Dictamen nº 36/2010

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 18 de febrero de 2010, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 23 de diciembre de 2009, sobre proyecto de decreto por el que se regula la atribución de competencias para el ejercicio de la potestad sancionadora en materia de tasa láctea en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 231/09), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- Mediante informe de 17 de junio de 2009, el Servicio de Producción Animal de la Dirección General de Ganadería y Pesca de la Consejería de Agricultura y Agua señaló la necesidad de aprobar un Decreto que atribuyese específicamente a determinados órganos de la Administración regional las competencias sancionadoras que ésta posee en materia de tasa láctea (incluída dentro de la más genérica competencia sobre ganadería que tiene estatutariamente atribuída), regulada por diversos Reglamentos comunitarios y normativa básica estatal, que citaba. A dicho informe se acompañaba un primer borrador de Decreto, lo que fue remitido a la Secretaría General de la expresada Consejería.

SEGUNDO.- Mediante oficios de 18 de junio de 2009, el titular de la citada Dirección General traslada dicho borrador, para la formulación de alegaciones, a las siguientes entidades interesadas: x, y, z, no constando la presentación de alegaciones.

TERCERO.- El 24 de julio de 2009 la Asesora Jurídica de la citada Dirección General emite informe, favorable a la aprobación del referido borrador de Decreto.

CUARTO.- El 28 de julio de 2009 el mencionado Director General emite informe-propuesta de aprobación de dicho borrador de Decreto, que remite a la Secretaría General de la Consejería.

QUINTO.- El 5 de agosto de 2009, el Servicio Jurídico de dicha Secretaría General emite informe, favorable a la aprobación del borrador, con algunas observaciones de mejora técnica del texto y de la necesidad de incorporar una memoria económica.

SEXTO.- El 22 de septiembre de 2009 se emite una memoria económica y un informe sobre el impacto por razón de género de la futura norma. Se elabora un nuevo borrador, al que se incorporan las sugerencias realizadas por el citado informe del Servicio Jurídico.

SÉPTIMO.- Solicitado informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos, es emitido el 2 de noviembre de 2009, en el que, en lo sustancial,  expresa que la memoria económica resulta insuficiente y falta el preceptivo informe de la Vicesecretaría; en cuanto al fondo, realiza una observación sobre el alcance de la normativa básica estatal que sirve de marco jurídico al Proyecto, exponiendo las dudas competenciales que suscita la imposición de sanciones en esta materia cuando el hecho infractor se encuentre tipificado en la Ley General Tributaria, según la normativa estatal aplicable (de posterior análisis), cuestión que considera que no se ha analizado por el órgano proponente, por lo que debe estudiarse por éste; por lo demás, realiza algunas observaciones de mejora técnica del texto.

OCTAVO.- El 26 de noviembre de 2009 la Asesora Jurídica de la citada Dirección General emite informe complementario sobre la competencia sancionadora regional en la materia, considerando que es de  competencia estatal la práctica de las liquidaciones de la tasa láctea, y autonómica la de la imposición de sanciones en esta materia. A raíz de lo anterior se elabora un nuevo borrador en el que en el proyectado artículo 3 se incluye una referencia al procedimiento de liquidación de la tasa láctea.

NOVENO.- El 2 de diciembre de 2009 se emiten una nueva memoria económica y el informe de la Vicesecretaria de la Consejería, favorable a la aprobación del Proyecto.

DÉCIMO.- El 15 de diciembre de 2009, el Secretario General de la Consejería extiende diligencia sobre el texto definitivo del Proyecto de Decreto de que se trata.

UNDÉCIMO.- Mediante oficio registrado en este Consejo Jurídico el 23 de diciembre de 2009, el Secretario General de la Consejería, por delegación del Consejero, solicita la emisión de nuestro preceptivo Dictamen, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.

  A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un proyecto de Decreto que constituye desarrollo y ejecución de lo establecido con carácter básico en el Real Decreto 754/2005, de 24 de junio, por el que se regula el régimen de la tasa láctea, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Procedimiento.

A la vista de las actuaciones obrantes en el expediente remitido, puede afirmarse que se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido al efecto en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.

  TERCERA.- Objeto del Proyecto y competencia autonómica para su aprobación.

  El objeto del Proyecto de Decreto sometido a Dictamen consiste, según su artículo 1, en la atribución, a diversos órganos de la Administración regional, de las facultades sancionadoras que, en materia de tasa suplementaria de cuota láctea, corresponden a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Sin embargo, además de tal objeto, que efectivamente se plasma en el artículo 2 del Proyecto, la norma proyectada también determina cuál ha de ser el procedimiento sancionador aplicable al respecto, disponiendo que será el establecido en el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, "siempre que no se trate de un procedimiento de liquidación en materia tributaria", inciso incluído en el último y definitivo borrador, que será posteriormente objeto de comentario.

  A los efectos ahora analizados, interesa destacar que el Proyecto se pretende dictar en el marco de las bases y coordinación estatal de la planificación de la economía, proyectado ello aquí en el sector lácteo y, en concreto, en el marco de las normas contenidas del Real Decreto 754/2005, citado anteriormente, dictado por el Estado al amparo de la competencia que le atribuye el artículo 149.1.13ª de la Constitución, según expresa la Disposición final primera de dicho Real Decreto, y que trae causa de previos Reglamentos comunitarios que disciplinan esta materia dentro de la Política Agraria Común de la Unión Europea, que configuran dicha "tasa" (entendido este concepto en un sentido impropio dentro del ordenamiento jurídico español, como seguidamente se verá) como un instrumento económico compensatorio que afecta a los Estados cuya producción láctea sobrepase la cuota que tiene asignada por dicha Unión Europea.

  A partir del bloque normativo anterior, la Comunidad Autónoma ejerce sus competencias en materia de agricultura y ganadería, las cuales, en la materia que ahora nos ocupa, consisten básicamente en una función ejecutiva de lo establecido en dicho Real Decreto, si bien éste reserva a la Administración del Estado algunas facultades ejecutivas en relación con la gestión de esta tasa láctea, fundamentalmente, la relativa a la practica de las liquidaciones de dicha tasa a los sujetos obligados al pago; y ello por su peculiar dimensión o alcance suprarregional de esta figura jurídica (calificada por dicho Real Decreto como una exacción parafiscal), como pone de manifiesto el Consejo de Estado en su Dictamen 802/2005, de 9 de junio, sobre el Proyecto de lo que luego sería el citado Real Decreto:

"La exacción parafiscal aquí configurada tiene por objetivo que cada uno de los "sujetos pasivos" descritos en el proyecto, y antes en el Real Decreto 291/2004, de 20 de febrero, pague, proporcionalmente al incumplimiento de cada cual, el importe que le corresponde de lo que se ha de pagar colectivamente como "tasa láctea". Desde este punto de vista, lo que los reglamentos, que no las leyes, llaman "exacción parafiscal", puede ser calificado como tal, según se ha dicho ya, pero los aspectos técnicos de la norma ("hecho imponible", "tipo", "base liquidable", etc.) deben ser interpretados con cierta amplitud conceptual porque no se adaptan exactamente a la finalidad no contributiva sino de reparto de la sanción que es propia de la norma que ahora se aprueba. Esto vale en especial para el "devengo", que el principio de legalidad obliga a señalar para todo tributo, pero que no termina de encajar del todo en una norma cuya finalidad no es, como queda dicho, gravar una manifestación de riqueza que denota capacidad contributiva, sino reintegrar el importe de una "tasa" que ha de pagarse por España y que conviene repercutir entre todos, cuando se da una situación de incumplimiento colectivo, a la vista de la participación de cada uno".

Conforme con lo anterior, el Real Decreto 754/2005 establece en su artículo 31 la competencia de la Administración del Estado, a través del Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA), para practicar a los productores de leche las oportunas liquidaciones en caso de sobrepasamiento de las cantidades de referencia  que vengan establecidas, liquidaciones que comunicará a las CCAA para que procedan a su notificación a los sujetos obligados al pago, siendo recurribles aquéllas potestativamente en reposición ante el mismo FEGA o, en su caso, ante el Tribunal Económico Administrativo Central (art. 32).

  Por su parte, el artículo 35.3 de dicho Real Decreto reconoce a las CCAA las competencias de control en el cumplimiento, por parte de diferentes sujetos intervinientes en el mercado lácteo (productores, determinados compradores y otros), de las obligaciones administrativas que se establecen en dicha norma para controlar la producción láctea a los efectos de la tasa en cuestión; obligaciones de diversa índole cuyo incumplimiento da lugar a las correspondientes infracciones, tipificadas pormenorizadamente en las normas legales a que se refiere el artículo 40 del Real Decreto, de posterior cita, y que pueden dar lugar al correspondiente procedimiento sancionador, que debe tramitar y resolver la Comunidad Autónoma competente, según establece su artículo 42. La competencia de cada una de las CCAA se determina conforme a lo establecido en el artículo 2, j) de este Real Decreto, que utiliza el criterio del lugar en el que esté la sede social del comprador o en la que esté ubicada la explotación del productor o, en caso de que ésta tenga unidades de producción en varias CCAA, el de la Comunidad Autónoma en el que se encuentre el mayor número de animales destinados a la producción de leche.

  Como va a verse, la única observación relevante que se ha de hacer al Proyecto dictaminado se refiere a la regulación contenida en el proyectado artículo 3 sobre el procedimiento administrativo sancionador aplicable en la materia, pues ninguna objeción ha de hacerse al reparto competencial orgánico interno contenido en el proyectado artículo 2.

  Dicha observación se realiza no sin antes advertir que el contenido del proyectado artículo 3 no resulta coherente con el objeto del Proyecto según su título y su artículo 1, que lo limitan a la atribución de competencias sancionadoras en esta materia (es decir, lo que se proyecta en el citado artículo 2), y no a la determinación del procedimiento sancionador aplicable. Ello justificaría la supresión del antedicho artículo 3. No obstante, y para el caso de pretenderse el mantenimiento de un precepto como el proyectado (lo que puede resultar útil, a la vista de lo que luego se dirá), se realizan las siguientes observaciones.

CUARTA.- Ajuste del Proyecto al Real Decreto 754/2005.

I. El proyectado artículo 3 establece que "el procedimiento para la imposición de las sanciones en materia de tasa láctea será, siempre que no se trate de un procedimiento de liquidación en materia tributaria y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 41.2 del Real Decreto 754/2005, de 24 de junio, por el que se regula el régimen de la tasa láctea, el establecido por el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto."

Como se verá seguidamente, dos son las cuestiones que suscita este precepto y sobre las que puede avanzarse la respectiva conclusión: a) resulta inapropiada la referencia que se hace en dicho artículo al procedimiento de liquidación en materia tributaria (el de liquidación de la tasa láctea, se entiende); b) la remisión que se hace al procedimiento sancionador regulado en el Real Decreto 1398/1993 como el (único) aplicable en la materia que nos ocupa no se acomoda a la interpretación que debe hacerse de la regulación contenida al respecto en el Real Decreto 754/2005.

El Capítulo X de esta norma básica, dedicado al régimen sancionador en la materia, establece lo siguiente:

"Artículo 39.

Principios de la potestad sancionadora.

Serán de aplicación los principios de la potestad sancionadora en materia tributaria en los términos establecidos en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, y en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Artículo 40.

Infracciones y sanciones.

Las infracciones contra lo dispuesto en este Real Decreto se sancionarán de conformidad con lo previsto en el artículo 97 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en la Ley 8/2003, de 24 de abril, de Sanidad Animal, en la legislación de las Comunidades Autónomas y en la normativa comunitaria de aplicación.

La Ley 58/2003, de 17 de diciembre, se aplicará cuando el hecho infractor no esté tipificado en alguna de las normas anteriores.

Artículo 41.

Procedimiento sancionador.

1. El procedimiento sancionador se tramitará, en todo caso, de forma separada al de liquidación de la tasa láctea.

2. El procedimiento para la imposición de sanciones en materia de tasa láctea será, según proceda, el establecido por el Reglamento General del Régimen Sancionador Tributario, aprobado por el Real Decreto 2063/2004, de 15 de octubre, por el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, o por las normas autónomas reguladoras de los procedimientos sancionadores.

Artículo 42.

Órgano competente para la imposición de sanciones.

El órgano competente para la imposición de sanciones será la autoridad competente de la Comunidad Autónoma."

II. En primer lugar, debe repararse en que el transcrito artículo 41.1 establece una neta separación entre los procedimientos de liquidación de la tasa láctea y los sancionadores que pudieran incoarse por el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la materia que nos ocupa. El Consejo de Estado, en su Dictamen 805/2005, antes citado, aludía "al artículo 43 del (entonces) vigente Real Decreto 291/2004, de 20 de febrero, conforme al cual las sanciones por incumplimiento eran impuestas por el Presidente del FEGA, que ahora ha sido sustituido por el artículo 42, conforme al cual las sanciones las impone "la autoridad competente de la comunidad autónoma". En opinión del Consejo de Estado, las sanciones debe imponerlas el mismo que realiza las liquidaciones ?el FEGA- máxime no habiendo habido requerimiento de incompetencia en este punto (se refiere el Dictamen a un previo requerimiento de incompetencia al Estado por parte de algunas CCAA en relación con algunos preceptos de dicho RD de 2004), y habiéndose previsto, en el vigente Real Decreto y también en el proyecto, un procedimiento separado para ambos actos administrativos".

Sin embargo, el Real Decreto 754/2005 luego aprobado no acoge dicha observación y mantiene el tenor del actual artículo 42, a virtud del cual el reconocimiento de las competencias sancionadoras a las respectivas CCAA es general, de modo que alcanza a todas las posibles infracciones que se produzcan dentro de su ámbito de competencia, tengan o no éstas como base o conlleven una liquidación de la tasa láctea; tasa, por tanto, que practicará el FEGA sin perjuicio de la competencia sancionadora de la correspondiente Administración regional, para lo que deberá existir la oportuna coordinación (en el artículo 44 se regula una "Mesa de coordinación del régimen de tasa").

En este sentido, delimitada así la competencia autonómica, carece de sentido que el proyectado artículo 3 aluda a "los procedimientos de liquidación en materia tributaria", pues el de liquidación de la referida tasa láctea no tiene carácter sancionador, sino parafiscal, y sólo a los sancionadores debe referirse el Proyecto, de modo que su mismo objeto ya excluye a los que no tengan dicho carácter.

III. Por otra parte, en lo que atañe a la determinación del procedimiento establecido en el Real Decreto 1398/1993 como el aplicable por la Administración regional para sancionar las infracciones de su competencia en la materia que nos ocupa, su legalidad depende de la interpretación que haya de darse al artículo 41 del RD 754/2005 y, más en concreto, al sentido de la expresión "según proceda" que en él se contiene, referida a la aplicación del procedimiento sancionador en materia tributaria (RD 2063/2004), el procedimiento sancionador general o común (directamente aplicable sólo, en un principio, en el ámbito de la Administración del Estado) aprobado por RD 1398/1993, o el procedimiento que pudiera haber aprobado cada Comunidad Autónoma para su ámbito competencial ("por las normas autonómicas reguladoras de los procedimientos sancionadores").

En este sentido, la referida expresión "según proceda" no puede interpretarse como una habilitación a la respectiva Comunidad Autónoma para que elija, de entre todos los procedimientos aludidos por dicho artículo, el que estime más oportuno. Así, procederá la aplicación del procedimiento sancionador tributario a que se refiere dicho artículo cuando, conforme con lo establecido en el transcrito artículo 40, segundo párrafo, RD 754/2005, resulte que para la tipificación de la infracción de que se trate haya de acudirse a la vigente Ley General Tributaria (LGT), que será "cuando el hecho infractor no esté tipificado en alguna de las normas" a que se refiere dicho artículo en su párrafo primero. Ello parece lógico, y la única explicación posible de la referencia a dicho procedimiento sancionador tributario, a la luz de lo que establece el artículo 39 de dicho Real Decreto. En efecto, si la tipificación de la infracción sólo se halla en la LGT (lo que sugiere que se estaría ante una infracción de neto carácter tributario, no obstante la naturaleza parafiscal de la tasa en cuestión), parece lógico que el procedimiento sancionador a emplear para sancionar dicha infracción sea el específicamente aprobado para las sanciones en materia tributaria; podría decirse que la aplicación de la norma sustantiva de naturaleza tributaria (la infracción tipificada en la LGT) atraería la aplicación de la norma procedimental sancionadora de la misma naturaleza.

Fuera de esos supuestos, la aplicación del Real Decreto 1398/1993, al que se refiere el proyectado artículo 3, dependerá, como sucede en otras materias, de que la correspondiente Comunidad Autónoma no haya aprobado una norma procedimental sancionadora propia que hubiera desplazado la aplicación supletoria de aquél, como resulta no haberlo hecho nuestra Comunidad hasta el presente. Por ello, todas las infracciones en materia de tasa láctea tipificadas en las normas a que se refiere el artículo 40, primer párrafo, del RD 754/2005, deberán ser objeto del procedimiento sancionador establecido en el RD 1398/1993. Y, como se dice, cuando el hecho infractor no esté tipificado en tales normas y haya que acudir a la LGT a estos efectos, se aplicará el procedimiento sancionador tributario antes aludido. Así podría disponerlo el proyectado artículo 3, si se considerase conveniente aclarar reglamentariamente esta cuestión para una mayor seguridad jurídica.

QUINTA.- Otras observaciones.

Para la mejora técnica del Proyecto, sería conveniente la introducción de las siguientes modificaciones.

- Artículo 1.

Completar: "... de cuota láctea en el ámbito de las competencias de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia".

- Artículo 2.

Las referencias a los órganos competentes deberían hacerse de forma genérica, para adecuarse a hipotéticos cambios en su denominación. Así, el artículo debería referirse al Director General competente en materia de ganadería y pesca, y al Consejero competente en materia de agricultura y agua, por ejemplo.

En el número 1, a), resulta superfluo el inciso "cometidas en materia de tasa suplementaria de la cuota láctea", pues ello ya se deduce del artículo 1. Además, no se reproduce tal inciso en las siguientes letras b) y c).

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- El Consejo de Gobierno dispone de competencia y habilitación legal para aprobar el proyecto de Decreto objeto de Dictamen, sin perjuicio de lo expresado en la Consideración Cuarta en relación con el artículo 3. Esta observación tiene carácter esencial.

  SEGUNDA.- Para la mejora técnica del texto, sería conveniente la introducción de las modificaciones a que se refiere la Consideración Quinta respecto de los proyectados artículos 1 y 2.

No obstante, V.E. resolverá.