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Extracto de Doctrina
La relación especial de sujeción que une al funcionario reclamante puede influir, en ocasiones, en la apreciación de la concurrencia de los requisitos generales configuradores de dicha institución necesarios para admitir el resarcimiento por este concreto título jurídico o causa de pedir, y ello tanto en lo que atañe a la adecuada relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento del servicio público como, especialmente, al requisito relativo al deber jurídico de soportar dicho daño.
PRIMERO.- En diferentes escritos presentados en julio de 2007, x, y, z..., solicitaron de la Consejería de Educación y Cultura que les indemnizase por los daños sufridos en el vehículo que cada uno de ellos conducía al entrar o salir (según el caso) del recinto del Instituto de Educación Secundaria (IES) "El Carmen", de Murcia, en diversos días del mes de junio de 2007 (entre el 4 y el 30, según el respectivo reclamante), con el objeto de asistir a Tribunales de oposición, en su condición de profesores. Alegan que al pasar con su vehículo a través de la puerta automática de acceso al recinto, ésta se cerró rápidamente, produciéndoles en los vehículos una serie de daños (rozaduras, abolladuras y análogos), reflejados en los correspondientes presupuestos o facturas que aportan, según el caso, solicitando la correspondiente indemnización.
Los reclamantes adjuntan una respectiva certificación del Director del Instituto, expedida en diferentes días de junio y julio de 2007, según el caso, en la que viene a ratificar lo alegado, especificando en todos ellos que el correspondiente interesado, en un determinado día de junio de 2007, "tuvo un percance con la puerta de acceso de vehículos, al pasar despacio, con su coche, se cerró la puerta en breve intervalo de tiempo", añadiendo una sucinta referencia al daño sufrido en cada caso.
También aportan un informe de dicho Director, de fecha de 20 de julio de 2007, dirigido al Servicio de Prevención de Riesgos Laborales de la citada Consejería, en el que expresa lo siguiente:
"Los accidentes que han sufrido algunos miembros de tribunales de las pruebas de selección de maestros, celebradas en el mes de junio y julio de este año, y de las que este centro ha sido sede, con la puerta de acceso de vehículos del centro, se dieron por las siguientes circunstancias:
- Unas recientes obras, por parte del Excmo. Ayuntamiento de Murcia, trasladaron la puerta de acceso de vehículos a su emplazamiento actual, situando la puerta a unos metros de un árbol que queda justamente enfrente de dicha puerta.
- El árbol dificulta mucho la entrada, obligando a pasar, bien junto a la lámina de la puerta, con riesgo de ser "pillado" entre el árbol y la puerta, bien por el otro lado, más abierto, pero que obliga a hacer maniobra.
- El personal que trabaja en el centro, después de un primer accidente acaecido a x., no ha tenido más accidentes. (…)
- La puerta es de apertura automática, como es normal, y con una célula fotoeléctrica que abre la puerta cuando se corta el rayo.
- El mecanismo de apertura automática está programado para unos veinte segundos de apertura, con objeto de evitar que los alumnos se escapen por esa puerta, que, de otra manera, sería una excelente salida.
- Estamos a la espera de que el Ayuntamiento de Murcia o la Consejería de Educación nos dé una solución al problema del árbol, o que vuelva a trasladar la puerta de acceso de vehículos al lugar en el que estaba, ya que es necesario el acceso de vehículos de emergencias, de transporte de mercancías, de mantenimiento…
Por parte del Centro se han hecho los correspondientes partes de accidente, a petición de los interesados."
Junto a dichas reclamaciones, obra en el expediente remitido un oficio de 24 de abril de 2007, dirigido por el Director del Instituto al Secretario General de la citada Consejería, en el que expresa que "como resultado de la remodelación de la valla del IES El Carmen, existe un eucalipto que dificulta seriamente la entrada de vehículos al centro, como puede apreciarse en la foto que acompaño, por lo que el Consejo Escolar del instituto acordó ayer, día 23-4-07, en una reunión, autorizar la tala de este árbol", a cuyo efecto solicita a dicha Consejería que dé conformidad a la solicitud de tala del árbol.
SEGUNDO.- Aun cuando en el expediente remitido no obra acuerdo de incoación alguno, mediante oficio de 7 de febrero de 2008 la Asesora Jurídica de la Secretaría General de la citada Consejería reitera una petición de informe efectuada el 17 de octubre de 2007 al Director del Instituto en relación con "los expedientes de responsabilidad patrimonial nº 49, 50, 51, 51 bis, 52 y 52 bis".
El 20 de febrero de 2008 el citado Director emitió informe sobre lo acaecido en el centro el 26 de junio de 2007 (fecha del accidente de una de las reclamantes, x), expresando lo siguiente:
"1°.- El tiempo estimado de apertura y cierre de la puerta de acceso a vehículos es el normal para este tipo de mecanismos, en ese tiempo 20 segundos abierta, antes de comenzar a cerrarse.
2o.- El espacio reservado para aparcar vehículos, ese día se encontró especialmente saturado, dada la gran cantidad de profesores que acudieron a la composición de los tribunales de oposiciones al cuerpo de maestros. Sin embargo no hubo accidentes ocasionados por ello, ni chocaron unos con otros, al menos que yo sepa.
3°.- La decisión de trasladar la puerta de acceso de vehículos a otro lugar del que existía en el proyecto de construcción, es determinante en la dificultad de entrada y salida con vehículos, ya que hay un eucalipto justo en medio del acceso y que hay que sortear para entrar o salir, por lo que se debe rodear. Ninguno de los accidentados lo rodeó.
4o.- Hasta la fecha de hoy, no tenemos constancia escrita de otros accidentes similares, aunque hemos oído que alguien más se ha rozado esta pasada semana. Cada día utilizan este acceso más de 50 vehículos."
Mediante oficio de 14 de marzo de 2008, dicho Director remitió varias fotografías del lugar en cuestión.
TERCERO.- Con fecha 12 de marzo de 2008, la instructora solicitó a la Dirección General de Centros de la Consejería un plano de situación del acceso de vehículos al Instituto, así como información sobre la competencia o nivel de intervención del Ayuntamiento de Murcia y de la Consejería en la reubicación de la puerta y en el mantenimiento del árbol en cuestión.
El 4 de abril 2008, la Dirección Facultativa de las obras realizadas en el centro de referencia informó que, en el proyecto de las obras a realizar en el centro, la puerta se ubicó en el lateral del mismo, según plano que adjunta, si bien en la realidad se encuentra en la esquina superior de aquél, desconociendo las razones del cambio. En cuanto al árbol, señala que al centro o a la Consejería sólo compete su mantenimiento.
Obra en el expediente un escrito del Subdirector General de Centros de dicha Consejería, de 25 de abril de 2008, dirigido al Ayuntamiento de Murcia, en el que expresa que, en su día, y a petición de dicho Ayuntamiento, se modificó el proyecto de obras en cuestión para cambiar de ubicación la puerta de acceso de vehículos al recinto del Instituto, a fin de que se pudiera hacer un acceso a un parking cercano, situándose entonces dicha puerta frente a un árbol, comprometiéndose en aquel momento el Ayuntamiento a quitarlo, ya que de otro modo sería imposible el acceso de vehículos de emergencia. Solicita al Ayuntamiento que elimine dicho árbol.
CUARTO.- El 31 de junio de 2009 fue pedido informe al Parque Móvil Regional acerca de las valoraciones de los daños alegados respecto de los vehículos de los reclamantes, considerando lo expresado en las correspondientes certificaciones del Director del centro y en las facturas o presupuestos aportados.
El 8 de septiembre siguiente fue emitido informe por dicho organismo, en el sentido de que "las cantidades reclamadas por los conceptos que se detallan en las facturas o presupuestos que se acompañan se ajustan aproximadamente a los precios reales de mercado por la reparación de dichos conceptos" (cantidades que oscilan entre 298 y 1.090 euros, aproximadamente).
QUINTO.- Mediante oficios de 29 de julio de 2009 fue concedido trámite de audiencia a los interesados, no constando la formulación de alegaciones, salvo por parte de x., que el 5 de agosto de 2009 compareció y, entre otros extremos, declaró lo siguiente:
"Era muy dificultoso maniobrar de entrada y de salida. La existencia del árbol en medio hacía que hubiera que entrar, como era mi caso, entre la puerta y el árbol por la parte más estrecha, pues por el otro lado aparentemente más ancho suponía mayor dificultad. La puerta, no el árbol, me dañó el vehículo por el lateral izquierdo de éste, porque yo entraba.
Yo era entonces profesor del Centro. Aquél día abrí la puerta con el mando, estando presentes el Director y el Secretario, que me observaban hacer la maniobra, pues sabían que la puerta no funcionaba bien. Había una tercera persona que no recuerdo bien quién era.
En cuanto a la causa directa de los daños, yo se los imputo a la puerta, que cerraba mucho antes de que diera tiempo a hacer la maniobra y entrar al recinto, por eso golpeaba los vehículos; claro, indirectamente el árbol no ayudaba, la maniobra de salida o entrada se hacía más lenta aún.
Ante la pregunta de si solamente ese día tuvo problemas con la puerta y únicamente al entrar, el compareciente manifiesta que no, pues dejé de llevar el coche en lo sucesivo, y aquel día no tuve dificultad para salir porque bloquearon la puerta o le hicieron algo al dispositivo automático."
SEXTO.- El 5 de octubre de 2009 se formula propuesta de resolución estimatoria de las reclamaciones, por considerar, en síntesis, que la inadecuada ubicación del acceso al recinto, por la presencia del árbol en cuestión, fue causa para que se ralentizara considerablemente la maniobra de acceso/salida al/del Centro, por lo que el tiempo calculado de apertura/cierre no era suficiente, y se incrementó la dificultad y el riesgo de roce por la proximidad de los coches a la puerta automática y a dicho árbol; así como que el centro no obró con diligencia suficiente para evitar los daños, pues se pudo programar de otra forma el mecanismo de apertura de la puerta y advertir de las circunstancias en que se encontraba el acceso, previamente conocidas, al profesorado que accedió en sus vehículos para acudir a las sesiones de órganos selectivos o, en su caso, contratar la realización de funciones de portería.
Dicha propuesta de resolución fue remitida a este Consejo Jurídico en unión del expediente y su extracto e índice reglamentarios, en solicitud de su preceptivo Dictamen, y es el objeto del presente.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
SEGUNDA.- Legitimación, competencia, plazo y procedimiento.
I. Por lo que se refiere a la legitimación de los reclamantes, debe señalarse que en el expediente remitido no consta el título justificativo del interés legítimo necesario para el reconocimiento de la indemnización solicitada por cada uno de aquéllos. Se advierte que en el procedimiento tramitado no se les requirió para que aportaran el permiso de circulación del vehículo a su nombre o, en su caso, un documento de su titular que justificase la legítima posesión del vehículo por parte del reclamante en el día y lugar en que ocurrieron los accidentes en cuestión (como, por ejemplo, una autorización de uso a favor del reclamante para el referido día). Ha de subsanarse tal deficiencia previamente al dictado de la resolución final, debiendo estarse a lo que resulte de lo actuado.
En cuanto a la legitimación pasiva, la ostenta la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, al tratarse de unos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional de educación en el que se integra el centro donde ocurrieron los hechos.
II. El órgano competente para resolver el procedimiento es el Consejero consultante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16, o) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
III. Vistas las fechas de los hechos en cuestión y de la presentación de los correspondientes escritos de reclamación, éstas deben considerarse formuladas dentro del plazo de un año establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
IV. En cuanto al procedimiento tramitado, debe reiterarse aquí lo expresado en el precedente epígrafe I en relación con la necesidad de requerir a los reclamantes para que justifiquen el necesario interés legítimo en su correspondiente pretensión resarcitoria.
Por otra parte, se advierte que se omitió el formal acuerdo de incoación de los correspondientes procedimientos y de la decisión de acumularlos, dada la estrecha conexión entre las reclamaciones (artículo 73 LPAC). No obstante, dicha acumulación se desprende implícitamente de las actuaciones realizadas, singularmente del hecho de formularse una propuesta de resolución conjunta para las seis reclamaciones de que se trata. Ahora bien, en la parte dispositiva de dicha propuesta deberán especificarse y diferenciarse los respectivos importes indemnizatorios, conforme con lo recogido en el informe del Parque Móvil, citado en el Antecedente Cuarto de este Dictamen.
TERCERA.- Relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos educativos y los daños por los que se reclama. Dualidad de títulos indemnizatorios.
I. Conforme con lo establecido en los artículos 139 y siguientes LPAC, la Administración Pública es responsable de los daños efectivos e individualizados que, habiendo sido causados por el funcionamiento de sus servicios públicos, los particulares no tengan el deber jurídico de soportar.
En Dictámenes anteriores de este Consejo Jurídico (nº 75/1999 y 99/2006) se ha recogido la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que sostienen que no es admisible excluir del concepto de "particulares", a que se refiere el artículo 139 LPAC, a los funcionarios que reclamen indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la Administración; derecho indemnizatorio proveniente, en primera instancia, del reconocimiento realizado en el artículo 106 de la Constitución acerca de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública. Ello no obsta para señalar, asimismo, que la relación especial de sujeción que une al funcionario reclamante puede influir, en ocasiones, en la apreciación de la concurrencia de los requisitos generales configuradores de dicha institución necesarios para admitir el resarcimiento por este concreto título jurídico o causa de pedir, y ello tanto en lo que atañe a la adecuada relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento del servicio público como, especialmente, al requisito relativo al deber jurídico de soportar dicho daño.
Por otra parte, dicho título jurídico de resarcimiento opera en un plano distinto al específico relativo a las indemnizaciones a funcionarios por razón del servicio, por tener un fundamento y un alcance potencialmente distinto, así como un régimen jurídico propio, derivado de la legislación reguladora de los empleados públicos y, en general, del principio de indemnidad de los mismos respecto de daños sufridos en el correcto y adecuado ejercicio de su función pública (Dictamen 92/2007).
En el presente caso, los interesados aducen simplemente como fundamento para sus reclamaciones su condición de funcionarios y que los daños se produjeron con ocasión del desempeño de funciones públicas (si bien no, estrictamente, en el ejercicio de las mismas), habiendo sido calificadas por la Consejería consultante como de responsabilidad patrimonial. Como se verá, en el presente caso tal cuestión carece de trascendencia práctica, pues el resultado final ha de ser el reconocimiento de las indemnizaciones solicitadas, ya que, en los términos que seguidamente van a exponerse, se advierte un anormal funcionamiento de los servicios públicos regionales encargados de la gestión del centro, lo que determina el resarcimiento de los daños causados, acreditados a partir de lo indicado en las certificaciones expedidas por el Director del centro, y plasmados en los presupuestos o facturas aportados por los interesados, validadas a tal efecto por el Parque Móvil Regional.
II. Así, de los informes reseñados en los Antecedentes se desprende que la ubicación de la puerta de acceso de vehículos al recinto del Instituto, en el lugar finalmente decidido a instancia del Ayuntamiento, resultaba inadecuada en tanto se mantuviera el árbol existente en su entrada, pues éste impedía el paso de los vehículos de emergencias y dificultaba el de los restantes, lo que propiciaba que, en ocasiones, dicha puerta se cerrara antes de que terminase la correspondiente maniobra de paso. Y si se acepta que las instalaciones eran municipales (lo que se desprende de los informes emitidos), la competencia para decidir la ubicación de la puerta y la eventual eliminación del árbol era asimismo municipal.
Ahora bien, junto a ello no puede dejarse de señalar que, aun con la antedicha situación (que debía eliminarse por la imposibilidad de acceso de los vehículos de emergencias), la misma no implicaba necesariamente la producción de daños como los del caso. Estos daños eran evitables, en tanto el Ayuntamiento resolviera la situación, si el centro educativo responsable de la gestión y administración hubiera adoptado las oportunas medidas precautorias al efecto, lo que no hizo. Así, entre otras posibles soluciones, estaba la de prolongar el tiempo de apertura de la puerta (aunque tenía como inconveniente que entonces se facilitaba por allí la salida de los alumnos) o, sobre todo, la de señalizar como obligada ruta de entrada y salida -por dicha puerta- la que requería rodear el árbol (para no pasar así junto a aquélla), aun implicando ello una mayor maniobra de los vehículos, lo que podía resultar más incómodo, pero no imposible. Esta última posibilidad está reconocida en el informe del Director de 20 de julio de 2007, reseñado en el Antecedente Primero, cuando expresa que "el árbol dificulta mucho la entrada, obligando a pasar, bien junto a la lámina de la puerta, con riesgo de ser "pillado" entre el árbol y la puerta, bien por el otro lado, más abierto, pero que obliga a hacer maniobra." En el mismo sentido se pronuncia uno de los reclamantes en su comparecencia de 5 de agosto de 2009 (Antecedente Quinto), al afirmar que "la existencia del árbol en medio hacía que hubiera que entrar, como era mi caso, entre la puerta y el árbol por la parte más estrecha, pues por el otro lado aparentemente más ancho suponía mayor dificultad." Y el hecho de que, como asimismo señala el Director en su informe de 20 de febrero de 2008 (Antecedente Segundo), ninguno de los accidentados hubiera rodeado el árbol ("hay un eucalipto justo en medio del acceso y que hay que sortear para entrar o salir, por lo que se debe rodear. Ninguno de los accidentados lo rodeó"), ocasionándose por ello los daños -al pasar dificultosamente entre la puerta y el árbol-, no desplaza la responsabilidad hacia los reclamantes, pues de las fotografías aportadas se desprende que, en principio, la dirección que se presentaba como más natural para la entrada al recinto con el vehículo era por la zona existente entre la puerta y el árbol (que es la vía más recta); por ello, resultaba exigible que el centro hubiese colocado la oportuna señalización a los conductores, indicando como vía de entrada -transitoria- la que, en principio, requería una más difícil maniobra (la que determinaba rodear el árbol), pero que era más segura para evitar daños como los acaecidos. Y todo ello porque la situación era conocida por el centro al menos desde el 24 de abril de 2007, en que requirió la tala del árbol en cuestión (Antecedente Primero).
Por todo ello, una vez los interesados acrediten su interés legítimo, conforme con lo indicado en el epígrafe I de la precedente Consideración Segunda, procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, por concurrir los requisitos establecidos al efecto.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos educativos regionales y los daños por los que se reclama indemnización, sin que los afectados tengan el deber jurídico de soportar tales daños, por las razones expresadas en la Consideración Tercera del presente Dictamen, por lo que, en este sentido, la propuesta de resolución se dictamina favorablemente.
SEGUNDA.- No obstante lo anterior, debe requerirse a los interesados para que acrediten su interés legítimo en el resarcimiento de los correspondientes daños, mediante la justificación de su título de disposición del correspondiente vehículo, en los términos expresados en el epígrafe I de la Consideración Segunda del presente Dictamen, debiéndose resolver posteriormente conforme resulte de lo actuado.
No obstante, V.E. resolverá.
