Dictamen 124/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 124/06
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Sanidad (2003-2008) (2015-2017)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regula el procedimiento de acreditación de la formación continuada de las profesiones sanitarias y se crea la Comisión de Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
El EAMU atribuye a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de Sanidad, higiene, ordenación farmacéutica y coordinación hospitalaria en general, incluida la de la Seguridad Social, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.16ª de la Constitución. Esta competencia se atribuye en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca. Dicha competencia, por tanto, aparece situada entre dos coordenadas concretas, cuales son las derivadas de su acomodación al artículo 149.1.16ª de la Constitución y la legislación básica del Estado. En consecuencia, el desarrollo legislativo que efectúe la Comunidad habrá de partir de los contenidos básicos de las normas estatales, al tiempo que el reglamento ejecutivo autonómico no podrá contradecir la regulación estatal, o en palabras del propio Tribunal Constitucional, las Comunidades Autónomas podrán dictar normas de desarrollo de las bases estatales, "siempre que sean compatibles, no contradigan, reduzcan o cercenen dicha normativa básica" (STC 37/2002).

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 26 de marzo de 2004, el Secretario Sectorial de Atención al Ciudadano, Calidad Asistencial y Drogodependencias formula propuesta a la Consejera de Sanidad de anteproyecto de Decreto por el que se regula el sistema y procedimiento de acreditación de las actividades de formación continuada de las profesiones sanitarias.
La propuesta se acompaña de la siguiente documentación:
a) Informe de necesidad y oportunidad, según el cual el Proyecto responde a la necesidad de proporcionar a la Comunidad Autónoma la organización del sistema acreditador de la formación continuada de las profesiones sanitarias, dando virtualidad a las disposiciones contenidas en el Convenio de Conferencia Sectorial Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, sobre formación continuada de las profesiones sanitarias, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 13 de febrero de 1998, y en las Leyes 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, y 44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias.
El sistema contempla un órgano acreditador (la propia Secretaría Sectorial proponente) y un órgano de asesoramiento de nueva creación, como es la Comisión de Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias, cuya composición y funciones son objeto de regulación en el Proyecto, que asimismo establece el procedimiento de acreditación de actividades, partiendo de las bases aprobadas por la Comisión de Formación Continuada del Sistema Nacional de Salud.
b) Una autodenominada memoria económica, según la cual para la actuación de la Secretaría Sectorial como órgano de acreditación no es necesario aportar "ninguna cuantía específica, por lo que no procede la realización de certificación o retención de crédito alguno".
c) Informe sobre impacto por razón de género, que de manera expresa manifiesta que el Proyecto no contiene disposiciones que impliquen ningún tipo de discriminación entre el hombre y la mujer.
d) Anteproyecto de Decreto.
SEGUNDO.- Con fecha 29 de octubre de 2004, el Servicio Jurídico de la Consejería de Sanidad emite informe, efectuando diversas consideraciones y sugerencias que, en su mayoría, son incorporadas al texto del Proyecto, dando lugar a un segundo borrador del mismo.
TERCERO.- El Consejo de Salud de la Región de Murcia, en sesión de 24 de enero de 2005, informa favorablemente el Proyecto.
CUARTO.- Reiterado el informe sobre impacto por razón de género, el Proyecto se remite a las Consejerías de Hacienda y de Educación y Cultura, al efecto de recabar observaciones y sugerencias al mismo, atendiendo a la prevista participación de representantes de ambos Departamentos en la Comisión de Formación Continuada que creará el futuro Decreto. Ninguna de ellas formula observaciones.
QUINTO.- Por la Dirección General de Calidad Asistencial, Formación e Investigación Sanitaria, órgano creado por el Decreto 105/2004, de 22 de octubre, de órganos básicos de la Consejería de Sanidad, que sucede a la ahora desaparecida Secretaría Sectorial promotora del Proyecto, y que ostenta competencias, entre otras, en materia de ordenación del personal sanitario y de las profesiones sanitarias tituladas o reguladas, y de docencia y formación, se revisa el texto y procede a elaborar un nuevo borrador, el tercero. Esta nueva versión surge como consecuencia de las apreciaciones efectuadas por el referido centro directivo en informe de 10 de octubre de 2005.
SEXTO.- Sometido el nuevo texto al Servicio Jurídico de la Consejería de Sanidad, es informado favorablemente.
Asimismo, se somete de nuevo a la consideración del Consejo de Salud de la Región de Murcia, cuyo informe también es favorable al Proyecto.
SÉPTIMO.- El 17 de enero de 2006, el Secretario General de la Consejería de Sanidad informa favorablemente el texto y solicita a la Dirección de los Servicios Jurídicos su preceptivo informe, siendo emitido el 8 de febrero de 2006, en sentido favorable, con diversas observaciones. Valoradas por la Dirección General de Calidad Asistencial, Formación e Investigación Sanitaria, son asumidas en su mayor parte e incorporadas al texto, generando un cuarto borrador que constituye el texto definitivo del Proyecto, constando autorizado con la firma del Secretario General de la Consejería de Sanidad. El Proyecto cuenta con 13 artículos, divididos en dos capítulos, tres disposiciones adicionales y dos finales.
Una vez incorporados los preceptivos informe de Vicesecretaría, índice de documentos y extracto de secretaría, el Secretario General de la Consejería consultante remite el expediente, por medio de escrito recibido en el Consejo Jurídico de la Región de Murcia el pasado 3 de mayo de 2006.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Este Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), al considerarlo un proyecto de disposición de carácter general que se dicta en desarrollo de legislación básica del Estado.
En efecto, tanto la Exposición de Motivos como los informes justificativos de la futura norma aluden a su condición de reglamento ejecutivo de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias (en adelante, LOPS), calificando su contenido como desarrollo de su Título II, Capítulo IV, denominado "Formación Continuada", y de forma más precisa, del artículo 35, que regula la acreditación de centros, actividades y profesionales.
De conformidad con la Disposición Final primera de la LOPS, el referido Capítulo y, en consecuencia, también el artículo 35 en él incardinado, tienen carácter de bases de la sanidad, habiendo sido dictados en ejercicio de las competencias que corresponden al Estado conforme al artículo 149.1.1ª y 16ª de la Constitución. El carácter básico de las normas cuyo desarrollo persigue el Proyecto convierte este Dictamen en preceptivo.
SEGUNDA.- Competencia material: el sistema de acreditación de la formación continuada de las profesiones sanitarias.
El artículo 149.1.16ª de la CE atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de, entre otras, bases y coordinación general de la Sanidad. El concepto de bases alude a los "principios normativos generales que informan u ordenan una determinada materia, constituyendo, en definitiva, el marco o denominador común de necesaria vigencia en el territorio nacional. Lo básico es, de esta forma, lo esencial, lo nuclear, o lo imprescindible de una materia, en aras de una unidad mínima de posiciones jurídicas que delimita lo que es competencia estatal y determina, al tiempo, el punto de partida y el límite a partir del cual puede ejercer la Comunidad Autónoma, en defensa del propio interés general, la competencia asumida en su Estatuto" (Sentencia del Tribunal Constitucional (Pleno) 98/2004, de 25 de mayo). Asimismo, la doctrina del Tribunal Constitucional afirma que "la coordinación general debe ser entendida como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades sanitarias estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias" (STC 32/1983), caracterización de la coordinación general que fue recogida en el artículo 73 de la actual Ley General de Sanidad (Ley 14/1986, de 25 de abril, LGS).
Esta Ley, por su parte, en su artículo 18.14, impone a las Administraciones Públicas, a través de sus Servicios de Salud y de los órganos competentes en cada caso, "la mejora y adecuación de las necesidades de la formación del personal al servicio de la organización sanitaria". Dicho deber será reiterado con ocasión de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, cuyo artículo 34 sienta las bases del sistema formativo de los profesionales de la sanidad, teniendo como objetivo primordial la mejora de la calidad. El artículo 38, a su vez, dispone que las Administraciones Públicas establecerán criterios comunes para ordenar las actividades de formación continuada, con la finalidad de garantizar la calidad en el conjunto del Sistema Nacional de Salud. Los criterios comunes serán adoptados en el seno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Ambos preceptos tienen carácter de norma básica.
Manifestación concreta de dichos criterios comunes es el Convenio de Conferencia Sectorial sobre Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias, adoptado por el referido Consejo Interterritorial, en sesión de 15 de diciembre de 1997, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 13 de febrero de 1998, y al que se adhirió la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. El Convenio crea la Comisión de Formación Continuada del Sistema Nacional de Salud, como Comisión permanente del Consejo Interterritorial, y cuyas funciones y acuerdos se desarrollan y ejecutan a través de los órganos administrativos de las Consejerías de Sanidad de las Comunidades Autónomas. En su composición están presentes representantes de todas ellas, así como de los Ministerios con competencias en materia de Sanidad y Educación.
Corresponde a dicha Comisión el establecimiento de criterios generales, comunes y mínimos para la acreditación de centros y actividades de formación sanitaria continuada y para la expedición de certificados de actualización profesional; la definición de áreas y contenidos materiales de desarrollo y acreditación preferente para la formación continuada en las distintas especialidades y profesiones sanitarias; así como la coordinación de los planes o actuaciones de las Comunidades Autónomas para la auditoría, evaluación y control de los centros y actividades acreditadas.
Reservados tales cometidos a la Comisión de Formación Continuada del Sistema Nacional de Salud, la cláusula cuarta del Convenio deja a las Comunidades Autónomas, "a través de los órganos en cada caso procedentes", el ejercicio de todas las funciones en materia de formación continuada de las profesiones sanitarias no encomendadas expresamente a la Comisión estatal. En especial, corresponden a las Comunidades Autónomas, las siguientes: a) la organización y gestión de la acreditación de los centros, actividades y profesionales, así como de los sistemas de información y registro; b) la evaluación del sistema de formación sanitaria continuada y la inspección y auditoría de centros y actividades acreditadas, así como la realización de estudios estadísticos para su presentación a la Comisión de Formación Continuada del Sistema Nacional de Salud; y c) la difusión de los criterios aprobados y de las formas y órganos administrativos ante los que se podrá solicitar la acreditación.
Definido a grandes rasgos el sistema de formación continuada de las profesiones sanitarias, también incide en él la LOPS, la cual, al tiempo que califica la formación continuada como un derecho y un deber de todos los profesionales sanitarios (artículo 12), la regula en su Título II, Capítulo IV, con carácter básico, estableciendo, por lo que aquí interesa, normas sobre acreditación de centros, actividades y profesionales (artículo 35), elevando a rango legal la existencia de la Comisión de Formación Continuada del Sistema Nacional de Salud (artículo 34), a la que atribuye, entre otras, la función de estudio, informe y propuesta, para el establecimiento de procedimientos, criterios y requisitos para la acreditación de centros y actividades de formación continuada (apartado 4, letra d).
Mucho antes de que la LOPS estableciera dicha función, la referida Comisión, con base en las atribuciones que, en materia de acreditación de la formación continuada de las profesiones sanitarias, le confiere el Convenio de 15 de diciembre de 1997, el 29 de julio de 1999 (B.O.E. núm. 24, de 26 de agosto) adopta un Acuerdo sobre el Sistema Acreditador de Actividades de Formación Continua, al que califica como voluntario y homogéneo a nivel estatal. Posibilita, además, dicho Sistema la descentralización funcional, consistente en el reconocimiento formal de una institución pública o privada para acreditar actividades formativas "en nombre de la Comisión de Formación Continuada del Sistema Nacional de Salud o Autonómica".
En síntesis, el Sistema Acreditador de Actividades de Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias es un instrumento de ámbito estatal, íntimamente ligado a la cohesión del Sistema Nacional de Salud, que, no obstante, deja en manos de las Administraciones sanitarias autonómicas diversas atribuciones. En trazos gruesos, el reparto funcional se caracteriza por reservar a la Comisión de Formación Continuada del Sistema Nacional de Salud las funciones coordinadoras y definidoras de criterios, principios y líneas generales de actuación, que son las que permiten dotar de unidad, homogeneidad y coherencia al sistema, al tiempo que se atribuye a las Comunidades Autónomas la gestión o ejecución material de las actuaciones acreditadoras, para lo cual, sin perjuicio de quedar sujetas a las directrices marcadas desde la Comisión estatal, quedan habilitadas para definir su propia organización acreditadora y los procedimientos de acreditación de actividades, centros y profesionales.
En cualquier caso, la distribución funcional que efectúan las citadas leyes y convenios de conferencia sectorial, precisan de un sustrato competencial cuyo reparto y subsiguiente atribución al Estado y a la Comunidad Autónoma corresponde a la Constitución y a los respectivos Estatutos de Autonomía. En este sentido, el EAMU atribuye a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de Sanidad, higiene, ordenación farmacéutica y coordinación hospitalaria en general, incluida la de la Seguridad Social, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.16ª de la Constitución. Esta competencia se atribuye en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca.
Dicha competencia, por tanto, aparece situada entre dos coordenadas concretas, cuales son las derivadas de su acomodación al artículo 149.1.16ª de la Constitución y la legislación básica del Estado. En consecuencia, el desarrollo legislativo que efectúe la Comunidad habrá de partir de los contenidos básicos de las normas estatales, al tiempo que el reglamento ejecutivo autonómico no podrá contradecir la regulación estatal, o en palabras del propio Tribunal Constitucional, las Comunidades Autónomas podrán dictar normas de desarrollo de las bases estatales, "siempre que sean compatibles, no contradigan, reduzcan o cercenen dicha normativa básica" (STC 37/2002).
En términos generales, el Proyecto sometido a consulta resulta ajustado a la normativa básica citada ut supra, sin perjuicio de dejar ya anunciado que será necesario efectuar ciertas precisiones en algunos artículos para mejorar su inserción en el ordenamiento jurídico y su más adecuada conjugación con la legislación estatal, como se razonará en las observaciones particulares a tales preceptos.
En consecuencia, con los límites expuestos, la Comunidad Autónoma goza de competencia material suficiente para dictar la norma cuyo Proyecto se somete a consulta.
TERCERA.- Procedimiento de elaboración.
Para la elaboración del Proyecto de Decreto se ha seguido, en líneas generales, el procedimiento establecido por el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia. No obstante, han de hacerse las siguientes observaciones:
a) El artículo 53.1 de la Ley 6/2004 exige que al anteproyecto de la disposición se acompañe una memoria que justifique su oportunidad y que incluya la motivación técnica y jurídica, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, de las concretas determinaciones normativas propuestas. En el expediente únicamente consta una memoria, que se limita a justificar la competencia material y orgánica que se ejercita al dictar la norma y a enumerar los aspectos que son objeto de regulación, lo que la convierte en insuficiente en orden a cumplir las prescripciones legales expuestas.
No obstante, durante la tramitación del procedimiento se han ido incorporando diversos informes que sí ofrecen una motivación suficiente acerca de las incorporaciones o modificaciones que se han ido sucediendo sobre la versión original del Proyecto.
b) Carece el expediente de una verdadera memoria económica, pues el documento que obra al folio 6 no puede ser considerado como "estudio económico de la norma", en tanto que se limita a señalar que la Secretaría Sectorial proponente "aportará los medios y recursos que estime convenientes, los cuales están entre los habituales de dicha Secretaría, no teniendo que aportarse ninguna cuantía específica". Como reiteradamente ha puesto de manifiesto el Consejo Jurídico, el estudio económico no debe limitarse a analizar si existe un coste derivado de la implantación de los nuevos servicios y su financiación. Antes al contrario, el estudio económico ha de extenderse más allá, pues su finalidad es ilustrar sobre las consecuencias económicas de la norma, permitiendo deducir el alcance del Proyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (art. 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 CE demanda. En esa misma línea racionalizadora se sitúa el artículo 14.4 de la Ley 7/2004, cuando, para la creación de todo órgano (recuérdese aquí que el Proyecto crea la Comisión de Formación Continuada de la Región de Murcia) que conlleve aumento del gasto público, exige realizar un estudio económico previo del coste de su funcionamiento y del rendimiento o utilidad de su servicio.
CUARTA.- Sobre la denominación del Decreto.
En los sucesivos borradores se han ido introduciendo variaciones en la denominación de la futura norma en orden a conseguir una mayor adecuación a su contenido. Para ello se ha optado por atender a lo concreto, especificando el órgano que se crea y mencionando de manera expresa una parte (el procedimiento de acreditación) de lo regulado, la cual si bien es relevante, no agota todo el contenido de la norma, pues no puede entenderse englobada en ninguna de las dos realidades a que alude la denominación del futuro Decreto, ni su artículo 2, ni las disposiciones adicionales primera y segunda.
Quizás fuera conveniente atender a la intención que anima el nacimiento de la futura disposición reglamentaria, cual es el desarrollo en el ámbito regional del Sistema Acreditador de Actividades de Formación Continua de las Profesiones Sanitarias. En consecuencia, un posible título del Decreto sería "Decreto nº.../2006, de (fecha), por el que se dictan normas para la aplicación del Sistema Acreditador de Actividades de Formación Continua del Sistema Nacional de Salud".
Con esta denominación se atiende al fin de la norma, evitando incurrir en el excesivo fárrago a que conduciría expresar todas y cada una de las realidades objeto de regulación. El artículo 1, por su parte, será la ubicación adecuada para expresar que, en orden a conseguir dicho fin, se asignan funciones a la Dirección General del ramo, se crea la Comisión de Formación Continuada y se regula el procedimiento de acreditación.
Por otra parte, incorporada la mención al sistema acreditador en la denominación misma del Decreto, la división interna del articulado también habría de modificarse, pudiendo estructurarse en los siguientes Capítulos:
- Capítulo I, que debería comprender las usualmente denominadas "disposiciones generales", es decir, objeto y ámbito de aplicación de la norma.
Carece el Proyecto sometido a consulta de precepto alguno relativo a su ámbito de aplicación, razón por la que el Consejo Jurídico sugiere traer al articulado la indicación actualmente contenida en la parte expositiva de la norma, acerca de la aplicación del Decreto "tanto si la profesión se ejerce en los servicios sanitarios públicos como en el ámbito de la sanidad privada", que es deudora de la contenida en el artículo 1 de la Ley estatal desarrollada (LOPS).
- Capítulo II, que debería precisar más su denominación, para aludir a los órganos del sistema acreditador de actividades de formación continuada en la Comunidad Autónoma.
- Capítulo III, destinado a regular el procedimiento de acreditación.
De hacerse así, la sistemática del Decreto se adaptaría más fielmente a su contenido, reflejando, con la debida separación, las disposiciones orgánicas y procedimentales que constituyen su objeto.
QUINTA.- Observaciones al texto.
1. Artículo 2. Órgano de acreditación y funciones.
La validez en todo el Sistema Nacional de Salud que los apartados 1 y 2 del artículo 2 del Proyecto atribuyen a la acreditación de actividades, centros y unidades docentes, no deriva del Proyecto, cuyo limitado ámbito territorial impediría otorgar tan extensa eficacia a actos emanados de la Administración regional, sino del artículo 35.1 LOPS, según el cual, la acreditación realizada conforme a los requisitos, procedimiento y criterios establecidos en el artículo 34.4, letra d) de la misma Ley, tendrá efectos en todo el territorio nacional, sea cual sea la Administración pública que expidió la acreditación. Por ello, y para evitar eventuales confusiones acerca de la verdadera procedencia y rango de la previsión, caben dos alternativas:
- Bien suprimir el inciso "con validez en el conjunto del Sistema Nacional de Salud", pues el carácter básico del precepto estatal que contiene dicha norma sería aplicable de forma directa. Además, el artículo 12.1 del Proyecto ya regula los efectos de la resolución de acreditación
- O bien dejar constancia, en los apartados 1 y 2 del artículo 2 del Proyecto, del origen legal de la regulación, mediante la oportuna cita del artículo 35.1 LOPS.
Esta observación, que cabe hacer extensiva a los apartados 1 y 2 del artículo 4 del Proyecto, tiene carácter esencial.
2. Artículo 4. Funciones de la Comisión.
a) Debe precisarse que la Comisión a la que se refiere el artículo es la de Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias de la Región de Murcia. De lo contrario, al carecer la redacción actual del precepto de dicha especificación, el Proyecto estaría atribuyendo cometidos a la Comisión de ámbito estatal -cuya denominación (artículo 34.1 LOPS) es coincidente con la utilizada en el artículo 4 del Proyecto-, incurriendo en un evidente exceso competencial.
Esta observación tiene carácter esencial.
b) El apartado 5 asigna a la Comisión la función de realizar estudios, informes y cualesquiera otras actuaciones que, para el adecuado desarrollo de la planificación y las propuestas de acreditación, le encomiende la Consejería de Sanidad, previo acuerdo de los miembros de la Comisión. El último inciso resulta perturbador, pues parece dejar en manos del órgano colegiado la decisión acerca de si atiende o no la encomienda que le efectúa la Consejería.
El carácter de órgano asesor adscrito a la Consejería de Sanidad se compadece mal con esa especie de autodeterminación colegial acerca de qué labores lleva a cabo o no. La función consultiva es una labor debida, orientada al mejor acierto de la función ejecutiva propia de los órganos activos y, por tanto, recabado el asesoramiento por órgano competente (Consejería de adscripción) y formulada la consulta en materia coincidente con el sector sobre el que el órgano consultivo despliega su actividad (acreditación de formación continuada de las profesiones sanitarias), la decisión acerca de si la Comisión actúa o no debería quedar fuera del ámbito de disposición de sus miembros.
3. Artículo 5. Composición de la Comisión.
El apartado 4 prevé la posibilidad de reelección de los miembros al finalizar su mandato. Adviértase que no existen miembros electivos, únicos respecto de los que podría hablarse de reelección. Se sugiere, por tanto, sustituir la posibilidad de reelección por la previsión de una prórroga del mandato, por una sola vez o por períodos sucesivos de igual duración que aquél.
4. Artículo 6. Secretaría Técnica.
a) La Secretaría Técnica se configura en el Proyecto como órgano unipersonal dependiente de la Comisión, servido por un funcionario adscrito a la Dirección General de Calidad Asistencial, Formación e Investigación Sanitaria.
La naturaleza meramente auxiliar de las funciones asignadas, convierten a la Secretaría Técnica en el órgano gestor de la acreditación. Siendo ello así, cabría considerar la conveniencia de su configuración como verdadera unidad administrativa en el seno de la referida Dirección General. De hacerlo, se derivarían las siguientes ventajas:
1) No se desvirtuaría el carácter meramente asesor de la Comisión, que le otorga el artículo 3 del Proyecto.
2) Respondería al esquema clásico de actuación administrativa, que residencia las funciones gestoras y administrativas en unidades integradas en la estructura orgánica dependiente del órgano decisor: la Dirección General de Calidad Asistencial, Formación e Investigación Sanitaria.
3) Se dotaría de mayor contenido a las previsiones del artículo 6 del Decreto 105/2004, de 22 de octubre, por el que se establecen los órganos básicos de la Consejería de Sanidad, y que atribuye al centro directivo tantas veces citado el ejercicio de las competencias correspondientes en materia de formación sanitaria, en especial, el impulso y fomento de la formación continuada del personal sanitario, pues le correspondería no sólo dictar la resolución de acreditación, sino también tramitar buena parte del procedimiento.
b) El último inciso del artículo 6, letra e) resulta excesivamente indeterminado, sugiriendo el Consejo Jurídico su sustitución por la expresión "y cuantas otras sean inherentes a su condición de órgano gestor de la acreditación".
5. Artículo 7. Régimen de funcionamiento de la Comisión.
El apartado 4 remite la concreción de las funciones de la Comisión Permanente a lo que determine el Pleno, dejando a la sola decisión de éste la actuación de aquélla y poniéndola en una situación de indefinición funcional.
Cabría considerar la posibilidad de establecer un mínimo funcional, bien en el Proyecto, bien en el reglamento de régimen interior de la Comisión -al que se refieren tanto el artículo 7.6 como la Disposición Adicional tercera del Proyecto-, sin perjuicio de que el Pleno pueda atribuirle otras funciones adicionales.
6. Artículo 8. Solicitud y documentación.
Debería precisarse la documentación a adjuntar a la solicitud de acreditación, diferenciando, además, según se refiera a actividades concretas de formación o a centros y unidades de formación. Así lo especifican diversas normas autonómicas como el Decreto 65/2000, de 13 de abril, por el se crea la Comisión de Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias de la Comunidad de Madrid y se regula su composición y funcionamiento, y la Orden 3/2005, de 27 de abril, de la Consejería de Salud, por la que se regula la Comisión de Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias de La Rioja.
7. Artículo 10. Evaluación de las solicitudes.
El sistema acreditador deja a las Comunidades Autónomas una amplia capacidad de decisión acerca del diseño de la organización necesaria para su aplicación, lo que ha dado lugar a diversas soluciones normativas que se manifiestan, entre otros extremos, en la fase de evaluación de las solicitudes, verdadero sustento técnico de la acreditación.
Así, algunas Comunidades Autónomas han optado por agrupar a los evaluadores en órganos técnicos, de carácter colegiado, denominados comités de acreditación o comisiones de evaluación, cuya composición cuantitativa oscila entre tres evaluadores (Asturias) y seis (La Rioja), con soluciones intermedias (entre tres y cinco evaluadores por cada profesión sanitaria, como ocurre en Castilla-León).
Otras Administraciones autonómicas (Islas Baleares y Madrid) han optado, sin embargo, por un sistema diferente, según el cual los evaluadores actúan no de manera colegial, sino que cada uno de ellos, individualmente, remite sus valoraciones al órgano competente para recibirlas (en unos casos es la Secretaría Técnica, en otros la propia Comisión), para que, con base en ellos, elabore la propuesta de resolución para la acreditación. En este supuesto, las normas regionales establecen siempre un número mínimo y máximo de evaluadores.
El Proyecto contempla la designación de evaluadores por parte del Presidente de la Comisión, aunque no especifica ni su número ni si su evaluación ha de ser individual o colegiada, pues si bien indica que, una vez realizada la evaluación, se remitirá informe con su resultado a la Comisión, no se precisa si se trata de un único informe que recoja las valoraciones de todos los evaluadores o si, por el contrario, aquélla recibe tantos informes como evaluadores hayan sido designados.
Considera el Consejo Jurídico que el Proyecto debería efectuar dichas determinaciones.
8. Artículo 12. Efectos de la resolución de acreditación de actividades de formación continuada.
a) El epígrafe que intitula el artículo debería quedar reducido a la expresión "Efectos de la resolución de acreditación", pues el contenido del precepto, al menos su apartado 1, alude no sólo a la acreditación de actividades, sino también a la de centros y unidades docentes.
b) El apartado 3, al establecer que sólo podrán ser subvencionadas las actividades de formación acreditadas "conforme a lo previsto en este Decreto", es excesivamente restrictivo, pues desconoce la eficacia y validez general en todo el territorio nacional y en el ámbito del Sistema Nacional de Salud que, tanto el artículo 35.1 LOPS como el artículo 12.1 del Proyecto, reconocen a las acreditaciones realizadas por cualquier Administración Pública integrada en el Sistema Acreditador y conforme a los principios y criterios que lo informan.
Adviértase cómo, al exigir que la actividad subvencionable haya sido acreditada conforme a las disposiciones del Proyecto, se impide, de facto, que las que lo hayan sido por Administraciones distintas a la regional puedan ser beneficiarias de ayudas económicas de ésta.
Para evitar dicha restricción, caben dos alternativas:
a) Suprimir el precepto, pues el carácter básico del artículo 35.3 LOPS posibilita su aplicación directa, sin necesidad de una norma regional que lo recoja.
b) Variar su redacción, refiriendo la acreditación no a las normas del futuro Decreto, sino al artículo 35 LOPS. Asimismo, debería incorporarse la mención a los centros contenida en el apartado 3 del referido artículo, que ha sido omitida en la redacción actual del Proyecto.
Esta observación tiene carácter esencial.
9. Disposiciones Adicionales.
a) Las primeras versiones del Proyecto, en una Disposición Adicional, ordenaban al centro directivo competente la creación de un Registro de Diplomas de Acreditación, haciendo de este modo efectiva la previsión contenida en el artículo 36.2 LOPS. Sin embargo, y como consecuencia de una observación formulada por la Dirección General de Calidad Asistencial, Formación e Investigación Sanitaria (precisamente el órgano llamado por la norma a crear el Registro), que tilda dicha medida de "innecesaria", sin mayor precisión, la Disposición Adicional que la contenía es suprimida en la versión definitiva del Proyecto.
Es cierto que los términos en que se expresaba aquella disposición resultaban harto insuficientes, pues meramente se limitaban a prever la creación del Registro, sin establecer un mínimo contenido regulador. Ahora bien, esta circunstancia, lejos de llevar a la supresión del precepto, debió ser subsanada en el Proyecto, procediendo a establecer su régimen de organización y funcionamiento en el mismo Proyecto o, al menos, los criterios y directrices mínimos sobre los que pudiera luego la Consejería de Sanidad desarrollar su capacidad normativa doméstica.
La sugerida regulación del Registro de Diplomas de Acreditación en el Proyecto tiene también apoyo en la técnica normativa, que en el ejercicio de la potestad reglamentaria propugna el desarrollo general, unitario y no fragmentario de las leyes, de forma que los reglamentos de ejecución de una Ley sean completos y no parciales (Directrices de Técnica Normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de julio de 2005, Directriz 3).
b) El contenido de la Disposición Adicional tercera podría incorporarse al artículo 7 del Proyecto, siguiendo el criterio restrictivo establecido por la Directriz 35 de las de técnica normativa.
11. Disposiciones Finales.
Atendido el contenido de la primera, debería pasar a ser disposición adicional, pues establece un mandato no dirigido a la producción de normas jurídicas (Directriz 39, letra c).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia suficiente para dictar el Decreto cuyo Proyecto ha sido sometido a consulta.
SEGUNDA.- Las consideraciones efectuadas a los artículos 2.1 y 2; 4, párrafo inicial y apartados 1 y 2; y 12.3, tienen carácter esencial.
TERCERA.- El resto de observaciones y sugerencias contenidas en el Dictamen, de incorporarse al texto contribuirían a su mayor perfección técnica y a su mejor inserción en el ordenamiento.
No obstante, VE. resolverá.
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