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Extracto de Doctrina
El Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes, ha de destacar que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter marcadamente objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista o de aseguramiento de todo riesgo, no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999).
PRIMERO.- Con fecha 19 de junio de 2008, x. presentó escrito de reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración regional en la que solicita una indemnización de 14.377,65 euros, más intereses, por los daños y perjuicios físicos sufridos (días de incapacidad y secuela) como consecuencia de la caída padecida el día 20 de febrero de 2007 en el Centro de Día de Personas Mayores "Murcia II", sito en C/ Mar Menor n° 17, de Murcia, adscrito al Instituto Murciano de Acción Social (IMAS), del que es usuaria. En síntesis, alega que dicho día, cuando estaba en una de las dependencias de dicho centro, al ir a colocar una silla, tropezó con un borde saliente del pavimento del suelo, que tenía un desnivel, al no encontrarse las losas debidamente colocadas y junteadas. Añade que el día 13 anterior, otra usuaria, x., a la que en su momento propondrá como testigo, sufrió otro accidente por la misma causa, si bien tras ello el centro no colocó ninguna señal que advirtiera de dicho desperfecto, ni obstáculo que impidiera el paso por ese lugar; además, afirma que poco después de su propio accidente se procedió al precintado de la zona y a su reparación. Señala que se trata de un lugar destinado a la estancia de personas mayores, por lo que debe tenerse especial cuidado en las instalaciones, ya que el grado de perceptibilidad del defecto del pavimento, aun siendo éste de escasa entidad, es inferior al de otras personas, conforme con supuestos análogos de la jurisprudencia, que cita. Afirma que, aunque el Código Técnico de la Edificación (CTE) aprobado por RD 1371/2007 establece que "con el fin de limitar el riesgo de caídas como consecuencia de los traspiés o de tropiezos, el suelo debe cumplir las condiciones siguientes: A) No presentará imperfecciones o irregularidades que supongan una diferencia de nivel de más de 6 mm.", se trata de un requisito general que debe ser más exigente en zonas destinadas a la tercera edad, aunque, en el caso, el desnivel superaba la indicada cifra, según se advierte en las fotografías que aporta.
A su escrito acompaña diversa documentación, de la que se destaca la siguiente:
a) Copia del parte de la asistencia prestada por el servicio 061 a x. por caída sufrida el 13 de febrero de 2007 en el centro social de referencia.
b) Fotografías que, según se afirma, corresponden al desnivel que presentaba el pavimento del suelo en el lugar y momento de la caída sufrida por la reclamante.
c) Fotografías realizadas el 19 de noviembre de 2007, del mismo lugar, según se afirma, ya con el desnivel eliminado.
d) Parte de la historia clínica correspondiente a la asistencia prestada a la reclamante en el hospital "Morales Meseguer", desde que el 20 de febrero de 2007 acudió a su Servicio de Urgencias, incluyendo informe de alta emitido el 3 de octubre de 2007 por su Servicio de Consultas Externas de Traumatología.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación mediante resolución del Consejero de Política Social, Mujer e Inmigración de fecha 3 de julio de 2008, y notificado ello a los interesados (reclamante y compañía aseguradora del IMAS), la instrucción solicitó informe a la Dirección del centro donde se produjo el accidente, que fue emitido el día 15 de julio de 2008, con el siguiente contenido:
"1) Que la caída se produce cuando la citada socia empujaba una silla y ésta encalla en una junta de dilatación del edificio, perdiendo en ese momento el equilibrio, yendo a caer sobre la misma y, dada la inestabilidad del conjunto, resbalando con la silla hacia el suelo.
2) Que el ordenanza del servicio, alertado por compañeros de la actividad que se disponía a realizar x. (ensayo de coral), pone en marcha el protocolo de actuación ante este tipo de situaciones, comunicando el accidente al servicio del 112.
3) Que tanto la accidentada como su esposo, que se encontraba presente, deciden por sus propios medios trasladarse al Hospital Morales Meseguer.
4) Que desde el primer momento esta dirección puso en conocimiento de x. la existencia de un seguro por parte del Centro.
5) Que el día 21 de febrero fue comunicada la incidencia a la correduría de seguros xl -compañía aseguradora x-, al objeto de iniciar el correspondiente expediente.
6) Que a instancias de la compañía fue emitido informe por parte de la oficina técnica, informe que obra en el expediente sito en la Sección de Asuntos Generales.
7) Que a pesar del diagnóstico de los técnicos relativo a la no disfunción del diferencial de los bordes de la junta de dilatación, esta dirección insiste en que sean desbastados hasta la desaparición total, aunque momentánea al tratarse de una junta "viva", del diferencial de los bordes.
8) Que de las 1.200 plazas de actividades generadas en el curso pasado por el CDM Murcia II, sólo hay constancia de la caída por arrastre de x. y de otra caída el 13 de febrero que protagonizó la socia x. mientras realizaba la actividad de gimnasia para mayores.
9) Que el 29 de noviembre de 2007 se recibió en esta C.R.I., del Jefe de Sección de Asuntos Generales, documentación conteniendo copia de la resolución de la aseguradora x. con la indicación de que "entendemos que no se debería asumir responsabilidad", con el ruego de su entrega a x.
10) Que a mayor abundancia de datos, sería procedente la consulta por parte de este Servicio de Régimen Jurídico, del Expediente obrante en la Sección de Asuntos Generales del IMAS en la que se han centralizado las actuaciones".
TERCERO.- El 22 de julio de 2008 la instrucción solicita del IMAS la remisión de la documentación de que dispusiera sobre el asunto de referencia, así como su informe. Mediante oficio del día siguiente, el Jefe de Servicio de Prevención de Riesgos Generales y Régimen Interior de dicho Instituto remite la documentación solicitada, relativa a las actuaciones seguidas en su día por el accidente ante la citada compañía aseguradora.
De la misma se destaca el informe de 29 de mayo de 2007 del Arquitecto del IMAS (folio 49 exp.), que expresa lo siguiente:
"El Centro de día de personas mayores citado en el epígrafe, constituido en un edificio exento, sito en C/ Mar Menor 17, Murcia, formado por planta baja y planta primera, dada su superficie dispone de una junta de dilatación para absorber las variaciones que por contracciones o dilataciones puedan producirse.
Consecuentemente a lo referido, en febrero de 2.007 la junta de dilatación en planta primera presentaba un desnivel no superior a 1 milímetro de altura, la cual fue eliminada mediante desbastado y posterior pulido del pavimento en una longitud de 80 cm., a ambos lados de la junta de dilatación, quedando toda la superficie del salón sin desigualdades de nivel, con la finalidad de evitar que puedan producirse tropiezos o caídas por este motivo".
CUARTO.- El 17 de septiembre de 2008 la Técnica Responsable de la Oficina Técnica del IMAS emite informe, con el siguiente contenido:
"En fecha de febrero de 2007, la junta de dilatación de la planta primera del Centro de referencia, presentaba un desnivel en altura no superior a un milímetro, la cual una vez conocido que pudiese dar origen a caída de una persona en esa área, fue eliminada mediante desbastado y pulido del pavimento de terrazo existente en 80 centímetros a ambos lados de la junta, quedando todo el salón sin desigualdades de nivel.
Asimismo debe tenerse en consideración que la junta de dilatación existente es un componente necesario del edificio, consecuente con las dimensiones de la edificación, y que a su vez es un elemento dinámico que puede ofrecer pequeñas alteraciones en su anchura y altura, según las variaciones de temperatura o de basamento (que) puedan repercutirle, no siendo su característica funcional la total igualdad en nivel o anchura.
El Código Técnico de la Edificación, actualizado por RD 1371/2007, en el Documento Básico SU, apartado SU1, Seguridad frente al riesgo de caídas, apartado 2, Discontinuidades en el Pavimento, en su punto a) indica textualmente "no presentará imperfecciones o irregularidades que supongan una diferencia de nivel de más de 6 milímetros", tolerancia muy superior al desnivel inferior a un milímetro que existía en la junta de dilatación objeto del presente informe".
QUINTO.- Obra en el expediente un escrito de 16 de octubre de 2008 de la aseguradora del IMAS en el que, en síntesis, alega que no han quedado suficientemente demostradas las circunstancias alegadas, ni se ha demostrado que el funcionamiento normal o anormal de la Administración Pública haya sido la causa eficiente y adecuada del daño reclamado, según se desprende de los informes técnicos emitidos.
SEXTO.- Otorgado trámite de audiencia y vista del expediente a los interesados, el 28 de noviembre de 2008 la reclamante formuló alegaciones, en las que, en síntesis, reitera lo expresado en su escrito inicial, añadiendo que la existencia de las juntas de dilatación no implica la existencia de desniveles en altura entre las losetas del suelo, sino de anchura.
SÉPTIMO.- El 10 de febrero de 2009 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por considerar, a la vista de los informes técnicos emitidos, que no puede considerarse que el pequeño desnivel existente constituyera una deficiencia de las instalaciones generadora de responsabilidad patrimonial, visto que éstas cumplían con los estándares técnicos aplicables, sin que la mera producción del daño sea causa suficiente para determinar dicha responsabilidad, de tal manera que el hecho causante del accidente es ajeno al actuar de la Administración y, en consecuencia, ninguna relación existe entre el resultado lesivo y el funcionamiento normal o anormal del servicio público, según jurisprudencia que cita.
OCTAVO.- Remitido el expediente a este Consejo Jurídico, el 9 de julio de 2009 emitió Dictamen nº 128/2009, en el que, entre otras consideraciones, señaló que "es un hecho relevante para determinar la posible responsabilidad patrimonial de la Administración regional la existencia de un previo accidente padecido por otra usuaria en el mismo centro social de referencia, suceso al que alude su director en el informe emitido el 15 de julio de 2008 (Antecedente Segundo); considerando que de dicho informe no se extrae con claridad si dicho accidente se produjo en el mismo lugar y por la misma causa (la junta de dilatación) que el que motiva la presente reclamación, procede que el instructor requiera a dicho informante para que aclare este extremo (y, en su caso, si hubo testigos de este hecho, aparte de la misma accidentada), a efectos de poder valorar las circunstancias de tal accidente. Por ello, procede acordar la retrotracción de las actuaciones, continuando después el procedimiento con los trámites que procedan, incluyendo un nuevo trámite de audiencia a la reclamante para que pueda alegar sobre lo actuado."
NOVENO.- El 17 de septiembre de 2009 la Directora Gerente del IMAS acuerda la retroacción del procedimiento para solicitar al Director del centro en el que ocurrieron los hechos una ampliación de su informe en el extremo reseñado en el citado Dictamen.
DÉCIMO.- El 7 de octubre de 2009 el citado Director emite el informe interesado, relativo a la caída sufrida en el centro el 13 de febrero de 2007 por x., del que se destaca lo siguiente:
"PRIMERO: La caída se produjo en la fecha indicada a las 11,30 horas, mientras realizaba la actividad de gerontogimnasia. La caída le ocasionó un aparatoso golpe en la cara y en la frente.
SEGUNDO: Tras incorporarse, x. manifiesta que se ha debido marear (y es la causa que se indica al 112 tras darles aviso de lo acontecido, tal y como marca el protocolo del centro). (…)
TERCERO: Los compañeros de actividad de x. manifiestan que o bien se ha mareado o que la caída se pudo producir al coincidir la puntera de su calzado con el reborde de una junta de dilatación existente en la sala. (…)
SÉPTIMO: La caída no se produjo en el mismo lugar que la que sufrió x. el día 20 del mismo mes (aunque sí en la prolongación de la misma junta de dilatación)".
UNDÉCIMO.- Otorgado nuevo trámite de audiencia a los interesados, el 17 de noviembre de 2009 la reclamante presentó alegaciones en las que se ratifica en lo expresado en sus escritos anteriores, incidiendo, además, en que el accidente de la señora x. se produjo a causa de la misma junta de dilatación que causó su propia caída, aportando declaración jurada de dicha señora de fecha 12 de noviembre de 2009, en la que expresa, como motivo de su caída, que "tropecé con el pie en el reborde de una loseta del suelo, que sobresalía al existir un desnivel importante entre las dos filas de losetas, prolongándose el mismo desnivel entre las mismas a lo ancho".
DUODÉCIMO.- El 24 de noviembre de 2009 se formula nueva propuesta de resolución, desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por entender, a la vista de los informes técnicos emitidos, que no puede considerarse que el pequeño desnivel existente en el centro, causante del accidente, constituyera una deficiencia de las instalaciones generadora de responsabilidad patrimonial, visto que éstas cumplían con los estándares técnicos aplicables, sin que la mera producción del daño sea causa suficiente para determinar dicha responsabilidad, de tal manera que el hecho causante del accidente es un hecho fortuito y ajeno al actuar de la Administración y, en consecuencia, no existe relación entre el resultado lesivo y el funcionamiento normal o anormal del servicio público, según jurisprudencia que cita.
Dicha propuesta de resolución fue remitida a este Consejo Jurídico junto con el expediente y su extracto e índice reglamentarios, en solicitud de su preceptivo Dictamen, y constituye el objeto del presente.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Plazo, legitimación y procedimiento.
I. La acción indemnizatoria ha sido ejercitada dentro del plazo de un año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
II. La reclamante, al sufrir los daños imputados a la actuación administrativa, ostenta la condición de interesada para ejercitar la acción de reclamación, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 LPAC, en relación con el 4.1 RRP.
La legitimación pasiva de la Administración regional deriva de la titularidad pública predicable de las instalaciones destinadas a la actividad de asistencia social de su competencia, en las que se produce el accidente.
III. La tramitación realizada se ajusta, en lo sustancial, a lo establecido en la LPAC y RRP para esta clase de procedimientos.
TERCERA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales y los daños por los que se reclama indemnización.
I. Según el artículo 139 LPAC, cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley.
Ahora bien, el Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes, ha de destacar que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter marcadamente objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista o de aseguramiento de todo riesgo, no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999).
II. En el caso que nos ocupa, y por lo que se refiere a las características del desnivel existente en el pavimento del centro en la fecha del accidente (desnivel que poco después fue eliminado mediante obra), debe aceptarse lo informado por los servicios técnicos del IMAS en el sentido de que su altura era inferior a un milímetro; las simples fotografías aportadas por la reclamante (no autenticadas respecto de la fecha y lugar de su obtención) no pueden desvirtuar lo informado por tales servicios sobre la altura del desnivel, y siendo de tan escasísima entidad, al menos permite dudar fundadamente de que fuera la causa del accidente. En cualquier caso, no resulta discutido que la normativa técnica de edificación permite un desnivel de hasta seis milímetros, magnitud ésta muy superior a la que, por lo dicho, debe considerarse que existía en el lugar en cuestión, y ello independientemente de la causa técnica que explicaba su existencia (la junta de dilatación del pavimento).
Además, tampoco resulta acreditado con la necesaria certeza que la caída sufrida en una fecha anterior por otra usuaria del centro se debiera a un tropezón con el desnivel de referencia, pues la declaración de esta otra usuaria, emitida con ocasión del último trámite de audiencia otorgado, para ser aportada en el procedimiento de la aquí reclamante (Antecedente Undécimo), se contradice con lo informado por el director del centro, que se refiere a un mareo como causa de aquella primera caída, según manifestó entonces la accidentada (Antecedente Décimo).
Por todo lo expuesto, no se ha acreditado un anormal funcionamiento de los servicios públicos de mantenimiento y conservación del inmueble en cuestión, por lo que, faltando la necesaria y adecuada relación de causalidad entre su funcionamiento y los daños por los que se reclama, de acuerdo con lo anteriormente expresado, no concurren los requisitos legales necesarios para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- No se ha acreditado la existencia de la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales y los daños por los que se reclama indemnización, por las razones expresadas en la Consideración Tercera del presente Dictamen.
SEGUNDA.- En consecuencia, la propuesta de resolución, desestimatoria de la reclamación, se informa favorablemente.
No obstante, V.E. resolverá.
