Extracto de Doctrina

1. Tanto la jurisprudencia constitucional como la del Tribunal Supremo señalan que el derecho de petición excluye cualquier pretensión con fundamento en la alegación de un derecho subjetivo o un interés legítimo especialmente protegido (STC 242/1993), no pudiendo utilizarse el derecho de petición para esgrimir pretensiones subjetivas cuya satisfacción se convierta en obligatoria para la autoridad requerida (STS, 3ª, de 17 de febrero de 2003).

2. Atendido el carácter extraordinario del procedimiento y la ya indicada necesaria interpretación estricta de las causas de nulidad, cabe exigir de quien la invoca que traiga al procedimiento los elementos de juicio necesarios para poder apreciar de forma clara y ostensible la manifiesta incompetencia del órgano que dictó los actos impugnados. Y es que la utilización por la LPAC del adverbio "manifiestamente" ha sido objeto de interpretación jurisprudencial constante en el sentido de "ostensibilidad", como posibilidad de apreciación a primera vista, siendo incompatible con la necesidad de efectuar cualquier interpretación jurídica o con la exigencia de un esfuerzo dialéctico (sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 5 de junio y 14 de noviembre de 2000).

3. Ha de recordarse la constante doctrina según la cual para que opere esta causa de nulidad, el empleo de los dos adverbios que utiliza el artículo 62.1, letra e) LPAC "total y absolutamente" recalca "la necesidad de que se haya prescindido por entero, de un modo manifiesto y terminante, del procedimiento obligado para elaborar el correspondiente acto administrativo; o bien de algunos de sus trámites esenciales que se pueda equiparar a esa omisión total. Junto a lo anterior, precisamente para ponderar la especial gravedad del vicio que se alega, ha de analizarse si se causó indefensión al interesado, para lo que habrán de tenerse en cuenta, entre otras circunstancias, las consecuencias que sufrió por tal conculcación y lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en caso de haberse observado el trámite omitido" (Dictamen del Consejo de Estado 670/2009). Y es que, en la interpretación estricta que demanda esta causa de nulidad, ha de ser puesta en relación con la función de garantía inherente a la exigencia de que el ejercicio de las potestades y competencias administrativas se actúe a través de un procedimiento, a la vez garantía de los ciudadanos y del interés público. Por ello, la eventual concurrencia de esta causa de nulidad no debe examinarse desde una perspectiva formalista, sino desde una óptica sustantiva, en la que lo decisivo no es tanto la ausencia de uno o varios trámites, como que no se hayan respetado los principios o reglas esenciales que informan el procedimiento (Dictamen del Consejo de Estado 2183/2003).

Dictamen nº 58/2010

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 22 de marzo de 2010, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 24 de noviembre de 2009, sobre revisión de oficio de las Órdenes de 27 de enero y 4 de marzo de 2003 de la Consejería de Economía y Hacienda, formulada por x. (expte. 205/09), aprobando el siguiente Dictamen, con la abstención del Sr. x.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- Con fecha 13 de enero de 2003, x. dirige al Presidente de la Comunidad Autónoma un escrito en el que hace constar que ejercita el derecho de petición reconocido por el artículo 29 de la Constitución y regulado en la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del derecho de petición (LODEPE).

  Según el peticionario, con fecha 18 de enero de 1991, solicitó a la entonces Consejería de Hacienda que se le abonara el complemento retributivo establecido en el artículo 33 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991 (LPGE91), en cuya virtud el complemento de destino de los funcionarios de carrera que hubieran desempeñado puestos de la Administración del Estado comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley 25/1983, de 26 de diciembre, sobre incompatibilidades de Altos Cargos, había de incrementarse hasta igualarlo al complemento de destino que la LPGE fije anualmente para los Directores Generales de la Administración del Estado.

  Dicha solicitud fue desestimada el 21 de junio siguiente, por entender que, en tanto el solicitante continuara prestando servicios en la Administración regional, los complementos retributivos debidos eran únicamente los contemplados en el ordenamiento autonómico, que no reconocía el invocado por el interesado.

  No obstante, el 10 de noviembre de 2000, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de los de Murcia, reconoce a diez funcionarios de la Comunidad Autónoma el derecho a percibir el complemento reclamado, así como los atrasos que por tal concepto correspondan, considerando irrelevante la Administración a la que se presten los servicios.  

  Al conocer esta sentencia, el x., invocando el principio de igualdad reconocido por el artículo 14 CE, considera que debe recibir un trato económico idéntico al de sus compañeros, por lo que, en ejercicio del derecho de petición, solicita al Presidente de la Comunidad Autónoma que se le abone la cantidad que debió percibir y no percibió entre el 1 de enero de 1991 (fecha de efectos del complemento retributivo establecido por la LPGE91) y el 23 de julio de 1995, fecha en la que se jubiló. Identifica dicha cantidad como la suma de las diferencias mensuales entre el importe del complemento de destino que recibió (el correspondiente al grado 26 consolidado) y el complemento de destino fijado para los Directores Generales de la Administración del Estado.

  SEGUNDO.- Por Orden de 27 de enero de 2003, de la Consejería de Economía y Hacienda, se contesta a la petición formulada, calificándola como reclamación de cantidades en concepto de retribuciones atrasadas, cuya específica regulación en el ordenamiento regional la excluye del objeto del derecho de petición, pues en virtud del artículo 3.2 LODEPE, no son objeto de este derecho aquellas solicitudes para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al regulado en la indicada Ley Orgánica.

  La resolución señala que el artículo 33 LPGE91 ha sido calificado por la jurisprudencia como norma básica, por lo que diversas sentencias, entre las que se cuenta la citada por el interesado, reconocieron el derecho a la percepción del mencionado complemento a funcionarios que prestaban servicios en la Comunidad Autónoma. Dichas sentencias declaraban dicho derecho así como el de recibir los atrasos que por tal concepto retributivo correspondieran, siempre que no hubieran prescrito.

  Considera la Orden que las cantidades pretendidas por el interesado corresponden a un período prescrito (sic), por lo que procede desestimar la solicitud.  

  TERCERO.- Con fecha 24 de febrero de 2003, el interesado vuelve a dirigirse al Presidente de la Comunidad Autónoma, para reiterar su petición e insistir en que lo que pretende, tanto en su inicial escrito como en este segundo, es ejercer el derecho de petición reconocido en el artículo 29 CE, como súplica referida a un asunto de interés particular, quedando delimitado su ámbito a lo estrictamente discrecional o graciable, sin que pretendiera reclamar un derecho de contenido económico concreto como el de percibir la indicada diferencia, pues es conocedor de que la obligación de la Administración regional de proceder a dicho abono ha prescrito, habiendo caducado su acción para exigirla. Afirma que ya reclamó en su día y obtuvo una resolución desestimatoria, que confirmó la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia,  siendo inadmitido a trámite el recurso de amparo presentado ante el Tribunal Constitucional por los indicados hechos.

  Dice el interesado que "mi petición no era ni es una reclamación en materia retributiva, no es siquiera una reclamación, sino (como dice la Ley reguladora del derecho de petición) una súplica, una petición que podrá ser o no atendida pero que, en cualquier caso, debe ser resuelta y contestada recogiendo "al menos, los términos en los que la petición ha sido tomada en consideración por parte de la autoridad u órgano competente", e incorporando "las razones o motivos por los que se acuerda acceder a la petición o no hacerlo" (art. 11.3 de la Ley Orgánica de 12 de noviembre de 2001)".

  Considera, igualmente, que carece de sentido jurídico intentar denegar un derecho fundamental de la persona como el de petición, basándose en la prescripción de unas obligaciones económicas, "prescripción que es conocida y admitida por mí pues es en realidad presupuesto del propio ejercicio del derecho de petición que ejerzo".  

  CUARTO.- Por Orden de 4 de marzo de 2003, de la Consejería de Economía y Hacienda, se contesta al interesado, calificando su escrito de 24 de febrero como recurso de reposición, desestimándolo con los mismos argumentos utilizados para fundamentar la Orden de 27 de enero.

  QUINTO.- Frente a las citadas Órdenes de 27 de enero y 4 de marzo de 2003, el interesado interpone recurso contencioso-administrativo por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona.

  Con fecha 9 de abril de 2003, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de los de Murcia, dicta auto por el que se inadmite el recurso interpuesto, por considerar inadecuado el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales, al no haberse vulnerado el derecho de petición del actor. Se alcanza esta conclusión tras analizar el contenido de la solicitud formulada en su día a la Administración y la respuesta de ésta, considerando que la solicitud se basaba en un precepto concreto de la LPGE91 y en la interpretación que de ella se había hecho por los Tribunales de Justicia, lo que reconducía la solicitud a una cuestión de legalidad ordinaria, pues para dar respuesta a las mismas era necesario examinar si concurrían o no los requisitos exigidos por la norma. Asimismo, considera que ninguna indefensión se ha causado al actor en su derecho de petición, pues se le ha contestado de forma motivada a su solicitud. Los razonamientos jurídicos del auto culminan con el siguiente: "es cierto que el escrito presentado por el recurrente fue considerado como una solicitud, pero en ningún momento se le ha vulnerado el derecho de petición  puesto que, aunque no ha recibido la respuesta que él esperaba y que quizá no expresó con total claridad: la concesión de una gracia, la Administración no ha actuado con pasividad  ni ha inadmitido su solicitud, sino que incluso ha estudiado el fondo de su pretensión, y ha dado la respuesta que ha considerado más ajustada en Derecho. Y, en definitiva, ha dado respuesta al objetivo último de la solicitud del hoy recurrente que hemos entrecomillado más arriba".  

  SEXTO.- Recurrido el indicado auto en apelación, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dicta sentencia núm. 762/2003, de 17 de diciembre, desestimatoria de la apelación. Su fundamento de derecho primero precisa los términos del debate, al señalar que para el recurrente la actuación de la Administración regional y el auto recurrido le dejan en una absoluta indefensión por un eventual ejercicio del derecho de petición, porque aquélla no se ajustó en su actuar al procedimiento establecido por la LODEPE. Insiste el recurrente en que su solicitud no era una cuestión de legalidad ordinaria, sino que pedía una gracia, consistente en obtener una respuesta respecto a la aplicación de un concepto retributivo. Considera, en consecuencia, que su petición no ha sido estudiada para atenderla o denegarla, sino para eludir responder al ejercicio del derecho de petición por la vía reglada de la LODEPE.

  La sentencia sintetiza la cuestión litigiosa en los siguientes términos: "lo que nunca ha aceptado el recurrente es que no se considere que lo que él pide es petición, súplica, gracia; y que, por otro lado, se eluda como ha hecho la Administración la resolución del derecho fundamental y constitucional de petición ejercido por el apelante, con el argumento de que lo que está ejercitando es una cuestión de legalidad ordinaria".

  La Sala desestima el recurso al considerar que el procedimiento especial utilizado por el interesado para acudir a la jurisdicción contenciosa fue inadecuado, sin apreciar vulneración del derecho de petición, sobre la base de la existencia de una respuesta expresa a la solicitud del interesado, cuya calificación no puede depender de la voluntad del interesado, que no puede transformar en petición graciable lo que no es sino una cuestión de legalidad ordinaria.

  SÉPTIMO.- El 15 de junio de 2005, el x. se dirige al Presidente de la Comunidad Autónoma para solicitarle que ordene la revisión de oficio de las actuaciones administrativas que se dictaron en respuesta a su petición y que, según el interesado, incurren en desviación de poder, al dejar "de aplicar el procedimiento adecuado a la petición graciosa y graciable que yo realizaba", lo que las convierte en nulas de pleno derecho. Por ello, solicita la nulidad de las indicadas actuaciones y que se sigan los trámites de la LODEPE.

  OCTAVO.- El 22 de julio, el Director General de Función Pública dirige un escrito al interesado en el que le recuerda que las indicadas actuaciones fueron avaladas por la jurisdicción contenciosa, por lo que considera que no ha existido desviación de poder.

  NOVENO.- Con fecha 29 de agosto, el x. se dirige al Director General de Función Pública, para manifestar que las resoluciones de los órganos jurisdiccionales, en tanto que no llegaron a admitir a trámite su recurso contencioso-administrativo, como tampoco lo hizo el Tribunal Constitucional respecto del recurso de amparo presentado contra aquéllas, en ningún momento pudieron pronunciarse sobre la nulidad de las órdenes recurridas. Indica, asimismo, que la nulidad de aquéllas deriva de la aplicación a sus solicitudes de un procedimiento inadecuado, ignorando, marginando e inaplicando el establecido en la LODEPE. Por ello, reitera su solicitud de revisión de oficio.

  DÉCIMO.- Ante el silencio de la Administración, con fecha 2 de noviembre de 2006 formula de nuevo su solicitud de revisión de oficio de las Órdenes de 27 de enero y 4 de marzo de 2003, reiterando los argumentos de sus escritos anteriores, precisando ahora que, según el Tribunal Constitucional (STC 242/1993), el derecho de petición impone a su destinatario dos obligaciones: exteriorizar el hecho de su recepción y comunicar al interesado la decisión que se adopte. Según el interesado, ninguna de estas dos obligaciones se habrían cumplido en su caso.

  Considera, asimismo, que si la Administración estimaba que lo pretendido por el interesado no era susceptible de derecho de petición, debía haber inadmitido la solicitud y actuar conforme establece el artículo 9 LODEPE, en lugar de calificar su escrito como reclamación retributiva de atrasos. Además, señala que, en realidad, el procedimiento de reclamación retributiva no constituye un procedimiento específico para satisfacer el objeto de su petición, toda vez que cualquier solicitud sustanciada por dicho procedimiento estaba abocada al fracaso, dada la prescripción de las obligaciones económicas de la Administración. De ahí que, al calificar sus escritos como reclamación retributiva y recurso de reposición, respectivamente, la Administración incurre en desviación de poder, pues elude la aplicación del procedimiento previsto en la LODEPE, impidiendo el ejercicio de un derecho fundamental como es el de petición.

  En su virtud, junto a la pretensión de declaración de nulidad de los indicados actos administrativos, que se ampara en las causas de nulidad contempladas en el artículo 62.1, letras a), b) y e), solicita que sea tomado en consideración el ejercicio del derecho de petición denegado y que se le conteste conforme a lo establecido en el artículo 11 LODEPE, con exposición de las razones por las que se accede o no a lo pedido, confiando en que se estime y se paguen las cantidades pretendidas.

  UNDÉCIMO.- El 28 de marzo de 2008, reitera su solicitud de revisión de oficio.

  DUODÉCIMO.- Con fecha 26 de mayo, el Servicio de Régimen Jurídico de la Secretaría Autonómica de Administración Pública emite informe en el que propone la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio, al considerar que no se da ninguna de las causas de nulidad invocadas por el interesado, concurriendo, además, cosa juzgada.  

  DECIMOTERCERO.- El 16 de junio emite informe el Servicio Jurídico de la Consejería de Hacienda y Administración Pública que entiende procedente inadmitir la revisión solicitada, al amparo del último inciso del artículo 102.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), que permite dicha inadmisión a trámite, cuando se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Considera, en este sentido, que la cuestión que se debate es la de si los escritos del interesado fueron correctamente tramitados y resueltos por la Administración en función de su auténtico contenido, lo que ya habría sido resuelto en sentido afirmativo por los órganos jurisdiccionales. Asimismo, se ampara la inadmisión a trámite en la imposibilidad de revisar un acto confirmado por sentencia firme.

  DECIMOCUARTO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se emite el 3 de julio, en sentido favorable a la inadmisión de la solicitud de revisión de oficio, con base en similares argumentos a los utilizados por el Servicio Jurídico de la Consejería de Hacienda y Administración Pública.

  DECIMOQUINTO.- El 18 de julio el Consejo de Gobierno acuerda inadmitir a trámite la solicitud de revisión de oficio instada por el interesado, coincidiendo su argumentación jurídica con la del informe del Servicio Jurídico de la Consejería proponente. El Acuerdo es notificado al interesado el 18 de septiembre.

  DECIMOSEXTO.- Con fecha 8 de octubre de 2008, el interesado interpone recurso de reposición frente al indicado Acuerdo. En él manifiesta de forma reiterada que  su pretensión es conocer el criterio del Consejo Jurídico de la Región de Murcia para saber a qué atenerse. Asimismo, considera que las resoluciones judiciales recaídas no generan el efecto de cosa juzgada sobre resoluciones o actos administrativos, por lo que no puede considerarse que sea aplicable al supuesto para justificar la inadmisión de su solicitud de revisión de oficio.

  DECIMOSÉPTIMO.- Con fecha 10 de febrero de 2009, tiene entrada en el Consejo Jurídico de la Región de Murcia solicitud de Dictamen facultativo formulada por el Secretario General de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas, por delegación de la Consejera, que se limita a remitir el expediente del recurso de reposición y a solicitar la emisión de Dictamen.

  DECIMOCTAVO.- Por Dictamen 115/2009, el Consejo Jurídico manifiesta su parecer contrario a la inadmisión de la solicitud de revisión de oficio, al considerar que no se dan los requisitos exigidos por la normativa procedimental básica (art. 102.3 LPAC), toda vez que la petición del x. se basa en una causa de nulidad, no cabe advertir a limine que carezca manifiestamente de fundamento ni que, en contra de lo apreciado por la Consejería consultante, se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales, pues los pronunciamientos judiciales esgrimidos por la Administración (recogidos en los Antecedentes Quinto y Sexto de este Dictamen), al concluir en la inadmisibilidad de la pretensión del recurrente en la especial vía jurisdiccional por él elegida, no llegaron a entrar en el fondo de lo reclamado, que quedó imprejuzgado.

  DECIMONOVENO.- Con fecha 31 de julio de 2009, el Consejo de Gobierno acuerda estimar el recurso de reposición interpuesto por el x. frente a la inadmisión de su solicitud de revisión de oficio, dejándola sin efecto y ordenando retrotraer el expediente al momento de la presentación de la solicitud por el interesado, a efectos de su admisión a trámite y de la emisión el correspondiente pronunciamiento sobre el fondo.

  VIGÉSIMO.- El 16 de septiembre la Dirección General de Empleo Público emite informe-propuesta desestimatorio de la solicitud de revisión de oficio, al considerar que no concurren en los actos cuya revisión se pretende ninguna de las causas de nulidad esgrimidas por el interesado.

  VIGESIMOPRIMERO.- El 14 de octubre informa el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas, en sentido desfavorable a la revisión de oficio pretendida, tras negar que los actos impugnados estén incursos en ninguna de las causas de nulidad expuestas por el interesado.

  VIGESIMOSEGUNDO.- Con fundamento en el indicado informe, el 19 de octubre, la Consejera de Presidencia y Administraciones Públicas eleva al Consejo de Gobierno propuesta de resolución desestimatoria de la solicitud de revisión formulada por el Sr. x.

  VIGESIMOTERCERO.- El 10 de noviembre la Dirección de los Servicios Jurídicos emite su preceptivo informe, favorable a la desestimación de la revisión instada, negando la concurrencia en los actos impugnados de las causas de nulidad invocadas por el interesado.

  VIGESIMOCUARTO.- En tal estado de tramitación y una vez incorporado un índice de documentos, se solicita la emisión del preceptivo Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 24 de noviembre de 2009.

  VIGESIMOQUINTO.- Con fecha 14 de diciembre de 2009, el interesado solicita al Presidente del Consejo Jurídico que se le conceda el trámite de audiencia previsto en el artículo 48 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, a lo que se accede, mediante Resolución de fecha 21 de diciembre.

  Con ocasión del indicado trámite, el interesado comparece el 12 de enero de 2010 y, tras vista del expediente, formula alegaciones mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 26 de enero de 2010.

  Alega el interesado que las actuaciones seguidas por la Consejería consultante en la tramitación del procedimiento de revisión de oficio en el que se inserta este Dictamen serían nulas porque más que reanudar el procedimiento iniciado por el x. parecen iniciar uno nuevo, sin darle audiencia y desconociendo que los asuntos dictaminados por el Consejo Jurídico no podrán ser informados por ningún otro órgano de la Región de Murcia.

  En cuanto al fondo, insiste en que, desde sus primeros escritos, lo que él ha ejercitado en todo momento es el derecho de petición amparado en el artículo 29 CE y la LODEPE, y no una solicitud de abono de atrasos, como de forma constante se empeña en considerar la Administración regional, al calificar su petición como reclamación retributiva y darle la tramitación correspondiente a ésta y no a la petición realmente efectuada, que no reclama unos atrasos salariales, sino que suplica se solucione el perjuicio económico que se le ha irrogado al recibir un trato distinto al de otros funcionarios. Esta actitud de la Administración se traduce en la invalidez de las órdenes impugnadas, que estarían incursas en las causas de nulidad establecidas por el artículo 62.1, a), b) y e) LPAC.

  Del mismo modo, acompaña a su escrito de alegaciones copia tanto de la demanda interpuesta en su día frente a las órdenes cuya revisión pretende como de la apelación frente al auto que inadmitía el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter y alcance del Dictamen.

  El artículo 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ) declara el carácter preceptivo de nuestro Dictamen para la revisión de oficio de los actos administrativos en los casos previstos por las leyes, y el artículo 102.1 LPAC exige, como trámite necesario para declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos, el Dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma.

  El carácter extraordinario ("cauce de utilización excepcional y de carácter limitado", según el Dictamen del Consejo de Estado núm. 3.380/98, de 8 de octubre) que es propio de los procedimientos de revisión de oficio que, en franca pugna con el principio de seguridad jurídica, deriva de su virtualidad para dejar sin efecto actos administrativos que han devenido firmes, impone una interpretación estricta de las normas reguladoras de esta vía impugnatoria y de las causas de nulidad que habilitan su uso, pues en definitiva se trata de abrir un nuevo debate fuera de los plazos preclusivos normales, sobre actos administrativos firmes y que, en el supuesto sometido a consulta han sido objeto, incluso, de conocimiento por los órganos jurisdiccionales.

  Atendido tan extraordinario carácter, este Dictamen se contrae de forma estricta a la determinación de si en el supuesto sometido a consulta concurren tales causas, sin efectuar una valoración de la actuación administrativa desarrollada, más allá de lo que sea estrictamente necesario para determinar si se dan las circunstancias legales habilitantes para declarar la nulidad de los actos administrativos impugnados.

En este sentido, si bien inicialmente el interesado considera que la actuación de la Administración regional incurre en desviación de poder, cuando al eludir la aplicación del procedimiento previsto en la LODEPE y calificar su petición como una reclamación de diferencias retributivas, le condena al fracaso de su pretensión por tratarse de unas obligaciones económicas ya prescritas, en sus posteriores escritos abandona esta imputación y se centra en la concurrencia de tres causas de nulidad.

El carácter extraordinario y limitado del procedimiento revisorio determina que el análisis jurídico que ha de efectuar este Órgano Consultivo se circunscriba, al margen de las cuestiones procedimentales, a la constatación de la concurrencia de las concretas causas de nulidad alegadas, por contraste con los recursos que permiten una plena cognición de cualesquiera argumentaciones para apoyar las pretensiones del recurrente. Comoquiera que la desviación de poder inicialmente esgrimida, de existir, no daría lugar a la nulidad de los actos impugnados, sino, a lo sumo, a su anulabilidad ex artículo 63.1 LPAC, el análisis de si aquélla efectivamente concurre en la actuación administrativa impugnada únicamente será preciso en la medida en que pudiera integrar alguna de las causas de nulidad invocadas, a lo que se dedican las siguientes consideraciones.  

  SEGUNDA.- Procedimiento.

  El artículo 102.1 LPAC establece que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia, o a solicitud de interesado (circunstancia que concurre en el presente supuesto), y previo Dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa, o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en su artículo 62.1.

  1. Requisito temporal.

  Los actos administrativos impugnados por el interesado mediante la acción de nulidad que da lugar al presente procedimiento de revisión de oficio son sendas órdenes de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, de 27 de enero y 4 de marzo de 2003, por las que se contesta a la petición efectuada por el interesado, calificándola como reclamación de cantidades en concepto de retribuciones atrasadas, que se desestima, así como a un segundo escrito del x., de fecha 24 de febrero de 2003 que, calificado por la Administración como recurso de reposición contra la Orden de 27 de enero de 2003, es asimismo desestimado.

  De apreciarse motivo de nulidad, no existe límite temporal para la resolución del procedimiento, ya que la declaración de oficio de aquélla puede efectuarse en cualquier momento (artículo 102.1 LPAC), siendo imprescriptible el ejercicio de la acción.

  2. Procedimiento y órgano competente para la declaración de nulidad.

  a) Respecto al procedimiento de revisión seguido, cabe afirmar que, en general, se ha ajustado a lo dispuesto en el artículo 102.2 LPAC, pues, una vez subsanada la omisión del preceptivo trámite de audiencia al interesado con el conferido ante este Consejo Jurídico, consta la solicitud de informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos, habiéndose formulado propuesta de resolución y solicitado la emisión del presente Dictamen.

  Respecto a las alegaciones que sobre el procedimiento seguido formula el interesado, ninguna de ellas puede prosperar. En efecto, conforme a una consolidada doctrina jurisprudencial, la omisión del trámite de audiencia en la instrucción de los procedimientos administrativos únicamente puede determinar la invalidez de lo actuado cuando tal omisión genere indefensión al interesado, al amparo de lo establecido en el artículo 63.2 LPAC, lo que en absoluto ha ocurrido en el presente supuesto, toda vez que el x. ha podido obtener vista de las actuaciones y presentar cuantas alegaciones ha estimado oportuno frente a este Consejo Jurídico, cuya actuación se inserta antes de la resolución definitiva, siendo incluso determinante de ella. En este sentido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, señala que "es claro que a la ausencia del trámite de audiencia le es de aplicación de manera muy directa la previsión del apartado 2 del artículo 63 de la Ley 30/1992, que establece la anulabilidad de un acto administrativo por defecto de forma cuando éste de lugar a la indefensión del interesado. Y, precisamente, si es esencial el trámite de audiencia, es porque su falta podría determinar que se produjese la efectiva indefensión del afectado. Ahora bien, esa indefensión no equivale a la propia falta del trámite, sino que ha de ser real y efectiva, esto es, para que exista indefensión determinante de la anulabilidad del acto es preciso que el afectado se haya visto imposibilitado de aducir en apoyo de sus intereses cuantas razones de hecho y de derecho pueda considerar pertinentes para ello. Así pues, según hemos dicho reiteradamente y como señala la sentencia impugnada, no se produce dicha indefensión material y efectiva cuando, pese a la falta del trámite de audiencia previo a la adopción de un acto administrativo, el interesado ha podido alegar y aportar cuanto ha estimado oportuno. Tal oportunidad de defensa se ha podido producir en el propio procedimiento administrativo que condujo al acto, pese a la ausencia formal de un trámite de audiencia; asimismo, el afectado puede contar con la ocasión de ejercer la defensa de sus intereses cuando existe un recurso administrativo posterior; y en último término, esta posibilidad de plena alegación de hechos y de razones jurídicas y consiguiente evitación de la indefensión se puede dar ya ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa" (STS de 16 de marzo de 2005).

  Del mismo modo, tampoco cabe apreciar que se haya incumplido la previsión del artículo 2.5 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, que reproduce la norma contenida en el artículo 2.4 LCJ, sobre la prohibición de someter a dictamen ulterior de ningún otro órgano o institución de la Región de Murcia los asuntos sobre los que haya informado el Consejo Jurídico. Y es que nuestro anterior Dictamen 115/2009 en nada impide que los órganos que han intervenido en la instrucción del procedimiento de revisión informen sobre la cuestión de fondo, toda vez que aquel inicial pronunciamiento del Consejo Jurídico versa, de forma exclusiva, sobre la primigenia inadmisión a trámite de la revisión de oficio solicitada, no sobre la procedencia de declarar o no la nulidad de los actos impugnados que es el objeto del presente procedimiento, pues el referido Dictamen evita anticipar cualquier consideración al respecto.

  b) El Consejo de Gobierno es competente para resolver el procedimiento iniciado por la acción de nulidad ejercitada por el interesado, conforme a lo establecido en el artículo 33.1, letra a) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, y en el artículo 22.27 de la Ley 6/2004, de la misma fecha, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.

  TERCERA.- La lesión del derecho de petición consagrado por el artículo 29 CE como causa de nulidad del artículo 62.1, letra a) LPAC.

  I. Dados los términos de esta alegación, resulta imprescindible, como primera actuación, determinar cuál es el contenido del derecho de petición. A tal efecto, ha de recordarse que el artículo 29 de la Constitución establece que "todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la Ley". Se trata de un derecho que la Constitución introduce entre los derechos fundamentales y libertades públicas de la Sección 1ª del Capítulo Segundo del Título I. Por ello, vincula a todos los poderes públicos (artículo 53.1 CE) y cualquier ciudadano puede recabar la tutela del derecho de petición ante los Tribunales ordinarios a través del procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (artículo 53.2 CE); su desarrollo debe realizarse mediante Ley Orgánica (artículo 81.1 CE).

  La doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho de petición se contiene, esencialmente, en sus Sentencias 161/1988, de 20 de septiembre, y 242/1993, de 14 de julio. En la primera de ellas ya afirma que el artículo 29 de la Constitución "reconoce un derecho uti cives del que disfrutan por igual todos los españoles, en su condición de tales, que les permite dirigir, con arreglo a la Ley a que se remite la Constitución, peticiones a los poderes públicos, solicitando gracia o expresando súplicas o quejas, sin que en él se incluya el derecho a obtener respuesta favorable a lo solicitado".

  La segunda de estas Sentencias destaca que la petición en que consiste el derecho en cuestión "excluye cualquier pretensión con fundamento en la alegación de un derecho subjetivo o un interés legítimo especialmente protegido, incluso mediante la acción popular en el proceso penal o la acción pública en el contencioso-contable o en el ámbito del urbanismo. (...) La petición puede incorporar una sugerencia o una información, una iniciativa, "expresando súplicas o quejas", pero en cualquier caso ha de referirse a decisiones discrecionales o graciables (STC 161/1988), sirviendo a veces para poner en marcha ciertas actuaciones institucionales, como la del Defensor del Pueblo o el recurso de inconstitucionalidad de las Leyes (arts. 54 y 161.1.a) C.E.), sin cauce propio jurisdiccional o administrativo, por no incorporar una exigencia vinculante para el destinatario (...) el contenido de este derecho como tal es mínimo y se agota en la mera posibilidad de ejercitarlo, formulando la solicitud, sin que de ello pueda derivarse perjuicio alguno al interesado, garantía o cautela que está en el origen histórico de este derecho y ha llegado a nuestros días". Más adelante precisa que el derecho de petición también "incluye la exigencia de que el escrito al cual se incorpore la petición sea admitido, se le dé el curso debido o se reexpida al órgano competente si no lo fuera el receptor y se tome en consideración. Desde la perspectiva del destinatario, se configuran dos obligaciones, una al principio, exteriorizar el hecho de la recepción, y otra al final, comunicar al interesado la resolución que se adopte, sin que ello incluya el derecho a obtener respuesta favorable a lo solicitado".

  En línea con esta doctrina, el Tribunal Supremo, a partir de la Sentencia de 10 de abril de 1987 (en igual sentido las de 14 de noviembre de 1989 y de 16 de abril de 1996, entre otras) considera que el artículo 29 de la Constitución obliga a la Administración a resolver las peticiones que se le hagan y a comunicar al interesado la resolución que se adopte.

  El contenido del derecho de petición, en consecuencia, viene determinado por la libre formulación de las peticiones, sin que de ello pueda derivarse perjuicio alguno para el interesado, el derecho a que se le dé el curso debido o se reexpida al órgano competente y a obtener una contestación expresa, favorable o desfavorable a lo pedido.

  II. A la luz de lo actuado por la Administración no puede estimarse que, al calificar los escritos del interesado como reclamación de atrasos retributivos y como recurso de reposición, respectivamente, se haya vulnerado el indicado contenido esencial del derecho de petición, pues en definitiva el x. pudo formular su pretensión, fue recibida por la Administración autonómica y resuelta, precisamente por las Órdenes contra las que ahora actúa.

  Coincide en esta apreciación este Órgano Consultivo con el Auto de 9 de abril de 2003, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Murcia, por el que se inadmite el recurso planteado por el interesado por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona (arts. 114 y ss de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) frente a los actos cuya revisión ahora pretende. Señala el órgano jurisdiccional que "en ningún momento se le ha vulnerado el derecho de petición puesto que, aunque no ha recibido la respuesta que él esperaba (...), la Administración no ha actuado con pasividad ni ha inadmitido su solicitud, sino que incluso ha estudiado el fondo de su pretensión y ha dado la respuesta que ha considerado más ajustada en Derecho. Y, en definitiva, ha dado respuesta al objetivo último de la solicitud del hoy recurrente".

  El fondo de la cuestión, como quizás no ha llegado a exponerse de forma suficiente, reside en la utilización del derecho de petición para la satisfacción de una pretensión económica que no cabe incardinar en el objeto que es propio de las peticiones en sentido estricto, sino de la instancia o solicitud administrativa regulada por la LPAC. En efecto, la LODEPE establece en su artículo 3 cuál es el objeto posible de las peticiones, señalando que podrán versar sobre cualquier asunto o materia comprendido en el ámbito de competencias del destinatario, no pudiendo ser objeto del derecho de petición aquellas solicitudes, quejas o sugerencias para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al regulado en la presente Ley. Su Exposición de Motivos precisa, al respecto, que "las peticiones pueden incorporar una sugerencia, una iniciativa, una información, expresar quejas o súplicas. Su objeto, por tanto, se caracteriza por su amplitud y está referido a cualquier asunto de interés general, colectivo o particular. Ahora bien, su carácter supletorio respecto a los procedimientos formales específicos de carácter parlamentario, judicial o administrativo obliga a delimitar su ámbito a lo estrictamente discrecional o graciable, a todo aquello que no deba ser objeto de un procedimiento especialmente regulado".

  Tanto la jurisprudencia constitucional como la del Tribunal Supremo señalan que el derecho de petición excluye cualquier pretensión con fundamento en la alegación de un derecho subjetivo o un interés legítimo especialmente protegido (STC 242/1993), no pudiendo utilizarse el derecho de petición para esgrimir pretensiones subjetivas cuya satisfacción se convierta en obligatoria para la autoridad requerida (STS, 3ª, de 17 de febrero de 2003). La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en sentencias de 15 de junio de 2004 y 23 de junio de 2005, recuerda "que las peticiones a que se refiere el art. 29 de la Constitución son peticiones graciables, no fundadas en un derecho subjetivo o en una norma previa habilitante, y eso las distingue del derecho de instancia a que se refiere ahora la LPAC cuando regula la iniciación del procedimiento a instancia del interesado (art. 70)"; o también, "estamos ante esa técnica constitucional que se llama derecho de petición, cuyo valor es ciertamente residual en nuestros días, y que sirve para hacer valer (...) aspiraciones que -aunque respetables- carecen de verdadero y propio apoyo jurídico. Peticiones graciables, en suma, no exigibles en cuanto derechos subjetivos, pues no lo son" (STS, 3ª, de 14 de diciembre de 1998).

  Si atendemos a la pretensión formulada por el interesado en su escrito de petición, es que se "le conceda la percepción, con cargo a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de la cantidad que debió percibir y no percibió, desde el 1 de enero de 1991 hasta el 23 de julio de 1995". El apartado cuarto del escrito de 13 de enero de 2003, fundamenta la pretensión esgrimida en la aplicación del principio de igualdad garantizado por el artículo 14 CE, pues éste requiere que el peticionario reciba un trato económico idéntico al que se ha reconocido a otros compañeros. Cita, incluso, en apoyo de esta argumentación dos sentencias, una del Tribunal Constitucional y otra del Supremo, con reproducción de alguno de sus fundamentos jurídicos. Este apoyo en la aplicación del principio constitucional de igualdad se reitera en sus posteriores escritos instando la revisión.

  De la pretensión así formulada destacan dos características que la hacen impropia del derecho de petición:

  a) La pretensión que se formula y los términos en que se expresa el interesado ("debió percibir y no percibió") desvelan que lo que pretende es ejercer un derecho del que se considera acreedor y que no es otro que el de igualdad en la aplicación de la ley, consagrado en el artículo 14 CE, y más específicamente el de obtener un trato retributivo idéntico al concedido a otros que considera se encontraban en situación igual a la suya. El reconocimiento de este derecho no puede ser objeto del derecho de petición, en la medida en que, además de tener un apoyo o fundamentación jurídica, carece del necesario carácter graciable o discrecional, pues, de apreciar la Administración la vulneración del derecho, vendría obligada a actuar para acabar con la discriminación (artículo 9.2 CE).

  b) La petición formulada no podría ser atendida como súplica de carácter discrecional o graciable, pues para serlo, el órgano al que se dirige la petición debe poder decidir, en términos de mera oportunidad y sin que se lo impida el ordenamiento jurídico, si concede o no lo pedido. Según señala el interesado, solicita una percepción económica estrictamente graciable, insistiendo en que no lo hace en concepto de atraso retributivo, de forma que, si acude a los conceptos retributivos, es sólo como una mera referencia para cuantificar el perjuicio económico sufrido. Ahora bien, formulada en tales términos la petición, necesario es advertir que ni el Presidente de la Comunidad Autónoma a quien se dirige el interesado, ni el Consejo de Gobierno, ni ningún otro órgano de la Administración autonómica, puede disponer graciosamente de los recursos que integran la Hacienda Regional, reconociendo obligaciones económicas nacidas al margen de los supuestos previstos en la normativa presupuestaria (artículo 22 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre), que únicamente reconoce como fuentes de tales obligaciones la Ley, los negocios jurídicos y los actos o hechos que según derecho las generen.

  En atención a lo expuesto, no cabe entender concurrente en las Órdenes contra las que actúa el interesado la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1, letra a) LPAC.

  CUARTA.- Causa de nulidad del artículo 62.1, b) LPAC: acto dictado por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

En ninguno de los repetidos escritos en los que el interesado insta la revisión de oficio de las Órdenes de 27 de enero y 4 de marzo de 2003, se detiene en desarrollar la ausencia de competencia del órgano que dictó los indicados actos, lo que permite desestimar la alegación, pues atendido el carácter extraordinario del procedimiento en el que aquélla se esgrime y la ya indicada necesaria interpretación estricta de las causas de nulidad, cabe exigir de quien la invoca que traiga al procedimiento los elementos de juicio necesarios para poder apreciar de forma clara y ostensible la manifiesta incompetencia del órgano que dictó los actos impugnados. Y es que la utilización por la LPAC del adverbio "manifiestamente" ha sido objeto de interpretación jurisprudencial constante en el sentido de "ostensibilidad", como posibilidad de apreciación a primera vista, siendo incompatible con la necesidad de efectuar cualquier interpretación jurídica o con la exigencia de un esfuerzo dialéctico (sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 5 de junio y 14 de noviembre de 2000). El interesado, de hecho, no sólo omite un mínimo y necesario razonamiento acerca de la incompetencia alegada, sino que ni siquiera indica qué órgano entiende que habría sido competente para dictar las Órdenes impugnadas en lugar del titular de la Consejería de Economía y Hacienda.

Comoquiera que el Consejo Jurídico no puede colocarse en la posición jurídica del actor para suplir su ausencia de argumentación jurídica en apoyo de su alegación, siendo insuficiente su mera manifestación, procede desestimarla, negando que concurra en las Órdenes cuya nulidad se pretende.

  En cualquier caso, debe precisarse que, aunque la petición del actor no pueda ser identificada con una solicitud de atrasos retributivos en sentido estricto, el fundamento de su pretensión es conseguir un trato retributivo igualitario con el dispensado a otros funcionarios, por lo que su petición se inserta en el ámbito material de las retribuciones de los empleados públicos, correspondiendo su resolución a la Consejería competente en materia de empleo público, que es la que dictó las Órdenes impugnadas, pues la Consejería de Economía y Hacienda tenía atribuidas tales competencias por el artículo 4 del Decreto 16/1999, de 13 de julio, de reorganización de la Administración regional.

  QUINTA.- La causa de nulidad del artículo 62.1, letra e): actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

I. De los términos en que se expresa la acción de nulidad formulada por el interesado y de las alegaciones presentadas ante el Consejo Jurídico, cabe entender que aquél considera que las Órdenes impugnadas incurren en la causa de nulidad contemplada en el artículo 62.1, letra e) LPAC, por haber sido dictadas tras una indebida calificación de su petición como reclamación de atrasos retributivos, determinando con ello la tramitación de un procedimiento diferente al legalmente establecido, pues considera que lo procedente habría sido que la Administración actuara conforme prescriben los artículos 7 y 9 LODEPE, de forma que si aquélla estimaba que no procedía admitir la petición por existir en el ordenamiento otros procedimientos específicos para la satisfacción del objeto de la petición, debería haber declarado la inadmisión de la petición y no efectuar la errónea calificación que hizo.

Coincide el Consejo Jurídico con el actor en que la calificación de su pretensión como reclamación de atrasos retributivos no fue formalmente correcta, pues el primer escrito del interesado no se trataba de una solicitud genérica en la que quedara indeterminado el tipo de acción o derecho que se ejercitaba, obligando al instructor a deducirlo del contenido y fundamentos de aquélla, sino que aparece claramente identificado desde sus primeros escritos que lo que el interesado pretendía era ejercitar su derecho de petición, haciendo innecesaria calificación alguna que no fuera la expresamente manifestada por el peticionario, máxime cuando existen patentes diferencias de concepto entre el derecho de petición que se ejercitaba y la reclamación de atrasos retributivos que, según la Administración, era lo que realmente había presentado el interesado.

Ejercitado el derecho de petición, el principio de especialidad en la aplicación de las normas, exige atender al procedimiento específico establecido por la normativa reguladora de aquél, esto es, la LODEPE, y ello aunque la Administración considere que no procede atender a lo rogado o que el escrito no puede ser admitido como tal petición, por existir en el ordenamiento otros procedimientos específicos para la satisfacción de lo pedido. En efecto, así se desprende de los artículos 7, 8 y 9 de la indicada Ley Orgánica. De conformidad con el primero de tales preceptos, una vez recibido el escrito de petición, la autoridad u órgano a que se dirija procederá a comprobar su adecuación a los requisitos previstos por la Ley, debiendo declarar su inadmisión o tramitar la petición correspondiente. La inadmisión procederá cuando el objeto de la petición sea ajeno a las atribuciones del organismo al que se dirija o cuando su resolución deba ampararse en un título específico distinto al establecido en esta Ley y deba ser objeto de un procedimiento administrativo (art. 8 LODEPE, en relación con su artículo 3, que excluye del derecho de petición las solicitudes, quejas o sugerencias para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al regulado en la LODEPE).

En consecuencia, si la Administración consideraba que lo pedido no era susceptible de ampararse en el ejercicio del derecho de petición, sino en un título distinto (reclamación retributiva), y que había de tramitarse conforme al procedimiento administrativo establecido para tales reclamaciones, lo procedente habría sido inadmitir la petición, con expresión de los motivos en los que se fundaba tal inadmisión y de las disposiciones a cuyo amparo debería sustanciarse, por así exigirlo el artículo 9.1 LODEPE.

  II. Dicho lo anterior, debe recordarse que este Dictamen se emite en el seno de un procedimiento de revisión de oficio que persigue, como presupuesto de la resolución a adoptar en el mismo, la determinación de si concurren en las Órdenes impugnadas las causas de nulidad invocadas por el actor. Procede, en consecuencia, determinar si la irregular actuación de la Administración regional al calificar como reclamación retributiva la petición graciable efectuada por el interesado en lugar de declarar su inadmisión, conlleva la nulidad de las referidas Órdenes, al permitir entender que éstas habrían sido dictadas prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.  

  A tal efecto, ha de recordarse la constante doctrina según la cual para que opere esta causa de nulidad, el empleo de los dos adverbios que utiliza el artículo 62.1, letra e) LPAC "total y absolutamente" recalca "la necesidad de que se haya prescindido por entero, de un modo manifiesto y terminante, del procedimiento obligado para elaborar el correspondiente acto administrativo; o bien de algunos de sus trámites esenciales que se pueda equiparar a esa omisión total. Junto a lo anterior, precisamente para ponderar la especial gravedad del vicio que se alega, ha de analizarse si se causó indefensión al interesado, para lo que habrán de tenerse en cuenta, entre otras circunstancias, las consecuencias que sufrió por tal conculcación y lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en caso de haberse observado el trámite omitido" (Dictamen del Consejo de Estado 670/2009). Y es que, en la interpretación estricta que demanda esta causa de nulidad, ha de ser puesta en relación con la función de garantía inherente a la exigencia de que el ejercicio de las potestades y competencias administrativas se actúe a través de un procedimiento, a la vez garantía de los ciudadanos y del interés público. Por ello, la eventual concurrencia de esta causa de nulidad no debe examinarse desde una perspectiva formalista, sino desde una óptica sustantiva, en la que lo decisivo no es tanto la ausencia de uno o varios trámites, como que no se hayan respetado los principios o reglas esenciales que informan el procedimiento (Dictamen del Consejo de Estado 2183/2003).

  Para poder ponderar adecuadamente tales extremos es necesario recordar la peculiaridad del derecho de petición, cuyo contenido se agota en su mismo ejercicio, generando en el destinatario la obligación de decidir acerca de lo pedido, pero no, necesariamente, la de conceder o satisfacer lo solicitado. Además, como ya ha quedado dicho en consideraciones anteriores, la pretensión deducida bajo la vestidura del ejercicio del derecho de petición no se adecuaba a las súplicas graciables y discrecionales que son propias de tal derecho. Por ello, si la Administración hubiera inadmitido la petición, como debería haber hecho en aplicación de la LODEPE, por considerar que su objeto había de tramitarse por la vía de las reclamaciones retributivas, el efecto para el actor habría sido el de encontrarse con una resolución de inadmisión que le abría dos posibilidades: a) seguir el procedimiento que le indicara la Administración, que sería el mismo que efectivamente se tramitó y desembocó en la Orden de 27 de enero de 2003, primero, y en la de 4 de marzo del mismo año, después; o b) acudir, conforme a lo dispuesto en el artículo 12 LODEPE, a la vía especial de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, frente a la declaración de inadmisibilidad de su petición por considerarla improcedente.

  Pues bien, por una u otra vía se habría alcanzado el mismo resultado, pues en la práctica el actor ya las ha recorrido ambas. La primera, porque la calificación de su escrito como reclamación movió a la Administración a tramitarla como tal; la segunda, porque frente a los actos derivados de dicho procedimiento el actor ya interpuso el correspondiente recurso contencioso-administrativo en defensa del ejercicio de petición que consideraba vulnerado con las Órdenes ahora impugnadas y no obtuvo respuesta favorable -tampoco del Tribunal Constitucional al que, según afirma, acudió en amparo-, al considerar los órganos de la jurisdicción ordinaria, únicos cuyos actos constan en el expediente remitido a este Consejo Jurídico, que la pretensión formulada por el actor no tenía cabida en el ejercicio del derecho de petición, por ser susceptible de satisfacción a través de procedimientos administrativos ad hoc, afirmando de forma expresa que ninguna indefensión se le ha causado al interesado con dicha actuación administrativa.

  Por otra parte, de estimarse la revisión solicitada, la Administración debería proceder a declarar la nulidad de las Órdenes impugnadas, retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente posterior a la presentación del escrito de petición y declarar la inadmisión de aquélla, pues como ya se ha expuesto, la pretensión actora no tiene amparo en el derecho de petición, por lo que nunca podría ser objeto de consideración discrecional por el destinatario. El resultado práctico, en suma, sería el mismo al expuesto en el párrafo precedente.

  III. De lo actuado por la Consejería de Economía y Hacienda, se desprende que se tramitó un procedimiento completo, con su correspondiente instrucción y resolución y que, si bien en su origen se calificó incorrectamente la petición del hoy actor como reclamación en materia de atrasos retributivos, incumpliendo lo prescrito en la LODEPE respecto a la inadmisión de las pretensiones que no sean susceptibles de quedar amparadas por el derecho de petición, tal actuación no vicia de nulidad los actos impugnados. Y es que, como se ha dicho, de seguir el interesado las indicaciones que la Administración debería haberle dado al inadmitir la petición, acerca de las normas y trámites a los que habría de sujetarse su pretensión, la resolución de tal procedimiento habría dado lugar a actos similares a los impugnados; de no aceptar la inadmisión e instar su revisión jurisdiccional, nada hace pensar que las resoluciones judiciales pudieran ser diferentes a las dictadas, pues en ellas ya se analiza y resuelve sobre la ausencia de vulneración del derecho de petición derivada de la calificación efectuada por la Administración. En cualquier caso, la omisión del trámite de inadmisión previsto por la LODEPE no ha supuesto una merma de garantías ni de posibilidades de defensa del interesado.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

  ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la acción de nulidad ejercitada por el interesado, frente a las Órdenes de 27 de enero y 4 de marzo de 2003, de la Consejería de Economía y Hacienda, al considerar que no concurren en las mismas las causas de nulidad invocadas por el actor, conforme a lo indicado en las Consideraciones Tercera, Cuarta y Quinta de este Dictamen.

  No obstante, V.E. resolverá.