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Extracto de Doctrina
En toda refundición de textos legales, cuando se trata de articular un texto único, son singularmente relevantes las cuestiones de técnica normativa, como instrumento al servicio de la seguridad jurídica, .empezando por el claro deslinde entre el texto refundido propiamente dicho y el Decreto de aprobación, normas una y otra de muy distinto alcance, naturaleza y rango (Dictamen del Consejo de Estado 791/2000, de 30 de marzo de ese año)
PRIMERO.- La Dirección General de Tributos de la Consejería de Economía y Hacienda elaboró el primer borrador de texto refundido de las disposiciones vigentes en la Región de Murcia en materia de tributos cedidos, que remitió el 11 de marzo de 2010 a la Secretaría General acompañado de una memoria justificativa, de un informe del Servicio Jurídico Tributario (con consideraciones relativas al impacto por razón de género) y de una propuesta del Director General, además de otra documentación complementaria.
SEGUNDO.- Se elaboró un segundo borrador del indicado texto refundido incorporando las observaciones realizadas por el Servicio Jurídico citado, tras lo cual consta el informe de la Vicesecretaría (3 de mayo de 2010); fue solicitado el 5 de mayo y emitido el 13 de julio el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, la cual se muestra favorable al texto, con la salvedad de algunas observaciones de procedimiento y de contenido.
TERCERO.- Tras ello, y previo informe del Director General de Tributos sobre las modificaciones introducidas en el borrador, fue elaborado el texto definitivo que, acompañado del expediente, se remitió a este Consejo en la fecha señalada en el encabezamiento, a efectos de la emisión de Dictamen preceptivo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Sobre el carácter del Dictamen.
A tenor de lo previsto por el artículo 12.3 LCJ, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo.
SEGUNDA.- Sobre el procedimiento
Según dijo este Consejo Jurídico en el Dictamen 69/1999, y reiteró en el 62/2004, entre otros, ni la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 6/2004) ni su precedente Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración Regional, han recogido una regulación explícita para el procedimiento de elaboración de Decretos-Legislativos, y que, siendo una opción aceptable seguir el regulado para la elaboración de reglamentos, lo esencial es componer un procedimiento "con el resultado de integrar los diversos trámites que las variadas normas exigen". En este caso, el resultado final cuenta con las garantías que son deseables en la producción de disposiciones de carácter general, puesto que la propuesta surge de la Consejería competente, consta el informe del Servicio Jurídico de la misma, el de la Vicesecretaría y el de la Dirección de los Servicios Jurídicos; a raíz de este último se ha depurado el texto eliminando los principales desajustes sustantivos y de procedimiento.
TERCERA.- Sobre la delegación legislativa.
El marco de la delegación legislativa en el ámbito de nuestra autonomía queda regulada por la Ley 6/2004, la cual, tras expresar que corresponde al Consejo de Gobierno "aprobar los decretos legislativos, previa autorización de la Asamblea" (artículo 22.4), dedica a la materia el Capítulo II del Título V (bajo la rúbrica "La Legislación Delegada"), comprensivo aquél de los artículos 47 a 51; se indica en este último precepto que el Consejo de Gobierno, tan pronto como haya hecho uso de la delegación legislativa, comunicará a la Asamblea el texto refundido a efectos de permitir el control parlamentario de dicha delegación, en los términos previstos por el Reglamento de la Cámara. Éste regula en su artículo 140 el procedimiento para dicho control.
En ese contexto normativo, la Ley 13/2009, de 23 de diciembre, de medidas en materia de tributos cedidos, tributos propios y medidas administrativas para el año 2010, estableció en su Disposición final primera, párrafo primero, lo siguiente:
"Se autoriza al Consejo de Gobierno para elaborar y aprobar, dentro del plazo de un año desde la entrada en vigor de esta Ley, a propuesta del consejero competente en materia de Hacienda, un texto refundido de las disposiciones legales vigentes aprobadas por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en materia de tributos cedidos por el Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. La refundición incluye la posibilidad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que sean objeto del texto refundido"
CUARTA.- Sobre la técnica normativa.
I. Configuración general. En toda refundición de textos legales, cuando se trata de articular un texto único, son singularmente relevantes las cuestiones de técnica normativa, como instrumento al servicio de la seguridad jurídica, .empezando por el claro deslinde entre el texto refundido propiamente dicho y el Decreto de aprobación, normas una y otra de muy distinto alcance, naturaleza y rango (Dictamen del Consejo de Estado 791/2000, de 30 de marzo de ese año).
En buena técnica se requiere una separación incluso visible entre una y otra norma, separación que afecta a la formulación, a las recíprocas remisiones y al desglose de los preceptos, de modo que no queden mezclados o solapados entre sí, requerimiento que cumple el Proyecto sometido a Dictamen, aunque la Disposición transitoria segunda que se ha incluido en el texto refundido (de cuya procedencia o motivación no se da cuenta en la Memoria de 30 de marzo de 2010) es, en realidad, contenido del Decreto de aprobación.
La fórmula generalmente aceptada -y seguida por el Proyecto- es la de que el Decreto legislativo conste de un solo artículo (con sus disposiciones complementarias relativas a la entrada en vigor y a la derogación de las normas refundidas) por el que se aprueba el texto refundido, que figura como anexo o que se inserta a continuación. Y la primera exigencia es que haya una exacta correlación entre los enunciados de ambos, requisito que no se cumple, pues mientras el Decreto Legislativo se titula "por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes (…)" el texto refundido se refiere a "las disposiciones vigentes", diferencia insignificante pero que en buena técnica debe desaparecer optando por la primera denominación, que es la rúbrica que se ajusta a la Disposición final primera de la Ley 13/2009.
Una segunda observación dentro de este apartado consiste en que, teniendo el texto refundido rango de Ley, porque se limita a reproducir preceptos legales vigentes, no debe remitirse en su articulado al "presente Decreto Legislativo" sino a la "presente Ley", como figura en los que se refunden. Esta observación es válida para el artículo 10.Ocho.3 y la Disposición transitoria, párrafo final, del texto refundido proyectado.
II. Estructura interna. El Proyecto trata de seguir la estructura de las normas que se refunden, aunque no siempre el resultado es satisfactorio desde el punto de vista de las pautas de técnica normativa, dada la excesiva longitud de los artículos y, sobre todo, que con frecuencia no siguen la prudente Directriz de no tener más de 4 apartados (Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005). La habilitación normativa ampara para regularizar, aclarar y armonizar los textos legales referidos, lo que permite reordenar artículos demasiado extensos en sus textos originales dividiéndolos en artículos menores, incluso dividiendo los Capítulos en Secciones.
QUINTA.- Sobre el contenido y observaciones específicas.
I. Contenido. De la Memoria justificativa incorporada al expediente y del cotejo de los textos que se refunden resulta que el ámbito normativo de la refundición proyectada se circunscribe a las Leyes relacionadas en la mencionada Disposición final primera, párrafo primero, de la Ley 13/2009, que contiene la delegación, y que la redacción del texto refundido respeta los textos originales.
Se advierten ligeros retoques en algunos preceptos que no implican modificación del contenido y que son adaptaciones resultantes de los cambios normativos, principalmente del establecimiento del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común, Ley 22/2009, de 18 de diciembre, y de la Ley General Tributaria, 58/2003, de 17 de diciembre.
Puede también afirmarse que la refundición proyectada es completa, y viene a derogar expresamente en este caso las Leyes refundidas.
No parece oportuno revisar si el nuevo texto se adecua al orden de competencias derivado de la Constitución y del respectivo Estatuto de Autonomía, pues tales consideraciones, en primer lugar, ya se realizarían al dictaminar los Anteproyectos de Leyes respectivos y, además, ahora resultarían superfluas, en cuanto vendrían referidas al contenido de unos textos en vigor, que no han sido impugnados.
II. Observaciones específicas.
1) No es necesario reproducir siempre al comienzo de cada artículo como fórmula de entrada el texto de la habilitación normativa que justifica competencialmente la regulación que se reproduce; bastaría con agrupar en un solo artículo tales datos, referenciándolos, después, a los respectivos artículos que contuvieren la regulación sustantiva.
2) El artículo 1.Uno.6 del texto refundido reproduce el concepto de rehabilitación de vivienda que se recoge en el artículo 55.5 del Real Decreto 439/2007, de 30 marzo, por el que se aprueba el Reglamento del Impuesto Sobre la Renta de las Personas Físicas, en una adaptación de lo dispuesto en el artículo 1.Uno, segundo, 4, de la Ley 15/2002, de 23 de diciembre, de Medidas Tributarias en materia de Tributos Cedidos y Tasas Regionales, que es el precepto que se deroga a consecuencia de la refundición. La redacción original de éste, en lugar de definir la rehabilitación, remitía el concepto al que resultase de la normativa reguladora de las actuaciones protegibles en vivienda, habiendo resultado después que el citado Reglamento del IRPF ya ha introducido un concepto de rehabilitación autónomo a efectos del citado impuesto, que es el reproducido ahora en el proyecto de texto refundido.
El criterio adoptado, que encaja en las facultades de regularizar, aclarar y armonizar, ha sustituido la técnica de la remisión a una normativa ajena por la de realizar una reproducción normativa que puede eventualmente devenir obsoleta si el Reglamento del IRPF resultara modificado, por lo que quizá bastaría con realizar la remisión a éste, aunándose también así la deducción autonómica con la estatal.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Teniendo en cuenta las observaciones formuladas, el Proyecto puede elevarse al Consejo de Gobierno para su aprobación.
No obstante, V.E. resolverá.
