguridad Social (504,85 euros en concepto de prestación por lesiones permanentes no invalidantes) y la indemnización derivada de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional (Dictámenes 5/2002 y 39/2003, de este Consejo Jurídico). Esta compatibilidad resulta asimismo expresamente declarada por el artículo 42 LPRL, al determinar que el incumplimiento por el empresario de sus obligaciones en materia de prevención dará lugar a responsabilidades administrativas, así como, en su caso, a responsabilidades penales y a las civiles por los daños y perjuicios que puedan derivarse de dicho incumplimiento, siendo compatibles tales responsabilidades con las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados y con el recargo de prestaciones económicas del sistema de la Seguridad Social.
Solicita el reclamante una indemnización de 18.032,2 euros según el siguiente desglose:
- 7.272,1 euros por los 121 días impeditivos que tardó en curar de sus lesiones, a razón de 60,1 euros diarios.
- 10.760,1 euros por las secuelas, consistentes en artrosis tibio tarsiana (5 puntos), limitación últimos grados -15 %- flexión dorsal pie izquierdo (3 puntos), limitación últimos grados -10%- flexión plantar (2 puntos) y trastornos tróficos leves (2 puntos).
En la cuantificación del importe correspondiente a los días de incapacidad, el reclamante acude a un criterio jurisprudencial recogido en diversos pronunciamientos judiciales cuya cita incorpora a su reclamación. Sin embargo, frente a lo expuesto por el interesado, dicho criterio no es uniforme, pues si bien la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 1999, sí alude a la cantidad de 10.000 pesetas, como cantidad consagrada por un criterio forense en uso para indemnizar cada día de incapacidad, las dictadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 6 de mayo de 2000 y 27 de enero de 1999, ambas citadas por el reclamante, estiman como cantidad diaria la de 8.000 pesetas. Ante dicha divergencia, este Consejo Jurídico considera procedente acudir, como pauta meramente orientativa y dado su carácter normativo, objetivo y pormenorizado, a las cantidades establecidas por el Baremo aplicable a la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidente de circulación, fijado por la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, sistema éste al que el propio reclamante acude para la valoración de sus secuelas.
Atendida la fecha del accidente (5 de abril de 2002), resultan de aplicación las cantidades fijadas por la Resolución de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones de 21 de enero de 2002, que otorga un valor de 42,935174 euros a cada día de incapacidad temporal de carácter impeditivo, lo que multiplicado por los 121 días de baja médica, arroja un resultado de 5.195,16 euros.
Respecto de las secuelas, la reclamación se basa en el informe médico de valoración del daño corporal aportado por el interesado junto a aquélla. Este informe, según precisa su autor, se basa en el estudio radiológico que se efectúa al paciente el 13 de febrero de 2003, es decir, diez meses después de la fecha del accidente. Con base en dicha exploración, el facultativo considera evidente "la existencia de lesiones óseas que no aparecen reflejadas en la información y diagnóstico aportados al lesionado por la Mutua", pues advierte la existencia de "fractura a nivel del maléolo externo del tobillo y diversos signos degenerativos de incipiente artrosis a dicho nivel", de donde resultan las secuelas antes descritas.
Sin embargo, la mera existencia de tales alteraciones en la salud del reclamante no acredita que tengan su origen en el accidente sufrido el 5 de abril de 2002, pues aunque puedan detectarse en la exploración radiológica efectuada en febrero de 2003, no constan las lesiones de las que derivan en las pruebas diagnósticas realizadas al paciente en los días y meses inmediatamente posteriores al percance. En efecto, mientras el informe pericial aportado por el reclamante aprecia la existencia de una fractura en el maléolo externo del tobillo, resulta sorprendente que tal lesión no fuera detectada en las resonancias magnéticas realizadas el 17 de abril (apenas 15 días después de la caída) y el 11 de julio de 2002, que revelan "maléolos de morfología y señal normal" (folios 83 y 84), como recogerá también con posterioridad el EVI en su dictamen propuesta previo al reconocimiento de la prestación por lesiones permanentes no invalidantes, al señalar que tanto la resonancia magnética como las radiografías son normales.
En consecuencia, únicamente cabría considerar acreditadas las secuelas reconocidas por el referido Equipo de Valoración de Incapacidades en cuanto a la limitación de movilidad de la articulación tibio tarsiana y que el dictamen médico aportado por el reclamante valora en un total de 5 puntos. Atendida la edad del paciente al momento del accidente (39 años) y el valor del punto (636,182508 euros) fijado por la Resolución de 21 de enero de 2002, antes citada, las secuelas deben ser indemnizadas con 3.180,91 euros.
Así pues, la cantidad resultante en concepto de días de incapacidad más secuelas es de 8.376,07 euros, suma que tras aplicar el porcentaje del 50% que en la Consideración precedente ya estimamos procedente atribuir a la Administración en la generación del daño, queda reducida a 4.188,04 euros, importe a que habría de ascender la indemnización.
Todo ello sin perjuicio de la procedente actualización de conformidad con lo establecido por el artículo 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Se informa desfavorablemente la propuesta de resolución en la medida en que no aprecia relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de titularidad autonómica y el daño producido, toda vez que el Consejo Jurídico estima que sí existe, en los términos de la Consideración Tercera.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización debe fijarse según los criterios indicados en la Consideración Cuarta.
 No obstante, V.E. resolverá.
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