Dictamen 84/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 84/08
Tipo: Revisión de oficio
Consultante: Consejería de Agricultura y Agua (2004-2005)
Asunto: Revisión de oficio instada por x, contra la resolución sancionadora 107/04 del Director General de Ganadería y Pesca.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La imposibilidad a que se refiere la norma de la Ley de Procedimiento debe ser, por ello, de carácter material o físico, ya que una imposibilidad de carácter jurídico equivaldría prácticamente a ilegalidad del acto, que suele comportar anulabilidad (arts. 48.1 LPA y 83.2 de la LJCA); la imposibilidad debe ser, asimismo, originaria ya que una imposibilidad sobrevenida comportaría simple ineficacia del acto. Actos nulos por tener un contenido imposible son, por tanto, los que resultan inadecuados, en forma total y originaria, a la realidad física sobre la que recaen. Son también de contenido imposible los actos que encierran una contradicción interna en sus términos (imposibilidad lógica) por oponerse a leyes físicas inexorables o a lo que racionalmente se considera insuperable. La jurisprudencia ha equiparado en algunos casos la indeterminación, ambigüedad o ininteligibilidad del contenido del acto con la imposibilidad de éste (sentencias de 6 de noviembre de 1981 y 9 de mayo de 1985)" (STS, 3ª, de 19 de mayo de 2000).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 31 de mayo de 2007, x. presenta, al amparo del artículo 102.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), solicitud de revisión de oficio de la Resolución de 1 de febrero de 2005 de la Dirección General de Ganadería y Pesca, por la que se impone a su marido, x., una sanción de 1.200 euros por cometer una infracción grave conforme al artículo 96.1, f) de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado (LPME), consistente en "el ejercicio de la pesca en fondos prohibidos, en caladeros o períodos de tiempo no autorizados o en zonas de veda".
La indicada resolución, que no ponía fin a la vía administrativa, fue notificada el 25 de febrero de 2005.
Alega la interesada que la sanción se impone como consecuencia de la denuncia efectuada por un inspector del servicio de pesca y acuicultura que, el 24 de noviembre de 2004 y desde el helicóptero de inspección, advierte la infracción cometida por el pesquero "x.", el cual, a la fecha de los hechos, ya no era de su propiedad, sino de x., a quien vendió la embarcación mediante contrato de compra-venta formalizado en escritura otorgada el 26 de agosto de 1996, que se aporta junto con la solicitud.
En consecuencia, considera que la sanción impuesta vulnera el principio de personalidad de la pena, al errar la Administración en la identidad del infractor, lo que convertiría el acto en nulo de pleno derecho, al amparo del artículo 62.1, letra c) LPAC, al tener un contenido imposible, pues faltaría el sustrato personal de la sanción, al recaer sobre quien no ha realizado la infracción, ya que no es ni propietario ni armador del buque. Recuerda, asimismo, que, conforme al artículo 90.1 LPME, son responsables de las infracciones tipificadas en dicha Ley las personas físicas o jurídicas que las cometan.
La eficacia ex tunc de la nulidad pretendida exigiría, además, la retroacción de las actuaciones al momento del inicio del procedimiento sancionador.
SEGUNDO.- Con fecha 22 de junio de 2007, el Servicio de Pesca y Acuicultura emite informe jurídico proponiendo la inadmisión de la solicitud de revisión, al considerar que el acto en cuestión no se encuentra afectado por la causa de nulidad alegada. Al margen de la fundamentación jurídica de dicha propuesta, el informe efectúa las siguientes consideraciones, que son ilustrativas de la tramitación del procedimiento y del sustrato material de la sanción:
"1.- El Acuerdo de Iniciación del expediente sancionador se dirigió contra x., por constar éste como armador de la embarcación x. en el registro oficial existente en el Servicio de Pesca y Acuicultura. El artículo 6 de la Orden de 18 de noviembre de 1991, por la que se crea dicho registro (BORM 27/11/91) dispone que los datos declarados por los interesados, en tanto no se compruebe su falta de autenticidad mediante las correspondientes inspecciones, serán válidos a todos los efectos ante la Consejería de Agricultura y Agua. El cambio de titularidad de la embarcación con motivo de su venta debió notificarse en el plazo de 30 días a efectos de la actualización de dicho registro, y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 5 de la citada orden.
2.- Notificado el Acuerdo de Iniciación del expediente con fecha 18 de diciembre de 2004 a x. (presuntamente el hijo del denunciado), éste tuvo la posibilidad de manifestar ante la Administración que su padre no era propietario y, sin embargo, en ningún momento lo hizo. De igual forma, una vez notificada la resolución con fecha 25 de febrero de 2005, ésta fue recibida de nuevo por x., que en ningún momento interpuso recurso de alzada frente a la misma, dejando transcurrir el plazo establecido, lo que motivó que la misma deviniera firme y ejecutiva".
TERCERO.- Consta en el expediente remitido al Consejo Jurídico el sancionador que da lugar al acto administrativo cuya revisión pretende la actora. Obran en él los siguientes documentos:
a) Boletín de denuncia respecto de x., armador o patrón de la embarcación "x.", por practicar, el 24 de noviembre de 2004, la pesca de cerco a una profundidad inferior a los 30 metros, con infracción de lo dispuesto en el artículo 6 de la Orden APA/678/2004, de 5 de marzo, por la que se regula la pesca de cerco en el Caladero Nacional Mediterráneo. Constan en él diversas fotografías aéreas sobreimpresionadas con las coordenadas geográficas correspondientes a la situación de la embarcación y detalle de carta náutica que acredita la posición del buque en área de profundidad inferior a los 30 metros.
b) Acuerdo, de 3 de diciembre de 2004, de iniciación de procedimiento sancionador, notificado el 18 de diciembre de 2004, en el que se le indican al denunciado los cargos contra él, las infracciones y la sanción pecuniaria que se le podría llegar a imponer. En dicho acuerdo se le concede un plazo de 15 días para alegaciones y proposición de prueba.
c) Resolución de 1 de febrero de 2005, del Director General de Ganadería y Pesca, por la que se impone la sanción y que indica la no presentación de alegaciones por el interesado.
Según se hace constar en la misma Resolución, ésta no pone fin a la vía administrativa, siendo recurrible en alzada ante el Consejero de Agricultura y Agua en el plazo de un mes contado a partir de la recepción.
d) Notificada la resolución el 25 de febrero de 2005, no consta que se presentara recurso alguno contra ella, por lo que alcanzó firmeza, practicándose liquidación de la sanción e iniciándose el procedimiento para hacerla efectiva.
e) Con fecha 27 de febrero de 2007, la ahora solicitante dirige escrito al Servicio de Pesca y Acuicultura, en el que expone que por vía de apremio se le ha embargado la cantidad de 1.529,55 euros para responder del pago de la sanción impuesta a su marido, fallecido en el año 2002. El finado, que había sido copropietario del buque, vendió su 50% en el año 2000, fecha muy anterior a la infracción que se le imputa. Solicita copia del expediente sancionador, que se le facilita con fecha 1 de marzo de 2007.
f) El 18 de septiembre de 2007, el Servicio Jurídico de la Consejería de Agricultura y Agua formula propuesta de resolución desestimatoria de la solicitud de revisión de oficio, al considerar que la resolución sancionadora no es de contenido imposible, como sostiene la actora.
CUARTO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se emite el 5 de octubre de 2007, en sentido favorable a la propuesta de resolución desestimatoria, cuya fundamentación da por reproducida.
QUINTO.- Con fecha 29 de octubre de 2007, se solicitó el Dictamen del Consejo Jurídico, que advirtió de la omisión del preceptivo trámite de audiencia a la interesada en el procedimiento de revisión de oficio, por lo que mediante Acuerdo 18/2007, adoptado en sesión de 5 de noviembre, se requirió a la Consejería consultante para que completara la instrucción del procedimiento confiriendo el indicado trámite.
SEXTO.- El 15 de noviembre de 2007 se notifica a la interesada la apertura del trámite de audiencia, con ocasión del cual presenta escrito de alegaciones en el que manifiesta que no se le ha dado audiencia en el curso del procedimiento sancionador, causándole indefensión, lo que determinaría la nulidad radical del acto, al haberse dictado con falta total y absoluta de procedimiento.
En cuanto al fondo del asunto, cambia la calificación de la invalidez en que habría incurrido la sanción al imponerse a persona distinta de la autora de la infracción, pasando a considerar la resolución ya no nula, sino anulable, formulando en consecuencia, como pretensión subsidiaria, la declaración de anulabilidad del acto sancionador.
Las actuaciones fueron trasladadas al Consejo Jurídico, a efectos de su Dictamen preceptivo, el día 31 de enero de 2008.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico emite Dictamen preceptivo y determinante de la revisión de oficio de los actos administrativos, según establece el artículo 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con los supuestos de nulidad previstos en el artículo 62.1, en relación con el 102 LPAC.
SEGUNDA.- Sobre la competencia, plazo y procedimiento para la declaración de nulidad.
El artículo 102.1 LPAC establece que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia, o a solicitud de interesado (circunstancia que concurre en el presente supuesto), y previo Dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa, o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en su artículo 62.1.
1. Requisito temporal.
El acto administrativo que motiva el expediente de revisión de oficio es la Resolución de 1 de febrero de 2005, de la Dirección General de Ganadería y Pesca, por la que se impone una sanción de 1.200 euros.
De apreciarse motivo de nulidad no existe límite temporal para la resolución del procedimiento, ya que la declaración de oficio de la nulidad puede efectuarse en cualquier momento (artículo 102.1 LPAC), siendo imprescriptible el ejercicio de la acción, a diferencia de la declaración de lesividad de los actos anulables (artículo 103.2 LPAC).
2. Procedimiento y órgano competente para la declaración.
Respecto al procedimiento de revisión seguido, cabe afirmar que, en general, se ha ajustado a lo dispuesto en el artículo 102.2 LPAC, pues, una vez subsanada la omisión del preceptivo trámite de audiencia a la interesada, constan la efectiva realización del indicado trámite y la solicitud de informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos, habiéndose formulado propuesta de resolución y solicitado la emisión del presente Dictamen.
En cuanto al órgano competente para la resolución del procedimiento, de conformidad con los artículos 16.2, letra g) y 33.1, letra b) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, lo es el Consejero de Agricultura y Agua, toda vez que el acto cuya revisión se pretende fue dictado por un órgano, la Dirección General de Ganadería y Pesca, adscrito al Departamento del que es titular.
TERCERA.- En relación con las causas de nulidad invocadas.
a) El acto de contenido imposible.
El fundamento original de la pretensión revisoria se encuentra en el artículo 62.1, letra c) LPAC, al considerar que la sanción impuesta incurre en la causa de nulidad allí definida, pues al serlo a persona distinta del verdadero infractor, se atentaría contra el principio de personalidad de la infracción, determinando el contenido imposible de la sanción.
Ese error en la autoría de la infracción o en la imputación de la responsabilidad derivada de la misma se basaría, según la actora, en la transmisión de la titularidad del buque, operada en 1996 -y acreditada en el expediente mediante la aportación de copia de la escritura de compraventa de embarcación otorgada el 26 de agosto de 1999-, es decir, antes de los hechos constitutivos de la infracción. Para la actora, su marido ya no podía ser autor ni responsable de los hechos ocurridos en 2004, desde el momento en que en dicha fecha carecía de la condición de patrón o armador del buque, necesaria para ser considerado sujeto responsable de la infracción.
A la luz de dicho planteamiento, el Consejo Jurídico coincide con los órganos preinformantes y con la propuesta de resolución en que el acto no sería de contenido imposible, en los estrictos términos en que la doctrina jurisprudencial concibe dicha imposibilidad, a saber:
"La nulidad de pleno Derecho de actos administrativos que tengan un contenido imposible (artículo 47.1 b) de la LPA de 1958 y hoy artículo 62.1 c) de la LJPAC es trasunto en el régimen de dichos actos del principio que expresa el artículo 1272 del Código Civil para los contratos. La nulidad de actos cuyo contenido sea imposible ha sido apreciada siempre con suma prudencia por la doctrina y la jurisprudencia, que trata de evitar que se amplíe inadecuadamente el supuesto legal a cualquier acto desprovisto de fundamento jurídico para ser dictado.
La imposibilidad a que se refiere la norma de la Ley de Procedimiento debe ser, por ello, de carácter material o físico, ya que una imposibilidad de carácter jurídico equivaldría prácticamente a ilegalidad del acto, que suele comportar anulabilidad (arts. 48.1 LPA y 83.2 de la LJCA); la imposibilidad debe ser, asimismo, originaria ya que una imposibilidad sobrevenida comportaría simple ineficacia del acto. Actos nulos por tener un contenido imposible son, por tanto, los que resultan inadecuados, en forma total y originaria, a la realidad física sobre la que recaen. Son también de contenido imposible los actos que encierran una contradicción interna en sus términos (imposibilidad lógica) por oponerse a leyes físicas inexorables o a lo que racionalmente se considera insuperable. La jurisprudencia ha equiparado en algunos casos la indeterminación, ambigüedad o ininteligibilidad del contenido del acto con la imposibilidad de éste (sentencias de 6 de noviembre de 1981 y 9 de mayo de 1985)". (STS, 3ª, de 19 de mayo de 2000).
En el supuesto sometido a consulta, los razonamientos esgrimidos por la interesada quieren poner de manifiesto una eventual infracción del ordenamiento jurídico, en la medida en que el sujeto que el acto administrativo señala como responsable de la infracción podría no serlo de conformidad con el régimen sancionador aplicable. No obstante, tales argumentos no alcanzarían a configurar un supuesto de imposibilidad física, material o lógica que ampare la utilización de la extraordinaria vía en que consiste la revisión de oficio para dejar sin efectos actos administrativos firmes, máxime cuando la sanción se impone a quien consta en los oportunos registros administrativos como armador del buque, al incumplir la obligación de comunicar el cambio de titularidad de la embarcación, que le imponía la norma sectorial. A lo sumo, y en términos estrictamente dialécticos, los vicios alegados por la interesada podrían constituir una causa de anulabilidad, la cual debió esgrimirse en el oportuno recurso de alzada, pues, a diferencia de la imprescriptibilidad característica de la nulidad, que puede hacerse valer sin sujeción a plazo alguno, la anulabilidad sí se encuentra sometida a límites temporales preclusivos, los cuales no fueron respetados por la interesada, cuando dejó transcurrir el plazo concedido para interponer el recurso de alzada frente a la resolución sancionadora, convirtiéndola en firme e inatacable por las vías ordinarias de impugnación.
Ahora bien, el expediente arroja un dato de esencial relevancia que parece haber pasado desapercibido, cual es que el sancionado habría fallecido con anterioridad a la fecha en que se produjo la infracción. En efecto, según consta al folio 23 del expediente remitido a este Consejo Jurídico, con ocasión de solicitar la interesada copia de las actuaciones, a fecha 27 de febrero de 2007 comunica al Jefe del Servicio de Pesca y Acuicultura que su marido falleció en 2002. El óbito del x. no consta acreditado de forma fehaciente en el expediente, si bien la propuesta de resolución, al establecer la legitimación activa de la interesada, la considera sucesora del fallecido en la obligación de pago de la sanción, estimando innecesaria la prueba de tales extremos (fallecimiento y sucesión hereditaria), pues se habría producido un reconocimiento implícito de su condición de interesada por el órgano sancionador.
La doctrina, por su parte, señala como ejemplo clásico de acto de contenido imposible la imposición de una obligación personal a un fallecido, en la medida en que constituye un supuesto de imposibilidad material por falta de sujeto. Esa misma carencia de sujeto es apreciable en el caso de una penalidad administrativa, atendido el principio de personalidad de la sanción, consagrado por el Tribunal Constitucional en Sentencia 219/1988, y plasmado legislativamente en los artículos 130.1 LPAC ("Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos...") y 90.1 LPME ("Son responsables de las infracciones tipificadas en esta Ley las personas físicas o jurídicas que las cometan"), que excluye cualquier tipo de responsabilidad familiar o de transmisión de esa responsabilidad personal del sancionado a sus herederos.
En el supuesto sometido a consulta, de acreditarse el fallecimiento del x. con anterioridad a la comisión de la infracción que da lugar a la sanción, ésta quedaría viciada por la causa de nulidad establecida por el artículo 62.1, c) LPAC, en la medida en que, según aquellas "leyes físicas inexorables" a que se refiere la jurisprudencia antes citada, resultaría imposible que el imputado hubiera cometido infracción alguna.
Nos encontramos, en consecuencia, con una imposibilidad material que afecta al presupuesto necesario de toda sanción, cual es la realización de una actuación u omisión típica y contraria al ordenamiento. Dicha imposibilidad es, asimismo, originaria, en la medida en que es anterior a la imposición de la sanción e, incluso, a la adopción del acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador, cumpliéndose así el requisito exigido por la jurisprudencia (cfr. STS, 3ª, de 2 de noviembre de 2004, según la cual, "actos nulos por tener un contenido imposible son, por tanto, los que resultan inadecuados, en forma total y originaria, a la realidad física sobre la que recaen") para poder apreciar la existencia de un acto de contenido imposible, pues si la imposibilidad fuera posterior al acto, derivaría en la mera ineficacia de éste, no en su nulidad.
Presupuesto necesario de todo lo anterior es la debida acreditación del fallecimiento del sancionado con carácter previo a la infracción, por lo que procede requerir a la interesada para que aporte documentación acreditativa de la muerte de su marido y de la fecha en que tuvo lugar.
b) Ausencia total y absoluta de procedimiento.
Con ocasión del trámite de audiencia concedido en el seno de la revisión de oficio, alega la interesada que en el procedimiento sancionador se habría omitido la preceptiva audiencia al infractor o responsable, lo que viciaría de nulidad la sanción impuesta, por aplicación del artículo 62.1, letra e) LPAC.
No comparte esta alegación el Consejo Jurídico, toda vez que consta acreditado en el expediente (folio 17) que el acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador, con expresión de cargos, infracción y sanciones que podían llegar a ser impuestas, confiriendo de manera expresa un plazo de 15 días para formular alegaciones, fue notificado por correo en el domicilio del interesado. La documentación postal acreditativa de la recepción del envío no consta firmada por el destinatario (x.), sino por x., probablemente hijo del matrimonio formado por el anterior y la interesada, que se hizo cargo de la notificación. Comoquiera que ésta se practica a persona que se encuentra en el domicilio del destinatario y hace constar su identidad, como acredita la consignación en la documentación postal del nombre y dos apellidos, así como el número de su Documento Nacional de Identidad, cabe considerar que la notificación se practicó conforme a lo exigido por el artículo 59 LPAC, y que, en consecuencia, fue válidamente efectuada.
En virtud de lo expuesto, el Consejo Jurídico considera que, en los términos que se dirán, podría concurrir la causa prevista en el artículo 62.1, letra c) LPAC para declarar la nulidad de pleno derecho de la Resolución del Director General de Ganadería y Pesca de 1 de febrero de 2005.
La nulidad de la resolución determinaría, asimismo, la privación de sus efectos desde la fecha en que se dictó, con las consecuencias de todo orden que de dicha declaración se deriven, singularmente respecto del procedimiento de apremio por el que se ejecutó la sanción.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Procede que por la Administración se requiera a la interesada para que pruebe la muerte de su marido y la fecha en que tuvo lugar el fallecimiento.
SEGUNDA.- De acreditarse que el óbito tuvo lugar antes de la fecha de la infracción, la sanción impuesta estaría viciada de nulidad conforme a lo indicado en la Consideración Tercera de este Dictamen, procediendo la revisión de la Resolución impugnada, con los efectos de todo orden que de dicha declaración de nulidad se deriven.
TERCERA.- De no quedar acreditada la muerte del sancionado o si ésta se produjo con posterioridad a la imposición de la sanción, no procedería la revisión interesada.
No obstante, V.E. resolverá.
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