Dictamen 155/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 155/08
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes (2002-2008)
Asunto: Proyecto de Decreto sobre el reconocimiento de Distintivos de Calidad de Obras, de Productos y de Servicios utilizados en la edificación.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Por lo que se refiere al encuadramiento competencial de la regulación pretendida, es necesario siquiera apuntar la diferencia que existe a estos efectos entre el ámbito denominado de la "seguridad industrial" y el de la "calidad industrial", entendidos tales conceptos del modo en que se emplean en la legislación vigente en materia de industria. (...) Dichas competencias autonómicas han de ejercerse dentro del marco que impone la normativa comunitaria que afecta al fenómeno de la edificación, en todas sus dimensiones, y del obligado respeto de la normativa estatal dictada fundamentalmente, en lo que aquí respecta, al amparo de las competencias del Estado en materia de seguridad industrial y ordenación de la actividad económica general (vid. artículo 10. Veintisiete, del Estatuto de Autonomía).
2. vista la interrelación práctica entre las determinaciones propias de la seguridad y de la calidad industrial, que en la aprobación y aplicación de un Proyecto de Decreto como el dictaminado se ha de contemplar la eventual ambivalencia (fines de seguridad y de calidad industrial) de los distintivos cuyo reconocimiento oficial se regula. Ello implica la necesidad de que se establezcan las oportunas determinaciones de coordinación para la adecuada operatividad de la normativa propia de la seguridad industrial y la que ahora se pretende aprobar.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El primer documento obrante en el expediente remitido es un borrador de Proyecto de Decreto, fechado en julio de 2005, sobre reconocimiento de distintivos de calidad de obras, de productos y de servicios utilizados en la edificación.
SEGUNDO.- Constan seguidamente las alegaciones presentadas a dicho borrador de Proyecto por las siguientes entidades:
FREMM, Colegio Oficial de Arquitectos de Murcia, FAMDIF, Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda, Secretaría General de la Consejería de Educación y Cultura, CTCON, FRECON, Secretaría General de la Presidencia, Secretaría General de la Consejería de Turismo, Comercio y Consumo, Colegio Oficial de Ingenieros Industriales, Secretaría General de la Consejería de Sanidad y Secretaría General de la Consejería de Industria y Medio Ambiente.
Dichas entidades no hacen observaciones sustanciales al texto remitido, salvo la Consejería de Industria, la Federación Regional de Empresarios de la construcción (FRECON) y el Centro Tecnológico de la Construcción (CTCON), sobre cuestiones que se refieren, en síntesis, a la coordinación entre el Proyecto y la normativa en materia de seguridad y calidad industrial (Consejería de Industria) y la necesidad de exigir a las entidades de certificación de los distintivos, previstas en el Proyecto, que dispongan, al menos, de una oficina o sucursal establecida en la Región de Murcia (FRECON y CTON), aspectos que se analizarán en las Consideraciones de este Dictamen.
TERCERO.- El 18 de diciembre de 2006 se emite una memoria económica en la que se expresa que el anteproyecto de Decreto no generará obligaciones económicas a la Administración regional.
CUARTO.- El 26 siguiente se emite el informe sobre la necesidad y oportunidad de aprobar el Proyecto, en la que la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo expresa lo siguiente:
"En cumplimiento a la orden dada a los poderes públicos por parte de la Constitución de que promuevan las condiciones necesarias y establezcan las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho de todos los españoles de disfrutar de una vivienda digna y adecuada, la Comunidad Autónoma, en virtud de las competencias asumidas con carácter exclusivo en el Estatuto de Autonomía en materia de Urbanismo y Vivienda, y del traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado, operado por R.D. 1546/1984, de 1 de Agosto, en materia de Patrimonio, Control de Calidad de la Edificación y Vivienda, pretende establecer las condiciones que permitan a los murcianos disfrutar de forma efectiva de una edificación digna, adecuada y duradera.
Para ello, publicó la Ley 8/2005, de 14 de Diciembre, para la Calidad en la Edificación de la Región de Murcia.
Dicha Ley, establece, en su artículo 14, que reglamentariamente se establecerán, en cada caso, las especificaciones que le son de aplicación a los diferentes distintivos en el ámbito de la Región y la difusión de su reconocimiento, y que el reconocimiento oficial de los distintivos y el otorgamiento de los certificados acreditativos de la conformidad de un producto con las especificaciones obligatorias o las voluntarias, eximirá del control de recepción cuando así venga establecido en virtud de disposición comunitaria o nacional de obligado cumplimiento.
Asimismo, el Real Decreto 314/2006, de 17 de Marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación, en su artículo 5.2, establece que las marcas, sellos, certificaciones de conformidad u otros distintivos de calidad voluntarios que faciliten el cumplimiento de las exigencias básicas del Código Técnico de la Edificación (CTE), podrán ser reconocidos por las Administraciones Públicas competentes.
Se hace necesario, por tanto, el reconocimiento por parte de la Administración de los distintivos que cumplan con la vigente normativa de calidad en la edificación".
QUINTO.- El 15 de enero de 2007, el Jefe del Servicio de Gestión de Calidad en la Edificación de la citada Dirección General, certifica el traslado del borrador a una serie de entidades que se han considerado interesadas en el Proyecto, que se relacionan. Entre ellos, y además de las diferentes Consejerías y Organismos de la Administración regional, se incluyen los Colegios Profesionales relacionados con el sector de la construcción, las Universidades implantadas en la Región, x., Ministerio de Fomento, Federaciones regionales de empresarios del metal y de la construcción, Centro Tecnológico de la Construcción (CTCON), Unión de Consumidores de la Región de Murcia, y las entidades "x.", "--, S.L." "x.", "--, S.L.", "--, S.L.", "x.", "FAMDIF", "x", "x.", "x." y "x".
Asimismo, certifica que presentaron alegaciones las entidades ya reseñadas en el Antecedente Segundo.
SEXTO.- El 15 de enero de 2007, la citada Dirección General emite informe en el que analiza las alegaciones presentadas, con especial referencia a las efectuadas por FRECON, Centro Tecnológico de la Construcción, y la Consejería de Industria y Medio Ambiente, proponiendo aceptar algunas observaciones y rebatiendo otras. En la misma fecha, el titular de la citada Dirección General eleva al Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Transportes una propuesta para la aprobación del Proyecto en cuestión, previa la tramitación que proceda.
Obran en el expediente dos nuevos borradores, de diciembre de 2006 y marzo de 2007, en los que se hace constar la expresión "recogidas alegaciones".
SÉPTIMO.- El 3 de marzo de 2007, el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería emite informe favorable al Proyecto, sin perjuicio de alguna observación puntual.
OCTAVO.- El 21 de mayo de 2007 se reúnen representantes de las Consejerías de Obras Públicas, Vivienda y Transportes y de la de Industria y Medio Ambiente para analizar las cuestiones planteadas en su día por esta última. A resultas de dicha reunión, el 25 siguiente la Dirección General de Industria, Energía y Minas remite a la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo un informe, de la misma fecha, en el que se propone la modificación de dos preceptos del borrador (artículos 1.3 y 4.5). Adjunta al mismo diversos documentos que estima de interés en relación con las cuestiones debatidas.
Asimismo, el 11 de junio siguiente la misma Dirección emite nuevo informe precisando algunos aspectos sobre tales cuestiones, que se analizarán en las Consideraciones de este Dictamen.
NOVENO.- A la vista de todo ello se elabora un nuevo borrador, de junio de 2007, en el que se recogen las modificaciones que se estiman procedentes, emitiendo el Vicesecretario de la Consejería proponente un informe, de fecha 30 de julio siguiente, favorable a la aprobación del Proyecto.
DÉCIMO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, el 9 de agosto de 2007 ésta requiere a la citada Consejería para que incorpore al expediente informe de su Servicio Jurídico en relación con el último borrador de Proyecto. El 5 de septiembre de 2007, el reseñado Servicio Jurídico informa favorablemente al citado borrador.
UNDÉCIMO.- El 6 de noviembre de 2007 la Dirección de los Servicios Jurídicos emite informe en el que, en síntesis, se muestra favorable a la aprobación del Proyecto. No obstante, advierte la omisión del preceptivo informe de impacto por razón de género y la insuficiencia de la memoria económica, en cuanto no se pronuncia sobre el coste derivado de la implantación y llevanza del Registro de distintivos de calidad que pretende crearse. En cuanto al fondo del asunto, realiza observaciones sobre la regulación del silencio administrativo, en relación con las solicitudes de reconocimiento oficial de los citados distintivos de calidad, así como la necesidad de aclarar en el articulado que el reconocimiento oficial del distintivo se producirá con la resolución dictada el efecto, y no con la inscripción del distintivo en el reseñado Registro, que sólo añadiría un efecto de publicidad general. Asimismo, sugiere modificar la regulación sobre el reconocimiento por la Administración regional de los distintivos reconocidos por otras Comunidades Autónomas y por la Administración del Estado.
DUODÉCIMO.- El 23 de noviembre de 2007 se emite una nueva memoria económica, en la que se expresa que la unidad administrativa que ejercerá las funciones relativas del Registro que se prevé en el Proyecto ya se encuentra en funcionamiento en el Servicio de Gestión de Calidad en la Edificación, por lo que en este aspecto no se generan gastos adicionales. El 10 de diciembre de 2007 se emitió el informe sobre impacto por razón de género del Proyecto.
DECIMOTERCERO.- Elaborado un nuevo borrador en noviembre de 2007, incorporando las observaciones realizadas en el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, el expediente fue remitido a este Consejo Jurídico para la emisión de su preceptivo Dictamen.
Mediante Acuerdo nº 22/07, de 26 de diciembre, este Consejo Jurídico requirió a la Consejería consultante para que completase el procedimiento con el dictamen del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CES) y subsanara algunas deficiencias del expediente remitido.
DECIMOCUARTO.- El 28 de marzo de 2008, el CES emitió Dictamen, en el que, sin perjuicio de valorar positivamente el Proyecto en cuestión, formula algunas observaciones, entre las que se destacan las siguientes conclusiones:
"2.- En opinión del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia el Proyecto de Decreto debe garantizar que los signos distintivos que reciban el reconocimiento de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia supongan una aportación relevante de valor añadido en relación con los mínimos exigidos legalmente, dado su carácter voluntario y con el fin de que los mismos aseveren que el consumidor se verá beneficiado de forma significativa por la incorporación de las mejoras asociadas a estos signos distintivos. Por ello el CESRM considera que en el Proyecto de Decreto se debería incorporar la exigencia de que en el procedimiento de concesión se especifiquen de manera diferenciada las mejoras que el distintivo supone respecto a los mínimos exigidos legalmente.
3.- A juicio del CESRM entre los requisitos que el Proyecto de Decreto sobre reconocimiento de distintivos de calidad de obras, de productos y de servicios utilizados en la edificación impone a las entidades de certificación se debería incluir la exigencia de la que las mismas tengan la sede principal en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia o, al menos, como solicitan tanto la Federación Regional de Empresarios de la Construcción como el Centro Tecnológico de la Construcción, que las entidades de certificación acrediten la disponibilidad de, como mínimo, todos los medios técnicos necesarios para el correcto desarrollo de la actividad certificadora en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia".
DECIMOQUINTO.- El 17 de abril de 2008, la Dirección General de Obras Públicas, Vivienda y Transportes emite informe sobre las cuestiones planteadas por el CES. Por lo que se refiere a la obligación de que las entidades de certificación concedentes de los distintivos a que se refiere el Proyecto tengan su sede principal o, al menos, dispongan de todos los medios técnicos necesarios para el correcto desarrollo de su actividad certificadora en la Comunidad Autónoma, señala que, aun estando de acuerdo en principio con ello, tales determinaciones no pueden incluirse, pues así se hizo en el Decreto 89/2002, de 24 de Mayo, por el que se establecen las disposiciones generales y procedimientos para la acreditación de Entidades de Control de Calidad en la Edificación, y por el que se crea el registro de dichas entidades y laboratorios acreditados en la C.A.R.M., y también en la Orden de 17 de Julio de 2002, de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transporte de la C.A.R.M., por la que se establecen las condiciones técnicas de acreditación de las entidades de control de calidad en la edificación, en el área para la asistencia técnica de las obras en construcción del grupo A, resultando que los correspondientes preceptos de dichas normas fueron anulados, respectivamente, por las sentencias 39 y 63/06 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, por considerarlos vulneradores de los principios comunitarios de libre establecimiento de empresas y libre prestación de servicios en el ámbito de la Unión Europea.
DECIMOSEXTO.- Elaborado un último borrador de Proyecto, de abril de 2008, su texto autorizado a virtud de diligencia de 25 de ese mes por el Secretario General de la Consejería (f. 262 a 286 exp.) constituye el objeto del presente Dictamen, solicitado por éste mediante oficio registrado en este Consejo Jurídico en la citada fecha, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un proyecto de reglamento de desarrollo de diversos preceptos de la Ley regional 8/05, de 14 de diciembre, para la Calidad en la Edificación de la Región de Murcia (LCEMU), por lo que concurre el supuesto previsto en el artículo 12.5 de la ley 2/97 de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Procedimiento.
El procedimiento seguido para la elaboración del Proyecto de Decreto objeto de Dictamen cumple, en lo sustancial, con lo establecido en el artículo 53 y concordantes de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, aplicable en materia de elaboración de disposiciones reglamentarias regionales.
No obstante lo anterior, se estima que, por razón de su contenido, hubiera sido aconsejable someter el Proyecto a la específica consideración de la Comisión Técnica para la Calidad de la Edificación, regulada por los RRDD 1230/89, de 13 de octubre, y 1512/92, de 14 de diciembre, o, más tarde, al Consejo para la Sostenibilidad, Innovación y Calidad de la Edificación, regulado por RD 315/06, de 17 de marzo, que sustituyó a la primera, en cuanto se trata de órganos con funciones de coordinación de la actuaciones de las Administraciones Públicas en materia de calidad de la edificación; coordinación que adquiere una especial relevancia en la elaboración de proyectos normativos como el que nos ocupa, como se razonará en las siguientes Consideraciones.
TERCERA.- Contenido del Proyecto.
El Proyecto objeto de Dictamen consta de una Exposición de Motivos, diez artículos, una Disposición Final, sobre su entrada en vigor, y un Anexo. Los artículos se refieren al objeto del Proyecto (el reconocimiento de todo tipo de distintivos voluntarios sobre obras, productos o servicios dentro del ámbito de la edificación), los requisitos exigibles a las entidades de certificación que concedan estos distintivos, la solicitud del reconocimiento oficial del correspondiente distintivo, la resolución de dicha solicitud, la equivalencia, validez y seguimiento del reconocimiento oficial y la creación y regulación del Registro de distintivos de calidad de obras, de productos y de servicios utilizados en la edificación reconocidos en la Región de Murcia. El Anexo contiene una "Guía de las condiciones del control de producción en fábrica", que las entidades de certificación a que se refiere el Proyecto deben seguir en sus procesos de control sobre las empresas fabricantes de los productos objeto del distintivo de calidad de que se trate.
CUARTA.- Habilitación legal y marco competencial.
I. Para fundar legalmente su aprobación, la exposición de motivos del Proyecto dictaminado señala lo siguiente:
"La Ley 8/2005, de 14 de Diciembre, para la Calidad en la Edificación de la Región de Murcia, establece, en su artículo 14, que reglamentariamente se establecerán, en cada caso, las especificaciones que le son de aplicación a los diferentes distintivos en el ámbito de la Región y la difusión de su reconocimiento, y que el reconocimiento oficial de los distintivos y el otorgamiento de los certificados acreditativos de la conformidad de un producto con las especificaciones obligatorias o las voluntarias, eximirá del control de recepción cuando así venga establecido en virtud de disposición comunitaria o nacional de obligado cumplimiento.
Asimismo, el Real Decreto 314/2006, de 17 de Marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación, en su artículo 5.2, establece que las marcas, sellos, certificaciones de conformidad u otros distintivos de calidad voluntarios que faciliten el cumplimiento de las exigencias básicas del Código Técnico de la Edificación, podrán ser reconocidos por las Administraciones Públicas competentes".
Por lo que respecta a la LCEMU, deben traerse a colación otros preceptos en los que se enmarca el Proyecto. Así, su artículo 20, f), encomienda a la Administración regional "confeccionar una base de datos de distintivos y marcas reconocidas en el ámbito de la Región", y el artículo 21.1 establece que "la Comunidad Autónoma promoverá la diferenciación de la excelencia en el proceso edificatorio mediante el reconocimiento oficial de distintivos de calidad de los productos, los servicios o el perfil de calidad de los edificios...", añadiendo su número 3 que "la utilización de productos y sistemas con certificación y distintivo de calidad, será incentivada mediante la exención o minoración de pruebas y ensayos, el establecimiento expreso de ayudas a su empleo o el reconocimiento en la baremación de adjudicaciones". Como seguidamente se verá, estos preceptos de la LCEMU, más que los indicados en la transcrita exposición de motivos, son los que habilitan de modo específico la aprobación del Proyecto dictaminado.
II. Por lo que se refiere al encuadramiento competencial de la regulación pretendida, es necesario siquiera apuntar la diferencia que existe a estos efectos entre el ámbito denominado de la "seguridad industrial" y el de la "calidad industrial", entendidos tales conceptos del modo en que se emplean en la legislación vigente en materia de industria.
En este sentido, la STC 175/03, de 30 de septiembre, expresa sintéticamente la doctrina constitucional, al señalar lo siguiente (f. j. 16º, A):
" ...la «seguridad» y la «calidad» industriales constituyen dos segmentos o subsectores plenamente diferenciables entre sí en el seno de la materia de «industria». Así se pone de relieve en la propia Ley 21/1.992, de Industria, que delimita el contenido material de cada uno de estos segmentos, dedicándoles, respectivamente, los Capítulos I y II del Título III.
De este modo, es obvio que la posibilidad que sin duda el Estado tiene, según el marco competencial que se ha expuesto, para dictar normas en materia de «seguridad industrial» que se extiendan más allá de su competencia de ordenación económica del sector industrial (art. 149.1.13a CE), no encuentra igual prolongación en lo relativo a la "calidad industrial», toda vez que el art. 12.1.2 EAC no relaciona este subsector entre aquellos en los que el Estado puede incidir mediante regulaciones especificas. Por tanto, respecto de la "calidad industrial", el Estado sólo puede intervenir a través de la habilitación que le otorga el art. 149.1.13ª CE".
Por su parte, la STC 33/05, de 17 de febrero (f.j.5º), destaca que "la naturaleza imperativa propia de las normas de seguridad industrial se compadece mal con el carácter dispositivo que para las empresas y otras entidades tiene la aplicación del sistema de ecoauditoría: en efecto, son las entidades cuyo comportamiento medioambiental se pretende controlar las que, voluntariamente, deciden someterse o no al sistema. De hecho el propio preámbulo del Real Decreto 2200/1995 recurre a este criterio para diferenciar las actividades pertenecientes a la calidad, de las atinentes a la seguridad industriales, afirmando que dentro de las infraestructuras acreditables «se diferencian las relativas a la calidad o del ámbito voluntario y a la seguridad industrial o del ámbito obligatorio»".
Sin perjuicio de lo que se dirá en las siguientes Consideraciones sobre lo inadecuado que resulta incluir en el Proyecto algunas determinaciones que pueden encuadrarse en la materia de seguridad industrial, por no ser coherentes con el objeto del mismo, debe señalarse ahora que la regulación proyectada se enmarca, en general, dentro de las competencias autonómicas en materia de calidad industrial y, específicamente, de calidad en el proceso edificatorio (que no es sino un proceso industrial, entendido este concepto en sentido amplio) y de calidad en su resultado, es decir, de las edificaciones resultantes. Ello tiene su amparo en las competencias autonómicas sobre vivienda, industria e incluso protección al consumidor, como reconoce el Preámbulo de la LCEMU.
Dichas competencias autonómicas han de ejercerse dentro del marco que impone la normativa comunitaria que afecta al fenómeno de la edificación, en todas sus dimensiones, y del obligado respeto de la normativa estatal dictada fundamentalmente, en lo que aquí respecta, al amparo de las competencias del Estado en materia de seguridad industrial y ordenación de la actividad económica general (vid. artículo 10. Veintisiete, del Estatuto de Autonomía).
A este respecto, debe tenerse en cuenta la existencia de algunas normas estatales dictadas al amparo de la competencia prevista en el artículo 149.1.13ª CE ("bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica"), de obligado respeto y cumplimiento por las CCAA, que se refieren a aspectos propios de la calidad industrial (en el sentido que a este concepto da la reseñada jurisprudencia constitucional) y que tienen su justificación, en principio, en el hecho de referirse a productos de especial relevancia dentro de la economía nacional. Así, merece destacarse la regulación contenida en el artículo 2.2 y concordantes (Anejos 9 y 10) del Real Decreto 956/08, de 6 de junio, que aprueba la Instrucción para la recepción de cementos (RC-08). Normas cuya aplicación debe salvarse en el Proyecto que nos ocupa.
Por ello, parece necesario que en dicho Proyecto se incluya una Disposición Adicional que exprese que lo dispuesto en el Decreto se entenderá sin perjuicio de lo establecido específicamente por normas comunitarias o estatales de obligado cumplimiento en materia de calidad industrial. Y ello además de que pudiera hacerse la misma salvedad en lo referente a las disposiciones comunitarias o estatales básicas en materia de seguridad industrial, en el sentido que se expondrá en la siguiente Consideración con motivo del específico análisis de alguno de los preceptos proyectados
QUINTA.- Sobre el alcance objetivo del Proyecto.
I. Según se desprende de su articulado, el objeto de la norma proyectada es establecer un sistema por el que la Administración Regional otorgue un reconocimiento oficial a los distintivos de calidad de utilización voluntaria concedidos por determinadas entidades ("entidades de certificación") a productos, obras o servicios utilizados en el ámbito o campo de la edificación. Además, el Proyecto establece, a estos efectos, la equivalencia del reconocimiento oficial u homologación de esta clase de distintivos acordado por la Administración del Estado (artículo 8.2), o por otras Comunidades Autónomas con las que existan convenios de reciprocidad (artículo 8.1).
Asimismo, prevé que los certificados de conformidad de productos emitidos por entidades de certificación de producto que hayan sido acreditadas por una Entidad de Acreditación de las establecidas en el Capítulo II, Sección 2ª, del Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad Industrial (RD 2200/95, de 28 de diciembre, en adelante RCSI), en los campos correspondientes a productos de la construcción, se considerarán oficialmente reconocidos a los efectos del Decreto, siempre que tales certificados cumplan con los requisitos mínimos establecidos por normativa comunitaria o nacional de obligado cumplimiento (artículo 8.3).
Por su parte, los efectos jurídicos del reconocimiento oficial a que se refiere el Proyecto son, según el proyectado artículo 1.3, de un doble orden:
a) Una finalidad de fomento de la excelencia en la calidad de las obras de edificación ("fomento de la calidad de las propias obras"), en cuanto, se deduce, el reconocimiento oficial de estos distintivos de calidad puede incentivar la utilización de los productos o servicios que los tengan, redundando ello en la mayor calidad de las edificaciones resultantes. Ello tiene su amparo legal en el artículo 21.1 LCEMU.
b) Asimismo, se atribuye al reconocimiento oficial del distintivo voluntario de calidad el efecto de eximir al producto o servicio que lo lleve de la obligación de practicar sobre el mismo los preceptivos ensayos de recepción en obra, en lo que atañe a las características o propiedades avaladas por el distintivo. Ello tiene amparo en el artículo 21.3 LCEMU.
La misma exención se reconoce a los productos que lleven el "marcado CE" o una "certificación de conformidad a algún reglamento de seguridad industrial", si bien ello "cuando así venga establecido en virtud de disposición comunitaria o nacional de obligado cumplimiento".
Estas últimas determinaciones, es decir, las relativas al "marcado CE" y a la "certificación de conformidad a algún reglamento de seguridad industrial" desdibujan en buena medida el confesado objeto de la norma, ya que si éste es, como indica su denominación y su artículo 1, la regulación del reconocimiento de distintivos de calidad de carácter voluntario, dichos marcados y certificaciones de conformidad no reúnen tales características, como se reconoce pacíficamente en el expediente, pues se trata de distintivos (entendido este concepto en un sentido amplio) que operan en el exclusivo ámbito de la seguridad industrial, es decir, que certifican la observancia de exigencias técnicas de obligado cumplimiento y, por tanto, no son distintivos de utilización voluntaria, sino preceptiva. Ello supone, además, que los efectos de su expedición en orden a eximir del cumplimiento de obligaciones relativas a la recepción en obra de productos y servicios habrán de extraerse de lo que disponga la normativa comunitaria o nacional dictada en materia de seguridad industrial, como ya recuerda el artículo 14.2 LCEMU, pero no que se establezca en el presente Proyecto, que debe ceñirse a la regulación que sea procedente en relación con el reconocimiento de distintivos de calidad de carácter voluntario, por ser lo que constituye rectamente su objeto. Por ello, deben suprimirse del comentado artículo 1.3 las referencias al marcado y certificados de que se trata. No obstante lo anterior, para evitar que la falta de referencia a los productos con "marcado CE" en dicho precepto pudiera suscitar hipotéticas dudas sobre un posible trato desfavorable a dichos productos frente a los que ostentaran los distintivos reconocidos conforme al Decreto, podría incluirse en éste una Disposición Adicional que estableciera que lo dispuesto en el Decreto y, en especial, en su artículo 1.3, se entenderá en todo caso sin perjuicio del régimen aplicable conforme a la Directiva 1989/106/CEE, de 21 de diciembre, de aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre los productos de la construcción, y a las disposiciones nacionales de transposición y desarrollo de la misma (hoy, el RD 1630/92, de 29 de diciembre), que son las que regulan el régimen jurídico relativo al "marcado CE" y en base a las que los productos con este marcado están exentos de los referidos ensayos. Y todo ello, claro está, porque el Proyecto no menoscaba la operatividad de la normativa aplicable en este concreto punto ni, en general, a la que se refiere a la seguridad industrial.
Por su parte, el artículo 5 CTE, citado en la exposición de motivos del Proyecto, va en la misma línea que se apunta, al referirse en su apartado 5.2.3 al reconocimiento, por parte de las Administraciones Públicas competentes, de distintivos de calidad voluntarios, determinación que se reitera en el número 6 de dicho artículo 5.
II. Este último precepto, por cierto, establece que el reconocimiento oficial de estos distintivos se referirá a los legalmente concedidos "en los Estados miembros de la Unión y en los Estados firmantes del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo", lo que justifica, en tanto no se disponga otra cosa en la normativa comunitaria o estatal de obligado cumplimiento (que pudiera, en mera hipótesis, establecer unos puntos territoriales de conexión entre las competencias de los Estados miembros o, a nivel interno, entre las CCAA), que no deban introducirse limitaciones o exigencias sobre el establecimiento en la Región de una sede o de determinados medios materiales de las empresas certificadoras concedentes de los distintivos, como pretenden algunas de las entidades alegantes en el procedimiento y propugna el dictamen del CES, dado que ello podría oponerse a los principios comunitarios de libre establecimiento de empresas y libre prestación de servicios.
III. Lo hasta aquí expuesto implica, por un lado, que deben excluirse del Proyecto, artículo 1.3, las referencias al "marcado CE" y a otras certificaciones de conformidad de un producto con alguna reglamentación de seguridad industrial.
Por otro lado, y en el mismo sentido, deberían precisarse los términos del proyectado artículo 8.3. En la redacción actual viene a establecer la equivalencia o equiparación, con los distintivos que reconozca oficialmente la Dirección General competente en materia de calidad en la edificación, de los certificados de conformidad de producto emitidos por entidades certificadoras acreditadas conforme al RCSI, "siempre y cuando dichos certificados cumplan con los requisitos mínimos establecidos por normativa comunitaria o nacional de obligado cumplimiento". Así expresado, podría entenderse que el precepto se refiere, entre otros posibles, a certificados exclusivamente declaratorios de la conformidad de un producto con la reglamentación de seguridad industrial y obligado cumplimiento, pero que no incluyen determinaciones de conformidad con requisitos o especificaciones técnicas de calidad de carácter voluntario. Conforme con lo razonado anteriormente, debería precisarse aquí que el precepto se refiere a certificados declaratorios de la conformidad de un producto con requisitos o especificaciones técnicas de carácter voluntario, sin perjuicio, eso sí, de que tales certificados puedan incluir también, previamente, determinaciones de conformidad con los requisitos establecidos en la reglamentación de seguridad industrial, pues nada obsta a ello. Pero el objeto del precepto y, por tanto, de la pretendida equiparación, sería, como se ha dicho, lo atinente a las determinaciones relativas a la calidad industrial, en sentido estricto; y ello sin perjuicio de lo que se dirá en el epígrafe siguiente sobre los extremos de estos certificados que se refieran a la conformidad de un producto con requisitos o especificaciones técnicas de carácter obligatorio.
Por último, sería necesario que el precepto determinase con claridad la forma en que ha de instrumentarse dicha equiparación, pareciendo lógico que el tratamiento fuera, al menos, el mismo que se prevé en el proyectado artículo 8.2 para los distintivos reconocidos u homologados por la Administración del Estado.
IV. Conectado con lo anterior, es necesario señalar asimismo que, tanto en el Proyecto como en la aplicación del futuro Decreto, se deben respetar las facultades propias del órgano regional competente en materia de industria. Ello se debe, entre otras razones, a circunstancias como las expresadas en la STS, Sala 3ª, de 14 de junio de 2001:
"A) La separación entre el ámbito de la seguridad y el de la calidad industrial no es tan rígida como exponen los actores, de modo que las normas relativas a la calidad pueden incorporar prescripciones concernientes a la seguridad. De hecho, en la exposición de motivos del propio Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, se afirma «(...) la necesidad de reordenar (...) el conjunto de entidades y organismos que conforman la infraestructura para la calidad y la seguridad industrial que, atendiendo a los criterios comunitarios al respecto, interrelaciona cada vez más ambos campos, utilizando las normas voluntarias de la calidad para garantizar el cumplimiento de los reglamentos de seguridad industrial y recomienda la integración de la acreditación en un solo sistema o entidad por país».
B) Los reglamentos técnicos (obligatorios), al precisar los requisitos que estimen necesario exigir a los correspondientes productos con el fin de garantizar la seguridad industrial, pueden, en vez de fijar por sí mismos las complejas especificaciones obligatorias, hacerlo por remisión a normas técnicas aprobadas por organismos de normalización, cuyo contenido -asumido en estas condiciones por el titular de la potestad reglamentaria- queda incorporado a aquéllos y participa de su fuerza obligatoria. (...)
C) Es igualmente posible que los reglamentos de seguridad, a la par que fijan, con o sin remisiones, los requisitos técnicos a que antes aludíamos, consideren que dichos requisitos se entienden cubiertos por aquellos productos que, a su vez, hayan obtenido el reconocimiento de un nivel de seguridad industrial igual o superior, precisamente por ajustarse a una determinada norma técnica (voluntaria) que implanta dicho nivel."
Quiere decirse, pues, vista la interrelación práctica entre las determinaciones propias de la seguridad y de la calidad industrial, que en la aprobación y aplicación de un Proyecto de Decreto como el dictaminado se ha de contemplar la eventual ambivalencia (fines de seguridad y de calidad industrial) de los distintivos cuyo reconocimiento oficial se regula. Ello implica la necesidad de que se establezcan las oportunas determinaciones de coordinación para la adecuada operatividad de la normativa propia de la seguridad industrial y la que ahora se pretende aprobar.
No es función de este Consejo Jurídico determinar cuáles han de ser dichas medidas de coordinación. Ahora bien, el Proyecto debe establecer con claridad que la verificación del cumplimiento de las disposiciones de seguridad industrial que sean aplicables a la vista del producto y el proceso productivo objeto de evaluación, certificación y seguimiento por la entidad de certificación que solicita el reconocimiento oficial del distintivo que ha concedido, se regirá por lo dispuesto en dichas disposiciones. Ello supondrá, en su caso, la necesidad de exigir la intervención de organismos de certificación acreditados conforme con lo regulado en dicha normativa, así como las actuaciones que procedan por parte de la Consejería competente en materia de seguridad industrial, so pena de vaciar "de facto" las atribuciones que tiene atribuidas en este sector.
A partir de lo anterior, podrá operar lo establecido en el Proyecto en lo concerniente a la verificación del cumplimiento de los requisitos y especificaciones técnicas de carácter voluntario y, en este marco, dictarse la resolución que el órgano competente en materia de calidad de la edificación pueda adoptar sobre el reconocimiento oficial del distintivo, o sobre la equivalencia con el mismo de los certificados a que se refiere el proyectado 8.3, pretendidos por la correspondiente entidad de certificación.
Ello, en fin, debería tener su traducción en el contenido propio de la resolución de reconocimiento oficial o de equivalencia del distintivo, regulada en el proyectado artículo 4, que habría de reflejar y diferenciar, como propugna el Dictamen del CES, "las mejoras que el distintivo supone respecto de los mínimos exigidos legalmente", o expresión similar.
SEXTA.- Otras observaciones al Proyecto.
Además de lo anteriormente expuesto, resulta procedente realizar las siguientes observaciones, que mejorarían la calidad del Proyecto.
- Exposición de motivos.
Conforme con lo razonado en la Consideración precedente, debería incluirse la referencia a los artículos 20,f) y 21.1 y 3 LCEMU como preceptos específicamente habilitantes del Decreto.
- Sistemática del Proyecto.
A la vista de su contenido, debe mejorarse la sistemática del Proyecto. Así, los artículos 5 a 7 se dedican a la creación y regulación del Registro de distintivos de calidad de obras, de productos y de servicios utilizados en la edificación reconocidos en la Región de Murcia. Este Registro, como bien señala el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, es un instrumento de publicidad de los distintivos voluntarios de calidad reconocidos en la Comunidad Autónoma, pues el reconocimiento oficial de que se trata debe imputarse a la correspondiente resolución que así lo acuerde.
Por ello, estos artículos deberían ser diferenciados en el texto, ubicándolos en un Capítulo propio, distinto al que debe asignarse a los preceptos que se ocupan propiamente de la regulación del reconocimiento oficial o de sus equivalencias. De este modo, el artículo 1 debería ser el primero de un Capítulo I, dedicado al reconocimiento oficial en la Región de Murcia de distintivos voluntarios de calidad en el ámbito de la edificación, dedicando luego un Capítulo II a los actuales artículos 5 a 7, que se refieren al Registro de distintivos voluntarios de calidad en el referido ámbito.
- Artículo 1.
Debería mejorarse la sistemática de lo dispuesto en los tres números que lo integran, además de atenerse a lo indicado en la Consideración precedente sobre la supresión de las referencias al marcado CE y otros certificados en materia de seguridad industrial, y la necesidad de especificar el ámbito y contenido propio de los distintivos objeto del reconocimiento.
Así, en el número 1 debería expresarse que el Decreto tiene por objeto regular el reconocimiento "oficial de todo tipo de distintivos, marcas (...) de carácter voluntario...". Y en el número 2, expresar que "los distintivos a que se refiere el número anterior se otorgarán sobre la base (...) y deberán certificar la conformidad del producto, obra o servicio con requisitos y especificaciones técnicas de carácter voluntario, sin perjuicio de que puedan incluir, además, la certificación de su conformidad con requisitos o especificaciones técnicas de carácter obligatorio conforme con la reglamentación de seguridad industrial que les sea aplicable", o fórmula similar.
Por su parte, en el número 3 se debería establecer que "el reconocimiento oficial otorgado conforme con lo dispuesto en este Decreto conllevará la justificación del valor añadido del producto, obra o servicio con respecto a los requisitos y especificaciones técnicas de carácter obligatorio y eximirá de la obligación de realizar ensayos de recepción de aquellas características avaladas por el distintivo reconocido, sin perjuicio de lo que pudiera establecer el correspondiente proyecto u ordenar la dirección facultativa conforme con lo establecido en el artículo 7.2.3 del Código Técnico de la Edificación y la Ley 8/2005, de 14 de diciembre, para la Calidad de la Edificación de la Región de Murcia", o fórmula similar.
- Artículo 5.
En el número 1, debería completarse la redacción: "...en el que se inscribirán los distintivos que hayan sido objeto de reconocimiento oficial conforme con lo dispuesto en el Capítulo I del presente Decreto" (según lo dicho anteriormente sobre la sistemática del Proyecto), o fórmula similar.
En el número 3, debería simplificarse la redacción: "el órgano competente para la llevanza y custodia del Registro será la Dirección...", o similar; fórmula que incluye todas las actuaciones administrativas relacionadas con dicho Registro.
Debería refundirse lo dispuesto en los números 4 y 6: "la inscripción, modificación y cancelación de datos será gratuita, y se llevará a cabo de oficio por la Dirección General competente en materia de calidad en la edificación una vez se haya dictado la resolución oportuna sobre el correspondiente distintivo, conforme con lo previsto en el Capítulo I", o párrafo similar.
- Artículo 7.
Debe suprimirse la utilización del número 1 que lo comienza, en tanto en el artículo sólo figure éste, como sucede en el texto dictaminado.
Por otra parte, las referencias a "la empresa", contenidas en su apartado a), números 5 a 8, resultan inconcretas. Parecen referirse a la "entidad certificadora", según se expresa después. Debería aclararse, así como refundirse lo relativo a la razón social y domicilio (números 5 y 6).
Asimismo, resulta incoherente con el objeto del Proyecto lo dispuesto en el apartado a), números 12 a 14, que se refieren, respectivamente, a la fecha de la "Resolución por el Director General con competencia en calidad en la edificación por la que se designa a la entidad certificadora", a la fecha de su publicación en el BORM y al "periodo de validez como entidad certificadora", cuando el Proyecto sólo regula el reconocimiento oficial de distintivos concedidos por entidades certificadoras, pero no el reconocimiento de éstas como tales entidades.
Por otra parte, más allá de la sistematización de los asientos del Registro, es claro que debe inscribirse en éste, para general conocimiento, el contenido de las resoluciones de reconocimiento oficial en lo que atañe a los requisitos y especificaciones técnicas avaladas por el distintivo, aspecto que no parece garantizarse con la parca expresión "objeto del distintivo" empleada en el número 9 de dicha letra a); aspecto, pues, que debería especificarse.
Análogas observaciones han de hacerse, por coherencia, con lo dispuesto en los apartados b) y c) del artículo, relativos a los asientos complementarios y de cancelación en el Registro, respectivamente.
- Artículo 8.
En el número 1, la expresión "tendrán acceso directo al Registro" resulta equívoca. Teniendo en cuenta que la inscripción de datos en un Registro Público como el que se trata no puede realizarse si no lo ha solicitado el interesado (salvo que la inscripción en otro Registro, a instancia de aquél, llevase consigo la transmisión de los datos a otras Administraciones, lo que no consta), parece adecuado dar al supuesto aquí regulado (reconocimiento de distintivos por otras Comunidades Autónomas) el mismo tratamiento que se establece en el número 2 de este artículo para los distintivos reconocidos por la Administración del Estado, es decir, que habrá de solicitarse expresamente a la Administración regional el reconocimiento o la equivalencia de la resolución otorgada por otra Comunidad Autónoma, acompañando a la correspondiente solicitud una copia de aquélla.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno dispone de competencia y habilitación legal para aprobar el Proyecto dictaminado, sin perjuicio de lo expresado en las Consideraciones Cuarta y Quinta del presente Dictamen en relación con sus artículos 1.3; 4 y 8.3, y nuevas Disposiciones Adicionales a introducir en el mismo para delimitar adecuadamente su objeto y alcance.
SEGUNDA.- Para la mejora técnica del Proyecto, deberían introducirse las modificaciones, adiciones o supresiones expresadas en la Consideración Sexta del presente Dictamen, en relación con su exposición de motivos, su sistemática y los artículos 1; 5; 7 y 8.
No obstante, V.E. resolverá.
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