Dictamen 65/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 65/05
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 111/2002, de 13 de septiembre, que establece el currículo de la Educación Primaria en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
El artículo 52.1 Ley 6/2004, refiere la potestad reglamentaria de los Consejeros a las materias de ámbito organizativo interno de la Consejería, mientras que el artículo 38 reitera dicho ámbito material aunque omitiendo el término organizativo. Ambos preceptos regulan una realidad única, el alcance de la potestad reglamentaria de los Consejeros, y, por tanto, deben ser interpretados conjuntamente. Y en los dos artículos, desde luego, cabe apreciar una restricción respecto de la atribución reglamentaria efectuada a favor de los Ministros, pues si a éstos se les faculta para regular las materias propias de su Departamento, la ley regional limita aún más dicha potestad, refiriéndola en exclusiva a la esfera organizativa interna. Por ello, la primera consecuencia será que las órdenes emanadas de los Consejeros no podrán tener efectos ad extra, para reglar las relaciones de los ciudadanos en general, regulando el ejercicio de sus derechos o imponiéndoles obligaciones. Respecto a los reglamentos domésticos, a su vez la jurisprudencia distingue dos ámbitos, el puramente organizativo y el de las relaciones de sujeción especial, distinción que parece evocar la terminología utilizada por la Ley 6/2004, aunque refiriéndose únicamente al primero, respecto del cual no hay duda en afirmar la potestad reglamentaria del Consejero.
Respecto de las relaciones de sujeción especial, y aunque la Exposición de Motivos de la Ley regional alude expresamente como modelo inspirador a la normativa estatal que aboga por una interpretación estricta del artículo 97 de la Constitución, la redacción del artículo 52.1 únicamente podría amparar la regulación de aquéllas por los Consejeros si se acoge la acepción más estricta de relación de sujeción especial, es decir la que, por su intensidad y duración, supone la efectiva integración de los sujetos afectados en la organización administrativa misma, constituyendo relaciones de superioridad y dependencia, que comportan un tratamiento especial de la libertad, de los derechos fundamentales así como de sus instituciones de garantía, y que es necesario regular para garantizar la eficacia y el adecuado funcionamiento de la Administración. Sólo así es posible reconducir la regulación de las relaciones de sujeción especial al ámbito estrictamente organizativo interno de cada Consejería, al que la Ley 6/2004 limita la habilitación reglamentaria del titular de aquélla.
En cualquier caso, una interpretación general acerca del alcance de la potestad reglamentaria de los Consejeros no puede ir más allá de los criterios expuestos, debiendo ser analizada la existencia de habilitación suficiente en cada supuesto.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 15 de diciembre de 2004, la Dirección General de Enseñanzas Escolares formula propuesta de modificación del Decreto 111/2002, de 13 de septiembre, por el que se establece el currículo de la Educación Primaria en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. El referido Decreto fija en su anexo II el horario escolar de las diferentes áreas y materias, para cada uno de los ciclos en que se organiza la etapa, lo que "complica innecesariamente los procesos que se quieren llevar a cabo" para implantar medidas derivadas de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación (LOCE), como la impartición con carácter experimental de una segunda lengua extranjera en el tercer ciclo de la Educación Primaria. Por ello se propone la supresión en el Decreto de las referencias al horario escolar, siguiendo el modelo estatal, donde el Real Decreto que establece el currículo de la Educación Primaria no recoge el horario escolar, lo que se deja a la normativa de desarrollo.
La modificación, por tanto, afectaría al anexo II del Decreto, que se suprime, y al artículo 9, que adapta su redacción modificando los apartados 2 y 3 que quedan reducidos a un apartado 2, del siguiente tenor literal: "De acuerdo con lo establecido en el artículo 4, apartados 2 y 3, de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, y en el anexo II del Real Decreto 1006/1991, de 14 de junio, por el que se establecen las enseñanzas mínimas correspondientes a la Educación Primaria, la Consejería de Educación y Cultura establecerá el horario escolar de las diferentes áreas y materias para cada uno de los cursos de la Educación Primaria".
SEGUNDO.- El Servicio Jurídico y de Ordenación de la Consejería consultante emite informe jurídico que parte de la existencia de dos bloques normativos diferentes, el anterior y el posterior a la LOCE, en cuya vigencia incide de manera sustancial la paralización del desarrollo normativo de la referida Ley Orgánica como consecuencia de la suspensión, operada por Real Decreto 1318/2004, de 28 de mayo, del calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo establecido por Real Decreto 827/2003, de 27 de junio. Según el informe, la aplicación del bloque normativo posterior a la LOCE -configurado en lo básico por el artículo 8 LOCE y el Real Decreto 830/2003, de 27 de junio, sobre enseñanzas comunes de la Educación Primaria-, viene condicionada a la implantación progresiva de las nuevas enseñanzas, de acuerdo con la misma LOCE. De ello deriva que, suspendido el calendario de dicha implantación, en la actualidad permanece vigente el bloque normativo anterior a la LOCE, constituido básicamente y en lo que aquí importa por el Real Decreto 1006/1991, de 14 de junio, sobre enseñanzas mínimas correspondientes a la Educación Primaria. El artículo 4 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, ha sido derogado expresamente por la LOCE, por lo que el artículo 9 del Decreto 111/2002, en la nueva redacción propuesta, no debe referirse a un precepto expresa y efectivamente derogado, siendo lo correcto que la referencia reglamentaria se efectúe al artículo 8 LOCE.
Afirma, asimismo, que la derogación del anexo II del Decreto 111/2002 no conllevará un vacío legal, desde el momento en que su regulación está contenida en la Orden de 16 de septiembre de 2002, de la Consejería de Educación y Cultura, por la que se desarrolla la estructura y organización de las enseñanzas de Educación Primaria.
TERCERO.- Tras incorporar la modificación sugerida por el Servicio Jurídico y de Ordenación, se elabora un segundo borrador que suprime la referencia a la LOGSE, aunque sin sustituirla por la mención al artículo 8 LOCE. Este nuevo texto es sometido a informe complementario del referido Servicio que lo emite en sentido favorable.
CUARTO.- Con fecha 3 de enero de 2005, se solicita el preceptivo Dictamen del Consejo Escolar de la Región de Murcia. El 24 de enero, se reitera la solicitud, ahora con carácter de urgencia, dado que la Orden sobre impartición con carácter experimental de la segunda Lengua extranjera, francés, en el tercer ciclo de la Educación primaria, debe publicarse con anterioridad a la apertura del plazo de preinscripción de alumnos en dicho nivel educativo, lo que obliga a aprobar la modificación del Decreto 111/2002 en el plazo más breve posible, pues ello posibilitará redistribuir el horario semanal por áreas para aquellos centros que se adscriban a la experiencia.
El dictamen solicitado se emite el 9 de febrero de 2005, en sentido favorable, conteniendo únicamente observaciones de técnica normativa que serán incorporadas al texto.
QUINTO.- Solicitado informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos, ésta coincide con el Servicio Jurídico de la Consejería consultante en que, si bien el RD 1006/1991, dictado en desarrollo de la LOGSE, debía quedar sin efecto en función de la implantación de la nueva ordenación de la educación primaria derivada de los RRDD 827/2003 y 830/2003, la entrada en vigor del RD 1318/2004 ha alterado esta previsión, al diferir la aplicación de los mencionados RRDD, por lo que en la actualidad subsiste la vigencia del RD 1006/1991.
Efectúa diversas observaciones de procedimiento basadas en la entrada en vigor de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, no encontrando obstáculos de legalidad en cuanto al contenido del Proyecto, que es informado en sentido favorable.
SEXTO.- Tras incorporar, a sugerencia de la Dirección de los Servicios Jurídicos, un informe jurídico de la Vicesecretaría y un estudio económico de la norma, exigidos ambos por el artículo 53 de la Ley 6/2004, se completa el expediente con un extracto de secretaría y se añade un índice de documentos.
En tal estado de tramitación, V.E. remitió el expediente a este Consejo Jurídico, en solicitud de Dictamen que tuvo entrada el pasado 10 de marzo de 2005.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Cabe dar aquí por reproducidas las consideraciones efectuadas en nuestro Dictamen 160/2002 acerca de su carácter preceptivo, pues si se estimó que aquél era un trámite de obligado cumplimiento durante la tramitación del Decreto que ahora se pretende modificar, es evidente que las mismas razones que justificaron tal consideración amparan la preceptividad del presente Dictamen, sin que la escasa entidad de la modificación propuesta sea obstáculo a dicha calificación, pues tal criterio no es recogido por la normativa reguladora de este Consejo, la cual establece el carácter preceptivo de su consulta en todos los proyectos de disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado (artículo 12.5, Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia), calificación que correspondía al Proyecto del que luego sería Decreto 111/2002 y que resulta extensiva al que ahora se somete a consulta.
SEGUNDA.- Procedimiento.
La elaboración del Proyecto ha seguido una tramitación que cabría calificar de híbrida, pues si bien comenzó bajo la vigencia del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG) -aplicable en nuestra Comunidad en defecto de norma regional en la materia mientras aquél se instruía, cuando todavía no había entrado en vigor el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia-, a raíz de las observaciones efectuadas por la Dirección de los Servicios Jurídicos se incorporó el informe jurídico de la Vicesecretaría, trámite exigido por este último precepto.
El Consejo Jurídico (Dictamen 94/2004) ya sugirió la conveniencia de introducir en la Ley 6/2004 unas elementales previsiones transitorias que rigieran el paso de una regulación a otra, lo que no fue atendido. No obstante, dicha ausencia de régimen transitorio no debe ser obstáculo para la aplicación de aquel elemental principio procesal que somete los procedimientos -y el de elaboración de disposiciones de carácter general no ha de ser una excepción- a los trámites establecidos por las normas vigentes al momento de su inicio. En aplicación de tal principio, el Consejo Jurídico ha considerado adecuadamente tramitados aquellos expedientes en los que la instrucción siguió las normas vigentes al momento de su inicio, aun cuando determinados trámites se efectuaran con posterioridad a la vigencia de la nueva Ley regional. Ello no obsta a que, desde ese momento, puedan incorporarse los nuevos trámites exigidos por ella, como el informe jurídico de la Vicesecretaría, pero obliga a determinar si, emitido éste, cabe exigir el cumplimiento de aquel que, previsto en la norma que deja de ser aplicable, no es expresamente contemplado en la nueva. Tal es el caso del informe de la Secretaría General de la Consejería proponente, cuya preceptividad ha sido sostenida por este Consejo Jurídico desde sus primeros Dictámenes (Dictamen 5/1998), en interpretación coordinada del artículo 24 LG y 50.2, letra h), de la derogada Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, lo que se estimó necesario para poder armonizar las prescripciones procedimentales estatales con las normas organizativas propias de la Administración regional.
Si bien el contenido del artículo 50.2, letra h) de la Ley 1/1988 no ha sufrido cambios al ser recogido en el artículo 17.2, letra h) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que continúa atribuyendo al Secretario General de cada Consejería la función de "preparar las compilaciones de las disposiciones vigentes, proponer modificaciones y revisiones de textos legales que consideren oportunas y tener a su cargo los servicios de documentación jurídica y las publicaciones técnicas de la Consejería", lo cierto es que no prevé la emisión de informe alguno en el trámite de elaboración reglamentaria, por lo que, al no ser contemplado tampoco en la regulación específica de dicho procedimiento (artículo 52 de la Ley 6/2004, que convierte en inaplicable al artículo 24 LG), ya no sería preciso efectuar la interpretación integradora de la normativa estatal y regional que determinó la obligatoriedad del informe de la Secretaría General, el cual, de conformidad con el nuevo marco normativo diseñado por las leyes regionales 6 y 7/2004, ya no cabe calificar de preceptivo.
TERCERA.- Competencia material y habilitación normativa
El Decreto 111/2002, constituye un desarrollo directo del artículo 4.3 LOGSE, que dispone que "las Administraciones educativas competentes establecerán el currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, del que formarán parte, en todo caso, las enseñanzas mínimas"; y del RD 1006/1991, que establece dichas enseñanzas mínimas.
La LOCE derogó expresamente el artículo 4 LOGSE, estableciendo el artículo 8 de aquélla que "el Gobierno fijará las enseñanzas comunes, que constituyen los elementos básicos del currículo, con el fin de garantizar una formación común a todos los alumnos y la validez de los títulos correspondientes. A los contenidos de las enseñanzas comunes les corresponde en todo caso el 55 por 100 de los horarios escolares en las Comunidades Autónomas que tengan, junto con la castellana, otra lengua propia cooficial y el 65 por 100 en el caso de aquellas que no la tengan (apartado 2). Las Administraciones educativas competentes, por su parte, establecerán el currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, que deberá incluir las enseñanzas comunes en sus propios términos (apartado 3).
Así pues, la modificación legislativa operada en nada afecta a la competencia material de la Comunidad Autónoma ni a la habilitación de ésta para establecer el currículo de la Educación Primaria y modificar su contenido, que derivan del artículo 16 del Estatuto de Autonomía, que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen. Igualmente, y de forma más específica, el Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en materia de enseñanza no universitaria, en su Anexo, prevé, entre las funciones que se traspasan, la aprobación del currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, del que formarán parte, en todo caso, las enseñanzas mínimas (comunes en terminología LOCE) fijadas por el Estado.
CUARTA.- Sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria por los Consejeros.
Persigue el Proyecto sometido a consulta eliminar toda referencia al horario escolar que corresponde a cada área de conocimiento en cada ciclo de la Educación Primaria, suprimiendo el anexo II del Decreto 111/2002, que establece dichas determinaciones, y modificar su artículo 9, suprimiendo los actuales apartados 2 y 3, que son reemplazados por un nuevo apartado 2 que recoge la habilitación al Consejero de Educación y Cultura para fijar el horario correspondiente en cada curso a cada área y materia.
Ello nos obliga a realizar una reflexión acerca de la potestad reglamentaria que corresponde a los Consejeros, pues originariamente lo es al Gobierno (artículo 97 de la Constitución) y al Consejo de Gobierno (artículo 32 del Estatuto de Autonomía), y ello a la luz de la nueva regulación acerca del ejercicio de dicha potestad que efectúa la Ley 6/2004. En efecto, los artículos 38 y 52.1 del nuevo texto legal reconocen a los titulares de cada Departamento una potestad reglamentaria propia en las materias de ámbito interno del mismo y otra derivada por atribución expresa de esa potestad, o expresado en las palabras de la misma Ley, "los Consejeros podrán hacer uso de esa potestad cuando les esté específicamente atribuida por disposición de rango legal" (artículo 52.1) o, según el artículo 38, "cuando, por disposición de rango legal les esté expresamente atribuida". Así pues, como primera conclusión, ya no puede el Consejo de Gobierno efectuar, como hasta ahora, una habilitación reglamentaria a los titulares de los Departamentos, pues por prescripción de la Ley 6/2004, aquélla sólo podrá efectuarla una Ley o norma de rango legal, no un Decreto.
Cuestión distinta es la potestad reglamentaria de los Consejeros en materias de ámbito interno de su Departamento, en las cuales no precisan de habilitación alguna, pues la tienen reconocida ex lege. La incógnita a despejar aquí será delimitar qué son "materias de ámbito interno del Departamento", pues lejos de constituir un concepto unívoco y de perfiles precisos, su acotación ha sido tradicionalmente polémica. La jurisprudencia del Tribunal Supremo, en interpretación del artículo 14.3 de la derogada Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, primero, y del artículo 4.1 LG, después, que reconocían al Ministro potestad reglamentaria "en materias propias de su Departamento", puede sintetizarse en los siguientes tres puntos (STS de 17 de julio de 1999):
"a) La Constitución no derogó el artículo 14.3 de la citada Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, por cierto exacto al hoy art. 4.1 b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre (RCL 1997\2817), del Gobierno. b) La potestad para dictar Reglamentos ejecutivos corresponde, de modo exclusivo, al Gobierno, no a los Ministros. c) Estos pueden dictar Reglamentos independientes «ad intra», esto es, con fines puramente organizativos o respecto de relaciones de sujeción especial, entendiéndose que entran dentro de esta categoría las que sólo alcanzan a regular las relaciones con los administrados en la medida en que ello es instrumentalmente necesario para integrarlos en la organización administrativa por existir entre aquélla y éstos específicas relaciones de superioridad, pero sin que estos reglamentos puedan afectar a derechos y obligaciones de los citados administrados en aspectos básicos o de carácter general".
El mismo Tribunal, en Sentencia de 17 de febrero de 1998, dirá: "desde la perspectiva de la Administración General del Estado, la potestad reglamentaria que desarrolla y complementa a la norma jurídica (ley y reglamento), es encomendada por la Constitución al Gobierno (art. 97 CE citado). Los Ministros también ejercen la potestad reglamentaria, pero sólo en materias propias de su departamento, es decir -como puntualiza la doctrina científica, lo que aceptamos- en materia organizativa o doméstica. Por ello, se distingue así: reglamentos del Gobierno (del Consejo de Ministros), que son fruto de una potestad administrativa originaria o derivada de la Constitución; los reglamentos de los Ministros, que si la Ley les habilita específicamente para desarrollar una norma reglamentaria, son fruto de un poder derivado; sólo los reglamentos domésticos u organizativos pueden dictarse por los ministros sin la necesidad de una especial habilitación legal (puede verse el artículo 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 julio 1957). La doctrina consignada, es reiteración de la que ya estableció esta Sala en su Sentencia de fecha 22 diciembre 1997, en la que dijimos lo siguiente: «La potestad reglamentaria autónoma de éstos (de los Ministros, añadimos, como aclaración), sin embargo, se constriñe a aquellas materias relativas a su ámbito interno o, como dice el propio precepto (el artículo 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 julio 1957, añadimos) "a las materias propias de su Departamento", entre las que se suelen incluir las referentes a su organización y a las relaciones de sujeción especial. Fuera de este campo puramente doméstico, no hay en manos de tales autoridades y órganos una potestad normativa propia "ad extra", con facultad de afectar a las relaciones de sujeción general en que se encuentra el común de los ciudadanos respecto del Estado, ni a sus derechos y obligaciones».
Por tanto, la potestad reglamentaria propia, no derivada, de los Ministros alcanza la regulación de las materias propias de su Departamento, lo que la Jurisprudencia ha interpretado como las cuestiones puramente organizativas, a las que se suma la regulación de las relaciones de especial sujeción. Dicha doctrina, calificada por la Exposición de Motivos de la Ley 6/2004 como consolidada, sería plenamente aplicable a la determinación de los límites de la potestad normativa de los Consejeros de la Comunidad Autónoma si la referida Ley regional se expresara en iguales o similares términos a la legislación estatal expuesta, lo que sin embargo no hace.
En efecto, el artículo 52.1 Ley 6/2004, refiere la potestad reglamentaria de los Consejeros a las materias de ámbito organizativo interno de la Consejería, mientras que el artículo 38 reitera dicho ámbito material aunque omitiendo el término "organizativo". Ambos preceptos regulan una realidad única, el alcance de la potestad reglamentaria de los Consejeros, y, por tanto, deben ser interpretados conjuntamente. Y en los dos artículos, desde luego, cabe apreciar una restricción respecto de la atribución reglamentaria efectuada a favor de los Ministros, pues si a éstos se les faculta para regular las materias propias de su Departamento, la ley regional limita aún más dicha potestad, refiriéndola en exclusiva a la esfera organizativa interna. Por ello, la primera consecuencia será que las órdenes emanadas de los Consejeros no podrán tener efectos "ad extra", para reglar las relaciones de los ciudadanos en general, regulando el ejercicio de sus derechos o imponiéndoles obligaciones. Respecto a los reglamentos domésticos, a su vez la jurisprudencia distingue dos ámbitos, el puramente organizativo y el de las relaciones de sujeción especial, distinción que parece evocar la terminología utilizada por la Ley 6/2004, aunque refiriéndose únicamente al primero, respecto del cual no hay duda en afirmar la potestad reglamentaria del Consejero.
Respecto de las relaciones de sujeción especial, y aunque la Exposición de Motivos de la Ley regional alude expresamente como modelo inspirador a la normativa estatal que aboga por una interpretación estricta del artículo 97 de la Constitución, la redacción del artículo 52.1 únicamente podría amparar la regulación de aquéllas por los Consejeros si se acoge la acepción más estricta de relación de sujeción especial, es decir la que, por su intensidad y duración, supone la efectiva integración de los sujetos afectados en la organización administrativa misma, constituyendo relaciones de superioridad y dependencia, que comportan un tratamiento especial de la libertad, de los derechos fundamentales así como de sus instituciones de garantía, y que es necesario regular para garantizar la eficacia y el adecuado funcionamiento de la Administración. Sólo así es posible reconducir la regulación de las relaciones de sujeción especial al ámbito estrictamente organizativo interno de cada Consejería, al que la Ley 6/2004 limita la habilitación reglamentaria del titular de aquélla.
En cualquier caso, una interpretación general acerca del alcance de la potestad reglamentaria de los Consejeros no puede ir más allá de los criterios expuestos, debiendo ser analizada la existencia de habilitación suficiente en cada supuesto.
En el Proyecto de Decreto sometido a consulta, la regulación que se pretende dejar en manos del Consejero de Educación y Cultura no puede calificarse de aspecto organizativo, pues el horario al que se refiere el artículo 9 del Decreto cuya modificación se persigue no es el de funcionamiento de los centros o el de prestación de servicios por el personal dependiente de la Consejería (que sí cabría calificar de extremos relativos al ámbito organizativo interno de la Consejería), sino que se trata de la determinación del número de horas que, en cada curso, corresponde a cada materia y área de las que componen el currículo de la Educación Primaria. Dicha distribución horaria afecta de forma sustancial al contenido de la etapa, pues ante unas horas lectivas necesariamente limitadas, la decisión acerca del porcentaje que se dedica a una u otra materia determinará un mayor tratamiento de unas y la correlativa pérdida de horas de enseñanza de otras, lo que incide en la orientación del contenido de la Educación Primaria, excluyendo tales previsiones de las meramente organizativas. Cabe recordar que el propio RD 1006/1991 fija, en su anexo II, para las diferentes áreas de la Educación Primaria, el horario escolar correspondiente a los contenidos básicos de las enseñanzas mínimas para cada ciclo, al igual que el RD 830/2003 fijará también el de las enseñanzas comunes que establece. Este último Real Decreto, aunque diferida su aplicación en virtud de la Disposición Adicional única del RD 1314/2004, ofrece un criterio hermenéutico válido acerca de la concepción de las enseñanzas comunes que inspira la LOCE, cuando bajo el epígrafe "elementos básicos del currículo" (artículo 5) incluye el horario escolar correspondiente a las enseñanzas comunes, que será el fijado por el anexo II del mismo Real Decreto. Tal calificación del horario como elemento básico del currículo responde a una concepción de la distribución horaria entre las diferentes áreas y materias, como elemento íntima e indisolublemente vinculado al contenido mismo de las enseñanzas a las que se refiere.
Ello impide que, aun encontrándonos en el ámbito de una clásica relación especial de sujeción como la que une a los alumnos con la Administración educativa, en aplicación del criterio más arriba expresado, puedan encontrarse motivaciones de eficacia y de garantía del adecuado funcionamiento de la Administración que justifiquen la regulación por Orden departamental del horario escolar, más allá de las imprecisas manifestaciones contenidas en el expediente que aluden a la evitación de "innecesarias complicaciones", y que no parecen ser sino el intento de rebajar el rango de la regulación para facilitar las ulteriores modificaciones de la norma, ante la minoración de los trámites que ello conllevaría.
Desde esta perspectiva, tras la entrada en vigor de la Ley 6/2004, el Consejero de Educación y Cultura no estaría habilitado para regular el horario escolar de las áreas y materias del currículo de la Educación Primaria, pues tales extremos no serían reconducibles al ámbito organizativo interno del Departamento que dirige. Tampoco puede ya el Consejo de Gobierno suplir esa ausencia de potestad reglamentaria mediante una habilitación específica, pues la referida ley exige que aquélla se efectúe por una norma con rango de Ley.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se informa desfavorablemente el Proyecto de Decreto sometido a consulta, de conformidad con la Consideración Cuarta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá
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