Dictamen 90/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 90/07
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Turismo, Comercio y Consumo (2004-2007)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regulan los Organizadores Profesionales de Congresos de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Del juego o combinación de los artículos 38 y 53.1 de la Constitución resulta el reconocimiento de la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado, y el establecimiento del principio de legalidad en esta materia, de forma que esta libertad sólo puede ser limitada o condicionada si hay una previa y suficiente habilitación del legislador.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En diciembre de 2005, la Dirección General de Infraestructuras de Turismo elaboró un primer borrador del Proyecto de Decreto por el que se regulan las Agencias de Viajes y Centrales de Reservas, que incluía también la actividad de los Organizadores Profesionales de Congresos de la Región de Murcia, conforme expresaba su título.
SEGUNDO.- Dicho borrador fue sometido el 16 de mayo de 2006 a audiencia de las Consejerías que integran la Administración regional, y a otros organismos interesados, presentando alegaciones, en lo que concierne a los Organizadores Profesionales de Congresos de la Región de Murcia (en lo sucesivo OPC), los siguientes:
1ª) La Escuela Universitaria de Turismo de Murcia realiza observaciones sobre las funciones de selección y contratación de los proveedores idóneos por parte de los OPC, pues considera que dicho reconocimiento es contradictorio con las tareas de mediación de las Agencias de Viaje, aconsejando que se suprima, sin que tampoco aprecie claridad en la redacción del artículo 31.5 del primitivo borrador.
También considera que el artículo 36 encubre la tipificación de sanciones, sin ajustarse al principio de legalidad, y respecto al 37 que no está prevista la situación de las empresas de terceros países, no domiciliadas en otras Comunidades Autónomas, o en países miembros de la UE.
2ª) La Empresa Pública Regional Murcia Cultural, S.A., propone sustituir en el artículo 39, primer párrafo, la palabra "propaganda" por "publicidad", a la vez que aconseja eliminar la referencia a un tipo concreto de soporte publicitario si lo que se pretende es que los datos de identificación se incluyan en todos los medios publicitarios, correspondencia y documentación.
3ª) La Dirección General de Innovación Tecnológica y Sociedad de la Información, en su escrito de 12 de junio de 2006, propone incluir a los OPC en los servicios turísticos prestados a través de la Sociedad de la Información.
4ª) La Junta Directiva de la Asociación de Agencias de Viajes de la Región de Murcia (AMAV), en su sesión de 5 de junio de 2006, manifiesta su oposición radical (sic) a que se reconozca a los OPC en un decreto regulador de las Agencias de Viajes, porque si se organizan congresos en los que se combinan alojamiento y transporte, que suele ser lo habitual, deben estar constituidas como Agencias de Viajes. Por ello considera que debe eliminarse toda referencia a los OPC, siendo un precedente lesivo para las Agencias de Viajes, no regulándose tampoco en ningún proyecto similar de otras Comunidades Autónomas. Asimismo fundamenta su petición, en relación con el transporte terrestre, en el artículo 122 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de Transportes Terrestres, y en su reglamento, que establecen que la actividad de mediación en los transportes de viajeros, tanto nacionales como internacionales, salvo los supuestos de colaboración entre transportistas legal o reglamentariamente previstos, estará reservada a las Agencias de Viajes debidamente autorizadas por la Administración Turística.
Finalmente propone que se incluya en el artículo 6.2 del borrador como actividades a realizar por las Agencias de Viajes:
"Los servicios de acogida de eventos congresuales, convenciones o similares, y de cualquier otro servicio turístico susceptible de ser demandado por los usuarios".
5ª) El Presidente de la Asociación Mediterránea de OPC, además de resaltar el fuerte respaldo que para estas empresas supone la regulación autonómica, propone incorporar el término "exposiciones" a las funciones de planificación, organización y dirección, y añadir entre sus tareas "la elección y contratación de azafatas, guías de turismo, personal técnico y auxiliar para el desarrollo del evento". Por último solicita que los OPC, con domicilio social fuera de la Comunidad Autónoma, cumplan los requisitos establecidos en el Proyecto cuando realicen actividades en la Región.
TERCERO.- Examinado el borrador por el Consejo Asesor Regional de Turismo, en su sesión de 15 de junio de 2006, acuerda informar favorablemente su contenido, si bien propone dividirlo en dos decretos, uno regulador de Agencias de Viaje y Centrales de Reserva, y otro que contemple a los Organizadores Profesionales de Congresos.
A partir de este acuerdo se tramitarán como proyectos independientes, aunque sin modificar su contenido en lo que afecta a los OPC, según informa el Asesor Facultativo de la Consejería proponente el 26 de junio de 2006.
También consta el informe favorable de la Comisión de Trabajo de Códigos de Autorregulación y Proyectos normativos, constituida en el seno del Consejo Asesor Regional de Consumo, adoptado en su sesión de 13 de julio de 2006.
CUARTO.- El 26 de julio de 2006, el Director General de Infraestructuras de Turismo remite al titular de la Secretaría General para su tramitación un borrador de Proyecto de Decreto, que tiene como único objeto la regulación de la actividad de los Organizadores Profesionales de Congresos, junto con una propuesta del citado centro directivo, en el que se pone de manifiesto que en la actualidad no existe en la Región de Murcia normativa reguladora de este tipo de empresas desde la perspectiva turística, siendo no obstante una actividad de gran trascendencia económica, y de promoción de la localidad donde se celebran este tipo de eventos.
Asimismo acompaña un informe titulado de oportunidad y necesidad de su regulación, otro jurídico, de una denominada memoria económica, y de un informe de valoración del impacto por razón de género, todos emitidos por el Jefe de Servicio de Ordenación de Turismo en la misma fecha (26 de julio de 2006). A los anteriores se añade el del Servicio Jurídico de la Consejería consultante, de 26 de septiembre de 2006, que realiza una serie de observaciones particulares al articulado.
QUINTO.- Recabado el Dictamen del Consejo Económico y Social, es aprobado por el Pleno el 27 de noviembre de 2006 alcanzando la siguiente conclusión:
"El CESRM valora positivamente el Proyecto de Decreto regulador de los Organizadores Profesionales de Congresos. Se considera oportuno ordenar una actividad económica en auge, que aumenta paulatinamente su presencia en el sector turístico regional y que prestando servicios con calidad y con profesionalidad puede contribuir a transmitir a los visitantes la imagen de modernidad y eficiencia de la Región. Además, a criterio del CESRM, el Proyecto impulsa la profesionalización del sector y combate el intrusismo, y favorece la competencia empresarial por la flexibilidad que aportan los requisitos fijados para autorizar la creación de estas empresas. Todo ello sin perjuicio de ciertas observaciones al articulado expuestas en el cuerpo de este Dictamen".
SEXTO.- El 6 de febrero de 2007 (registro de entrada), la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma informa favorablemente el Proyecto de Decreto, sin perjuicio de las observaciones particulares al texto por la falta de una Exposición de Motivos, que describa la finalidad de la norma, sus antecedentes, las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta, y de las realizadas a los artículos 2, 5, 6, 9, 10, 11 y 13, 16, y Disposiciones Transitoria y Derogatoria.
SÉPTIMO.- Las precitadas observaciones son objeto de valoración por parte del Asesor Facultativo el 6 de febrero de 2007, tras lo cual se informa favorablemente por el Vicesecretario de la Consejería (el 7 de febrero siguiente).
OCTAVO.- Con fecha 22 de febrero de 2007 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo en el que figura el Proyecto de Decreto, fechado el 12 de febrero anterior como borrador definitivo, si bien la diligencia impresa en el texto se refiere al Anteproyecto de Ley por el que se modifica la Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia, tramitada paralelamente por la Consejería consultante.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El expediente sometido a consulta versa sobre un Proyecto de Decreto regulador de los OPC, en desarrollo del artículo 37,b) de la Ley 11/1997, de 12 de diciembre, de Turismo de la Región de Murcia, por lo que compete al Consejo Jurídico emitir el presente Dictamen con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.5 de su Ley de creación (Ley 2/1997, de 19 de mayo).
SEGUNDA.- Competencia y habilitación.
El Proyecto de Decreto tiene por objeto la regulación de la actividad de las empresas de actividades turísticas complementarias que se dedican a la organización profesional de congresos, ferias y convenciones.
Se sustenta, conforme se recoge en la Exposición de Motivos (en lo sucesivo EM), en el artículo 10.Uno, 16 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de promoción, fomento y ordenación del turismo en su ámbito territorial. En el ejercicio de dicha competencia le corresponde a la Región la potestad legislativa, reglamentaria y la función ejecutiva.
En desarrollo del marco estatutario, se aprobó la Ley 11/1997, de 12 de diciembre, de Turismo de la Región de Murcia (en lo sucesivo LT), que regula la ordenación del sector turístico regional, y que contiene específicamente una clasificación de empresas turísticas introduciendo nuevas tipologías que la evolución del mercado aconsejó contemplar, entre ellas, a las empresas de actividades turísticas complementarias. Con ocasión de nuestro Dictamen núm.110/2005 señalamos: "la Ley 11/1997, al igual que otras normas autonómicas similares, incluyó bajo el paraguas del turismo y la ordenación turística toda una serie de empresas y actividades que, de una u otra manera, contribuyen al ocio, con la finalidad de protección del consumidor, o el propio de calidad del servicio, o de la imagen turística".
Concretamente el artículo 8.1,d) de la precitada ley refiere, entre las empresas turísticas, a las que desarrollan actividades turísticas complementarias que reglamentariamente se establezcan y, específicamente, el artículo 37,b) de la misma contempla a las empresas que se dedican a la organización profesional de congresos, ferias y convenciones, al tiempo que ordena su inscripción en el Registro de las Empresas y Actividades Turísticas (artículo 38), a cuyo desarrollo reglamentario también se remite.
Ahora se ha considerado conveniente por la Consejería consultante su regulación por el crecimiento de la celebración de congresos y eventos de naturaleza análoga, íntimamente ligados a la dotación en infraestructuras hoteleras. Igualmente se motiva por constituir un importante aspecto en el ámbito de promoción de la localidad donde se celebran este tipo de eventos (propuesta del Director General de Infraestructuras de Turismo).
Ciertamente, de acuerdo con lo expuesto, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ostenta competencias para regular sectores de la actividad económica, en este caso de las empresas turísticas complementarias (autorización, registro, etc.), en el ejercicio de las competencias de ordenación del turismo, y en el marco de una política administrativa con objetivos protectores del consumidor, pero sin que pueda afectar dicha regulación a la relación contractual interprivatos como ha indicado reiteradamente el Consejo Jurídico (por todos nuestro Dictamen núm. 85/2005). La anterior cita a los consumidores y usuarios evidencia que se encuentran entremezclados otros títulos competenciales autonómicos también recogidos en la EM del Proyecto, como son la defensa del consumidor y usuario (artículo 11.7 EARM), en el que se consideran insertos los aspectos del Proyecto de Decreto atinentes a los derechos del usuario, entre ellos los de información y hoja de reclamaciones (Dictamen núm. 85/2005, ya citado), cuando concurre, además, la circunstancia de que su ejercicio también está encomendado a la Consejería proponente (Decreto 60/2004, de 28 de junio). Del mismo modo resulta acertada la cita en la EM a las competencias de comercio interior de la Administración regional (artículo 10.Uno.34 EARM).
Respecto al órgano competente para aprobar el presente Proyecto, la Disposición Final de la LT faculta al Consejo de Gobierno para dictar las disposiciones reglamentarias precisas para su desarrollo y ejecución, que han de revestir la forma de Decreto, según exige el artículo 25.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, para las disposiciones de carácter general.
TERCERA.- Procedimiento y documentación.
La elaboración del Proyecto de Decreto se ha ajustado al procedimiento previsto en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia. La circunstancia de que durante su tramitación se haya desgajado su contenido del borrador primitivo, que englobaba a las Agencias de Viajes, a las Centrales de Reservas y a los Organizadores Profesionales de Congresos, no exige, en opinión del Consejo Jurídico, reiterar el trámite de audiencia que se otorgó inicialmente a los organismos y sectores afectados, en tanto no se modificó su contenido.
Cabe destacar que el Proyecto de Decreto se ha sometido a informe de los Consejos Asesores regionales de Turismo y de Consumo, en los que participan las organizaciones de consumidores y usuarios, así como los Ayuntamientos. También se ha sometido a informe de la Escuela Universitaria de Turismo de Murcia, y han participado sectores profesionales directamente afectados por la regulación, como las Asociaciones de Agencias de Viaje y Mediterránea de OPC, con pareceres bien distintos acerca del Proyecto. No obstante podría haberse enriquecido la participación externa si también se hubiera dado audiencia a otras organizaciones situadas en el ámbito de la Administración Local, como la Oficina de Congresos de Murcia, creada por el Ayuntamiento de Murcia con la colaboración de empresas públicas y privadas.
Consta asimismo el dictamen del Consejo Económico y Social (CESRM), y el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma. Acerca de la audiencia a una sola de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, nos remitimos a las consideraciones realizadas en nuestro Dictamen núm. 65/2007, si bien conviene dejar constancia que un representante de todas ellas forma parte del CESRM, que sí ha dictaminado el presente Proyecto.
Las alegaciones vertidas en los informes o dictámenes procedentes de los órganos preinformantes han sido valoradas, habiéndose incorporando al texto la mayoría de las observaciones realizadas, si bien se ha detectado alguna contradicción, en tanto se dice expresamente en el informe del asesor facultativo de la Consejería consultante que se estima la recomendación del CESRM sobre la acreditación del alta de las empresas en la seguridad social (artículo 5.2), sin que se haya volcado en el texto definitivo, que consideramos el titulado de este modo, de acuerdo con el índice de documentos, pese al error en la diligencia impresa, al hacer referencia a otra disposición ajena al contenido del presente Proyecto.
CUARTA.- Observaciones al conjunto normativo.
I. La necesidad de un desarrollo sistemático de la LT.
Un primer reproche que merece el texto sometido a consulta, sin minusvalorar su finalidad, es que constituye un desarrollo aislado de la Ley regional y, de acuerdo con nuestro parecer, debería haberse incardinado su contenido en una regulación sistemática e integrada de las empresas dedicadas a actividades turísticas complementarias, considerando el artículo 37 de la Ley regional como tales no sólo a las que tienen como finalidad la organización profesional de congresos, ferias y convenciones, sino también a las que se dedican a promover los recursos que ofrece la naturaleza en el propio medio natural, que han sido contempladas en un proyecto de decreto distinto; también las que se dedican a la explotación turística de los recursos de contenido cultural, recreativo, deportivo y de ocio, y las que realizan itinerarios con fines eminentemente turísticos.
Otra opción posible para desarrollar la LT era la que inicialmente planteó la Consejería consultante, consistente en el tratamiento conjunto de todas las actividades de mediación turística en sentido amplio, si bien posteriormente se decidió desgajar su contenido, tras formular reparos la Asociación de Agencias de Viajes de la Región de Murcia a que el Proyecto de Decreto que las regula (hoy Decreto 100/2007, de 25 de mayo, publicado en el BORM de 6 de junio siguiente) incluyera la actividad de los OPC, con el informe favorable del Consejo Asesor Regional de Turismo, cuyas razones para sostener la citada postura se desconocen por la escueta certificación del acuerdo adoptado obrante en el expediente; a este respecto el Consejo Jurídico considera que lo relevante no es tanto dividir los contenidos, como que la regulación de los OPC respete las competencias asignadas, en exclusiva, por la LT a las Agencias de Viaje. En este sentido no es cierto, como sostiene la citada Asociación, que ningún reglamento de contenido similar regule a los OPC, pues el Decreto de la Comunidad Autónoma de La Rioja 111/2003, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 2/2001, de Turismo de aquella Comunidad, regula en su artículo 222 las actividades turísticas complementarias y, concretamente, a las empresas especializadas en turismo de reuniones u organizaciones profesionales de congresos. En el mismo sentido el Decreto de Andalucía 301/2002, de 17 de diciembre, de Agencias de Viajes y Centrales de Reservas, regula el Servicio Turístico de Organización Profesional de Congresos, en su Disposición Adicional Primera
Justificada la necesidad de su regulación por el vacío normativo regional que contemple la actividad turística complementaria de este tipo de empresas, que han experimentado una gran potenciación, cuestión distinta es si la regulación de los OPC es susceptible de un tratamiento reglamentista tan exhaustivo de su actividad como el que postula el Proyecto, frente al modelo que ofrecen las normas regionales arriba citadas que se limitan a contemplar la exigencia de su autorización y su inscripción registral, sin que tampoco contribuya a despejar tal cuestión la Memoria sobre la oportunidad y necesidad del Decreto, que se limita a expresar el iter procedimental.
II. De las limitaciones a la actividad empresarial y el principio de legalidad.
No conviene olvidar que del juego o combinación de los artículos 38 y 53.1 de la Constitución resulta el reconocimiento de la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado, y el establecimiento del principio de legalidad en esta materia, de forma que esta libertad sólo puede ser limitada o condicionada si hay una previa y suficiente habilitación del legislador.
No cabe duda -para garantizar o potenciar la calidad empresarial en el sector turístico- que la Administración se sirve de técnicas de intervención y fomento. Precisamente la Consejería proponente, de forma justificada, se ha valido de las primeras para contemplar la exigencia de obtener autorización administrativa de estas actividades, y su inscripción en el correspondiente Registro de Empresas y Actividades Turísticas, sumando otras específicas como la imposición de una póliza de responsabilidad, y otras tendentes a la protección del consumidor (libro de reclamaciones, publicidad, etc.) y a la efectividad de todas ellas (régimen sancionador).
Sin embargo el Consejo Jurídico considera que determinados artículos del Proyecto son un tanto intervencionistas, sin que tengan pleno acomodo en la Ley que desarrollan, ni en la vertiente jurídico-pública de la ordenación de la actividad de este tipo de empresas, a la que se extiende la competencia autonómica.
Así, el artículo 8.3 del Proyecto de Decreto recoge, entre las causas de baja en el Registro de Empresas y Actividades Turísticas, "el cese de la actividad empresarial en la Región de Murcia durante un periodo superior a tres meses, salvo que con carácter excepcional y mediante solicitud razonada, se conceda por el órgano competente la suspensión temporal de la actividad por un periodo determinado". En tal sentido el Consejo Jurídico estima el carácter intervencionista de esta previsión sobre empresas que ejercitan su actividad en el marco de una economía de mercado, condicionado a la organización de los congresos y eventos reseñados, que no se justifica desde el punto de vista de las competencias de la ordenación de esta actividad turística complementaria, aconsejando su eliminación.
En otros aspectos, como la posibilidad de que los OPC (artículo 14.2) puedan exigir la constitución de un depósito sobre el coste total de los servicios a prestar, que no descansa en una previa habilitación legal, el Consejo Jurídico ya consideró en su Dictamen núm. 85/2005 que tal exigencia reglamentaria no se ajusta a las competencias autonómicas basadas en los diversos títulos competenciales que allí se ejercitaban (defensa y protección del consumidor, ordenación del sector turístico y comercio interior). Por las mismas razones debe remitirse tal exigencia a las relaciones contractuales interpartes, como reconoce el artículo 46 LT, al establecer como obligación del usuario turístico:
"Pagar el precio en el lugar, forma y tiempo convenidos".
En consecuencia, debe suprimirse como tal obligación, redactándola como una manifestación del derecho a la información reconocido en el artículo 45.1 LT, bajo cuyo título se encuadra el artículo 14 del Proyecto, de forma que se recoja que, en el caso de que se constituya un depósito, deberá hacerse entrega al cliente de un recibo o documento acreditativo (...).
III. Deslinde con las actividades reservadas a las Agencias de Viaje.
La tramitación de ambos Proyectos de Decreto, que se han sometido simultáneamente a Dictamen del Consejo Jurídico, nos permite desarrollar esta consideración habiendo teniendo en cuenta ambos textos, y ahora el Decreto 100/2007, ya citado, suscitándose en relación con el que ahora dictaminamos las siguientes observaciones:
1ª. El Proyecto de Decreto de los OPC debe contener explícitamente que éstos no podrán realizar las actividades propias y exclusivas de las Agencias de Viaje, pues en tal caso deberán obtener previamente el título-licencia para dicha actividad, sin que la referencia contenida en el artículo 2.5 del Proyecto despeje totalmente las dudas ("para la realización de los servicios no previstos en los apartados anteriores será necesario la contratación con la empresa turística que cuente con la autorización administrativa pertinente"). Por otra parte alguna expresión, como la contenida en el artículo 2.1, que extiende sus fines a "las actividades especialmente encomendadas por sus clientes", puede contribuir también a dificultar su deslinde.
2ª. Parece desprenderse del texto que esta actividad se reserva en exclusiva a los OPC, lo que excluiría de su ejercicio a las Agencias de Viaje, cuando el artículo 36 LT les atribuye la organización de servicios turísticos en general.
3ª. No parece congruente con sus actividades respectivas que la póliza de seguro para afianzar el normal desarrollo de la actividad de los OPC haya de cubrir, para cada bloque de responsabilidad que se especifica (artículo 3.2,b), la cuantía mínima de 200.000 euros, frente a lo establecido en el Decreto de Agencias de Viajes y Centrales de Reservas (artículo 9.2,b), que establece una cuantía mínima para cada uno de los bloques de responsabilidad de 150.253,03 euros.
4ª. No se prevé en el presente Proyecto de Decreto la posibilidad de que los OPC puedan prestar sus servicios respecto a la actividad que desarrollan, a través de la Sociedad de la Información.
IV. El ejercicio de esta actividad y el régimen sancionador.
El artículo 16 del Proyecto establece que las infracciones y sanciones que se cometan en contra de lo preceptuado en este Decreto, y demás normativa de aplicación, darán lugar a la correspondiente responsabilidad administrativa que en su caso corresponda, de conformidad con lo dispuesto en la LT, por la que se establece el régimen de inspección y procedimiento en materia de disciplina turística, todo ello sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales a que hubiere lugar.
La redacción propuesta suscita las siguientes cuestiones:
1ª. La frase inicial de este artículo ("las infracciones y sanciones que se comentan en contra de lo preceptuado en este Decreto") parece oponerse a la prohibición recogida en el artículo 129.3 LPAC; mejoraría sustancialmente la redacción y se evitaría tal sentido si se limitara el Proyecto, sencillamente, a remitir el régimen sancionador a lo previsto por la LT.
2ª. Existe un error en la redacción, puesto que se alude a las infracciones y sanciones que se cometan en contra de lo preceptuado en el Decreto, cuando debería referirse sólo a las infracciones, pues las sanciones se aplican por la comisión de éstas.
3ª. En cuanto a la conducta prevista en el artículo 15, debería citarse el artículo de la LT en que se subsume (artículo 64,a), aunque su inclusión en el Proyecto es innecesaria conforme a la primera observación.
V. El Registro de las empresas de actividades turísticas complementarias.
Expresamente el artículo 38 LT prevé que las empresas de actividades turísticas complementarias vendrán obligadas a solicitar su inscripción en la Sección Especial de Empresas y Actividades Turísticas Complementarias del Registro del mismo nombre, posponiendo al desarrollo reglamentario el procedimiento y el contenido de la inscripción. Nada se contiene a este respecto en el Proyecto, sin que tampoco tenga constancia el Consejo Jurídico que se haya desarrollado reglamentariamente las previsiones contenidas en el artículo 11 de la ley regional sobre el precitado Registro, cuyo mandato se encuentra aun pendiente de cumplimentar. Esta situación conduce, por ejemplo, a que se prevea sólo para esta actividad (artículo 8) las causas de baja en el Registro cuando algunas de ellas son comunes a cualquier actividad que desarrolla una empresa turística (las previstas en el ordenamiento jurídico para la extinción de sociedades mercantiles, la solicitud del interesado, etc.).
En otro orden de ideas debería unificarse la denominación del Registro a lo largo del articulado, pues en algunos preceptos (el 4.2) figura como Registro General de Empresas Turísticas, y en otros (por ejemplo el 8) como Registro de Empresas Turísticas de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. En todo caso debería utilizarse la denominación legal (Registro de Empresas y Actividades Turísticas).
QUINTA.- Observaciones particulares al articulado.
- Exposición de Motivos.
Debe recogerse la fórmula legal que proceda, en relación con nuestro Dictamen, en el último párrafo de la Exposición de Motivos.
El tercer párrafo merece una corrección gramatical, ya que en la primera línea sobra el artículo "la" y, en la segunda, faltan sendas comas detrás de "tales" y de "b".
- Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.
Es más preciso establecer que el presente Decreto tiene por objeto, "en desarrollo del artículo 37,b) LT, la regulación de los Organizadores Profesionales de Congresos, en adelante OPC".
Con carácter general, debe revisarse por la Consejería consultante el articulado, pues en ocasiones a las siglas OPC le precede el artículo femenino y otras el masculino, cuando el título hace referencia a los Organizadores Profesionales de Congresos.
- Artículo 2. Objeto y fines.
A la redacción propuesta se realizan las siguientes observaciones:
- Debería suprimirse parte del encabezamiento (objeto), ya recogido en el anterior.
- Resulta de gran imprecisión respecto a los límites de su actividad, conforme a lo expuesto en la Consideración anterior, la expresión "las especialmente encomendadas por sus clientes", para referirse a una de sus funciones.
- La redacción de algunas tareas de los OPC (por ejemplo, la elección de locales donde vaya a celebrarse el congreso y la elección de fechas del evento) deberían redactarse de manera diferente, de manera que no parezca que la decisión la toma el organizador y no el cliente, en tanto se enmarca dentro de una relación contractual, expresión más apropiada que la de "bilateralmente" en el artículo 2, apartados 2,n) y 3,g), que debería sustituirse.
- Debería eliminarse la conjunción "y" del artículo 2.2,i).
- Artículo 3. Solicitud y documentación.
Se recomienda suprimir el término licencia en el apartado 2, específicamente previsto en el artículo 36.1 de la ley regional para las Agencias de Viaje, quedándose únicamente el de autorización acorde con el que se emplea en el Capítulo II del Proyecto.
Sobre la documentación exigida se incluye la póliza de seguro para afianzar el normal desarrollo de su actividad que garantice los posibles riesgos de su responsabilidad, especificando que será directa o subsidiaria según se utilicen medios propios o no en la prestación del servicio, y los tres bloques de responsabilidad que ha de cubrir (responsabilidad civil de la explotación del negocio, responsabilidad civil indirecta o subsidiaria, y responsabilidad por daños patrimoniales primarios), y la cuantía por cada bloque. A la vez se añade que el organizador habrá de mantener en permanente vigencia la citada póliza, y deberá justificar anualmente el pago de la misma.
Acerca de la regulación propuesta, el Consejo Jurídico considera, en primer lugar, que el Proyecto de Decreto se encuentra habilitado por la Ley regional para exigir una póliza de responsabilidad civil, pues expresamente lo prevé para los casos en que así se establezca (artículo 41.11 LT). Corolario de lo anterior es que se establezca el mantenimiento de la citada póliza durante toda su actividad, considerándose, no obstante, impropio que deba justificarse anualmente el pago de la misma, requisito que tampoco se hay establecido en los otros Proyectos tramitados paralelamente. En cuanto a si la responsabilidad es directa o subsidiaria, es una cuestión reservada a la competencia estatal, por lo que debería también suprimirse, como sugirió el Consejo Consultivo andaluz, en su Dictamen núm. 304/2002.
- Artículo 5. Actuaciones posteriores a la concesión de la autorización.
En el apartado 2 se establece que, en el plazo de un mes, el OPC deberá presentar copia de la declaración de alta, modificación y baja en el censo de obligados tributarios, si bien bastaría con reseñar la obligación de presentar en el plazo de un mes documentación acreditativa de la declaración de alta en el censo de obligados tributarios (es innecesario describir las sucesivas fases de alta, modificación y baja censal) y de la seguridad social, pues no se ha incorporado al texto esta última sugerencia de los órganos preinformantes, pese a que se informó en tal sentido.
- Artículo 6. Comunicación y autorización de modificaciones.
En este precepto se establece que cualquier modificación de las circunstancias de los OPC -ya se ha advertido sobre el uso indiscriminado de los artículos femeninos y masculinos que le preceden a lo largo del articulado-, que afecte a los requisitos exigidos para la obtención de la autorización, deberá ser comunicada, en el plazo de un mes de haberse producido, a la Consejería competente en materia de turismo, acompañada de la documentación acreditativa. Especialmente se establece que deberá comunicarse la modificación de los estatutos sociales, designación o sustitución de representantes de la sociedad, modificación de capital social y cambio de denominación o domicilio.
Sobre la regulación propuesta, el Consejo Jurídico realiza las siguientes observaciones:
1ª. Este artículo induce a confusión acerca del deber de comunicar por parte del interesado, para su constancia registral, y la necesidad de autorización por parte de la Administración como plasmación de la potestad de intervención o policía previa al ejercicio de una actividad, cuando el artículo 10.2 LT establece claramente que "toda modificación que afecte a las condiciones en que se otorgó la autorización deberá ser autorizada por la Dirección General de Turismo". Por ello el precepto debería adecuarse a lo establecido en la Ley regional (también en cuanto al órgano competente), modificando el artículo 6 en el siguiente sentido: "Cualquier modificación de las circunstancias de los OPC que afecte a las condiciones en que se otorgó la autorización, deberá ser comunicada en el plazo de un mes de haberse producido a la Dirección General competente en la materia, acompañada de la documentación acreditativa, para su autorización".
2ª. El siguiente párrafo "especialmente deberá comunicarse la modificación de los estatutos sociales en sus aspectos sustantivos, designación o sustitución de representantes de la sociedad, modificación de capital y cambio de denominación o domicilio", adolece de cierta imprecisión (aspectos sustantivos de los estatutos) y obsolescencia (deber de comunicar la modificación de capital social cuando no se exige un capital mínimo para estas empresas), por las razones que se explicitan en el Dictamen núm. 65/2007. No obstante debe mantenerse el deber de comunicar la designación o sustitución de representantes de la sociedad, y el cambio de denominación o domicilio, sin más.
- Artículo 8. Causas de baja.
Debería sustituirse del párrafo introductorio el verbo "Podrán", pues la aplicación de las causas tasadas no depende de la voluntad de la Administración.
Respecto a las causas que se recogen, ya se ha realizado una observación a la prevista en el apartado 3 en la Consideración Cuarta, II, aconsejando que se sustituya.
Por otra parte, no se especifica la necesidad de tramitar el correspondiente procedimiento para dejar sin efecto previamente la autorización, otorgando un trámite de audiencia al interesado.
- Artículo 14. Información sobre el coste de los servicios y depósito.
En el apartado 1 se establece que los OPC deberán informar por escrito a sus clientes del coste de los servicios a prestar, con carácter previo a formalizar el contrato de arrendamiento de servicios.
A diferencia de lo que estipula el artículo 3.1 de la Ley estatal 21/1995, de 6 de julio, de Viajes Combinados, acerca de que el organizador deberá poner a disposición de los consumidores un programa o folleto informativo que contenga por escrito la correspondiente oferta sobre el viaje combinado, la ley regional, aplicable a la regulación de esta actividad de OPC, no establece tal determinación (por escrito), sino la de poner a disposición del público la información relativa al régimen de servicios que se oferten en el establecimiento, las condiciones de prestación de los mismos y sus precios, así como de todas las circunstancias que les afecten en la prestación de dichos servicios (artículo 41. 1 LT). Distinto es que tal exigencia se plasme a la hora formalizar el contrato de arrendamiento de servicios, como recoge el mismo artículo.
- Disposiciones Finales.
Además de enumerarse con número ordinales femeninos cada una, siguiendo las Directrices de Técnica Normativa ya aludidas, respecto a la primera no se alcanza a comprender a qué normas puede extenderse la habilitación al titular de la Consejería cuando se hace referencia a materias de ámbito interno del departamento, puesto que se trata de la regulación de la actividad ad extra. Si lo que se pretende es facultar al titular de la Consejería para las materias de ámbito organizativo interno, es una habilitación innecesaria, pues se encuentra ya facultado por los artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004, como se ha indicado en nuestro Dictamen núm. 65/2007.
Respecto a la segunda, debería señalar que entrará en vigor a los veinte días siguientes al de su publicación (no "de su publicación").
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma ostenta competencias para aprobar el Proyecto de Decreto por el que se regulan los Organizadores Profesionales de Congresos, en desarrollo de la LT, debiendo recogerse en la Exposición de Motivos la fórmula que proceda en relación con nuestro Dictamen.
SEGUNDA.- Se consideran de carácter esencial las observaciones sobre:
- La exigencia de un depósito sobre el coste total de los servicios a prestar (Consideración Cuarta, II), y que la información previa se suministre por escrito (Consideración Quinta, Observaciones particulares al artículo 14).
- El deslinde con las competencias de las Agencias de Viajes (Consideración Cuarta, III).
- La determinación de si la responsabilidad es directa o subsidiaria corresponde a la competencia estatal (Consideración Quinta, sobre Observaciones particulares al artículo 3).
- La distinción entre comunicación y autorización de modificaciones (Consideración Quinta, sobre Observaciones particulares al artículo 6).
- Las Disposiciones Finales (Consideración Quinta).
TERCERA.- Las demás observaciones contribuyen a la mejora e inserción del texto en el ordenamiento jurídico.
No obstante, V.E. resolverá.
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