Dictamen 146/09

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Año: 2009
Número de dictamen: 146/09
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (2000-2002) (2008-2014)
Asunto: Responsabilidad Patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Atendida la actividad probatoria desplegada por el reclamante cabe considerar verosímil que, en el momento de ocurrir el siniestro, la vía se encontrara en mal estado con presencia de gravilla sobre la calzada, generando así una situación de riesgo para la circulación y una evidente merma de las condiciones de seguridad de la carretera para su uso ordinario, que debía haber sido expresamente advertido a los conductores, lo que no consta que se hiciera, dado que ambos testigos coinciden en afirmar la ausencia de señalización al respecto.
En nuestro Dictamen 102/2003, entre otros, señalamos que "cabe recordar el criterio jurisprudencial mantenido en accidentes donde concurre la circunstancia de gravilla suelta en la carretera (SSTS, Sala 3ª, de 2 de diciembre de 1996, de 27 de diciembre de 2000 y SAN de 29 de abril de 1998) conforme al cual, para imputar los daños a la Administración, ha de tenerse en cuenta la existencia o no de señalización en las carreteras que advierta de los riesgos (Dictamen nº 87/01 del Consejo Jurídico). En este mismo sentido la Sentencia de 29 de septiembre de 2001, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia".
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 5 de junio de 2000, x. presenta reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración regional, solicitando ser indemnizado por los daños sufridos en su persona y bienes como consecuencia del anormal funcionamiento del servicio regional de carreteras.
Según el relato fáctico del reclamante, el 10 de octubre de 1999 sufre un accidente de circulación en la carretera de Nerpio a Barranda, en el término municipal de Moratalla, cuando conducía un vehículo de su propiedad (SEAT Córdoba, matrícula "-"). El percance se produce cuando circula por una curva y, al frenar, el coche patina dirigiéndose inicialmente hacia el carril contrario al de la marcha del vehículo, por donde circulaba un autobús, para después salirse de la vía y quedar en la cuneta. Se imputa el percance al mal estado del firme, que estaba lleno de gravilla.
Como consecuencia del accidente, sufre lesiones que no concreta y graves daños materiales en el vehículo, por lo que solicita una indemnización de 942.809 pesetas (5.666,4 euros).
Se adjunta a la reclamación la siguiente documentación: a) permiso de circulación y tarjeta de inspección técnica del vehículo accidentado; b) parte de asistencia médica en Urgencias del Hospital Comarcal del Noroeste, donde consta el diagnóstico de "contractura cervical"; y c) factura de reparación del vehículo accidentado por importe de 942.809 pesetas.
Se propone, además, prueba testifical de dos personas y pericial, si se estima conveniente, sobre las circunstancias del lugar del accidente.
En el mismo escrito de reclamación, el interesado otorga representación a un Letrado.
SEGUNDO.- Por el órgano instructor se dirige comunicación al interesado con la información a que se refiere el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Asimismo, se le comunica la suspensión del cómputo del plazo para resolver la reclamación, debido a la solicitud del preceptivo y determinante informe de la Dirección General de Carreteras, y se le requiere para que mejore la solicitud mediante la aportación de diversa documentación, lo que cumplimenta con fecha 3 de julio de 2000.
TERCERO.- Solicitado informe al Parque de Maquinaria, se emite el 19 de junio de 2000. En la solicitud del informe se comete un error por el órgano instructor al consignar como matrícula del vehículo ("-") una que no se corresponde con la del accidentado ("-").
Según el referido informe, el valor venal del vehículo es de 1.557.000 pesetas (9.357,76 euros) a la fecha del siniestro. Sobre la reparación efectuada se considera que se han incluido piezas que, en teoría, no deberían haber resultado dañadas, si bien el técnico informante afirma que carece de base documental y gráfica que le permita conocer el estado en que quedó el vehículo tras el golpe.
CUARTO.- Con fecha 18 de julio, se requiere al reclamante para que aporte fotografías del vehículo accidentado antes de la reparación y que indique si éste ha sido ya reparado. Contesta el reclamante que el vehículo ya ha sido reparado, sin aportar ninguna fotografía.
QUINTO.- Solicitado, el 19 de junio de 2000, el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras, tras sucesivos y reiterados requerimientos de evacuación, se emite el 29 de febrero de 2008. En él se indica lo siguiente:
a) La titularidad regional de la carretera donde se produce el accidente, denominada MU-702, de Barranda (C-330) a límite de la provincia de Albacete por Sabinar.
b) Que se desconocía que el accidente hubiera tenido lugar, omitiendo la reclamación aportar parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
c) Efectuadas las oportunas averiguaciones a través del Inspector de Carreteras que prestaba servicios en la fecha del accidente, tampoco éste tiene conocimiento del accidente ni recuerda el estado de la carretera.
SEXTO.- Acordada la apertura del período de prueba, se practica la testifical propuesta por el reclamante con la declaración de las dos personas que circulaban tras el vehículo accidentado. Del resultado de esta prueba destacan los siguientes extremos:
- La carretera estaba en muy mal estado, con gravilla. Estuvo así durante bastante tiempo, meses o incluso un año.
- No existía señalización de obras ni de gravilla en el sentido de la marcha en que circulaban. En sentido contrario había una. A los 10 ó 15 días del accidente comenzaron a poner carteles.
- El reclamante circulaba con una conducción muy prudente. En el momento del accidente se encontraba en una curva y un autobús circulaba en sentido contrario. Al tocar el freno el interesado, el vehículo se deslizó al lateral derecho e impactó contra un pino.
- El accidentado salió del coche por su propio pie y fue trasladado al Hospital por los testigos. No se avisó a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
SÉPTIMO.- Conferido trámite de audiencia al interesado, éste presenta escrito de alegaciones en el que se ratifica en su imputación del accidente al estado de la carretera y la ausencia de señalización, con apoyo en las declaraciones de los testigos.
OCTAVO.- Con fecha 6 de octubre de 2008, el instructor del procedimiento formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, al considerar acreditado el nexo causal entre el anormal funcionamiento del servicio público de carreteras y los daños irrogados al particular que éste no tenía el deber jurídico de soportar.
Consta en el expediente una segunda propuesta de resolución, de fecha 21 de enero de 2009, en idénticos términos que la primera.
NOVENO.- Sometida la propuesta al preceptivo trámite de fiscalización previa, la Intervención General de la Comunidad Autónoma la fiscaliza de conformidad, al considerar que procede estimar la reclamación, por haber quedado acreditada en el expediente la concurrencia de todos los requisitos que la LPAC exige para que sea declarada la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 4 de mayo de 2009.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración Regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
1. El reclamante ostenta la condición de interesado para ejercitar la acción de reclamación, a tenor de lo previsto en el artículo 139.1 LPAC, en relación con el artículo 4.1 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/93, de 26 de marzo (RRP), pues está acreditada en el expediente la titularidad del hoy reclamante respecto del automóvil accidentado, según se desprende de la copia compulsada del permiso de circulación del automóvil expedido a su nombre.
En cuanto a la legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, a través de la Consejería consultante, en virtud de su condición de titular de la vía a cuyas defectuosas condiciones de conservación se imputa el daño. La titularidad de la carretera es afirmada de manera expresa en la propuesta de resolución y en el informe de la Dirección General de Carreteras.
2. La reclamación se interpone el 5 de junio de 2000, antes del transcurso del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 142.5 LPAC, pues los daños se producen el 10 de octubre de 1999.
3. El procedimiento ha seguido los trámites esenciales establecidos por las normas reguladoras de los procedimientos para la exigencia de responsabilidad patrimonial a las Administraciones Públicas, constando la audiencia al interesado y la práctica de las pruebas propuestas por aquél.
No se ha respetado, no obstante, el plazo máximo de seis meses que el artículo 13 RRP establece para la tramitación de este tipo de procedimientos. A ello ha contribuido de forma esencial la paralización del procedimiento durante más de siete años, debida a la demora en la evacuación del preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras.
El Consejo Jurídico, como ya hiciera en el reciente Dictamen 127/2009, no puede dejar de reprobar expresamente la pasividad de la Dirección General de Carreteras en la evacuación del informe solicitado, actitud ésta que, lamentablemente, se da cada vez con más frecuencia, como viene constatando este Órgano Consultivo en los numerosos expedientes que, en materia de responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento del servicio público de carreteras, le son sometidos. En el presente caso, la demora cercana a los ocho años (de junio de 2000 a febrero de 2008) en la cumplimentación de un trámite preceptivo y que, además, ostenta la consideración de informe determinante -con la consiguiente paralización del procedimiento en tanto no se evacue (artículo 83.3 LPAC)-, no es ya irrazonable, sino contraria a los más elementales principios de la actuación administrativa, regida por los de eficacia, eficiencia, agilidad, oficialidad y servicio al ciudadano, máxime cuando el plazo legalmente establecido para la evacuación del informe es de 10 días (artículo 83.3 LPAC).
Ya en la Memoria del año 2008, en relación a los procedimientos de responsabilidad patrimonial en el ámbito sanitario, el Consejo Jurídico pone de manifiesto las distorsiones y dificultades que en la sustanciación de los mismos conlleva la excesiva demora en la evacuación de los informes determinantes, dado el efecto dilatorio que produce sobre el conjunto de la instrucción. En dicha Memoria ya se reputaba como esencial "disponer todo lo necesario para que su emisión no se demore más allá de lo que la prudencia y buena administración reclaman, además de lo que exigen los derechos de los ciudadanos".
Comoquiera que el retraso más allá de lo razonable en la emisión de los informes solicitados en el curso de la instrucción de los procedimientos de responsabilidad patrimonial por el funcionamiento del servicio de carreteras no es un caso aislado (así, por ejemplo, en el procedimiento a que se refiere nuestro Dictamen 19/2009, la demora fue de 13 meses; en el 127/2009, fue cercano a los cinco años) y que, en el presente, ha alcanzado cotas inaceptables, considera el Consejo Jurídico que, por el órgano competente, deberían adoptarse las medidas necesarias para, en lo sucesivo, intentar conseguir una evacuación de estos informes en un plazo razonable, así como iniciarse las actuaciones necesarias para la depuración de las correspondientes responsabilidades, como de forma expresa prevé el ya citado artículo 83.3 LPAC, para el causante de la demora.
Finalmente, una vez más es necesario reiterar el inadecuado uso que el órgano instructor realiza del trámite de mejora de la solicitud en orden a requerir al interesado la aportación al expediente de documentos o datos que aquél considera necesarios para una adecuada resolución de la solicitud. La doctrina del Consejo Jurídico al respecto es sobradamente conocida por la Consejería consultante, pues ha sido expuesta en numerosos Dictámenes evacuados a solicitud suya -por todos, el 75/2003-, cuyos razonamientos al respecto cabe dar aquí por reproducidos.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. La relación causal.
1. De los artículos 139.1 y 141.1 LPAC se desprende que la Administración debe responder por los daños y perjuicios causados a los particulares con ocasión del funcionamiento de los servicios públicos siempre que se trate de daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar (en cuyo caso se habla de "lesión", en sentido estricto) y que, por ello, son indemnizables.
A pesar de que el tenor literal del citado artículo 139.1 se refiere exclusivamente al "funcionamiento" de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el "no funcionamiento" de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración actuase positivamente para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.
A partir de este planteamiento, la reclamación de que se trata imputa a una omisión de la Administración el origen de los daños sufridos, tanto por el inadecuado mantenimiento de la vía que no permitía su uso en condiciones seguras, como por la ausencia de señalización que advirtiera acerca de la existencia de gravilla sobre la vía de referencia, pues le corresponde el deber de conservación y vigilancia de la misma; por ello, estima el reclamante que no tiene el deber jurídico de soportar los daños causados por el accidente.
Antes de entrar en el análisis concreto del caso que nos ocupa, es necesario recordar algunas consideraciones generales que este Consejo Jurídico viene realizando en relación con los deberes de conservación y señalización de las vías públicas regionales.
Así, lo que se exige al servicio público de mantenimiento y conservación de carreteras es que realice las actuaciones de conservación y señalización que sean consideradas como necesarias, dentro de un determinado estándar o nivel de prestación del servicio público, sin que la mera titularidad pública de la vía implique que todo accidente acaecido en ella sea de su responsabilidad. En reiterados Dictámenes, siguiendo la doctrina del Consejo de Estado y del Tribunal Supremo, hemos sostenido que las obligaciones públicas en esta materia no pueden ser tan rigurosas que impliquen su deber de eliminar de modo inmediato cualquier obstáculo que aparezca en la calzada. Así, y de modo paradigmático, Consejo de Estado y Tribunal Supremo niegan la relación de causalidad cuando el accidente se produce por una mancha de aceite fresca que se ha derramado en la calzada, pues la rapidez e inmediatez del siniestro justifican que la Administración no esté obligada a prevenir o evitar tales eventos. Quiere decirse, pues, que cuando se trata de casos como el que nos ocupa, las concretas circunstancias del supuesto influyen determinantemente para decidir si existía o no obligación de que el servicio público actuara y, en su caso, señalizara o eliminara la situación de que se trate.
Tales consideraciones en modo alguno suponen que se configure en todo caso a la institución de la responsabilidad patrimonial administrativa como de índole culpabilística, pues la aplicación del criterio del estándar en la prestación de servicios públicos implica que, si no hay obligación de funcionamiento del servicio público conforme al parámetro o nivel de que en cada caso se trate, la cuestión no estribará en si la Administración tiene o no culpa, sino, desde el punto de vista de la relación de causalidad, en que la actividad o inactividad administrativa no ha sido causante del daño, en cuanto no podrá decirse que haya existido una omisión pública indebida generadora del mismo. Y, visto desde la perspectiva del deber jurídico del ciudadano de soportar el daño (artículo 141.1 LPAC), cuando no hay omisión indebida de la Administración, el ciudadano tiene el deber jurídico de soportar ese daño, como riesgo inherente a la utilización de las vías públicas.
2. En el supuesto sometido a consulta se imputa el accidente al mal estado de la calzada, debido a la presencia de gravilla suelta, posiblemente derivada de las obras que se estaban realizando sobre la vía y a la ausencia de señalización específica que advirtiera de dichas circunstancias.
La ausencia en las actuaciones de un elemento de prueba tan relevante en el análisis de las causas y circunstancias de los accidentes de circulación como es el atestado de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, así como la inutilidad del informe de la Dirección General de Carreteras para arrojar luz acerca de las condiciones en que se encontraba la vía, convierten a la declaración de los testigos en el único recurso para conocer tales extremos.
Ambos esposos, quienes circulaban detrás del vehículo accidentado en el momento de producirse el percance, con pequeñas diferencias de detalle, coinciden en señalar el mal estado de la calzada, la presencia de gravilla suelta, la ausencia de señalización específica y la conducción prudente del hoy reclamante, a quien pensaban adelantar en cuanto se lo permitieran las circunstancias. Coinciden, asimismo, en apuntar a la gravilla existente en el tramo curvo y estrecho donde se produjo el siniestro como la causante de la pérdida de control del vehículo, tras frenar el conductor al percibirse de la circulación en sentido contrario de un autobús.
4. En consecuencia, atendida la actividad probatoria desplegada por el reclamante cabe considerar verosímil que, en el momento de ocurrir el siniestro, la vía se encontrara en mal estado con presencia de gravilla sobre la calzada, generando así una situación de riesgo para la circulación y una evidente merma de las condiciones de seguridad de la carretera para su uso ordinario, que debía haber sido expresamente advertido a los conductores, lo que no consta que se hiciera, dado que ambos testigos coinciden en afirmar la ausencia de señalización al respecto.
En nuestro Dictamen 102/2003, entre otros, señalamos que "cabe recordar el criterio jurisprudencial mantenido en accidentes donde concurre la circunstancia de gravilla suelta en la carretera (SSTS, Sala 3ª, de 2 de diciembre de 1996, de 27 de diciembre de 2000 y SAN de 29 de abril de 1998) conforme al cual, para imputar los daños a la Administración, ha de tenerse en cuenta la existencia o no de señalización en las carreteras que advierta de los riesgos (Dictamen nº 87/01 del Consejo Jurídico). En este mismo sentido la Sentencia de 29 de septiembre de 2001, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia".
Atendidas las circunstancias del accidente, descritas en el expediente a los folios 76 y 80, cabe concluir que la gravilla suelta y no señalizada causó la pérdida de control del vehículo y su posterior accidente, por lo que la actuación, por omisión, de la Administración, hace a ésta responsable de los daños sufridos.
Procede, en consecuencia, estimar la reclamación de responsabilidad patrimonial, toda vez que ha quedado acreditada la existencia de nexo causal entre el funcionamiento anormal del servicio público regional de carreteras y los daños materiales sufridos por el reclamante en un automóvil de su propiedad. Daños que no tiene el deber jurídico de soportar.
CUARTA.- Cuantía de la indemnización.
La propuesta de resolución acuerda indemnizar al reclamante en una cantidad idéntica a la solicitada, coincidente con el coste de reparación del vehículo, según copia de la factura de taller mecánico que obra en el expediente. Esta cantidad se estima adecuada, ante la ausencia de cualesquiera otros elementos de juicio que permitan modular dicha cantidad, tal y como señala el Parque de Maquinaria, aun cuando considera que la reparación parece extenderse a partes del vehículo que podrían no haber sido dañadas en el accidente. En cualquier caso, dicho informe es anterior a la declaración de la testigo, que ofrece un dato que hace verosímil que los daños del coche fueran especialmente graves, como es el hecho de que fue a chocar contra un árbol, que "arrancó de raíz".
No obstante, la cuantía de la indemnización habrá de ser debidamente actualizada, de conformidad con el artículo 141.3 LPAC, lo que debería ser especificado en la resolución que ponga fin al procedimiento, máxime en consideración a la tardanza de más de 9 años en resolver la reclamación.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que estima la reclamación de responsabilidad patrimonial, al considerar que concurren en el supuesto planteado todos los requisitos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de dicha responsabilidad.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización ha de ajustarse a lo indicado en la Consideración Cuarta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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