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Extracto de Doctrina
No puede utilizarse esta excepcional vía de revisión de los actos administrativos para plantear el enjuiciamiento de cualquier otra clase de vicios o infracciones jurídicas distintas de las aludidas causas de nulidad, por impedirlo el artículo 102 LPAC, conforme con reiterada doctrina jurisprudencial y consultiva (STS, Sala 3ª, de 27 de noviembre de 2009, entre otras).
PRIMERO.- El 23 de junio de 2009, en representación de la empresa "--, S.A." (actual denominación de la empresa "--, ETT, S.A.", en adelante "x") presentó instancia de revisión de oficio para la declaración de nulidad de pleno Derecho de la Orden de 14 de mayo de 2007 de la Consejería de Trabajo y Política Social, por la que se dispone el cumplimiento, en sus propios términos, de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia de fecha 9 de abril de 2007, relativa a una sanción en materia de prevención de riesgos laborales, y contra la Resolución de la Dirección General de Trabajo de 15 de junio de 2007 por la que, en cumplimiento de dicha sentencia, se procede a notificar a "--, S.A." (en adelante "x") el cumplimiento de la citada sentencia y el nuevo documento de liquidación de la sanción, ajustado al nuevo importe de la misma fijado en dicha sentencia, a efectos de que proceda a su abono en período voluntario de recaudación.
En síntesis, alega que dichos actos administrativos están incursos en la causa de nulidad de pleno Derecho prevista en el artículo 62.1,a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), por vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva de la empresa, aplicado al procedimiento administrativo sancionador, debido a que dichos actos no le fueron notificados en su momento a "x", que era la entidad que, en subrogación de la inicialmente sancionada "x", interpuso el recurso contencioso-administrativo que culminó con la sentencia en cuestión, habiendo sido notificados edictalmente tales actos a esta última empresa (por resultar la misma desconocida en el domicilio al que se dirigió el intento de notificación domiciliaria). Entiende que la Administración, a la vista de que en dicha sentencia se indica que "x" absorbió a "x", debió haber considerado como entidad interesada a la primera, y no a la segunda y, además, haber desplegado la diligencia debida para requerir del Registro Mercantil la oportuna información sobre el domicilio de aquélla, de forma que el documento liquidatorio de la sanción de que se trata fuera dirigido a "x" y al domicilio de ésta que allí constase. Y viene a alegar que, al no haberlo hecho así la Administración, no pudo conocer en el momento oportuno la nueva liquidación de la sanción para proceder a su abono en período voluntario, lo que dio lugar a que el 19 de abril de 2009 recibiera una providencia de apremio para el cobro en vía ejecutiva de dicha sanción (con el consiguiente recargo, se entiende). Considera que la notificación edictal es un remedio excepcional al que sólo debe acudirse cuando la Administración, tras realizar las necesarias diligencias de averiguación del sujeto a notificar y de su domicilio, no puede conseguir la notificación domiciliaria, citando jurisprudencia al respecto.
Además, alega subsidiariamente que la notificación edictal no cumplió con lo establecido en los artículos 58.2 y 59.5 LPAC, relativos al contenido y lugar de dicha modalidad de notificación.
Al anterior escrito acompaña poder de representación, copias de diversos documentos: de los actos cuya revisión insta, de los relativos a su notificación y sobre los procesos de absorción y cambio de denominación de las reseñadas entidades.
Aunque la interesada no lo exprese en su escrito, en el expediente remitido consta que ha interpuesto recurso de reposición contra la providencia de apremio antes citada, conteniendo éste las mismas alegaciones, en lo sustancial, que las expresadas en la instancia de revisión de oficio objeto del presente Dictamen. Asimismo, y a petición de la Agencia Regional de Recaudación, consta que el órgano consultante emitió informe sobre dicho recurso, ratificando en este punto sus previos informes sobre la corrección y validez de la notificación edictal realizada, si bien no consta la resolución de tal recurso.
SEGUNDO.- El 31 de julio de 2009, la Vicesecretaría de la Consejería consultante emite informe en el que señala que, aunque la acción de nulidad ejercida versa sobre dos actos (los indicados en el Antecedente Primero), las alegaciones presentadas gravitan exclusivamente sobre uno de aquéllos, la Resolución del Director General de Trabajo de 15 de junio de 2007, pues sólo ésta afecta a los derechos de la interesada, ya que la Orden de 14 de mayo de ese año es un mero traslado de una sentencia ya notificada judicialmente, por lo que dicha Orden no tiene un contenido real añadido al de aquélla, siendo un mero acto de comunicación sin relevancia "ad extra" por sí mismo. Por ello, solicita a la Dirección General de Trabajo que emita informe sobre las alegaciones relativas a la citada Resolución de su Director.
TERCERO.- El 18 de septiembre de 2009, la reseñada Dirección General emite informe en el que, en síntesis, expresa que, tras la sentencia en cuestión, la notificación de la nueva liquidación de la sanción a la empresa "x", y al domicilio de la misma al que se dirigió (el que constaba en el expediente), se debió a que la interesada no le comunicó otra cosa, como tuvo que haber hecho, ya que era quien conocía las variaciones producidas al respecto, no pudiendo alegar indefensión quien creó tal situación, al omitir su deber de comunicar tales circunstancias. Además, señala que la Resolución cuestionada no es una verdadera resolución, sino un acto extendido para comunicar al interesado la nueva liquidación que ha sido expedida para el pago, en período voluntario, de la sanción de que se trata; liquidación que, no obstante, considera que debería haber expedido y notificado la Secretaría General de la Consejería y no la Dirección General, por ser aquélla la competente al efecto.
A ello añade que el recurso de alzada interpuesto en su día contra la inicial resolución sancionadora fue efectuado por "x" y no por "x", cuando en tal fecha aquélla empresa ya se había disuelto, según las escrituras ahora aportadas, sin que entonces se le hubiera comunicado nada al respecto a dicha Dirección General, ni tampoco el cambio en el domicilio para recibir notificaciones; por ello, considera que a la Administración no se le puede exigir una actuación distinta de la que realizó, y que fue la propia actuación omisiva de la interesada la que provocó que resultase infructuosa la notificación domiciliaria, con la consiguiente notificación edictal, por lo que ha de estarse a sus consecuencias.
CUARTO.- El 5 de octubre de 2009, el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería emite informe en el que, en síntesis, y conforme con lo ya señalado en el informe de julio de 2009 (Antecedente Segundo), considera que el único acto realmente impugnado por la interesada es la Resolución del Director General de Trabajo de 15 de junio de 2007, y no la citada Orden del Consejero de 14 de mayo de 2007, por lo que el órgano competente para resolver el presente procedimiento es dicho Consejero. En cuanto al fondo del asunto, y previa advertencia de que fue correcto que el nuevo documento de liquidación de la sanción fuera expedido y notificado por dicha Dirección General, por ser la competente al efecto en las fechas en que ello se produjo, viene a insistir no obstante en lo informado por tal Dirección General en el sentido de que las notificaciones se realizaron en el domicilio que figuraba en el expediente, que es a lo que debe atenerse la Administración, así como que el recurso de alzada interpuesto en su día contra la sanción fue realizado por "x" y no por "x", cuando, según la documentación aportada por la interesada, en aquélla fecha ya debía haber actuado esta última, por disolución de la primera; y, dado que la empresa subrogada en la posición de la primera tenía un domicilio distinto, debió haberlo comunicado a la Administración, lo que no hizo. Considera que se trató de una actuación contraria a la buena fe, y que la interesada, al obrar así, no puede ir validamente en contra de sus actos, de forma que fueron válidos los intentos de notificación domiciliaria y, en consecuencia, también la posterior notificación edictal. Sobre los defectos imputados a ésta última, señala que los términos de la LPAC en esta materia son lo suficientemente claros como para desvirtuar las alegaciones de la interesada. Por todo ello, concluye en que procede desestimar la solicitud de revisión de oficio.
QUINTO.- Solicitado el preceptivo Dictamen de la Dirección de los Servicios Jurídicos, fue emitido el 11 de noviembre de 2009, expresando el mismo, en síntesis, las mismas consideraciones contenidas en el precedente informe.
SEXTO.- Obra en el expediente un borrador de Orden, sin fecha, a elevar al Consejero de Educación, Formación y Empleo, de desestimación de la revisión de oficio instada, conteniendo las mismas consideraciones expresadas en el informe de 5 de octubre de 2009 (Antecedente Cuarto).
SÉPTIMO.- En la fecha y por el órgano indicados en el encabezamiento del presente, se solicita de este Consejo Jurídico la emisión de su preceptivo Dictamen, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de revisión de oficio de unos actos administrativos tramitado por la Administración regional, concurriendo con ello el supuesto establecido en el artículo 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, reguladora de este Consejo Jurídico, en relación con el 102.1 LPAC.
SEGUNDA.- Cuestiones formales y procedimiento.
I. A pesar de que en el expediente remitido no obra una formal propuesta de resolución del procedimiento objeto de Dictamen (propuesta exigible conforme a lo establecido en el artículo 46.2 del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de este Consejo Jurídico), en el presente caso, y en evitación de una inconveniente dilación en la resolución del procedimiento, puede considerarse como tal al borrador de Orden reseñado en el Antecedente Sexto, remitido por el Secretario General de la Consejería consultante dentro del expediente de referencia.
II. En lo que se refiere al procedimiento tramitado, se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido al efecto en la LPAC.
TERCERA.- La competencia para resolver el procedimiento: determinación de los actos objeto de revisión de oficio.
I. La competencia para resolver el presente procedimiento, regulado en el artículo 102.1 LPAC, depende de los actos que se consideren que son objeto del mismo. Si, como sostiene la propuesta dictaminada, sólo ha de entenderse realmente impugnada, en esta especial vía de revisión de actos administrativos, la Resolución del Director General de Trabajo de 15 de junio de 2007 (e, implícitamente, también el acto de notificación edictal de dicha Resolución, vistas las alegaciones de la interesada), pero no la Orden del Consejero de Educación, Formación y Empleo de 14 de mayo de 2007 (por entender dicha propuesta que la interesada no tiene real voluntad de impugnar tal Orden), el único órgano competente para resolver sería el Consejero consultante, por disponerlo así el artículo 33.1,b) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Sin embargo, si se considerase impugnada también la citada Orden, la competencia para resolver sobre la revisión de oficio de la misma correspondería al Consejo de Gobierno, ex artículo 33.1,a) de la citada Ley. En este segundo caso, parecería lógico, dada la íntima conexión entre los citados actos, que el Consejo de Gobierno avocase para sí la facultad de resolver también la revisión instada sobre la antedicha Resolución, y acumulase consiguientemente ambos pronunciamientos, al amparo de lo establecido en los artículos 14 y 73 LPAC.
Como se apuntó en los Antecedentes, los informes emitidos consideran que, a pesar de que la interesada solicita la declaración de nulidad tanto de uno como de otro acto, las alegaciones que desarrolla en apoyo de su pretensión sólo se centran en la nulidad de la citada Resolución, y no de la Orden del Consejero, de ahí que se estime que lo realmente pretendido es que se deje sin efecto la primera, y no la segunda. Junto a ello, dichos informes consideran que el procedimiento revisorio no puede alcanzar en ningún caso a dicha Orden, porque se trata de un acto que, en realidad, no afecta a los derechos de la interesada, ya que su contenido es simplemente el de realizar un mero traslado de una sentencia ya notificada judicialmente a aquélla, por lo que dicha Orden no tiene un contenido real añadido al de la sentencia, siendo, por tanto, un mero acto de comunicación, sin relevancia "ad extra" por sí mismo. En consecuencia, consideran que no procede la intervención del Consejo de Gobierno para resolver respecto de la nulidad de la tan citada Orden.
II. Por lo que se refiere a la primera cuestión, debe discreparse del criterio mantenido en dichos informes. Si se examina detenidamente la instancia de revisión, se comprueba que la voluntad de la interesada es que se declare la nulidad de la referida Orden, alegando, a partir de la invocada aplicación del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva a los procedimentos administrativos sancionadores, que "la Orden de 14 de mayo de 2007 debe ser declarada nula de pleno Derecho por vulneración del artículo 24 de la Constitución española: la ausencia de notificación de la resolución le crea a mi mandante una grave indefensión" (punto cuarto de los antecedentes de su escrito). Más allá de lo acertado o no de tal alegación (en la siguiente Consideración se razonará lo segundo), lo cierto es que no puede obviarse que pretende la declaración de nulidad de tal acto, y apoya dicha pretensión con un razonamiento que se conecta con una causa de nulidad radical, si bien de una forma un tanto forzada, como luego se verá. No obstante, lo anterior justifica que no pueda admitirse que los términos de la instancia de nulidad permitan excluir la intervención del Consejo de Gobierno, que deberá adoptar el pronunciamiento que proceda sobre la solicitud de declaración de nulidad de dicha Orden.
III. Por lo que se refiere a la segunda cuestión planteada en los informes, es decir, a la estimada falta de contenido propio y no afectación real de dicha Orden a los derechos de la interesada, tampoco puede aceptarse tal planteamiento de la propuesta para excluir la intervención del Consejo de Gobierno. Si se examina el contenido de dicho acto, se advierte que no consiste en trasladar o notificar a la interesada la sentencia sobre la sanción impuesta, sino que tiene como contenido propio el establecer que dicha sentencia ha de ejecutarse en sus propios términos; ejecución pura y simple que es, como se sabe, el supuesto ordinario cuando se trata de ejecutar una sentencia condenatoria a la Administración, frente a los supuestos excepcionales en que concurran causas de imposibilidad material o legal para ello y haya de acudirse a una compensación económica por la eventual falta de cumplimiento pleno de la sentencia (artículo 105.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa), o los supuestos, también excepcionales, en que procede la expropiación de los derechos reconocidos por la sentencia, por causa de utilidad pública o interés social (artículo 105.3 de dicha Ley).
Cuestión distinta es que tal declaración formal y expresa de cumplimiento y ejecución de la sentencia en sus propios términos no aparezca como un acto imprescindible para que la Administración proceda a dicha ejecución, pues, de una parte, y como se ha dicho, se trata del supuesto general y ordinario; de otra, porque el título ejecutorio ya es la misma sentencia judicial, bastando para su ejecución, en tales casos de cumplimiento ordinario de la misma, que la Administración proceda efectivamente a realizar los actos adecuados para llevarla a su puro y debido efecto, lo que, en el presente caso, consistió en la expedición de un nuevo documento de liquidación de la sanción, en la cantidad establecida por la sentencia, y su consiguiente notificación a la parte para que procediese a su abono en el plazo establecido al efecto.
No obstante lo anterior, lo cierto es que en nuestro caso se adoptó tal declaración formal de cumplimiento de la sentencia en sus propios términos, y no puede negarse que tal acto afecta a los intereses de la empresa, en la medida en que la sentencia a cumplir viene a reconocer la procedencia de la sanción, aun en inferior cuantía respecto de la impuesta por la Administración. Cuestión distinta, como se verá seguidamente, es que el mero dictado de dicha Orden no lesione el derecho fundamental invocado por la interesada, cuestión atinente ya al fondo del procedimiento.
IV. De lo anterior se concluye que no procede excluir de la resolución del presente procedimiento lo relativo a la citada Orden del Consejero consultante, debiéndose adoptar sobre ella, por el órgano competente para ello, es decir, el Consejo de Gobierno, el pronunciamiento que se indicará en la siguiente Consideración.
Por todo ello, y conforme con lo señalado anteriormente, la necesaria intervención del Consejo de Gobierno para resolver sobre la revisión de oficio instada sobre dicha Orden implica la conveniencia de que tal órgano avoque la competencia del Consejero consultante para resolver sobre la revisión de oficio de la también impugnada Resolución del Director General de Trabajo, para así luego acumular los dos pronunciamientos que debe realizar dicho Consejo de Gobierno en relación con la nulidad instada sobre ambos actos administrativos.
CUARTA.- La Orden del Consejero de Educación, Formación y Empleo de 14 de mayo de 2007.
Como se desprende de lo expresado en los Antecedentes y la anterior Consideración, la interesada no funda la pretendida declaración de nulidad radical de dicha Orden en su contenido, que no cuestiona, sino en un hecho posterior, y ajeno al mismo acto, como es el que, por no habérsele notificado éste (o subsidiariamente, hay que entender, por habérsele notificado implicitamente su contenido con ocasión de la notificación edictal del documento liquidatorio de la sanción), la Administración le causó indefensión, habiendo vulnerado su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, aplicada en este caso al procedimiento administrativo sancionador. Prescindiendo ahora de mayores consideraciones sobre la virtualidad de tal derecho fundamental en sede administrativa sancionadora, resulta claro el error de planteamiento de la interesada, que califica como motivo de nulidad, es decir, de invalidez, una circunstancia, la alegada falta de notificación del acto en cuestión, que sólo podría constituir una cuestión relativa a la eficacia de tal acto, como es propio de lo relativo a las notificaciones.
Pero es que, además, el dictado de la citada Orden no podría lesionar en modo alguno el derecho fundamental de que se trata, que garantiza, en determinados ámbitos, el derecho de los particulares a ser oídos y a interponer los recursos oportunos, circunstancia que en ningún momento se impide con la simple determinación de la Administración de que una sentencia judicial se cumpla en sus propios términos, que es el único contenido de la Orden, sin que sea procedente imputarle a la misma unos efectos que no produce.
Ambas consideraciones deberán ser incorporadas a la futura resolución del procedimiento.
Por todo ello, procede que el Consejo de Gobierno desestime la revisión de oficio instada sobre la citada Orden del Consejero de Educación, Formación y Empleo, por no vulnerar el derecho fundamental invocado por la interesada, ni acreditarse que en dicho acto concurra una causa de nulidad de pleno Derecho de las establecidas en el artículo 62 LPAC.
QUINTA.- La Resolución del Director General de Trabajo de 15 de junio de 2007.
Como apuntamos en los Antecedentes y Consideraciones precedentes, la interesada alega que la citada Resolución y su posterior notificación edictal vulneró su derecho a la tutela judicial efectiva, aplicado al procedimiento administrativo sancionador, en tanto que, al dirigirse tal Resolución a "x" y no a "x" y, además, a un domicilio indebido (por no ser haber utilizado el de esta última entidad, según constaba ya en el correspondiente Registro Mercantil), se dio lugar a la improcedente notificación edictal del documento liquidatorio de la sanción, lo que supuso que no pudiera conocer en aquel momento tal documento ni, en consecuencia, el otorgamiento de un plazo para el pago de la sanción en periodo voluntario, indicado en tal notificación.
Sin embargo, la corrección o incorrección de dicha Resolución, en los extremos cuestionados, y su posterior notificación edictal, en modo alguno vulnera el derecho de la interesada a oponerse a la misma mediante los recursos procedentes, es decir, no se le causa indefensión alguna. Como consta en el expediente (aunque la interesada haya omitido toda referencia al respecto en su instancia de nulidad), previamente a la presentación de dicha instancia ha dispuesto del cauce procedimental adecuado para oponerse a tales actos, cauce que aparece con ocasión de la notificación de la providencia de apremio dictada con posterioridad a aquéllos. Oposición, además, que ha ejercido sin traba alguna, interponiendo contra dicha providencia el oportuno recurso de reposición, en el que alega, al amparo de lo establecido en el artículo 99 del Reglamento General de Recaudación, la indebida notificación de la liquidación de la sanción en período voluntario, por los mismos motivos alegados en la instancia de nulidad. Y debe recordarse en este punto que, como motivo de oposición a las liquidaciones en período voluntario, al supuesto de "falta de notificación" de la liquidación a que se refiere dicho precepto reglamentario se equipara, según reiterada jurisprudencia, el supuesto de notificaciones incorrectas o defectuosas, esto es, el supuesto aquí planteado, al menos en la tesis que plantea la interesada (vid. entre otras muchas la STS, Sala 3ª, de 20 de mayo de 2009, f.j. 3º).
Será, pues, en el cauce de dicho recurso de reposición (que no consta que haya sido resuelto) en donde la Administración deberá pronunciarse sobre la validez y eficacia de la notificación edictal de la Resolución de referencia, a los efectos de tener o no por transcurrido para la interesada el plazo de pago de la sanción en periodo voluntario, debiendo estarse en su momento a lo allí resuelto.
De este modo, no se ha causado indefensión alguna a la interesada, ni los actos en cuestión han vulnerado su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, que ha hecho efectivo en el cauce legalmente previsto para ello (la impugnación de la providencia de apremio), por lo que procede desestimar la solicitud de revisión de oficio instada sobre los referidos actos, por no estar incursos en las causas de nulidad de pleno Derecho previstas en el artículo 62 LPAC, sin que, como es bien sabido, pueda utilizarse esta excepcional vía de revisión de los actos administrativos para plantear el enjuiciamiento de cualquier otra clase de vicios o infracciones jurídicas distintas de las aludidas causas de nulidad, por impedirlo el artículo 102 de dicha Ley, conforme con reiterada doctrina jurisprudencial y consultiva (STS, Sala 3ª, de 27 de noviembre de 2009, ya citada, entre otras).
Las precedentes consideraciones deberán incorporarse a la futura resolución del procedimiento, en sustitución de las que figuran en la propuesta de resolución dictaminada, atinentes esencialmente a cuestiones de anulabilidad, que son impropias, como se dice, del objeto de este especial procedimiento, sin perjuicio todo ello de lo que se resuelva en el citado recurso de reposición.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno es el órgano competente para resolver la solicitud de revisión de oficio de la Orden del Consejero de Educación, Formación y Empleo de 14 de mayo de 2007, por las razones expresadas en la Consideración Tercera del presente Dictamen. En consecuencia, y conforme con lo expresado en dicha Consideración, resulta conveniente que dicho Consejo de Gobierno avoque para sí la competencia para resolver la solicitud de revisión de oficio de la Resolución del Director General de Trabajo de 15 de junio de 2007, debiendo acordar la acumulación de las solicitudes referentes a ambos actos administrativos.
Tales determinaciones deberá realizarlas en acuerdo previo y separado respecto de la resolución sobre el fondo de las cuestiones planteadas en dichas solicitudes.
SEGUNDA.- Seguidamente, procede que dicte Acuerdo desestimando la solicitud de revisión de oficio en relación con los citados actos administrativos, objeto del presente procedimiento, por las razones expresadas en las Consideraciones Cuarta y Quinta del presente Dictamen, que deberán incluirse en tal Acuerdo en sustitución de las expresadas en la propuesta objeto de Dictamen, por referirse a cuestiones sobre anulabilidad, impropias del objeto de este especial procedimiento.
No obstante, V.E. resolverá.
