Dictamen 147/09

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Año: 2009
Número de dictamen: 147/09
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Sanidad y Consumo (1999-2003)
Asunto: Proyecto de Orden por la que se modifica la Orden de 17-05-2007, de la Consejería de Sanidad, por la que se crean los precios públicos a aplicar por el Servicio Murciano de Salud por la prestación de servicios sanitarios y por el suministro de productos hemoderivados.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
En los Dictámenes 182/2002 (emitido en relación con el Proyecto de Decreto por el que se crean los precios públicos a aplicar por los centros dependientes del Servicio Murciano de Salud a las asistencias prestadas en los supuestos cuyo importe ha de reclamarse a los terceros obligados al pago, o a los usuarios sin derecho a la asistencia sanitaria de la Seguridad Social, y por el suministro de productos hemoderivados) y 60/2007 (emitido respecto del Proyecto de Orden por el que se aprueban los precios públicos a aplicar por el Servicio Murciano de Salud por la prestación de servicios sanitarios, y por el suministro de productos hemoderivados), ya expuso este Consejo Jurídico los fundamentos legales que servían de soporte a la regulación de estos precios.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 4 de julio de 2008 el Consejo de Administración del Servicio Murciano de Salud (SMS) aprobó la iniciativa normativa respecto a un Proyecto de Orden de la Consejería de Sanidad que modifica otra Orden de dicha Consejería de 17 de mayo de 2007, por la que crean los precios públicos a aplicar por el Servicio Murciano de Salud, para la prestación de servicios sanitarios y por el suministro de productos hemoderivados, que fue elevado a la Consejería citada acompañado de la siguiente documentación:
1. Informe del Subdirector General del SMS, justificativo de la modificación que se propone.
2. Memoria económico-financiera justificativa del importe de los precios propuestos y del grado de cobertura financiera de los costes correspondientes, en la que se integran los siguientes documentos:
a) Solicitud del Director del Centro Regional de Hemodonación de modificación de los precios públicos de determinados productos hemoderivados, así como la inclusión de precios de nuevos productos.
b) Propuesta de nuevos precios de la especialidad farmacéutica Flebogamma remitida al Centro Regional de Hemodonación por el --, S.A.
c) Documento relativo a la implantación del sistema de fraccionamiento buffy coat y preparación automatizada de pooles de plaquetas.
d) Cuadros relativos a los importes y repercusiones presupuestarias de los nuevos precios públicos.
3. Propuesta del Director General del Régimen Económico y Prestaciones al Director Gerente del SMS, para que por dicho órgano se eleve al Consejo de Administración del SMS la propuesta de iniciativa normativa.
4. Propuesta núm. 21/2008 de iniciativa normativa del Director Gerente del SMS al Consejo de Administración de dicho organismo.
5. Certificación del Acuerdo adoptado por el Consejo de Administración del SMS de elevación a la Consejería de Sanidad del Proyecto de Orden, al objeto de que se proceda a su tramitación y aprobación.
6. Borrador del Proyecto de Orden.
SEGUNDO.- Según se hace constar en la memoria justificativa las modificaciones que se intentan realizar serían las que a continuación se señalan:
1. Se prevé la modificación de la Disposición transitoria de la Orden de 17 de mayo de 2007, que regula la transitoriedad que afecta a los precios públicos por expedición de recetas en atención primaria, hasta que se proceda a la informatización de las mismas, para incluir la expedición de recetas en atención especializada. Asimismo, se elimina la referencia a la fórmula establecida en dicha Disposición para la determinación del coste medio por consulta en atención primaria, necesario para determinar, a su vez, el importe de los costes derivados de receta médica.
2. Modificación de los precios públicos por procesamiento de productos hemoderivados existentes y la creación de precios públicos para nuevos productos derivados del fraccionamiento de la especialidad farmacéutica flebogamma.
3. Creación de dos nuevos precios por prestación de servicios sanitarios:
a) Aspirado modular dentro del grupo A.5.1.L. Pruebas funcionales y exploraciones, hematología.
b) Inyección de toxina botulínica dentro del grupo A.5.1.Q. Pruebas funcionales y exploraciones, neurología y neurofisiología.
En el informe aportado por la Subdirección General de Asuntos Económicos se afirma la inexistencia de efectos de la propuesta en cuanto a los gastos, ya que no se crean servicios nuevos.
TERCERO.- Recibida la anterior documentación en la Consejería de Sanidad se emitió informe por su Servicio Jurídico, con el visto bueno del Vicesecretario, en sentido favorable en lo que a competencia, cobertura legal y rango normativo se refiere, pero se señalan los siguientes defectos en el procedimiento de elaboración:
a) En los documentos que integran la llamada memoria económico-financiera no se hace referencia a la modificación de la Disposición transitoria, ni en relación con la inclusión de la atención especializada, ni con la supresión de la referencia a la fórmula a utilizar para la determinación del coste medio por consulta, cuestión esta última sobre la que tampoco se aporta justificación técnica.
b) Ausencia de identificación sobre la autoría del documento titulado "Implantación del Sistema de Fraccionamiento Buffy Coat y preparación automatizada de pooles de plaquetas".
c) Falta informe sobre impacto por razón de género que resulta preceptivo a tenor de lo dispuesto en el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, por la que se regula el Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno (en lo sucesivo, Ley 6/2004).
d) Como la norma que se pretende aprobar afecta a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, resulta obligado el trámite de audiencia establecido en el artículo 53.3.c) de la Ley 6/2004, que se podría cumplir sometiendo el Proyecto al Consejo de Salud de la Región de Murcia, órgano superior consultivo y de participación ciudadana en la sanidad pública en la Región de Murcia, en la que se encuentran representados los sectores que pudieran verse afectados por el contenido de la futura Orden.
e) Deben incorporarse al expediente los informes preceptivos de la Consejería de Hacienda (artículo 21 del Decreto Legislativo 1/2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales, TRLTPCE) y del Consejo Jurídico (artículo 12.5 de la Ley 2/1997, reguladora de dicho Órgano Consultivo).
CUARTO.- Por el SMS, órgano impulsor del proyecto normativo, se procedió a la subsanación de los defectos señalados por el informe jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería de Sanidad, incorporándose al expediente los siguientes datos y documentos:
a) Informe en el que se justifica la modificación que se pretende introducir en la Disposición transitoria. Respecto de la inclusión de los costes derivados de las recetas de la asistencia especializada, se afirma que se trata de paliar el error que se cometió al no incluirlos en la Orden de 17 de mayo de 2007. En relación con la supresión del modo de determinación del coste medio por consulta, se señala que "será en la parte expositiva de la resolución anual del Director Gerente del Servicio Murciano de Salud donde se determine el módulo fijo que corresponda y donde se especifique la fórmula que generará el coste medio por asistencia".
b) Informe sobre impacto por razón de género.
c) Certificación del acuerdo del Consejo de Salud de la Región de Murcia, de 27 de noviembre de 2008, que informa favorablemente el Proyecto de Orden.
d) Informe preceptivo de la Dirección General de Tributos de la Consejería de Economía y Hacienda en el que se concluye que el Proyecto "es adecuado a la normativa en la materia, esto es, se adapta a las exigencias y previsiones normativas establecidas en el art. 21 del Decreto Legislativo 1/2004, de 9 de julio, de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales".
QUINTO.- Elaborado el extracto de secretaría y el preceptivo índice de documentos, el Secretario General, por delegación de la Consejera, dispuso someter el Proyecto a Dictamen de este Consejo Jurídico, en cuyo registro tuvo entrada la consulta el día 27 de febrero de 2009.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo al versar sobre un Proyecto de disposición general tramitado por la Administración Regional que constituye un desarrollo de legislación básica del Estado (los artículos 16.3 y 83 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, LGS), y de una Ley de la Asamblea Regional (art. 21.1 TRLTPCE)), concurriendo, con ello, los dos supuestos previstos en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Procedimiento, contenido y sistemática.
I. Como en anteriores ocasiones ha indicado el Consejo Jurídico, si bien el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno, únicamente regula el procedimiento de elaboración de los reglamentos emanados del Consejo de Gobierno, la ausencia de normas específicas para el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de los Consejeros y la remisión que efectúa el artículo 16.2, letra d) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (Ley 7/2004), en cuya virtud los Consejeros ejercen la potestad reglamentaria "en los términos previstos en la Ley del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia", permiten aplicar las normas contenidas en el referido artículo 53 de la Ley 6/2004 a la elaboración de las disposiciones de carácter general que aquéllos dicten.
En el supuesto que nos ocupa han de aplicarse, además, las previsiones procedimentales que, con carácter específico para la creación, modificación y supresión de los precios públicos, se establecen en el artículo 21 TRLTPCE.
A la vista del expediente remitido se puede afirmar que, en términos generales, el procedimiento seguido ha respetado las previsiones normativas de carácter general contenidas en el artículo 53 de la Ley 6/2004, así como las específicas que se determinan en el artículo 21 TRLTPCE.
II. El Proyecto consta de una Exposición de Motivos; 1 artículo único dividido en tres apartados mediante los que: a) se modifica la redacción de la Disposición transitoria de la Orden de 17 de mayo de 2007, de la Consejería de Sanidad; b) se modifican algunos de los precios públicos contenidos en el Grupo D del anexo de la citada Orden; y c) se crean nuevos precios públicos que se incluirán en dicho anexo; y una Disposición final que ordena la entrada en vigor el día de su publicación en el BORM.
III. La sistemática seguida por el Anteproyecto respeta, en términos generales, los criterios de técnica normativa que resultan de aplicación a tenor de lo establecido en las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 y publicadas mediante Resolución del Ministerio de la Presidencia del siguiente día 28 (de aplicación supletoria en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma por carecer de normativa propia). No obstante, cabe formular las siguientes sugerencias que, de ser aceptadas, mejorarían notablemente el texto objeto del presente Dictamen:
- De acuerdo con las Directrices 56 y 57 cuando la disposición modifique una sola norma, contendrá un artículo único titulado. A continuación se insertará el texto marco, indicando las disposiciones que se modifican y el tipo de modificación realizada (adición, nueva redacción, supresión, etc). Si la modificación afecta a varios preceptos de una sola norma, como es el caso que nos ocupa, el artículo único se dividirá en apartados, uno por precepto, en los que se insertará como texto marco únicamente la referencia al precepto que se modifica, sin especificar el título de la norma. Estos apartados se numerarán con cardinales escritos en letra.
A tenor de estas indicaciones se debe:
a) Intitular el artículo único del Proyecto del siguiente modo:
"Artículo único. Modificación de la Orden de 17 de mayo de 2007, de la Consejería de Sanidad, por la que se crean los precios públicos a aplicar por el Servicio Murciano de Salud, por la prestación de servicios sanitarios y por el suministro de productos hemoderivados".
b) Insertar un texto marco del siguiente tenor:
"La Orden de 17 de mayo de 2007, de la Consejería de Sanidad, por la que se crean los precios públicos a aplicar por el Servicio Murciano de Salud, por la prestación de servicios sanitarios y por el suministro de productos hemoderivados, queda modificada como sigue:".
c) Los apartados del artículo único se deben numerar con cardinales escritos en letra.
- La Disposición final deben intitularse con la leyenda que corresponda (en este caso, "entrada en vigor"), según se recoge en la regla 38 de las ya mencionadas Directrices de técnica normativa.
TERCERA.- Habilitación legal y competencia.
I. En los Dictámenes 182/2002 (emitido en relación con el Proyecto de Decreto por el que se crean los precios públicos a aplicar por los centros dependientes del Servicio Murciano de Salud a las asistencias prestadas en los supuestos cuyo importe ha de reclamarse a los terceros obligados al pago, o a los usuarios sin derecho a la asistencia sanitaria de la Seguridad Social, y por el suministro de productos hemoderivados) y 60/2007 (emitido respecto del Proyecto de Orden por el que se aprueban los precios públicos a aplicar por el Servicio Murciano de Salud por la prestación de servicios sanitarios, y por el suministro de productos hemoderivados), ya expuso este Consejo Jurídico los fundamentos legales que servían de soporte a la regulación de estos precios y, no añadiendo ahora nada su reiteración, es procedente hacer remisión expresa a lo dicho en ellos.
II. Es competente la Consejera de Sanidad para, mediante Orden, aprobar la creación, modificación y supresión de los precios públicos, según dispone el artículo 21.1 TRLTPCE.
CUARTA.- Análisis jurídico del contenido del Proyecto.
A la vista del contenido del Proyecto, puede afirmarse que, en términos generales, se ajusta a la habilitación legal de la LGS (artículos 16 y 83) y del artículo 21 TRLTPCE, salvo en una de las modificaciones introducidas en la Disposición transitoria de la Orden de 17 de mayo de 2007.
Esta Disposición transitoria, en su redacción actual, establece lo siguiente: "1. En tanto no se culmine el proceso que permita la informatización de todas las recetas expedidas a pacientes cuya asistencia médica es objeto de cobro en virtud del Anexo IX del Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, por el que se establece la cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud y el procedimiento para su actualización, el importe de los costes derivados de receta médica a que se refiere el apartado B, punto 7, del Anexo a esta Orden se concreta en una cantidad a tanto alzado, equivalente al coste medio por consulta en atención primaria. Dicho coste medio será, para cada ejercicio, el resultante de dividir el gasto farmacéutico anual por el total de consultas de medicina de familia y de pediatría.
2. Mediante resolución del Director Gerente del Servicio Murciano de Salud se determinará anualmente el coste medio a que se refiere el apartado anterior, en aplicación de la fórmula contenida en el mismo. Conforme a dicha fórmula, para el año 2007 se fija en el importe de 46,64 euros por asistencia".
Según el Proyecto de Orden objeto del presente Dictamen el contenido de la citada Disposición transitoria quedaría del siguiente modo:
"1. En tanto no se culmine el proceso que permita la informatización de todas las recetas expedidas a pacientes cuya asistencia médica es objeto de cobro en virtud del Anexo IX del Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, por el que se establece la cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud y el procedimiento para su actualización, el importe de los costes derivados de receta médica a que se refieren los apartados A.4.1.2 y A.4.2.2 del grupo A.4: CONSULTAS DE ASISTENCIA ESPECIALIZADA y el apartado B punto 7 del grupo B: ASISTENCIA PRIMARIA, del Anexo a esta Orden se concreta en una cantidad a tanto alzado equivalente al coste medio por asistencia.
2. Mediante resolución del Director Gerente del Servicio Murciano de Salud se determinará anualmente el coste medio a que se refiere el apartado anterior, que para el año 2008 se ha fijado en 48,85 euros por asistencia que genere receta".
De la comparación de ambos textos de desprende que las modificaciones que se pretende introducir son dos:
a) La inclusión en el régimen transitorio de las recetas de atención especializada a las que se refieren los apartados A.4.1.2 y A.4.2.2 del Anexo de la Orden de 17 de mayo de 2007, adición que se justifica al folio 41 del expediente y sobre la que nada hay que objetar.
b) La supresión de la fórmula mediante la cual el Director Gerente del SMS habrá de calcular anualmente el coste medio por asistencia, de modo que, según se señala por la Dirección General de Régimen Económico y Prestaciones del SMS, "será en la parte expositiva de la resolución anual del Director Gerente del Servicio Murciano de Salud donde se determine el módulo fijo que corresponda y donde se especifique la fórmula que generará el coste medio por asistencia".
Como quiera que el coste medio por asistencia constituye el precio público por la expedición de las recetas que se generen por las asistencias sanitarias que se señalan en el apartado 1 de la Disposición transitoria, la habilitación que se contiene en el apartado 2 de dicha Disposición a favor del Director Gerente del SMS para que determine anualmente dicho coste, sin fijar previamente la fórmula que ha de seguir para hacerlo, se convierte, en realidad, en una habilitación para establecer el precio público por la expedición de dichas recetas mientras dure el régimen transitorio que se prevé, lo que contraviene el artículo 21.1 TRLTPCE a cuyo tenor la creación, modificación y supresión de los precios públicos se realizará mediante orden del Consejero competente en la materia. Sobre la improcedencia de las habilitaciones para desplegar una actividad complementaria de las previsiones contenidas en una norma que derivaría de la propia norma se ha pronunciado este Consejo en múltiples Dictámenes (por todos, el núm. 65/2005), con base en argumentos que, si bien se refieren a las habilitaciones de este tenor que se contenían en proyectos de Decreto a favor de los Consejeros, son, mutatis mutandis, aplicables al supuesto que nos ocupa.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Consejera de Sanidad y Consumo dispone de competencia y habilitación legal para aprobar el Proyecto objeto de Dictamen.
SEGUNDA.- Sin perjuicio de lo anterior, debe ser tenida en cuenta la observación que, con carácter esencial, se formula en la Consideración Cuarta relativa a la necesidad de que en la Disposición transitoria de la Orden que se pretende aprobar, figure la fórmula o fórmulas que hayan de servir de base para determinar el coste medio por consulta o asistencia, tanto en atención primaria como en atención especializada.
TERCERA.- El resto de observaciones de ser acogidas mejorarían el texto.
No obstante, V.E. resolverá.
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