Dictamen 181/08

VOLVER
IMPRIMIR
Año: 2008
Número de dictamen: 181/08
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Hacienda y Administración Pública (2007-2008) (2015-2017)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Casinos de Juego de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
(...) aun cuando los contenidos de los capítulos citados integrantes del Proyecto, se sustentan en el título competencial en materia de casinos, juego y apuestas (artículo 12. Uno, 22 EAMU), determinados aspectos de la regulación inciden en otras competencias autonómicas, que no pueden desconocerse y que no se residencian en la Consejería proponente, como los relativos a la defensa del consumidor y usuario (artículo 11.7 EAMU), cuyo ejercicio se encuentra hoy atribuido a la Consejería competente en materia sanitaria (Decreto 26/2008, de 25 de septiembre, de Reorganización de la Administración regional). Tampoco es ajeno a la regulación de estos establecimientos las competencias regionales en materia de espectáculos públicos (artículo 12. Uno, 24), pues basta para deducirlo examinar el artículo 3 del texto sobre los servicios ofertados por estos establecimientos (servicio de restaurante, salas de espectáculos o fiestas), o el 18.1 sobre la necesidad de contar con su informe para modificar el horario máximo de apertura.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 27 de julio de 2007, el Director General de Tributos remite para su tramitación al titular de la Secretaría General un primer borrador del Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Casinos de Juego de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, acompañando la siguiente documentación:
a) La Memoria Justificativa suscrita por el titular del centro directivo en la misma fecha (folios 40 a 54), en la que se destaca que la elaboración de este texto, cuya aprobación implicará la derogación del reglamento vigente, incorpora las experiencias proporcionadas por la gestión realizada en la ordenación de este juego, la aplicación de las nuevas tecnologías, tanto en el desarrollo del juego como en las medidas de control de accesos, y los juegos que se introducirán en el Catálogo de Juegos tramitado paralelamente. Destaca el alto grado de consenso finalmente alcanzado con la asociación representativa del sector y detalla la motivación técnica y jurídica de las modificaciones introducidas al texto vigente. En relación con la tramitación, se indica que se ha prescindido del trámite de audiencia, al amparo de lo previsto en el artículo 53.3,d) de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, por cuanto las asociaciones que agrupan o representan a los ciudadanos en materia de juego y apuestas, y consumidores, se integran y participan en la Comisión de Juegos y Apuestas de la Región de Murcia, que informó el Proyecto el 31 de enero de 2006. Dicha Memoria contiene también un apartado relativo a la repercusión económica de la disposición, indicando que no va a suponer un mayor coste económico, y respecto al impacto por razón de género, especifica que no contiene dicción o referencia discriminatoria.
b) El escrito de la audiencia otorgada a la Asociación Española de Casinos de Juego y la contestación de dicha Asociación (folios 55 y 56) que agradece, en primer lugar, a la Administración regional la favorable acogida que han tenido las propuestas presentadas por el sector para actualizar el Reglamento de Casinos. Posteriormente, dicha Asociación presentaría un nuevo escrito (folio 59), en el que expone su conformidad con el texto y su intención de no presentar alegaciones.
c) Las formuladas por la Asociación Independiente de Máquinas Recreativas y de Azar de la Región de Murcia (ASIMARE), concretamente, a la regulación proyectada de las salas desconcentradas previstas en el artículo 33 del Proyecto, solicitando que se fijen en el texto el número de este tipo de salas que podrán concederse a cada Casino de Juego, así como que se incorporen criterios objetivos que sirvan de análisis a la Administración para la concesión de dichas autorizaciones. Finalmente, considera dicha Asociación que las salas desconcentradas pueden responder a necesidades puntuales de zonas eminentemente turísticas, que demanden más servicios de ocio, lo que no ocurre con otras zonas de nuestra Región con población estable y mantenida en el tiempo (folios 57 a 58).
d) La certificación del acuerdo adoptado por la Comisión de Juego y Apuestas de la Región de Murcia el 31 de enero de 2006, informando favorablemente del Proyecto (folio 60).
SEGUNDO.- El 19 de noviembre de 2007, el Servicio Jurídico de la Consejería consultante emite informe al Proyecto de Decreto, realizando observaciones a la documentación que integra el procedimiento de elaboración, manifestando la necesidad de que un estudio valore económicamente el coste de la disposición reglamentaria, de acuerdo con la doctrina del Consejo Jurídico. También se realizan observaciones de técnica normativa y al alcance de la habilitación al titular de la Consejería para el desarrollo del Proyecto del Decreto, así como al articulado del Reglamento, concretamente, a los artículos 2, 3, 4, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 16, 18, 20, 22, 23, 25, 26, 28, 29, 33, y al Capítulo VIII (potestad sancionadora).
TERCERO.- Al segundo borrador del Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Casinos se incorporan las modificaciones resultantes de la estimación, en su mayor parte, de las observaciones del informe citado en el Antecedente anterior, según señala el Director General de Tributos (folios 78 a 113), incorporándose al procedimiento el informe favorable del Jefe de Servicio, en sustitución del correspondiente a la Vicesecretaría, al encontrarse vacante este último puesto, conforme a la Resolución del Secretario General de la Consejería consultante por la que se establece la suplencia del titular de la Vicesecretaría para la emisión de los informes a que se refieren los artículos 46 y 53 de la Ley 6/2004.
CUARTO.- El Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CESRM) emite su parecer el 14 de febrero de 2008, alcanzado las siguientes conclusiones:
"1.- El Consejo Económico y Social valora positivamente el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Casinos de Juego de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia porque el mismo supone la incorporación al ordenamiento regional de los juegos y apuestas en los Casinos de Juego de las experiencias derivadas de la gestión realizada durante la vigencia del anterior reglamento, la aplicación de las nuevas tecnologías tanto en el desarrollo de los juegos como en los medios de control de acceso, y la adaptación del régimen de las garantías de carácter económico y patrimonial que requiere el desenvolvimiento de esta actividad.
2.- El CESRM quiere reiterar la sugerencia realizada en el Dictamen 13/2007 sobre el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en el sentido de que en la Comisión del Juego y Apuestas de la Región de Murcia se incorpore como miembro de pleno derecho un representante de las asociaciones de ayuda a las personas afectadas por trastornos adictivos relativos a la práctica de juegos de azar. En el mismo sentido reitera su petición de que la administración regional asuma la realización de un estudio sobre la incidencia de las ludopatías en la Región de Murcia.
3.- Este Organismo mantiene la opinión de que los trastornos adictivos relativos a la práctica de juegos de azar deben tener una consideración análoga, desde el punto de vista de las medidas de prevención articuladas por el ordenamiento jurídico, a los trastornos adictivos derivados del consumo de drogas, legales e ilegales. Por ello el Consejo Económico y Social considera que la regulación de la publicidad de los juegos de azar y, en concreto de los Casinos de Juego, debe estar sujeta a las mismas condiciones que el tabaco y las bebidas alcohólicas y, por tanto sugiere que en el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Casinos de Juego de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia se incorpore una disposición en este sentido, sin perjuicio de delimitar un período transitorio razonable que permita que se mantengan, durante el tiempo imprescindible, los compromisos adquiridos por las diversas entidades públicas.
4.- El Consejo Económico y Social de la Región de Murcia considera que la regulación de la posibilidad de apertura de salas desconcentradas de los Casinos de Juego incurre en un importante déficit desde el punto de vista de la necesaria seguridad jurídica, por lo que considera necesario que en dicha regulación se incluyan criterios objetivos que fundamenten la autorización de este tipo de salas, al igual que ha hecho la normativa de la Comunidad Valenciana que, según se afirma en la Memoria Justificativa que acompaña al Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Casinos de Juego de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, ha sido una de las causas para incluir la regulación de este tipo de salas desconcentradas".
QUINTO.- La valoración de las observaciones del CESRM es realizada por el titular del centro directivo competente, mediante escrito de 14 de marzo de 2008, indicando que se han incorporado las modificaciones motivadas por las observaciones de su Dictamen, con las siguientes excepciones (folio 148):
"La regulación de la publicidad de los juegos de azar será objeto de tratamiento específico en la Ley del Juego cuya modificación se está tramitando actualmente.
La regulación de las nuevas tecnologías aplicadas a los juegos de azar (internet y telefonía móvil), de acuerdo con la Ley 56/2007, de 28 de diciembre, de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información, se mandara al Gobierno para presentar un proyecto de ley que regule las actividades de juego y apuestas realizadas a través de sistemas interactivos basados en comunicaciones electrónicas.
También la nueva Ley del Juego, antes citada, regulará los efectos del silencio administrativo en el ámbito de los juegos de azar.
La alusión al tronco de propinas que se hacía en el proyecto inicial fue suprimida en atención al informe emitido sobre este Proyecto por el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Hacienda y Administración Pública.
Se excluyen las referencias a las personas jurídicas de naturaleza civil porque la titularidad de las empresas de casino que revistan forma societaria queda reservada a las de carácter mercantil".
SEXTO.- Resultado del anterior trámite es el tercer borrador del Proyecto de Decreto (folios 149 a 184), que es sometido a informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Administración regional, que lo emite el 30 de abril de 2008 con carácter favorable, a excepción de las siguientes observaciones:
1º) En cuanto al procedimiento de elaboración se incide en la carencia de un estudio económico sobre el coste de la aplicación de la norma, en la insuficiencia del informe de impacto por razón de género, al igual que se destaca que la certificación del acuerdo de la Comisión de Juego y Apuestas, a los efectos que se pretenden, ha de ser sustituida por una copia del acta que contenga los requisitos reseñados en el artículo 27 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Respecto al informe del Jefe de Servicio Jurídico, que suple al correspondiente a la vicesecretaría, se indica que, tras el Decreto 149/2007, de 6 de julio, corresponde a la titular de la Consejería designar al sustituto entre los restantes órganos directivos de la misma, no ostentando dicha condición el Servicio Jurídico. No obstante, en su defecto habría de acudirse a lo dispuesto en el artículo 17.1 LPAC, debiendo consignarse esta circunstancia en la antefirma del informe.
2) Respecto al articulado del Reglamento se realizan observaciones a los artículos 6, 9, 11, 16, 17, 18, 19, 33, 28, 33 y 34.
3) Se recomienda que se incluya un régimen transitorio para determinar su incidencia en las autorizaciones otorgadas con anterioridad.
4) Por último, se aconseja una revisión gramatical del texto.
SÉPTIMO.- Tras la valoración de las observaciones precitadas y la incorporación de las mismas al texto, salvo la aplicación a estos procedimientos de la Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, el titular del Centro Directivo remite a la Secretaría General el cuarto borrador del Proyecto de Decreto, que constituye la versión definitiva (folios 219 a 254), acompañado de la ampliación del estudio económico de la repercusión del Reglamento de Casinos de Juegos realizada por el Jefe de Servicio de Gestión y Tributación del Juego, y de una copia del acta íntegra de la sesión de la Comisión de Juego y Apuestas de la Región de Murcia en la se que informó el texto.
OCTAVO.- Con fecha 23 de mayo de 2008 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El expediente sometido a consulta versa sobre un Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Casinos de Juego de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en desarrollo de la Ley regional 2/1995, de 15 de marzo, Reguladora del Juego y Apuestas (en lo sucesivo Ley 2/1995), por lo que compete al Consejo Jurídico emitir el presente Dictamen con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
SEGUNDA.- Habilitación legal, competencia y naturaleza de la disposición.
Como ha tenido ocasión de reiterar el Consejo Jurídico en sus dictámenes sobre el desarrollo reglamentario de la Ley regional 2/1995 (por todos, el núm. 54/2008), la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (CARM en lo sucesivo) ostenta competencias exclusivas en materia de casinos, juegos y apuestas, conforme a su Estatuto de Autonomía (artículo 10.Uno, 22), cuya cita en la parte expositiva del Proyecto de Decreto enriquecería, indudablemente, los fundamentos del marco competencial en que se sustenta la materia reglamentada.
En desarrollo de las competencias estatutarias se aprobó la Ley 2/1995, ya citada, que ordena, con carácter general, las actividades relativas al juego y apuestas en sus distintas modalidades; en lo que afecta al objeto del Proyecto de Decreto, el artículo 12.2 de la Ley regional recoge, entre las modalidades de establecimientos y locales donde se pueden autorizar la práctica del juego, los Casinos de Juego, al tiempo que regula el otorgamiento de la autorización, que se llevará a cabo mediante concurso público, y los juegos que se pueden practicar en dichos establecimientos (artículo 13), así como las empresas que los organizan y explotan (artículos 19 y ss.) y el régimen sancionador.
Las previsiones legales fueron desarrolladas por el Decreto 26/1996, de 29 de mayo, por el que se aprueba el vigente Reglamento de Casinos de Juego, modificado puntualmente por el Decreto 13/2000, de 9 de marzo, cuya derogación ahora se propone (Disposición derogatoria única del Proyecto de Decreto). Complementa la regulación de estos establecimientos, el Catálogo de Juegos y Apuestas, aprobado por Decreto 28/1996, de 29 de mayo, que contiene los juegos exclusivos de los Casinos de Juego y sus reglas de funcionamiento (Capítulo II), y el Decreto 8/2006, de 17 de febrero, que regula la inscripción en el Registro General del Juego de las prohibiciones de acceso a locales y salas de juego y apuestas.
El Consejo Jurídico considera acertada la opción de técnica normativa elegida, consistente en la sustitución completa del texto vigente, refundiendo las modificaciones añadidas, en lugar de limitar su contenido a las que se introducen al articulado, teniendo en cuenta su extensión y para garantizar un mejor conocimiento de la norma.
Por último, el Consejo de Gobierno se encuentra específicamente habilitado por la Ley 2/1995 para aprobar el presente reglamento, que ordena el juego en los Casinos (artículo 10.3), revistiendo la forma adecuada, conforme a las previsiones del artículo 25.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 7/2004), sin perjuicio de las observaciones que se realicen sobre la ordenación temporal de las reformas en curso en este sector.
TERCERA.- Sobre el alcance de las competencias regionales en materia de juego y otros títulos competenciales autonómicos que inciden transversalmente.
Sobre el alcance de las competencias autonómicas en materia de juego, el Consejo Jurídico ha tenido ocasión de pronunciarse con anterioridad, entre otros, en su Dictamen 54/2008. Es indicativo de su extensión los ámbitos a los que se extiende su regulación, según el artículo 3 de la Ley 2/1995: las actividades propias de juegos y apuestas, las características de fabricación y homologación de los materiales e instrumentos de juego en la medida en que ello sea necesario para garantizar las condiciones de regularidad y licitud en que han de desarrollarse aquellas actividades, los locales e instalaciones donde se lleven a cabo las actividades de juegos y apuestas, así como las personas naturales o jurídicas que, de alguna forma, intervengan en la gestión, explotación y práctica de los juegos y apuestas.
La ordenación de los Casinos de Juego en la Región de Murcia en los últimos años suministra unos datos dignos de ser tenidos en cuenta, como punto de partida para encuadrar algunas previsiones que contiene el Proyecto, como la creación de las salas desconcentradas de los Casinos de Juegos existentes (artículo 33 del Proyecto). Según el informe anual sobre el desarrollo del Juego y Apuestas en la Región de Murcia correspondiente al ejercicio 2006 (web de la CARM), existen en la actualidad dos Casinos en la Región de Murcia, que se ubican en los municipios de Murcia y Cartagena. La recaudación, en concepto de tasas fiscales correspondiente a dicho año, ascendió a 5.838.638 euros.
Con carácter general los aspectos que ordena el Reglamento se sustentan en el referido título competencial, en atención a los siguientes contenidos del Proyecto de Reglamento:
Capítulo I. De los casinos de juego.
Capítulo II. Autorización de instalación.
Capítulo III. Autorizaciones de apertura y funcionamiento.
Capítulo IV. Modificación de las autorizaciones.
Capítulo V. Dirección y Personal de Casinos de juego.
Capítulo VI. De las Salas de Juego y de su funcionamiento.
Capítulo VII. De la documentación contable de los juegos.
Disposición transitoria única. Vigencia de las inscripciones y autorizaciones.
Sin embargo, aun cuando los contenidos de los capítulos citados integrantes del Proyecto, se sustentan en el título competencial en materia de casinos, juego y apuestas (artículo 12. Uno, 22 EAMU), determinados aspectos de la regulación inciden en otras competencias autonómicas, que no pueden desconocerse y que no se residencian en la Consejería proponente, como los relativos a la defensa del consumidor y usuario (artículo 11.7 EAMU), cuyo ejercicio se encuentra hoy atribuido a la Consejería competente en materia sanitaria (Decreto 26/2008, de 25 de septiembre, de Reorganización de la Administración regional). Tampoco es ajeno a la regulación de estos establecimientos las competencias regionales en materia de espectáculos públicos (artículo 12. Uno, 24), pues basta para deducirlo examinar el artículo 3 del texto sobre los servicios ofertados por estos establecimientos (servicio de restaurante, salas de espectáculos o fiestas), o el 18.1 sobre la necesidad de contar con su informe para modificar el horario máximo de apertura.
La intervención de la Administración en el sector del juego se ha considerado plenamente justificada en aplicación de principios y valores sustentados en títulos competenciales, como son los relativos a los protección de los consumidores y usuarios (artículo 51 CE), que se extiende a los intereses de las personas, con un amplio alcance que abarca desde su salud física y mental hasta la defensa de sus derechos económicos (por todas, STS, Sala 3ª, de 3 de junio de 1996).
La anterior consideración, reiterada por el Consejo Jurídico en anteriores dictámenes sobre la materia, tiene por finalidad que la Consejería consultante tenga en cuenta dicha incidencia en otros sectores durante el procedimiento de elaboración de las normas en esta materia, otorgando las correspondientes audiencias a los departamentos competentes, todo ello, con independencia, por ejemplo, de que tengan representación en la Comisión de Juego y Apuestas de la Región los consumidores y usuarios, por cuanto ello no excluye de la necesaria intervención del departamento que ejercita la competencia, en aras todo ello de la coordinación interadministrativa.
CUARTA.- Procedimiento de elaboración y documentación integrante del expediente.
I. En cuanto a la tramitación, se indica por parte del titular del centro directivo competente que se ha prescindido del trámite de audiencia, al amparo de lo dispuesto en el artículo 53.3,d) de la Ley 6/2004, por cuanto las organizaciones o asociaciones que agrupan o representan a los ciudadanos en materia de juegos y apuestas, tales como la Unión de Consumidores de Murcia, Asociación Española de Casinos de Juego, Asociaciones Murcianas de Empresarios de Juegos (bingo) e Independiente de Empresarios de Máquinas Recreativas, y sindicatos, forman parte de la Comisión de Juego y Apuestas, que informó el Proyecto de Decreto en su sesión de 31 de enero de 2006.
No obstante, en coherencia con lo anteriormente indicado, el Consejo Jurídico reitera la falta de audiencia a otros departamentos de la Administración regional cuya acción administrativa incide en esta materia (Dictámenes 149/03 y 54/2008), por ejemplo, a los competentes en materia de sanidad y consumo. A lo anterior habría que añadir, derivado de una concreta propuesta del texto (artículo 3.4 del Proyecto de Reglamento), la necesidad de otorgar un trámite de audiencia a la Consejería competente en materia de Formación Profesional, en tanto se establece que los Casinos de Juego podrán disponer de escuelas de crupieres para la formación del personal, añadiendo el Proyecto que dichas escuelas se integrarán en el Sistema de Cualificaciones y Formación Profesional de la Región de Murcia, lo que, en apariencia, se considera un exceso reglamentario, al no sustentarse exclusivamente dicha regulación en la competencia en materia de juego, sino también educativa, sin que conste el parecer favorable del departamento competente. Adviértase que a la regulación actualmente vigente (Disposición adicional primera), en la que no figura el inciso expuesto, el Consejo de Estado ya señaló en su Dictamen núm. 1479/1996 que "se coincide con el parecer del Consejo Económico y Social sobre la conveniencia de exigir un informe a la Consejería de Educación y Cultura en relación con el establecimiento de Escuelas cuya finalidad sea el adiestramiento de personas en orden a una futura prestación de servicios en los casinos".
II. Se ha completado el procedimiento de elaboración de la disposición reglamentaria con una ampliación del estudio económico de su repercusión, advertida por los órganos preinformantes, y se ha aportado la copia íntegra del acta de la Comisión de Juego y Apuestas correspondiente a la sesión de 31 de enero de 2006, que permite conocer los asistentes y los puntos principales de las deliberaciones, recogiendo así nuestras sugerencias anteriores en este sentido.
De otra parte, nada a objetar el Consejo Jurídico a que se recojan en el texto propuestas legítimas de los representantes de los Casinos de Juego, con la finalidad de dinamizar el juego en dichos establecimientos, si bien, como acertadamente sugiere el Servicio Jurídico de la Consejería consultante, deberían haberse incorporado al expediente las propuestas formuladas con su pertinente justificación y no, únicamente, el escrito en el que expresan su agradecimiento a la Administración regional por haberlas incorporado al texto.
III. Del examen de la documentación integrante del expediente, se desprende que se encuentran en trámite determinadas reformas legislativas y reglamentarias, que podrían condicionar los desarrollos reglamentarios de determinados juegos.
Así, está en fase de elaboración (se desconoce exactamente en qué trámite), según los informes evacuados por el centro directivo competente, una norma reguladora en materia de juego, en sustitución de la vigente, y una modificación al Catálogo de Juegos y Apuestas.
Ahora bien parece conveniente una inversión de los términos, de manera que esta reforma legislativa y la modificación del Catálogo de Juegos y Apuestas hubiera precedido a los nuevos reglamentos sustitutivos de los distintos juegos. Ello hubiera permitido, por un lado, la habilitación normativa a determinadas restricciones reglamentarias que más adelante serán objeto de consideración, y que las previsiones legales puedan ser completadas por los reglamentos de los distintos juegos, evitando modificaciones ulteriores de estos últimos, con fundamento en el principio de jerarquía normativa.
QUINTA.- La regulación del juego como potestad de policía administrativa. Limitaciones reglamentarias a la libertad de empresa de juegos.
La ordenación pública de los juegos de azar cabe encuadrarla dentro de las potestades de policía administrativa, en su doble dimensión de policía de orden público y de actividad administrativa de limitación de derechos, por cuanto, desde esta última vertiente, se configura un régimen limitativo a su explotación (requisitos, limitaciones al número de autorizaciones, etc.), además de establecerse un completo sistema de inspección y control administrativo.
Por tanto, las actividades relativas al juego y al sector casinos de juego, si bien tienen predominantemente carácter privado, no pueden ser consideradas como actividades empresariales normales, toda vez que sus condiciones de ejercicio vienen rigurosamente reguladas como consecuencia de su interés general (protección de los derechos de los consumidores y usuarios), el cual ha de prevalecer sobre el principio de libertad de empresa (SSTS, de la Sala 3ª, de 14 de abril de 1992 y 3 de junio de 1996). El mismo Tribunal y Sala, en la sentencia de 28 de marzo de 2000, siguiendo la doctrina del TC expresa: "el propio artículo 38 de la Constitución condiciona el ejercicio de esa libertad a las exigencias de la economía general y de la planificación, de manera que la libertad de empresa, junto a su dimensión económica subjetiva, tiene otra objetiva e institucional, en cuanto elemento de un determinado sistema económico, y se ejerce dentro de un marco general configurado por reglas que ordenan la economía de mercado, entre ellas las que tutelan los derechos de los consumidores u ordena un sector como el de los juegos de azar, en el que las potestades administrativas de intervención y control están sobradamente justificadas por los intereses que en el mismo subyacen, ya que la libertad de empresa, no ampara entre sus contenidos un derecho incondicionado a la libre instalación de cualesquiera establecimientos comerciales en cualquier espacio (...) en conclusión, la intervención de la Administración en la instalación de los Casinos de Juego no es sino una técnica administrativa, impuesta por razones de policía, que se corresponde con el carácter de las autorizaciones llamadas operativas, por contraposición a las simples, y que presentan como rasgo peculiar que el acto administrativo no se agota con su emisión, sino que se proyecta en una función de vigilancia respecto a la actividad autorizada a lo largo del tiempo".
Entre las limitaciones a las empresas titulares de los Casinos de Juego, el Proyecto contiene en su artículo 4 una serie de requisitos procedentes del reglamento vigente, como tener la nacionalidad correspondiente a algún país miembro de la Unión Europea y estar domiciliada en España; en el caso de sociedades, el tener la administración colegiada y que los administradores han de ser personas físicas, sin que el número de consejeros no comunitarios pueda exceder del proporcional a la parte del capital extranjero; contar con un patrimonio neto mínimo, etc.
La mayoría de estas limitaciones recogidas reglamentariamente tienen acomodo en normas habilitantes, sin embargo, otras advierte el Consejo Jurídico que no, suscitándose el problema de las limitaciones del reglamento para regular tales restricciones que atañen al régimen societario de las empresas, siendo insuficiente la habilitación en blanco para establecer sus condiciones por la ley 2/1995, como ha advertido el Dictamen núm. 2028/2001 del Consejo de Estado, al considerar que se trata de una materia reservada a la ley.
Además de la habilitación legal, ha de tenerse en cuenta si se invaden competencias reservadas al Estado sobre legislación mercantil y civil (por todas, STC núm. 62/1991, de 22 de marzo). Para el enjuiciamiento de tales aspectos, así como si entran de lleno en la competencia autonómica, "ha de tenerse en cuenta la garantía de uniformidad de las condiciones básicas en el ejercicio de derechos, la unidad de mercado y si afectan a intereses que exceden del ámbito autonómico, así como si tales aspectos, son normas de derecho privado, de índole civil o mercantil, o si, por el contrario, son normas orientadas a la protección de los intereses económicos de los consumidores y usuarios, sustentada plenamente en la competencia regional en dicha materia" (Dictamen del Consejo Jurídico 85/2005).
En el texto sometido a Dictamen, ciertas modificaciones que ahora se proponen introducir en el artículo 4 responden a ulteriores cambios legislativos, como la sustitución de la cita de la disposición que regula las inversiones exteriores en España, o la inclusión en el apartado b) de la naturaleza mercantil para las personas jurídicas, que se infiere de otros preceptos de la Ley regional; por ejemplo, cuando se tipifica como infracción proceder a la transferencia no autorizada de acciones o participaciones (artículo 25,b).
Otro requisito que persiste en la regulación, como el ostentar la nacionalidad correspondiente a algún país miembro de la Unión Europea (apartado a), debería ampliarse a los países firmantes del acuerdo del espacio económico europeo.
Sin embargo, persisten en el texto restricciones cuyo mantenimiento suscita las siguientes observaciones, sin que tampoco haya sido objeto de mayor motivación por el centro directivo competente en el procedimiento de elaboración.
a) Particularmente, el Consejo Jurídico llama la atención sobre la recogida en el apartado c) del artículo 4, no prevista en la Ley regional:
"sin que el número de consejeros no comunitarios pueda exceder del proporcional a la parte del capital extracomunitario. Si alguno de los administradores fuera extracomunitario, sus facultades deberán ser mancomunadas, al menos con un administrador comunitario, y no solidarias. En todo caso el Presidente del Consejo de Administración, el Vicepresidente del mismo y el Consejero Delegado, o cargo asimilado de dirección, habrán de ser nacionales o de un estado miembro de la Unión Europea".
Una limitación similar (aunque circunscrita entonces a los nacionales) venía recogida en la Orden del Ministerio del Interior de 9 de enero de 1979, por la que se aprobaba el Reglamento estatal de Casinos, hoy desplazado en la Región de Murcia por la normativa autonómica. Sin embargo, el Consejo Jurídico considera que debería suprimirse tal inciso, que no dispone de la correspondiente habilitación legal y que nos suscita los límites de la competencia autonómica en materia mercantil, siendo suficiente la remisión al RD 664/1999, de 23 de abril, sobre inversiones exteriores, que se cita en el apartado g) del mismo artículo, como se ha previsto en otros reglamentos de Casinos de Juego de reciente aprobación (Decreto 1/2008, de 10 de enero, de la Comunidad de Castilla y León, o Decreto 116/2006, de 28 de julio, de la Comunidad Valenciana). Esta observación se considera de carácter esencial a los efectos previstos en el artículo 61.3 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril (en lo sucesivo ROFCJ).
b) Igualmente se sigue manteniendo en el texto la limitación heredada de la Orden anteriormente citada acerca de que ninguna persona natural o jurídica podrá ostentar participaciones o acciones en más de tres sociedades explotadoras de Casinos de Juego en el territorio de la CARM (sólo existen dos actualmente), cuando la Ley regional 2/1995 no limita dicha participación, a diferencia de otras disposiciones reglamentarias, por ejemplo, el Decreto 116/2006, de 28 de junio, ya citado, de la Comunidad Valenciana, que se encuentra específicamente habilitado para ello por su ley reguladora del juego (en este caso la reducen a una participación). Por tanto, tampoco se dispone de la correspondiente habilitación, considerándose también esencial esta observación a los efectos previstos en el art. 61.3 ROFCJ.
c) En cuanto al establecimiento de un capital mínimo para las empresas titulares de casinos (apartado g), el Consejo Jurídico tuvo ocasión de pronunciarse extensa y motivadamente al respecto en el Dictamen 72/99, sobre el Proyecto de Decreto que modificaba el Reglamento de Casinos para añadir tal requisito, a cuyas consideraciones, por tanto, se remite, si bien se ha de poner de manifiesto la diversidad de las regulaciones autonómicas, de manera que el capital mínimo exigido a estas empresas en la Comunidad Valenciana es de 6.000.000 de euros, frente al exigido en las Comunidades Autónomas de La Rioja (2.100.000 euros) o de Castilla y León (3.005.060,52 euros).
En otra línea cabe destacar el Decreto 204/2001, de 24 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Casinos de Juego de la Comunidad Autónoma de Cataluña, que recomienda el Consejo Jurídico seguir, por remitirse a la normativa mercantil societaria y quedar aseguradas las responsabilidades administrativas por las fianzas exigidas (Dictamen 58/2008).
Por último, se advierte en el artículo 4, f) una remisión incorrecta al artículo 11.2,e), en lugar del artículo 11.2,d), relativo a la constitución de la fianza.
SEXTA.- Observaciones al contenido del Reglamento.
Centrados en los aspectos más significativos de la reforma, agrupados sistemáticamente, se realizan las siguientes consideraciones:
I. Requisitos objetivos que han de cumplir los Casinos de Juego.
1) El artículo 13.3 de la Ley 2/1995 establece que el aforo, superficie, funcionamiento y los servicios mínimos a prestar al público por los casinos de juego serán determinados reglamentariamente.
En contraste con ello, el Proyecto de Reglamento si bien determina los servicios mínimos a prestar al público y el funcionamiento de los Casinos de Juego, omite la regulación del aforo y su superficie, en manifiesta contradicción con el precepto citado de la Ley regional, que reclama el complemento indispensable del reglamento para el desarrollo de tales requisitos, y no su establecimiento en la convocatoria del correspondiente concurso público, como propone el artículo 5 del texto, contradiciendo, por tanto, lo dispuesto en la Ley 2/1995. Esta última observación se considera de carácter esencial a los efectos previstos en el art. 61.3 ROFCJ.
2) Entre los servicios ofertados por los Casinos de Juego con carácter facultativo (salvo si se recogieran en la solicitud y fueran incluidos en la autorización) se encuentran las salas de espectáculos o fiestas, señalándose en el art. 3.1, segundo párrafo, del Proyecto de Reglamento que su régimen de funcionamiento será el establecido libremente por la Dirección de la Empresa. Dicha regulación no tiene en cuenta que el régimen de funcionamiento de estas actividades se encuentra sujeto a otras normas sectoriales, como las relativas a espectáculos públicos, medio ambiente, y ordenanzas municipales. En consecuencia, debería dejarse expresa constancia en el precepto que habrá de cumplirse la normativa sectorial citada.
II. Planificación de los casinos de la Región de Murcia: antesalas y salas desconcentradas.
Es en la regulación de las salas de juego donde el Proyecto de Reglamento ha introducido notables diferencias, que han suscitado alguna alegación durante el procedimiento de elaboración (ASIMARE) y ciertas observaciones al texto por parte de los órganos preinformantes, habiéndose completado, no obstante, la redacción inicial durante la tramitación.
El Reglamento sometido a Dictamen incluye dos novedades (antesalas y salas desconcentradas), que suponen, con distinto alcance como se verá, la ampliación de la actividad para las empresas titulares de los Casinos de Juego existentes en la Región:
1) Con respecto a las salas de juego, el reglamento vigente establece que deben encontrarse en el mismo edificio del Casino, salvo que excepcionalmente se autorice otra ubicación. En el Proyecto se posibilita (artículo 33.1) la autorización para los Casinos existentes, además de las salas principales de juego, las denominadas antesalas (no se limita su número), donde se permitirá la instalación de máquinas recreativas y de azar, los juegos de Bola y la Rueda de la Fortuna, Apuestas y mesas de demostración de otros juegos de contrapartida autorizados, si bien condicionado a que se encuentren en el mismo recinto del casino y después del control de accesos, salvo que excepcionalmente se autorice otra ubicación.
La posibilidad de autorizar estas antesalas a los casinos existentes, situados en el mismo establecimiento junto a las salas principales de juego, no conculcaría a priori la regulación de la Ley 2/1995, partiendo de la consideración legal de casinos de juego (artículo 13), caracterizada por los que hayan sido autorizados para la práctica de los juegos, que se relacionan en el apartado 4 del mismo artículo, además de las máquinas de azar (artículos 31 y 32 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de la CARM, aprobado por Decreto 72/2008). No obstante, algunas previsiones del Proyecto sobre las antesalas contienen ciertas dosis de indeterminación, como la prevista en el apartado 3 del artículo 33 que señala, en cuanto a los visitantes de las distintas salas de juego, que el centro directivo competente podrá autorizar accesos o entradas independientes para las salas que se encuentren separadas de las salas principales de juego (con anterioridad sólo se establecía para los servicios complementarios del Casino), y que puedan tener requisitos de admisión diferenciados, según su respectivo reglamento, suscitándose la siguiente cuestión: ¿A qué requisitos de admisión diferenciados se está refiriendo la nueva regulación? Téngase en cuenta que los requisitos de admisión, con carácter general, se encuentran previstos en el artículo 26 y ss. del Proyecto de Reglamento.
Además, la autorización de nuevas salas de juego (antesalas) en los Casinos existentes (sin concretar límites) podría implicar una alteración sustancial de la autorización inicial para la instalación de un Casino de Juego, que se otorgó a través de un concurso público, según exigencias del artículo 5 de la Ley 2/1995, por lo que debería acotarse la creación de estas antesalas de juego en el texto.
2) La otra medida prevista en el Proyecto es la creación de salas desconcentradas (artículo 33.4 del Reglamento) para cada Casino de Juego, a petición de sus titulares (hasta un máximo de dos para cada uno), situadas fuera del recinto o complejo donde está ubicado el establecimiento. Con esta medida, según la Memoria Justificativa "se pretende diversificar los espacios para la práctica de juegos del casino y especialmente que puedan permitir que se puedan abrir otras salas en una ubicación diferente a la del casino a la que pertenecen, como ya se ha establecido en la Comunidad Valenciana. La autorización de salas desconcentradas, asociadas a los casinos existentes, resulta procedente en una Comunidad Autónoma en la que, por una parte, se espera un importante auge del sector turístico y, por otra, se atenuará el efecto frontera que se produce con la instalación de salas similares como la que se ha autorizado en la vecina localidad de Torrevieja".
Los órganos preinformantes han cuestionado su legalidad, bien por no ajustarse a las previsiones de la ley regional (Servicio Jurídico de la Consejería de Hacienda y Administración Pública), bien por excluir la concurrencia en este sector (Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma). También el CESRM considera que estas autorizaciones de salas desconcentradas deben incardinarse en la planificación regional, correspondiendo al Consejo de Gobierno, y no al Consejero como recoge la regulación, con carácter previo.
A este respecto, el Consejo Jurídico considera que esta previsión contradice frontalmente la Ley regional (artículo 13.2), que exige que el otorgamiento de la autorización de la instalación de un Casino se haga mediante concurso público, en cumplimiento de los principios de publicidad, libre concurrencia e igualdad de oportunidades, que no pueden ser desconocidos por los poderes públicos.
Basta examinar las características de las salas de juego desconcentradas para alcanzar la conclusión de que encubren la instalación de nuevos casinos (o mini casinos si se quiere), que se adjudican directamente a los titulares de los dos existentes en la Región, excluyendo la libre concurrencia y limitando la competencia:
a) Las salas desconcentradas tendrán un aforo mínimo de 250 personas y deberán estar situadas a una distancia no inferior a un radio de 10 Km. del Casino principal y de cualquier otra sala desconcentrada existente.
b) Dichas salas deberán estar dotadas de los servicios de admisión y control que establece el presente Reglamento para la sala principal de los Casinos y prestar los servicios complementarios obligatorios.
c) Estas salas funcionarán como desconectadas de la principal y tendrán un periodo de funcionamiento que no podrá exceder de 9 meses al año. Pueden alcanzar hasta el 80% de las mesas de juego que la sala principal tenga autorizadas.
d) Las salas desconcentradas podrán disponer de antesala de la principal.
En consecuencia, el Consejo Jurídico considera que debe suprimirse del texto las salas desconcentradas, al no haberse previsto en la ley regional y contradecir el principio de publicidad, concurrencia e igualdad, que sustenta la adjudicación de estos establecimientos en aquélla, teniendo un carácter esencial esta observación a los efectos previstos en el art. 61.3 ROFCJ. A mayor abundamiento, puesto que se alega como justificación la competencia de un municipio de una Comunidad Autónoma limítrofe, argumento per se harto insuficiente, según los criterios de planificación recogidos en la ley regional, ha de destacarse que, aun haciendo abstracción de las diferencias entre ambas Comunidades Autónomas (número de provincias, población, etc.), que la Ley 4/1988, de 3 de junio, reguladora de juegos y apuestas de la Comunidad Valenciana, en la modificación operada por la Ley 14/2005, de 23 de diciembre, sí contempló sus salas apéndices como se denominan en aquella Comunidad (artículo 6.5). Por lo tanto, existiría habilitación legal para su creación, lo que no concurre en el presente supuesto.
En definitiva, si por las razones turísticas esgrimidas, conjuntamente con los restantes criterios de planificación, entre ellos, su incidencia social, el Consejo de Gobierno de la CARM, al que le compete el ejercicio de las facultades planificadoras (art. 10, 2 de la Ley 2/1995), considerara que debiera ampliarse el número de establecimientos, aun con carácter temporal en zonas turísticas, ello exigiría una reforma legal que contemplara estas salas desconcentradas, cuya adjudicación debería realizarse, en todo caso, a través de la convocatoria de los correspondientes concursos, que permitieran la concurrencia y la competencia en el sector. La importancia del ejercicio de esta actividad empresarial en condiciones de igualdad ha sido puesta de manifiesto por la STS, Sala 3ª, de 28 de marzo de 2000 (Fundamento de Derecho Noveno).
A este respecto resulta muy ilustrativa la comparación entre Comunidades Autónomas del número de Casinos de Juego existentes y su distribución territorial, de acuerdo con los datos del informe anual del juego en España correspondiente al año 2007 del Ministerio del Interior; por ejemplo, entre las Comunidades Autónomas uniprovinciales se constatan los siguientes datos sobre Casinos de Juego autorizados: Madrid (2), Cantabria (1) y La Rioja (1); entre las Comunidades Autónomas pluriprovinciales, cabe citar Aragón (3), Castilla y León (3), Cataluña (3) y Galicia (2). Dentro de este último grupo, la Comunidad Valenciana, singularizada en el presente expediente como precedente de la modificación, dispone en total de 2 casinos autorizados y de dos salas apéndices para las tres provincias.
III. Autorización de instalación.
Para la instalación y explotación de Casinos de Juego en la Región de Murcia es necesaria la obtención de dos autorizaciones: en primer lugar, la de instalación, previa convocatoria de concurso público y, seguidamente, la de apertura y funcionamiento, que ha de solicitarse dentro del plazo señalado en la primera y, como mínimo, 20 días antes de la fecha para la apertura del Casino.
En cuanto a la regulación propuesta (artículo 5 y ss.), conviene destacar, con carácter general, que no se ha aprovechado la misma para completar la regulación del procedimiento de concurso para la obtención de la autorización de instalación (plazo para la presentación de las solicitudes de instalación, la posibilidad de que se declare desierto el concurso, etc.), como sí se ha hecho en otras disposiciones de Comunidades Autónomas (por ejemplo, el Decreto 1/2008, ya citado, por el que se aprueba el Reglamento de Casinos de Juego de Castilla y León, o el Decreto 58/2006, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Casinos de Juego de la Comunidad de Madrid). A este respecto, si bien se cita el concurso para la autorización de la instalación en el artículo 5, en los siguientes artículos se omite la referencia al mismo, y se regulan las solicitudes de autorización de instalación a petición de las empresas interesadas, como si se trataran de procedimientos desconectados de la convocatoria del concurso.
Además de lo expuesto, se realizan las siguientes observaciones:
1) En cuanto a los requisitos documentales, se recomienda que se modifique la redacción del siguiente párrafo recogido en el artículo 7, c): "El certificado que expida el Registro Central de Penados y Rebeldes deberá cumplir el requisito establecido en el artículo 21.1 de la Ley 2/1995, de 15 de marzo, para cada una de las personas indicadas", puesto que la redacción parece sugerir que la expedición del certificado ha de ajustarse a lo previsto en la ley regional, en lugar de expresar que el certificado ha de ser negativo de antecedentes penales para las personas indicadas, que es en realidad lo que se intenta expresar.
2) En relación con la tramitación, al igual que en la regulación vigente, se ha previsto que el Ayuntamiento afectado informe sobre sus competencias (sobre todo urbanísticas), y que someta la solicitud a información pública de los vecinos que vivan a menos de cien metros del perímetro exterior de las fincas, durante un plazo de quince días. Dicho informe habrá de remitirse en el plazo máximo de un mes, y transcurrido el mismo se considerará favorable. Sin embargo, de la misma forma que el mismo artículo 8 recoge que el informe no es vinculante, debería sustituirse el carácter favorable por la consecuencia prevista para el mismo por el artículo 83.4 LPAC, consistente en la prosecución de actuaciones:
"Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus respectivas competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones."
Respecto al informe de la Comisión de Juego y Apuestas parece inconsecuente que no lo emita en plazo y, más aún, que la falta de pronunciamiento se entienda favorable, teniendo en cuenta que es un órgano de naturaleza consultiva de la Consejería que ostenta la competencia y su inactividad siempre sería atribuible a la misma.
3) En cuanto a la resolución que resuelve la solicitud, el artículo 9 del Proyecto (apartado 2) establece que la Orden se notificará al interesado, y si fuera favorable, se dará traslado a la Delegación de Gobierno, al Ministerio de Economía y Hacienda, al Ayuntamiento que corresponda y deberá publicarse en el BORM. Se añade que transcurridos tres meses se entenderá desestimada la solicitud, si no se hubiera notificado la resolución que ponga fin al procedimiento.
Se advierte en este artículo que se omite toda referencia a la resolución del concurso, o a la existencia de otros interesados que pudieran haberse presentado al mismo, o incluso a la posibilidad de que la Administración considere que el concurso debe quedar desierto; en todo caso la resolución por la que se resuelve el concurso debería publicarse en el BORM, sea o no favorable para un interesado. Respecto al plazo establecido para la resolución (tres meses), su cómputo aparece referido a la fecha de solicitud del interesado, cuando debería ir referido, y a lo mejor ampliado, al plazo para la resolución del concurso, en cuyo caso, al tratarse de procedimientos iniciados de oficio, el transcurso del plazo sin resolver y notificar la resolución se puede entender desestimatorio (artículo 44.1 LPAC), como recoge el Proyecto, a diferencia de los procedimientos iniciados a instancia de parte, en lo que el transcurso del plazo se entiende estimatorio. La observación realizada sobre este precepto se considera, en relación con la omisión de la resolución del concurso, de carácter esencial a los efectos previstos en el art. 61.3 ROFCJ.
4) El artículo 10.3 del Proyecto de Reglamento establece que la autorización de instalación podrá ser revocada o extinguida en los supuestos indicados: incumplimiento del plazo para solicitar la autorización de apertura y funcionamiento, incumplimiento por el interesado del plazo de apertura fijado en la autorización, etc. En realidad, se tratan de supuestos de caducidad en lugar de revocación, puesto que hace referencia a una falta de ejercicio de determinados condicionantes durante un plazo temporal prefijado, imputable al interesado, en coherencia, por otra parte, con lo dispuesto en los artículos 12 y 14, que lo contemplan como un supuesto de caducidad. Esta observación también tiene un carácter esencial a los efectos previstos en el art. 61.3 ROFCJ.
5) Respecto a la autorización de apertura y funcionamiento, el artículo 16 establece que podrá denegarse la renovación por no encontrarse el titular al corriente del pago de sus obligaciones fiscales, si bien, en lugar de acoger una redacción tan genérica, convendría concretarla en los impagos específicos sobre el juego. De otra parte no se recogen en el texto las causas que dan lugar a la revocación o suspensión de esta autorización, citadas en el apartado 2,a) del mismo artículo, al igual que debería completarse la causa prevista en el apartado 2, c), añadiendo el requisito de la firmeza administrativa a la sanción.
Asimismo conviene destacar que si bien se establece un plazo límite para solicitar la autorización de apertura y funcionamiento (art. 11.1), y para subsanar las deficiencias (art. 14.1), no se establece un plazo para la resolución de dicha autorización, ni los efectos del silencio administrativo, que al tratarse de un procedimiento que se inicia a instancia de interesado, serían de carácter estimatorio (art. 43.2 LPAC). Por tanto, convendría completar la regulación con el establecimiento de un plazo para la resolución de la autorización de apertura y funcionamiento, el dies a quo a tener en cuenta para su cómputo, y los efectos del silencio administrativo.
IV. Personal directivo, comité de dirección y personal de sala.
Se han introducido puntuales modificaciones para mejorar sistemáticamente su regulación o completar determinados extremos de la regulación vigente. No obstante se advierten ciertas deficiencias:
1) En el artículo 19.2 del Proyecto se ha completado la redacción, respecto al Comité de Dirección, añadiendo que tendrá las funciones que se determinen en el artículo 21, si bien en este último artículo no se concretan, pues únicamente se establece en su apartado 1 que el Director de Juegos, los Subdirectores y los demás miembros del Comité de Dirección son responsables de la ordenación y correcta explotación de los juegos ante la Consejería competente. En otro orden de ideas, parece excesivo que se imponga en el Reglamento que el Director de Juegos ostentará la presidencia del Comité de Dirección (artículo 19.3), en tanto que se trata de un órgano colegiado que puede adoptar sus decisiones.
2) El artículo 23.6,c) exige el documento profesional, categoría de servicios, para el resto de personal que preste servicios en los Casinos de Juego, si bien se condiciona a que dicho personal sea fijo (se ha añadido por el Proyecto), frente a los contratados con carácter temporal, a los que el artículo 18.3 del Proyecto los excepciona de dicho documento profesional. Sin embargo, ambas puntualizaciones (el carácter fijo y no necesidad de documento para el personal de servicios temporal) contradicen lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 2/1995, que establece: "las personas que lleven a cabo su actividad profesional en empresas dedicadas a la explotación del juego y apuestas deberán poseer el documento profesional que les corresponda. Para su obtención será requisito imprescindible que el interesado carezca de antecedentes penales". Esta observación también tiene carácter esencial a los efectos previstos en el art. 61.3 ROFCJ.
3) Sobre el régimen del tronco de propinas (art. 25), se suprime la forma de distribución prevista en el Reglamento vigente a instancias de un órgano preinformante; sin embargo, el Consejo Jurídico considera adecuada la redacción vigente en cuanto se remite a acuerdo entre los representantes de los trabajadores y la dirección de la empresa, como sugiere el CESRM:
"Los criterios de distribución del tronco serán establecidos de común acuerdo entre ésta (la empresa) y los representantes de los trabajadores, debiendo ser comunicada a la Consejería competente", frente a otras propuestas de regulaciones autonómicas más restrictivas en este aspecto.
V. Acceso a las salas de juego.
Parte de las modificaciones introducidas tratan de acomodar el Reglamento vigente al Decreto 8/2006, ya citado, que regula la inscripción en el Registro General del Juego de las prohibiciones de acceso a locales y salas de juego y apuestas.
1) En el artículo 26, cuando se relacionan otros supuestos de acceso prohibido, aparte de los que de forma voluntaria o por procedimientos administrativos y judiciales fueran inscritos, se cita a los menores de edad aunque se encuentren emancipados, si bien debería completarse con la previsión contenida en el artículo 22.5 de la Ley 2/1995 que prohíbe igualmente a los incapacitados ("y a los que siendo mayores, no se encuentren en pleno uso de su capacidad de obrar"), pues el apartado b) del mismo artículo parece circunscribirse a "las personas que den muestras manifiestas de sufrir enfermedad mental". Se considera también esta observación de carácter esencial a los efectos previstos en el art. 61.3 ROFCJ.
2) En el artículo 28.1 del texto se establece que el Director del Juego podrá proceder a la expulsión del Casino de las personas que produzcan perturbaciones en el orden de las salas de juego o cometan irregularidades en la práctica de los juegos. Se ha añadido por el Proyecto que asimismo podrá impedir el acceso a personas o expulsarlas cuando porten prendas o símbolos que inciten a la violencia, el racismo o la xenofobia, a lo que nada cabe objetar.
Sin embargo, la consecuencia que se asocia a la acción descrita relativa a la inclusión en el Registro General del Juego de la prohibición de acceso durante un periodo máximo de tres años, debería ir sustentada en un procedimiento sancionador, aunque el régimen punitivo específico en materia de juego (Ley 2/1995) no tipifica como infracciones las actuaciones de los usuarios, sino de las empresas titulares de dichos establecimientos, o de su personal. De otra parte, en lo que concierne a los espectáculos públicos y actividades recreativas, la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, aplicable en esta materia en defecto de normativa autonómica, según establece su Disposición final segunda, tipifica como infracción grave "la provocación de reacciones en el público que alteren o puedan alterar la seguridad ciudadana" (art. 23, g), si bien su sanción correspondería a los órganos competentes en la materia.
En consecuencia, el Consejo Jurídico recomienda que se sancionen tales comportamientos en los establecimientos del juego en la Ley regional del juego, cuya reforma en curso se ha citado con anterioridad, con el establecimiento de dicha prohibición como sanción, tipificando las infracciones de los usuarios de los Casinos de Juego, en ausencia de normativa regional en materia de espectáculos públicos.
3) En el artículo 29.1 del texto se ha añadido que no será preceptiva la tarjeta de entrada para acceder a la antesala de la sala principal, excepción que no se encuentra en modo alguna justificada en el expediente cuando, además, las antesalas tienen que encontrarse después del control de accesos con carácter general (artículo 33.2).
4) El artículo 29.3 del Proyecto establece que los datos contenidos en los ficheros (se refiere al de visitantes y al de datos facilitados por la Dirección General de Tributos sobre prohibiciones de acceso) se conservarán durante seis meses. Dicho plazo, además de parecer excesivamente corto en contraste con otras normas autonómicas de contenido similar, puede ser contradictorio en el caso de las personas que tienen prohibido el acceso, por cuanto puede persistir la prohibición durante un plazo mayor, como consecuencia de un procedimiento administrativo específico o por resolución judicial. Idem con el artículo 30.2 del Proyecto.
5) En el artículo 30.7 se señala, en el caso de tarjetas de validez superior a un año, que su precio no podrá bajar de 5, 10 y 25 veces el precio fijado para las de validez de un día; ahora bien en la medida que dichos precios son autorizados por el Director General de Tributos, a propuesta del Casino de Juego, se considera innecesario establecer dichos porcentajes en el texto, cuando pueden ser modificados ulteriormente.
6) En el artículo 34 del Proyecto se regula el horario de las salas de juego, que habrá de adecuarse a los límites máximos fijados por la autorización de funcionamiento y apertura. Sin embargo, en el apartado 3 del mismo precepto se establece que el Casino podrá exceder del horario autorizado (hora de cierre) para la práctica de juegos de círculo en todas o algunas de sus modalidades, siempre que el número de jugadores lo justifique, sin que, en ningún caso, puedan estar abiertas más de tres horas sobre el horario máximo de apertura y sin que se admitan visitantes. Tal excepción al horario autorizado ya venía recogida en el artículo 34 de la redacción vigente, recogiendo una previsión similar del Reglamento de Casinos de Juego, aprobado por Orden de 9 de enero de 1979, ya citado. No obstante, se advierte cierta contradicción en este artículo, al recogerse, por un lado, la existencia de unos límites máximos fijados por la autorización de apertura y funcionamiento, entre los que se delimitan los autorizados al Casino, y de otra se establece la posibilidad de superar dicho horario máximo de apertura. Por tanto, de mantenerse la actual redacción, no parece lógico que se sobrepase el horario máximo de la autorización de apertura y funcionamiento.
VI. Pagos de las apuestas.
El artículo 43.5 establece, para el caso de que el Casino no depositase en plazo las cantidades adeudadas y la fianza fuera insuficiente para hacer frente a las deudas acreditadas en las actas, que se requerirá al titular del Casino para que presente ante el Juzgado competente solicitud de concurso, que se tramitará conforme a la legislación vigente en la materia. Además, se señala que será de aplicación lo dispuesto anteriormente al contenido de los párrafos 3 y 4.
A este respecto el Consejo Jurídico considera que mejoraría la redacción si se sustituyera "concurso" por "situación concursal" (se ha sustituido la referencia a la suspensión de pagos contenida en la redacción vigente) y advierte que el requerimiento de solicitud de situación concursal dependerá de que se cumplan los requisitos previstos en la Ley Concursal 22/2003, de 9 de julio, y no meramente como consecuencia del impago o insuficiencia de la fianza, cuestión que también destacó el Dictamen núm. 467/2006 del Consejo Jurídico Consultivo Valenciano.
Por lo demás, se introduce una dosis de indeterminación en detrimento de los jugadores con la adición de la expresión "fehacientemente" al apartado 7 del art. 43 del Proyecto, pues basta con señalar que el Casino sólo emitirá talones contra su cuenta, una vez que se haya comprobado que el dinero es producto de las ganancias de los juegos del Casino.
SÉPTIMA.- Cuestiones de técnica normativa y consideraciones de corrección.
El Proyecto mejora la técnica normativa del vigente, en cuanto añade títulos a los artículos y perfecciona la sistematización interna del texto, con la reorganización de algunos contenidos. No se ha considerado conveniente por el órgano proponente complementar el régimen sancionador de la Ley regional, y propone suprimir el Capítulo VIII vigente, lo que presupone a su vez, aunque debería motivarse en el expediente, que no se considera necesario introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de infracciones o sanciones previstas legalmente (artículo 129.3 LPAC).
Por lo demás, parece conveniente la cita, entre las disposiciones expresamente derogadas por el Proyecto, además del Decreto 26/1996, el posterior que lo modifica puntualmente (Decreto 13/2000 de 9 de marzo).
En el capítulo de correcciones gramaticales se sugieren las siguientes:
- En el artículo 4 se advierte un error material antes de la cita al "Real Decreto 664/1999" (apartado g).
- En el artículo 9.2 debería sustituirse el Ministerio de Economía y Hacienda por el competente en materia de Hacienda, para eludir cambios de denominaciones.
- En el artículo 20.2 convendría añadir "el" delante del artículo 11.2,e).
- En el artículo 30.1 se mejoraría la redacción si se suprimiera la coma tras las tarjetas de entrada.
- El apartado 6 del artículo 34 no parece bien insertado con los restantes contenidos del precepto.
- En el artículo 47 ha de suprimirse el 1, pues sólo consta de un apartado.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno se encuentra específicamente habilitado por la Ley 2/1995 para aprobar el presente Reglamento (artículo 10.3) que regula los Casinos de Juego, en ejercicio de las competencias estatutarias en la materia (artículo 10, Uno, 22 EAMU). No obstante, hubiera sido aconsejable que la reforma de la ley reguladora del juego, que se cita en el expediente por el centro directivo competente, hubiera precedido a los reglamentos específicos de desarrollo, entre ellos el de Casinos de Juego.
SEGUNDA.- En el procedimiento de elaboración de la norma no han participado otros departamentos de la Administración regional cuyas competencias inciden transversalmente, por lo que deberían ser oídas, en concreto, las Consejerías competentes en materia de consumo y formación profesional, por las razones expresadas en la Consideración Cuarta.
TERCERA.- Se consideran de carácter esencial (a los efectos previstos en el art. 61.3 ROFCJ) las siguientes observaciones al Proyecto de Reglamento:
- Las realizadas a determinadas restricciones impuestas a las empresas titulares de Casinos de Juego (artículo 4) que no disponen de la correspondiente habilitación legal y que inciden en el régimen societario (Consideración Quinta).
- La relativa a la falta de acomodación del párrafo segundo del artículo 5 del Proyecto a lo dispuesto en la Ley 2/1995, que invoca el reglamento para el desarrollo de los requisitos de aforo y superficie de los Casinos de Juego (Consideración Sexta, I,1).
- La concerniente a la necesidad de suprimir en el texto las salas desconcentradas (art. 33 del Proyecto), al no encontrarse previstas en la ley regional y contradecir el principio de publicidad, concurrencia e igualdad. También la necesidad de acotar en el texto la creación de antesalas (Consideración Sexta, II).
- La relativa a la omisión en el artículo 9 de la resolución del concurso, y a los otros aspectos indicados en la Consideración Sexta, III, 3, entre ellos la forma de cómputo del plazo.
- La realizada al artículo 10.3 del Proyecto de Reglamento sobre la revocación de la autorización de instalación (Consideración Sexta, III, 4).
- La relativa a que el documento profesional para el personal de servicios sólo se expedirá para los empleados fijos, excluyendo al personal temporal (Consideración Sexta, IV, 2).
- La realizada al artículo 26 tendente a completar, entre los supuestos de acceso prohibido, a los incapacitados (Consideración Sexta, V, 1).
- La concerniente a la consecuencia establecida en el artículo 28.2 de prohibición de acceso al Casino de Juego durante un periodo máximo de tres años (Consideración Sexta, V, 2).
- La remisión incorrecta al artículo 11.2,e) en el artículo 4,f (Consideración Quinta, párrafo in fine).
- Por último, las observaciones de técnica normativa, concretamente la cita, entre las disposiciones derogadas por el Proyecto de Decreto, del Decreto 13/2000, de 9 de marzo (Consideración Séptima).
CUARTA.- Las demás observaciones contribuyen a la mejora e inserción del texto con el ordenamiento jurídico.
No obstante, V.E. resolverá.
VOLVER IMPRIMIR SUBIR