Dictamen 86/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 86/08
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Economía, Empresa e Innovación (2007-2008)
Asunto: Proyecto de decreto por el que se establecen los requisitos adicionales para la instalación, inspección, puesta en servicio, uso y mantenimiento de grúas torre desmontables para obras u otras instalaciones.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
El propio Tribunal Constitucional ha ido perfilando a través de reiterados pronunciamientos el sistema de reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas en materia de seguridad industrial, verdadero título específico o submateria en que se ampara el Proyecto sometido a consulta. Ha dicho el Alto Tribunal que en el núcleo fundamental de la materia industria se incluyen, entre otras, las actividades destinadas a la ordenación de los sectores industriales, a la regulación de los procesos industriales o de fabricación y, más precisamente, en la submateria o sector material de seguridad industrial, las actividades públicas, principalmente de ordenación y de policía, relacionadas con la seguridad de las instalaciones y establecimientos industriales y de los procesos industriales y los productos elaborados en las mismas (STC 243/1994, de 21 de julio). Asimismo, también tienen cabida en dicha materia las funciones ejecutivas de verificación reglada del cumplimiento de los requisitos técnicos exigidos por la legislación (STC 203/1992, de 26 de noviembre).
Así pues, la competencia sobre seguridad industrial comprende la regulación de las condiciones de seguridad de las instalaciones, procesos y productos industriales y la inspección y certificación del cumplimiento de tales condiciones. De dichas funciones, las ejecutivas corresponden en su totalidad a las Comunidades Autónomas, de forma que el Estado carece de facultades ejecutivas en materia de industria y, en concreto, de seguridad industrial, en todo el territorio nacional (STC 243/1994).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El Consejo Jurídico ya tuvo conocimiento del Proyecto normativo a que se contrae este Dictamen, cuando fue sometido a consulta a principios del año 2005. En dicha ocasión se emitió Dictamen 47/2005, cuyos antecedentes cabe dar aquí por reproducidos en orden a evitar innecesarias repeticiones.
El indicado Dictamen concluía afirmando la procedencia de completar el expediente en orden a subsanar las siguientes deficiencias advertidas en la tramitación del Proyecto:
a) Ausencia de motivación técnica de las determinaciones normativas propuestas, así como del razonamiento que fundamenta el rechazo o asunción de las observaciones y alegaciones formuladas por los interesados.
b) Omisión de audiencia a las siguientes corporaciones: Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Murcia; Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Industriales y Arquitectos Técnicos.
c) Incumplimiento de las medidas impuestas por el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información a las Comunidades Europeas en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a la sociedad de la información.
En consecuencia, se indicaba la necesidad de contar con un informe que, desde una perspectiva estrictamente técnica, identifique cada requisito que se pretenda adicionar a los establecidos por la reglamentación estatal y discierna, respecto de cada uno de ellos, en qué grado resulta imperativo para garantizar la seguridad en la utilización de las grúas y en qué medida mejora o perfecciona la regulación estatal en orden a la consecución de dicho objetivo. Dicho informe, además, debía valorar su posible incidencia sobre el principio de libre circulación de mercancías en el ámbito de la Comunidad Económica Europea y analizar la procedencia o no de someter el Proyecto al trámite de información comunitaria.
SEGUNDO.- Con fecha 16 de junio de 2005 el Jefe de Servicio de Industria elabora el informe requerido, destacando de su contenido los siguientes extremos:
a) Ante la demanda contenida en el Dictamen de concreción de los importantes cambios que se introducen en la reglamentación estatal y que hacen preciso modificar la regulación regional existente hasta el momento, se indica que "en realidad con el nuevo Decreto no se ha pretendido más que introducir las referencias de la nueva ITC a la normativa regional constituida por sendas órdenes, referencias que eran igualmente aplicables a pesar de no estar contenidas en la normativa regional. De esta forma, con el anteproyecto se pretendió refundir la normativa actualmente existente -aplicable en el ámbito territorial de la Región de Murcia-, aprovechando a su vez para elevar el rango de las Órdenes anteriormente existentes".
No obstante, el informe enumera las principales innovaciones introducidas en la reglamentación estatal por la Instrucción Técnica Complementaria (ITC), aprobada por Real Decreto 836/2003, así como las innovaciones del Proyecto respecto de la ITC y que ya están recogidas en las órdenes regionales actualmente en vigor.
b) El carácter "refundidor" de la norma propuesta respecto de las determinaciones ya establecidas en los ordenamientos estatal y regional impide al informante justificarlas, remitiéndose a las motivaciones técnicas que se dieran en su día para su dictado.
c) La Comisión de elaboración del proyecto justificó individualizadamente la asunción o rechazo de cada una de las alegaciones formuladas por los interesados.
d) En cuanto a la omisión del trámite de audiencia respecto de la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Murcia y del Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Industriales, se afirma que consta en el expediente documentación acreditativa de la audiencia concedida.
e) Se ha dado traslado del Proyecto al Colegio Oficial de Arquitectos Técnicos, no habiendo formulado alegaciones.
f) Ninguno de los requisitos adicionales establecidos en el Proyecto tiene influencia alguna en el diseño de la grúa ni en la primera puesta en mercado, no afectando al principio de libre circulación de mercancías en el ámbito de la Comunidad Económica Europea. Del mismo modo, "ninguna de las especificaciones técnicas incluidas en el Proyecto de Decreto que nos ocupa, se corresponde con una especificación técnica que sea de obligado cumplimiento para la comercialización de las grúas torre ni prohíbe la fabricación, la importación, la comercialización o la utilización de un producto", por lo que no considera necesaria la notificación a la Comisión Europea.
g) Al margen de las observaciones del Consejo Jurídico, se ha efectuado una modificación en el Proyecto consistente en la supresión del artículo 3 y en el reparto de su contenido entre los artículos 2 y 5.
TERCERO.- Se ha incorporado al expediente copia de la sentencia núm. 892/2005, de 25 de noviembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Española de Alquiladores e instaladores de Grúas Torre y Maquinaria para la Construcción (ANAGRUMAC), contra la Orden de 2 de julio de 2002, de la Consejería de Ciencia, Tecnología, Industria y Comercio, por la que se establecen requisitos adicionales para la instalación, inspección, puesta en servicio y mantenimiento de grúas torre desmontables para obra.
CUARTO.- A los folios 246 y siguientes consta el texto definitivo del Proyecto.
En tal estado de tramitación se remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 30 de noviembre de 2007.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen, competencia material y orgánica.
Cabe dar por reproducidas las consideraciones efectuadas sobre dichos extremos en el Dictamen 47/2005. No obstante, se considera que no está de más recordar lo que allí se dijo acerca de la competencia ejercitada por la Comunidad Autónoma al dictar la futura norma, en la medida en que tales consideraciones constituyen el marco y el fundamento de las que a continuación se efectúan.
Decíamos en el indicado Dictamen que el Proyecto constituye un desarrollo, si bien mediato e indirecto, de la Ley de Industria, cuyo artículo 12.5 posibilita a las Comunidades Autónomas con competencia legislativa en la materia, la fijación de requisitos adicionales sobre los contenidos en los Reglamentos de Seguridad Industrial, cuya aprobación reserva al Gobierno de la Nación.
La competencia de la Comunidad Autónoma sobre industria deriva del artículo 10.Uno, 27, del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU), que le atribuye la competencia exclusiva en la materia, "sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés militar y las relacionadas con las industrias que estén sujetas a la legislación de minas, hidrocarburos y energía nuclear. El ejercicio de la competencia se desarrollará de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y números 11 y 13 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución".
En nuestro Dictamen 70/2003 tuvimos ocasión de analizar el referido precepto estatutario, concluyendo que la competencia que en él se atribuye a la Comunidad Autónoma, aun teniendo carácter exclusivo, se verá limitada en sus facultades normativas por las bases fijadas por el Estado, entendidas como "el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias (TC S 48/1988, FJ 3). Esto es, un marco normativo unitario de aplicación a todo el territorio nacional (TC S 147/1991), dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad -ya que con las bases se atiende más a aspectos estructurales que coyunturales (TC S 1/1982, FJ 1)-, a partir del cual pueda cada Comunidad, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia correspondiente le asigne su Estatuto (TC SS 223/2000, FJ 6; y 197/1996, FJ 5)" (Sentencia del Tribunal Constitucional 1/2003, de 16 de enero, FJ 8). Nos encontramos, en definitiva, ante un reparto competencial que sigue el sistema bases más desarrollo, consagrado en el artículo 149 de la Constitución. Según dicho modelo, el legislador ha de respetar las bases sin que necesariamente deba limitarse a efectuar un mero desarrollo ejecutivo de ellas. Tal respeto se identificaría con el principio de no contradicción, evitando que la norma regional colisione, por incompatible, con la base estatal, de forma que sólo cuando las consecuencias de la aplicación de los preceptos autonómicos son inconciliables con el "común denominador normativo", fijado por el Estado, se produce su falta de legitimación competencial y constitucional.
Sobre esta base, el propio Tribunal Constitucional ha ido perfilando a través de reiterados pronunciamientos el sistema de reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas en materia de seguridad industrial, verdadero título específico o submateria en que se ampara el Proyecto sometido a consulta. Ha dicho el Alto Tribunal que "en el núcleo fundamental de la materia industria se incluyen, entre otras, las actividades destinadas a la ordenación de los sectores industriales, a la regulación de los procesos industriales o de fabricación y, más precisamente, en la submateria o sector material de seguridad industrial, las actividades públicas, principalmente de ordenación y de policía, relacionadas con la seguridad de las instalaciones y establecimientos industriales y de los procesos industriales y los productos elaborados en las mismas" (STC 243/1994, de 21 de julio). Asimismo, también tienen cabida en dicha materia las funciones ejecutivas de verificación reglada del cumplimiento de los requisitos técnicos exigidos por la legislación (STC 203/1992, de 26 de noviembre).
Así pues, la competencia sobre seguridad industrial comprende la regulación de las condiciones de seguridad de las instalaciones, procesos y productos industriales y la inspección y certificación del cumplimiento de tales condiciones. De dichas funciones, las ejecutivas corresponden en su totalidad a las Comunidades Autónomas, de forma que "el Estado carece de facultades ejecutivas en materia de industria y, en concreto, de seguridad industrial, en todo el territorio nacional" (STC 243/1994).
Respecto de las facultades normativas, el reparto no es tan diáfano, pues si bien al Estado le corresponde el establecimiento de las normas en materia de seguridad industrial, incluyendo el diseño de los procedimientos de control de cumplimiento de tales normas y la determinación de los efectos jurídicos de esos controles (STC 313/1994, de 24 de noviembre), a las Comunidades Autónomas corresponde dictar "disposiciones complementarias de las del Estado, siempre que no violen los mandatos o impidan alcanzar los fines perseguidos por la legislación estatal" (STC 243/1994). Así pues, con el único límite de no contradecir la legislación estatal, la Comunidad Autónoma puede dictar normas de desarrollo de ésta, pero no sólo como complemento o desarrollo indispensable de ella, sino que viene habilitada, además, para establecer requisitos adicionales sobre los fijados en la norma estatal (artículo 12.5, Ley de Industria). Y ello incluso aunque tales requisitos constituyan una carga adicional para los productores. A este respecto, señala la STC 52/1988 que "entre las condiciones básicas para el ejercicio de la libertad de empresa se halla la garantía de la libre circulación de bienes en todo el territorio nacional, pero la interpretación conforme a esta exigencia constitucional de lo dispuesto en el art. 149.1.1 de la C. E. y, en el caso, en el art. 12.1.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, no impide, por extensiva que se pretenda esta interpretación, la atribución a las Comunidades Autónomas de competencias para regular las características que debe reunir un determinado producto o las de los materiales o el régimen de fabricación de aquellos artículos que han de ser utilizados en su territorio (cuando esa competencia autonómica proviene de un título competencial, cuyo ejercicio puede y debe comportar normalmente una diversidad de condiciones de fabricación y homologación del producto), ni obstaculiza por sí misma al empresario para ejercer su actividad libremente, ni excluye su acceso al mercado en cualquier parte del territorio nacional, o fuera del mismo, aunque ello le obligue a una cierta diversificación de la producción. Pero esta consecuencia no es incompatible con la atribución a las Comunidades Autónomas de la competencia para regular diversamente las características que deben reunir ciertos productos industriales al efecto de garantizar la protección de los bienes o fines jurídicos que su Estatuto de Autonomía les asigna, ni, en suma, puede entenderse que resulte del art. 149.1.1 de la C. E. o del art. 12.2 del Estatuto de Cataluña, la necesidad de absoluta uniformidad de las características legalmente exigibles a todos los productos industriales, en todo el territorio nacional, pues ello significaría una restricción excesiva de la legítima acción autonómica en cumplimiento de aquellos fines".
De conformidad con la doctrina constitucional expuesta, en materia de seguridad industrial nos encontramos con "una concurrencia de potestades normativas, estatal y autonómica, que puede ordenar el legislador estatal con los criterios y puntos de conexión que sea menester fijar y que resulten constitucional y estatutariamente correctos" (STC 179/1998, de 16 de septiembre). Eso es lo que hace la Ley de Industria cuando reserva al Estado la aprobación de los Reglamentos de Seguridad, dejando a las Comunidades Autónomas un espacio normativo donde hacer efectiva su capacidad de decisión, mediante el establecimiento de requisitos adicionales de seguridad. La cohesión y la unidad de la normativa en todo el territorio nacional y las competencias que el artículo 149.1, 1ª y 13ª de la Constitución reserva al Estado, quedan garantizadas por ese mínimo común denominador que, con carácter básico, dicta éste y que deben respetar las normas autonómicas. Y es que, según la STC 52/1988, antes citada, "las reglas constitucionales y estatutarias que disponen la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas responden, en último término, a ciertos principios generales establecidos en la Constitución y, entre ellos, y aparte de los de unidad y autonomía, a los de igualdad sustancial en la situación jurídica de los españoles en cuanto tales, en todo el territorio nacional y de libre circulación de personas y bienes (artículo 139.2 CE); estos principios (de los cuales no resultan directamente competencias a favor del Estado o de las Comunidades Autónomas) informan las reglas que asignan tales competencias".
SEGUNDA.- Sobre el procedimiento.
Una vez cumplimentadas las actuaciones instructoras adicionales requeridas en nuestro anterior Dictamen, cabe considerar que el procedimiento de elaboración reglamentaria cumple con los requisitos esenciales establecidos en sus normas reguladoras. Procede, no obstante, efectuar las siguientes consideraciones:
a) No se justifica en el expediente la compatibilidad de las prescripciones contenidas en las precedentes órdenes regionales que se incorporan al nuevo Decreto con las del RD 836/2003, singularmente en lo tocante al carné de operador de grúas torre.
b) Continúan sin motivarse de forma adecuada las opciones normativas adoptadas respecto de las alegaciones y sugerencias formuladas con ocasión del trámite de audiencia. Así, en el acta de la reunión mantenida por la comisión de elaboración del Proyecto el 12 de marzo de 2004, no es objeto de justificación ninguna de las numerosas asunciones que se acuerdan. Respecto a los rechazos, junto a motivaciones que pueden considerarse suficientes y ajustadas, otras no lo son, como las utilizadas para desestimar las alegaciones efectuadas por ANAGRUMAC sobre los artículos 2.4 y 3 del Proyecto, que ponen de manifiesto dificultades técnicas y de comprensión de la nueva norma y en nada se refieren a las cuestiones competenciales esgrimidas por la indicada Comisión para su rechazo. Especial mención merece en este punto la alegación referida a la consideración de las previsiones del futuro Decreto como medidas de efecto equivalente susceptibles de vulnerar la libre circulación de mercancías en el ámbito comunitario, cuya desestimación se ventila con una simple alusión a las competencias autonómicas que en nada contesta a las razones esgrimidas por la entidad alegante.
c) De conformidad con el artículo 46.2, letra a), del Reglamento Orgánico y de Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, la consulta se acompañará de los antecedentes de todo orden que puedan influir en el Dictamen. Asimismo, la letra c) del mismo precepto exige la remisión del expediente administrativo completo, debiendo constar en el mismo la copia autorizada del texto definitivo del proyecto de disposición general.
A tal efecto, la documentación acreditativa de la audiencia conferida a la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Murcia y al Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Industriales no constaba en el expediente originalmente remitido al Consejo Jurídico, aun cuando al parecer sí obraba en el expediente administrativo. Por ello, aunque dicha omisión ha sido adecuadamente subsanada, debe recordarse a la Consejería consultante la conveniencia de guardar el mayor celo en la confección de las copias de los expedientes que se remiten a este Órgano Consultivo, cuidando de no omitir documento alguno.
Asimismo, el texto del proyecto de disposición general que se remite como definitivo no está adecuadamente autorizado, pues la diligencia que en él consta no ha sido cumplimentada al omitir la firma del titular del órgano que la habría de efectuar.
d) Del mismo modo, no consta la propuesta de la Consejera consultante, por la que eleva el Proyecto al Consejo de Gobierno para su aprobación como Decreto.
TERCERA.- Texto sometido a Dictamen.
El texto definitivo a que se contrae la consulta consta de una parte expositiva innominada, 17 artículos, una Disposición adicional, una derogatoria y dos finales. El texto presenta, asimismo, dos anexos (I. Manual de inspecciones de grúas-torre; y II. Certificado de instalación de grúa torre desmontable para obras u otras aplicaciones y documento de entrega de la grúa torre por la empresa instaladora al usuario).
CUARTA.- Observaciones a la parte expositiva.
1. La cita de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, contenida en la primera línea del primer párrafo, debe ajustarse a las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, en cuya virtud la fecha de la disposición debe anteceder al nombre (Directriz 73).
2. El informe del Servicio de Industria tantas veces citado ilustra acerca de la finalidad de la nueva norma, que no parece ser otra que efectuar una refundición de las órdenes regionales vigentes y la nueva ITC estatal. Este ánimo integrador debería incorporarse a la exposición de motivos del futuro Decreto, cerrando, quizás, su penúltimo párrafo (el que precede de forma inmediata a la fórmula promulgatoria).
3. Debe incluirse una referencia al artículo 10.Uno, 27 EAMU, como precepto estatutario en el que se basa la competencia autonómica para dictar la nueva disposición.
4. Si el futuro Decreto se ajustara a lo indicado en el presente Dictamen la fórmula legal para reflejarlo es "de acuerdo con el Consejo Jurídico de la Región de Murcia", no "de acuerdo el Consejo Jurídico de la Región de Murcia".
QUINTA.- Observaciones al articulado.
- Al artículo 3. Solicitud de las inspecciones oficiales.
Podría suprimirse el artículo 3.2 del Proyecto, en cuya virtud la falta de solicitud en plazo de una inspección extraordinaria, supone un incumplimiento por parte del usuario de la grúa torre del artículo 19 del Reglamento de Aparatos de Elevación y Manutención. Y ello porque el indicado precepto reglamentario dispone la obligatoriedad de someter los aparatos "a las revisiones de conservación e inspecciones periódicas que se establezcan en las ITC".
El precepto proyectado no deja de ser una norma puramente interpretativa de la estatal, que cabe considerar innecesario, toda vez que tanto la obligatoriedad de las exigencias de seguridad contenidas en las normas reglamentarias como las consecuencias anudadas a su incumplimiento vienen determinadas en la propia Ley de Industria, en sus preceptos 10.1 (obligación de cumplimiento) y 2 (posibilidad de paralización temporal de la actividad), y 31 (tipifica como infracción la instalación o utilización de aparatos sin cumplir las normas reglamentarias así como el incumplimiento de las prescripciones dictadas por la autoridad competente en materias de seguridad relacionadas con la Ley de Industria y las normas que la desarrollen) y siguientes.
En consecuencia, la falta de solicitud de una inspección extraordinaria, contemplada en el artículo 11 ITC para aquellas grúas cuya instalación se mantenga en el mismo emplazamiento durante un tiempo prolongado, tendrá los efectos establecidos en la Ley, independientemente de que constituya o no un incumplimiento del artículo 19 del Reglamento de Aparatos de Elevación y Manutención.
- Artículo 4. Comunicación del resultado de las inspecciones oficiales.
a) De conformidad con su apartado 1, todas las inspecciones se efectuarán en presencia de la empresa conservadora y de un representante del usuario, los cuales deberán firmar el "enterado" en el parte de deficiencias o acta de inspección que a tal efecto se extienda, recibiendo copia de la misma.
El apartado parece olvidar que las inspecciones se desarrollan en dos momentos principales: con grúa desmontada y tras el montaje. Pues bien, en la inspección con grúa desmontada puede participar el instalador como sujeto alternativo al usuario, como recoge la ITC, al disponer que de la comprobación resultante de la inspección con la grúa desmontada "se emitirá un informe por ambas partes (inspector y usuario o instalador), donde se anotarán todos aquellos elementos y zonas que presenten deficiencias que deban subsanarse antes del montaje" (Anexo III, A).
Usuario e instalador normalmente serán sujetos diferentes, si atendemos a la definición que de ambos da la propia ITC en su artículo 2.19 y 2.20. De conformidad con el primero de los apartados indicados, por usuario se entiende "la persona física o jurídica que utiliza la grúa, en calidad de propietario o arrendatario legal, que es responsable de su utilización y custodia, así como de que se realice el adecuado mantenimiento"; mientras que empresa instaladora es "aquella que está autorizada para realizar el montaje y desmontaje de las grúas torre".
En consecuencia, tratándose de sujetos diferenciados, el precepto objeto de comentario debería prever el supuesto de que el instalador participe en la inspección de la grúa desmontada como sujeto alternativo al usuario, tal y como por otra parte prevé el Apéndice A del Manual de Inspecciones que se incorpora al futuro Decreto en el Anexo I.
b) El apartado 3 menciona por primera vez la calificación de los defectos que presenten las grúas en graves y muy graves, por lo que debería efectuar una remisión interna al Manual de Inspecciones, donde se contienen los criterios para la evaluación de las inspecciones.
- Artículo 6.- Defectos muy graves en las inspecciones extraordinarias.
De conformidad con el apartado 2, la puesta en servicio de una grúa paralizada en visita de inspección exigirá la emisión de una nueva acta en la que el mismo organismo de control haga constar la subsanación de los defectos que hayan motivado la paralización.
No obstante, el Proyecto rebaja inmediatamente la contundencia de dicha previsión al posibilitar la puesta en servicio temporal -por un máximo de 15 días- de la grúa, mediante la mera presentación ante la autoridad competente en materia de industria de una certificación de reparación de la deficiencia, expedida por la empresa conservadora, remitiendo una copia al organismo de control.
Como indicamos en la Consideración Primera de este Dictamen, la competencia en materia de industria de la Comunidad Autónoma habilita para establecer requisitos adicionales a los contemplados en los reglamentos e instrucciones técnicas complementarias estatales, pero no para limitar o restringir las normas de seguridad fijadas con carácter básico. Y eso es lo que parece ocurrir en el precepto objeto de consideración, pues permite la puesta en servicio de una grúa sin el informe de inspección emitido por un organismo de control autorizado que sí exige el artículo 5.5, letra b) ITC. Adviértase que, en este precepto, el legislador estatal no considera suficiente el certificado, firmado por la empresa instaladora y el usuario, en el que se acredita que la instalación cumple con la norma o especificación técnica exigida y que se entrega una vez comprobado el correcto funcionamiento de los dispositivos de seguridad (letra a) y que existe un contrato de mantenimiento (letra e), sino que exige expresamente la emisión del informe de inspección por el organismo de control. Es cierto que el precepto no contempla expresamente la puesta en servicio tras una paralización por deficiencia, pero como se refiere in genere a la puesta en servicio de la grúa, cabe entender que cualquier puesta en servicio (entendida ésta en los términos expresados por el artículo 2.14 ITC, es decir, "conjunto de comprobaciones y maniobras que deben ejecutarse en una grúa instalada para que pueda pasar inmediatamente a la condición de servicio si las circunstancias lo permiten"), constituiría su supuesto de hecho, determinando su aplicación.
En consecuencia, si para la puesta en servicio de la grúa han de cumplirse todos los requisitos indicados en el artículo 5.5 ITC, no puede la Comunidad Autónoma eximir del cumplimiento de tales condiciones de seguridad, máxime cuando la puesta en servicio trae causa de una previa prohibición de funcionamiento por la detección de una deficiencia muy grave, la cual, por definición, implica un riesgo grave e inminente de producir daños a las personas o a la integridad de la grúa (Anexo I del Proyecto: Manual de Inspecciones). Si a ello se añade que una de las finalidades esenciales de la seguridad industrial -título competencial ejercido en la redacción del Proyecto- es garantizar la seguridad de las instalaciones industriales de forma tal que se reduzcan al mínimo los riesgos para las personas y las cosas, cabe concluir que procede suprimir el párrafo segundo del artículo 6.2 y adecuar la redacción del tercer párrafo del mismo apartado al supuesto de utilización de la grúa torre con anterioridad a la segunda visita del organismo de control con resultado favorable.
- Artículo 13. Tramos de empotramiento y reparación de tramos.
a) El contenido del artículo parece dedicarse exclusivamente a la fabricación de los indicados elementos estructurales de la grúa, no a su reparación, a la que no se hace ninguna referencia expresa, más allá de la contenida en el enunciado del precepto.
b) Debería conectarse el artículo proyectado con el precepto que desarrolla, el artículo 5.5.2 de la ITC, mediante la fórmula "de conformidad con..." o similar.
- Artículo 14. Masas para la comprobación de limitadores.
La cita de las órdenes aludidas en el precepto debe ajustarse a las Directrices de Técnica Normativa, con mención expresa del órgano que las dictó (Directriz 76).
- Disposición Adicional Única.
a) No debe abandonarse en la parte final de la norma la correcta técnica de intitular o epigrafiar cada precepto.
b) Prevé esta Disposición adicional una suerte de convalidación de los carnés de gruista expedidos con sujeción a las normas regionales que en la actualidad regulan este certificado de aptitud.
El problema radica en que dichos certificados de aptitud, una vez expedidos por cualquier Comunidad Autónoma, serán válidos en todo el territorio nacional (artículo 7 ITC), razón por la cual el mismo precepto exige que su autorización se rija por los criterios básicos expresados en el Anexo VI de la misma Instrucción Técnica. Atendida esa extensión de la eficacia del carné de operador más allá de los límites territoriales de la Comunidad, ésta ha de ser especialmente escrupulosa en el respeto de los requisitos fijados por el Estado. Una vez más ha de recordarse aquí que la Comunidad Autónoma puede establecer requisitos adicionales también para el otorgamiento de dichos carnés (así, sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Valladolid, Sala de lo Contencioso- Administrativo, número 898/2006, de 5 de mayo), pero no debe restringir o limitar los condicionamientos básicos estatales. Y este efecto se produciría de admitir que los carnés expedidos conforme a la regulación regional, constituida por la Orden de 28 de octubre de 1999, de la Consejería de Industria, Comercio, Turismo y Nuevas Tecnologías, por la que se establecen los requisitos para la obtención del carné de operador de grúas torre, "sean válidos a los efectos de la ITC-MIE-AEM-2, aprobada por Real Decreto 836/2003", pues la comparación entre los requisitos exigidos para su expedición son diferentes en una y otra norma.
En efecto, la ITC exige ser mayor de edad y estar en posesión de un certificado de estudios primarios, requisitos ambos sobre los que guarda silencio la norma regional. Del mismo modo, el curso que ha de superarse para obtener el carné, si bien es coincidente en la duración total establecida en ambas regulaciones, tiene una distribución de horas diferente, siendo más las horas de formación práctica en la normativa estatal que en la regional. Del mismo modo, el programa del curso también parece diverso en una y otra regulación.
Si bien la propia ITC permite sustituir la formación práctica ordinaria por la acreditación de una experiencia laboral en el manejo de grúas torre más 15 horas de prácticas, lo que a su vez exime de justificar la posesión del certificado de estudios primarios, lo cierto es que podría darse algún supuesto de operador de grúas torre que, estando en posesión del carné acreditativo expedido conforme a la Orden de 1999, no cumpliera los requisitos mínimos establecidos por la ITC. En tal supuesto, la Comunidad Autónoma no puede excepcionar el cumplimiento de las condiciones mínimas fijadas por el Estado, por lo que para dar a los carnés expedidos con arreglo a la normativa regional los efectos establecidos en la ITC, debería establecerse una salvaguardia, en el sentido de especificar que ello será así cuando el titular del certificado de aptitud reúna los requisitos exigidos por la normativa estatal.
- Disposición final primera.
El precepto pretende facultar a la Consejera del ramo para modificar determinados extremos contenidos en los Anexos del futuro Decreto: el manual de inspecciones, el certificado de instalación y el documento de entrega.
En la medida en que tales contenidos se incorporan al Decreto se les confiere un rango reglamentario, cuya modificación posterior conllevará asimismo el ejercicio de funciones normativas. Comoquiera que la disposición objeto de consideración fue redactada bajo la vigencia de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que sí admitía que el Consejo de Gobierno pudiera conferir habilitaciones reglamentarias a los Consejeros, cabe recordar que la entrada en vigor de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, ha alterado sustancialmente el marco normativo de la potestad reglamentaria, pues ahora los artículos 38 y 52.1 del nuevo texto legal reconocen a los titulares de cada Departamento una potestad reglamentaria propia en las materias de ámbito interno del mismo y otra derivada por atribución expresa de esa potestad, o en las palabras de la misma Ley, "los Consejeros podrán hacer uso de esa potestad cuando les esté específicamente atribuida por disposición de rango legal" (artículo 52.1) o, según el artículo 38, "cuando, por disposición de rango legal les esté expresamente atribuida". Así pues, la previsión expresa del rango normativo necesario para poder efectuar la atribución de potestad reglamentaria veda al Consejo de Gobierno la posibilidad, reconocida hasta ahora, de efectuar una habilitación reglamentaria a los titulares de los Departamentos, pues por prescripción de la Ley 6/2004, aquélla sólo podrá efectuarla una Ley o norma de rango legal, no un Decreto.
Procede, en consecuencia, suprimir la Disposición final única del Proyecto.
- Disposición final segunda.
No se advierten en el Proyecto ni en el expediente que lo acompaña razones de urgencia que aconsejen la inmediata entrada en vigor de la nueva norma, por lo que debería respetarse la vacatio ordinaria.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma tiene competencia suficiente para dictar la norma objeto de este Dictamen, correspondiendo al Consejo de Gobierno la competencia orgánica para su aprobación como Decreto.
SEGUNDA.- Tienen carácter esencial las consideraciones efectuadas en relación al artículo 6 y a las Disposiciones adicional única y final primera.
TERCERA.- El resto de observaciones, de incorporarse al Proyecto, mejorarían su técnica y facilitarían su inserción en el conjunto del ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
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