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Dictamen nº 191/2011
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 19 de septiembre de 2011, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 1 de febrero de 2011, sobre Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley de Ayuda a las Víctimas del Terrorismo de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 25/11), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 12 de marzo de 2010, el Vicesecretario de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas emitió un informe sobre la necesidad y oportunidad de aprobar un Decreto por el que se estableciera el Reglamento de la Ley 7/2009, de 2 de noviembre, de Ayuda a las Víctimas del Terrorismo de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en adelante, LVTMU), al que se acompañaba un primer borrador de Proyecto de Decreto, y un informe, de la misma fecha, sobre el impacto por razón de género del mismo.
SEGUNDO.- Elevada la correspondiente propuesta de tramitación a la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas, mediante oficios de 15 de marzo de 2010, su Secretario General remitió el referido borrador a determinadas Consejerías y Organismos de la Administración regional, así como a diversas entidades representativas del colectivo de víctimas del terrorismo y a otras entidades interesadas en la materia, recibiéndose alegaciones de algunos de los requeridos, con observaciones mayoritariamente puntuales y no sustanciales sobre el texto.
TERCERO.- Elaborado un segundo borrador, el 5 de mayo siguiente el Vicesecretario emite un informe económico sobre la futura norma, refiriéndose, por un lado, a los créditos previstos en la ley regional de presupuestos generales para 2010 dedicados a subvenciones a entidades relacionadas con la materia de que se trata; por otro, y respecto de las ayudas económicas a las personas físicas potencialmente beneficiarias de la LVTMU, señala la complejidad y dificultad en prever las repercusiones económicas de la norma, indicando, no obstante, que, partiendo del límite máximo de 60.000 euros por beneficiario establecido en la LVTMU, si se aplicara tal límite a unos 55 potenciales beneficiarios, según datos obtenidos de una asociación de víctimas del terrorismo, resultaría un gasto estimado de 3.300.000 euros.
CUARTO.- Solicitado a la Dirección General de Presupuestos el informe preceptivo a que se refiere la Disposición adicional del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (TRLH), el 24 de mayo de 2010 dicha Dirección indica que resulta necesario concretar cómo se financiaría el referido importe, a fin de poder emitir dicho informe.
QUINTO.- El 4 de junio siguiente, un Asesor Facultativo de la Consejería proponente emite informe en el que expresa que dichos posibles gastos se financiarían con fondos propios no afectados del presupuesto de ingresos de la Comunidad Autónoma, con cargo a las correspondientes partidas presupuestarias de las diferentes Consejerías a las que el Proyecto (art. 26) atribuye la competencia para tramitar y otorgar las ayudas económicas y para realizar las prestaciones asistenciales previstas en la LVTMU, en atención a su diferente índole.
SEXTO.- El 16 de junio de 2010, la citada Dirección General emite informe en el que expresa que el anterior informe no concreta las partidas presupuestarias (del presupuesto de ese año, se entiende) destinadas a tales gastos, ni tampoco se concreta en el Proyecto el importe del Fondo de Solidaridad a que se refiere el artículo 24 LVTMU y el artículo 31 del Proyecto, por lo que la financiación de dichos gastos no queda acreditada.
SÉPTIMO.- Solicitado informe al Consejo Económico y Social, fue emitido el 1 de octubre de 2010, en el que, sin perjuicio de realizar observaciones concretas al articulado (algunas sobre su ajuste a la LVTMU), de sus conclusiones se destaca lo siguiente:
"A juicio de esta Institución debe ponerse de relieve que la mayor parte de los preceptos (...) son reproducción literal de las disposiciones contenidas en la Ley 7/2009. (...). La utilización de esta técnica jurídica en la configuración de las normas reglamentarias, denominada "lex repetita", (...) ha sido objeto de crítica por la Dirección de los Servicios Jurídicos y por el Consejo Jurídico por los problemas que suscita desde el punto de la seguridad jurídica. El propio Consejo Económico y Social ha tenido la oportunidad de manifestar (...) que comparte este punto de vista en aras a garantizar el principio de seguridad jurídica aun cuando haga las normas algo menos accesibles al ciudadano. (...)
Asimismo debe señalarse que, presumiblemente, la legislación autonómica en materia de protección a las víctimas del terrorismo tendrá que ser objeto de revisión en un futuro próximo como consecuencia de las novedades que introducirá en la legislación estatal la aprobación de la Proposición de Ley de reconocimiento y protección integral a las víctimas del terrorismo actualmente en trámite en el Congreso de los Diputados (...)
A la vista de las anteriores consideraciones, a juicio del Consejo Económico y Social, pudiera ser conveniente que (...) el Reglamento (...) se limitase al desarrollo de los preceptos de la Ley 7/2009 que requieren de dicho desarrollo para su aplicación, sin necesidad de incorporar la transcripción de aquellos preceptos que no necesitan de dicho desarrollo y respecto a los que el Proyecto de Reglamento no aporta ninguna concreción, y que se incluyesen aquellas cuestiones que, señaladas en el cuerpo del presente Dictamen, en opinión del CESRM están necesitadas de una determinación reglamentaria."
OCTAVO.- Elaborado un nuevo borrador de Proyecto, se solicitó el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, que fue emitido el 23 de diciembre de 2010, en el que, en síntesis, de forma general se plantea si es necesaria tan extensa reiteración de preceptos de la LVTMU y si no hubiera sido suficiente, en aras de la simplicidad y economía normativas, limitar el Decreto a la regulación de aquellos aspectos concretos que complementen la regulación legal; además, realiza observaciones sobre el ajuste de algunos preceptos al texto legal de referencia.
NOVENO.- El 20 de enero de 2010, el Vicesecretario de la Consejería proponente emite informe en el que resume las alegaciones presentadas y las consideraciones de los informes emitidos, señalando los extremos que han sido aceptados.
DÉCIMO.- Obra en el expediente diligencia de 24 de enero de 2011, del Secretario de la Consejería, relativa al cuarto borrador de Proyecto de Decreto, sobre el que en la fecha indicada en el encabezamiento del presente se solicita el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando a la petición de consulta copia foliada del expediente tramitado, así como su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), debido a que el Proyecto sometido a consulta es una disposición de carácter general de desarrollo de una Ley de la Asamblea Regional, concretamente, la LVTMU.
SEGUNDA.- Procedimiento.
La tramitación realizada se ha ajustado, en lo sustancial, a lo establecido en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, reguladora del procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias.
Sin perjuicio de lo anterior, debe destacarse que el informe reseñado en el Antecedente Noveno, dedicado a motivar la respuesta dada a las alegaciones presentadas y a las consideraciones expresadas en los informes emitidos, resulta incompleto, pues sólo se refiere a los extremos que han sido aceptados por la Consejería proponente, pero no contiene las razones por las que se rechazan el resto de propuestas y sugerencias.
Por otra parte, el estudio económico resulta insuficiente, en la medida en que la estimación de los gastos que generaría la aprobación del Proyecto se basa únicamente en los datos que se dicen proporcionados por una asociación de víctimas del terrorismo (sin que conste la información de que disponía ésta para ofrecer los datos suministrados a la Consejería), cuando, junto a tal consulta, debía haberse requerido la colaboración del Ministerio del Interior para que proporcionase (con o sin identificación de las concretas personas) la información que constara en sus archivos (hubieran o no solicitado éstas las ayudas previstas en la normativa estatal en la materia) sobre el número de víctimas por actos terroristas ocurridos en la Región de Murcia desde el 1 de enero de 1968 (D. Transitoria Única LVTMU) y, respecto de actos ocurridos fuera de la Región, de las víctimas de las que constara su vecindad administrativa murciana, a los efectos de evaluar los potenciales beneficiarios en los supuestos a que se refiere el artículo 23.1, e) del Proyecto de Decreto. Ello hubiera aportado una mayor base para la estimación de los gastos que pudieran producirse en relación con las víctimas del terrorismo ya existentes, pues respecto de las futuras es obvio que no puede determinarse nada al respecto. En todo caso, la Disposición Final Primera de la LVTMU prevé que "se producirán las modificaciones de crédito pertinentes" para atender los gastos que pudiera generar su aplicación.
Debe tenerse en cuenta que el derecho a las ayudas económicas previstas en la LVTMU depende, en determinados casos (los más numerosos, según más adelante se dirá), de que el interesado haya obtenido previamente la indemnización que, por el mismo concepto, pueda otorgar la Administración del Estado, sólo tras lo cual puede obtener la ayuda complementaria de la Administración autonómica, consistente en un 30% adicional sobre la cantidad otorgada por el Estado (artículo 12 de la ley), lo que igualmente introduce un factor de incertidumbre sobre los potenciales compromisos que tuviera que asumir la Administración regional.
En cualquier caso, y sin perjuicio de lo que se hubiere previsto en la vigente ley regional de presupuestos generales, el estudio económico realizado pone de manifiesto que, en principio, y a salvo determinadas partidas para subvenciones a asociaciones en la materia previstas para el ejercicio anterior (ayudas que el artículo 20 de la ley sujeta a previa concurrencia competitiva), no constan partidas presupuestarias vigentes al efecto, lo que resulta necesario para poder otorgar las ayudas que consisten en una prestación económica (por daños físicos, psíquicos y materiales -arts. 6 a 11- y ayudas económicas para estudios, trabajo o alojamiento provisional -arts. 17, 18 y 19.3 de la ley-), frente a la mayor facilidad existente en este punto para las prestaciones asistenciales (sanitarias, psicológicas y psicopedagógicas, previstas en los artículos 14 a 16), que podrían ser, en principio, cubiertas con los medios y estructuras de que ya dispone la Administración regional.
TERCERA.- Contenido del Proyecto: repetición de preceptos legales y normas propiamente reglamentarias. Reconsideración de su alcance y configuración.
I. Formalmente, el Proyecto incluye una exposición de motivos, un artículo único, de aprobación del Reglamento de la LVTMU, una Disposición Adicional Única, sobre futuras modificaciones presupuestarias para atender los gastos derivados del régimen de ayudas de que se trata, y una Disposición transitoria única, sobre aplicación retroactiva del Reglamento (en desarrollo a su vez de lo establecido en la Disposición Transitoria Única de dicha Ley, que alcanza a daños por actos terroristas acaecidos desde el 1 de enero de 1968).
A su vez, el Reglamento que se pretende aprobar consta de 31 artículos, divididos así: Capítulo I, de disposiciones generales; Capítulo II, sobre indemnizaciones por daños físicos o psíquicos, reparaciones por daños materiales, prestaciones asistenciales y ayudas extraordinarias, dividido a su vez en cuatro Secciones; Capítulo III, dedicado a los requisitos y procedimiento de concesión de las ayudas; y Capítulo IV, sobre las subvenciones, dividido en dos Secciones.
II. Examinado el contenido del Reglamento proyectado, se advierte que, de sus 31 artículos, sólo 11 preceptos incluyen determinaciones que pueden considerarse normas de desarrollo o interpretación de la LVTMU (aunque algunos de tales preceptos se exceden o apartan del contenido de ésta, según se razonará en la siguiente Consideración); dichos preceptos son el 5.2; 6.2 y 3; 7.2 (el segundo de tales números, pues se duplica) y 3; 13.3; 14.3; 16.2; 19.4; 21.3, d) y e); 23.1,e); 24.2; 26.1 y 2; y 31.2. En un examen general, se advierte que tales determinaciones no justifican en modo alguno la práctica reproducción de la ley (ni siquiera aunque se cite la procedencia legal de los preceptos reiterados), entre cuyos preceptos se han insertado los pocos que tienen algún contenido de desarrollo de la misma. Dicha técnica de reproducción general de la ley es más propia de los reglamentos que tienen una vocación de desarrollar con profusión y generalidad la ley de que se trate, por ser ello necesario a la vista del contenido de las normas de que se trate. En nuestro caso, como ya indicó el informe del Consejo Económico y Social, la LVTMU tiene un alto grado de concreción, lo que explica que el reglamento proyectado incluya pocas determinaciones de desarrollo, pero, además, y como igualmente apunta dicho órgano, tampoco se han agotado las posibilidades que en este punto se desprenden del texto legal (confróntese el Proyecto, por ejemplo, con el RD 288/03, ya citado, o el Decreto 109/2010, de 16 de julio, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 1/2004, de 24 de mayo, de la Generalitat valenciana, de Ayuda a las Víctimas del Terrorismo).
A la vista de lo anterior, la pretendida configuración del Reglamento como una especie de LVTMU ampliada en algunos extremos, no resulta aquí una técnica normativa justificada, dadas las escasas determinaciones de desarrollo que se prevén, y desnaturalizaría la finalidad propia de las normas reglamentarias, que es el desarrollo e interpretación, en su caso, de la ley, siendo lo correcto más bien que aquél incluya sólo los preceptos que desarrollen efectivamente e interpreten, en lo necesario, la norma legal, acompañados por aquéllos pocos de la ley cuya reiteración puede resultar necesaria para dotar de coherencia a las determinaciones reglamentarias (y citando en tal caso la procedencia legal del precepto reiterado).
III. Aplicado lo anterior al texto dictaminado, el Consejo Jurídico considera que deben seguirse los siguientes criterios.
En primer lugar, procede la supresión de toda la Sección Segunda del Capítulo II, dedicada a las ayudas por daños materiales, porque no contiene determinación reglamentaria alguna y porque las dos innovaciones previstas son contrarias a la LVTMU (el proyectado artículo 13.3 es contrario al 7.2 de la ley, y el 14.3 es contrario al 12.2), según luego se razonará.
Asimismo, deberían suprimirse los artículos de la Sección Tercera de dicho Capítulo (dedicada a las prestaciones asistenciales) que se limitan a reiterar la ley, que son la mayoría, debiendo ceñirse así el Proyecto a incluir en tal Sección los concretos preceptos en que se prevé alguna determinación reglamentaria, que son los que siguen, debiendo darse una redacción que revele con claridad que se está ante un desarrollo reglamentario, añadiendo en algún caso alguna determinación de la ley para clarificar su alcance en relación con ésta.
Así, el tenor del proyectado artículo 16.2 habría de reconducirse para que dispusiera simplemente que, a los efectos de lo previsto en el artículo 14.2 de la LVTMU, se estará a lo dispuesto en la Orden de la Consejería de Sanidad (o norma que la sustituya) citada en tal artículo 16.2. Análogamente, el proyectado artículo 19.4 debería establecer que las convocatorias a que se refiere el artículo 17.4 de la ley especificarán los rendimientos académicos mínimos admitidos a los beneficiarios, así como el umbral de renta y patrimonio familiar permitido, que se concretarán de acuerdo con la legislación estatal vigente en la materia.
Respecto del proyectado artículo 21.3, d), e) y f), sobre ayudas por alojamiento provisional (que, según el artículo 19.1 LVTMU, se dispensan a las personas que, por daños a su vivienda habitual como consecuencia de actos terroristas, se ven impedidas de utilizarla temporalmente), debería preverse un precepto que estableciera que, a los efectos de lo previsto en el artículo 19.3 de la LVTMU, se fija un máximo de cobertura de 60 euros diarios por persona, si bien cuando la ayuda concedida se dedique al alquiler de una vivienda, no podrá superarse la cuantía máxima de 1.200 euros mensuales por unidad familiar, sin perjuicio en todo caso de que las ayudas por alojamiento provisional no puedan superar el coste efectivamente soportado por este concepto, así como del límite máximo global de 60.000 euros por beneficiario establecido en el artículo 12.4 de la ley. Además, se podría añadir que tales límites operarán respecto de la cuantía calculada conforme con lo dispuesto en el artículo 12.2 de dicha ley (es decir, que la ayuda será el 30% de la cantidad concedida por la Administración del Estado); además, como la normativa estatal también contempla ayudas en estos supuestos y para los mismos beneficiarios que la LVTMU, el Proyecto no ha de referirse al supuesto en que dicha Administración estatal no otorgue ayuda por este concepto, como sin embargo se pretende en la letra d) del precepto proyectado. Sobre esta última circunstancia se ahondará en la siguiente Consideración, al comentar este precepto junto a otros de similar contenido del Proyecto, como los artículos 7.2 (duplicado) y 14.3.
Asimismo, carece de sentido la Sección Cuarta de este Capítulo II, dedicada a las ayudas extraordinarias, en cuanto se limita a reiterar el artículo 22 de la ley, e igualmente cabe decir del Capítulo IV, dedicado a las subvenciones, pues no incluye desarrollo alguno de lo previsto para estos aspectos en la LVTMU.
CUARTA.- Habilitación legal.
Examinado el Proyecto, puede decirse que, en general, se ajusta al marco legal de preceptiva observancia, en especial, a la tan citada LVTMU, sin perjuicio de las observaciones que se realizarán seguidamente sobre algunos de los preceptos del Reglamento que se pretende aprobar.
- Artículo 6.2.
Este precepto se refiere al orden de prelación de los beneficiarios de ayudas económicas ("indemnizaciones") en caso de fallecimiento de la víctima por un acto terrorista; y, aunque, correctamente, a la vista de lo dispuesto en el artículo 6.2 LVTMU, se parte de considerar como beneficiarios a los "afectados" a que se refiere el artículo 4.1, b) de ésta, en el Proyecto se omite, de entre las personas (y sus circunstancias) expresadas en este precepto, a los nietos, hermanos y abuelos de la víctima cuando no dependan económicamente de ésta. Ello no es correcto, pues dicho artículo 4.1, b) reconoce la condición de afectados a todos los familiares de la víctima hasta el segundo grado de consanguinidad, independientemente de que dependan o no económicamente de ésta; tal dependencia es un criterio que puede hacerse valer para determinar el orden de prelación de los afectados, pero no permite la exclusión de tales familiares cuando no sean dependientes. Así, el grupo de beneficiarios comentado, es decir, los nietos, hermanos y abuelos cuando no dependan económicamente de la víctima (por tal orden sucesivo y excluyente, según se desprende del Proyecto cuando se refiere a dichos familiares en el caso de que dependan de la víctima), debe incluirse en este artículo 6.2, debiendo ponderarse si debe situarse o no por delante del grupo de los familiares y personas recogidas en la proyectada letra e) del precepto, es decir, de los familiares hasta el segundo grado de afinidad (sobre los que el Proyecto no diferencia por su situación de dependencia económica, lo que, sin embargo, parece procedente) y de otras personas que convivieran de forma estable con la víctima y dependieran de la misma, por este orden.
- Artículos 7.2 (duplicado), 14.3 y 21.3, d).
En los respectivos casos y por los conceptos a que se refieren estos preceptos (indemnizaciones por daños físicos o psíquicos -art. 7.2-, reparaciones por daños materiales -art. 14.3- y ayudas económicas para alojamiento provisional -art. 21.3, d)-, se contempla el supuesto de que, habiendo solicitado el interesado la correspondiente ayuda a la Administración del Estado, ésta no la concediere, previendo entonces tales preceptos que la Administración regional otorgará una ayuda que ascenderá al 30% de la cantidad que resultaría de aplicar los criterios establecidos en la legislación estatal sobre víctimas del terrorismo.
Sin embargo, dichos preceptos se apartan del sistema configurado por el artículo 12 LVTMU que, en principio, subordina el otorgamiento de ayudas económicas autonómicas por tales conceptos a que el interesado haya obtenido previamente indemnización de la Administración del Estado por el concepto de que en cada caso se trate; así, dicho artículo establece en su número 2 que "la Comunidad Autónoma incrementará las cantidades concedidas por la Administración estatal en un treinta por ciento", fijando luego en sus números 3 y 4 dos límites cuantitativos, que operarían, en su caso, sobre la cantidad así calculada. De esta forma, la LVTMU parte de considerar que la actuación de la Administración regional en relación con las ayudas a que nos referimos (es decir, las reguladas en el Capítulo II de la ley y en su artículo 19, en este último caso por la remisión que en él se hace al artículo 12), opera como complemento de la ayuda concedida, por el mismo concepto, por la Administración del Estado. Sin embargo, no hay precepto en la LVTMU que habilite a la Administración regional a conceder una ayuda cuando, estando prevista la correspondiente ayuda estatal en la normativa aplicable, ésta no sea otorgada por la Administración del Estado (por extemporaneidad en su solicitud, por ejemplo), como podría derivarse en todo caso de los preceptos comentados. La LVTMU, a diferencia, por ejemplo, de la ley valenciana antes citada, no contiene un precepto, como el 12.3 de ésta, en el que, tras establecer el sistema ordinario de ayudas autonómicas por vía del incremento porcentual de las ayudas concedidas por la Administración del Estado, disponga que "en casos excepcionales en los que la solicitud presentada a la Administración estatal no fuera atendida, la Administración de la Generalitat podrá hacer efectivas las ayudas solicitadas en el ámbito estatal e incrementadas según se indica en el apartado anterior" (que prevé el mismo incremento porcentual que la ley murciana). Quiere decirse, pues, que el Proyecto de Reglamento pretende introducir unas determinaciones que, en los términos genéricos pretendidos, es decir, amparando el derecho a la ayuda regional ante cualquier causa de denegación de la solicitud de ayuda estatal, no tienen la necesaria cobertura legal.
No obstante lo anterior, y como señala el dictamen del CESRM, sí procedería el otorgamiento de ayudas regionales, aun sin otorgamiento de ayuda por la Administración del Estado, en los concretos supuestos en que la LVTMU hubiera previsto ayudas que no estuvieran contempladas en la normativa estatal (algo que es perfectamente lícito, por cuanto se trata de competencias concurrentes, no dependientes forzosamente entre sí). Ello, como seguidamente veremos, sólo sucede en este momento en relación con determinadas personas que en la LVTMU tienen la condición de posibles beneficiarios de la indemnización regional por fallecimiento de la víctima y que, sin embargo, no tienen la condición de beneficiarios a efectos de las ayudas estatales por este concepto. Esta circunstancia no puede llevar a la consecuencia de no poder otorgar en estos casos la ayuda autonómica, pues la LVTMU ha previsto implícitamente la posibilidad de que tales personas las reciban, pues de lo contrario no las hubiera reconocido como beneficiarios de la misma, en atención al orden de prelación que se estableciera reglamentariamente (siendo la LVTMU muy posterior a la normativa estatal en la materia).
Por ello, para los concretos casos en que la LVTMU reconociera supuestos en que procediera el otorgamiento de ayudas que no estuvieran contempladas en la normativa estatal a efectos de obtener la ayuda de la Administración del Estado, y con el fin de no hacer inefectiva la ley regional en este punto (al no ser entonces operativa la regla general de incremento porcentual establecida en el artículo 12.2), resulta necesario que se establezca reglamentariamente, ante la falta de previsión en la LVTMU y por analogía con el citado artículo, que en tales casos la ayuda autonómica se determinará conforme al modo que se deduce de los artículos proyectados, es decir, calculando la cuantía de la ayuda estatal que hubiera recibido hipotéticamente el interesado de haber sido considerado beneficiario según la normativa estatal, para, a partir de tal estimada cantidad, aplicarle el porcentaje establecido en el artículo 12.2, en que consistirá la ayuda regional.
Partiendo de lo anterior, la confrontación entre la vigente normativa estatal (la ley 13/1996, de 30 de diciembre, en sus artículos 93 y siguientes, la ley 32/1999, de 8 de octubre, y los RRDD 1912/1999, de 17 de diciembre, y 288/2003, ya citado) y la LVTMU revela que el único supuesto de discordancia entre ambas, a los efectos que aquí interesan, se refiere, como ya se avanzó, a determinados beneficiarios de las ayudas previstas por fallecimiento de la víctima, en donde la norma murciana tiene un alcance subjetivo más amplio que la normativa estatal.
En efecto, del artículo 4.1,b), en concordancia con el 6.2 LVTMU, se desprende que pueden ser beneficiarios de la indemnización por fallecimiento de la víctima determinadas personas que no son considerados beneficiarios en las citadas normas estatales: a) los convivientes con la víctima (con relación análoga a la conyugal) durante un periodo inferior a dos años, sin que tengan descendencia en común; b) los hermanos, abuelos y nietos sin dependencia económica con la víctima; c) todos los familiares de la víctima por afinidad, hasta el segundo grado; y d) otras personas que convivieran de forma estable con la víctima y dependieran de ella.
Sin embargo, no existe discordancia entre una y otra normativa en lo tocante a la indemnización por daños materiales o a la ayuda económica para alojamiento provisional, pues en estos casos los beneficiarios son los mismos en una y otra legislación: los titulares de los bienes dañados (salvo en el caso de daños en viviendas cuyos arrendatarios u ocupantes hubieran efectuado o dispuesto legítimamente la reparación, en cuyo caso los beneficiarios serán éstos, ex artículos 7.2 y 8.5 LVTMU) y, para el alojamiento provisional, las personas que, como consecuencia de los daños ocasionados por un acto terrorista en su vivienda habitual, se vean impedidas de utilizarla temporalmente (art. 19.1).
Aplicado lo anterior a los preceptos del Reglamento objeto de análisis, resulta lo siguiente:
Respecto del proyectado artículo 7.2 (que está duplicado, lo que debe corregirse), debe sustituirse por un precepto que establezca que, en el caso de personas que, conforme con lo establecido en el artículo 6.2 de la ley y 6 del reglamento, tengan la condición de beneficiarios de la indemnización por fallecimiento de la víctima, pero no tengan tal condición conforme a la normativa estatal en materia de ayudas a víctimas del terrorismo, la Administración regional concederá, en su caso, una indemnización que ascenderá al treinta por ciento de la que resultaría de aplicar los criterios establecidos en dicha normativa estatal, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 12 de la ley. Como este último artículo exige en todo caso la formulación de solicitud a la Administración del Estado, hay que entender que también en estos supuestos el interesado debería dirigirle a aquélla la correspondiente solicitud, para que dicha Administración verificase efectivamente si el peticionario tiene o no en su normativa la condición de beneficiario de la indemnización y, en caso de no tenerla, adoptar resolución que deniegue su otorgamiento, a partir de lo cual podría solicitar la ayuda regional.
Además, y conforme con lo anterior, en los preceptos del Proyecto en que se hace referencia a la resolución de la Administración del Estado que deniegue la correspondiente indemnización (y que son, concretamente, la Disposición Transitoria única, 2 del Proyecto de Decreto y el artículo 24.2 del Reglamento), debería añadirse que tal supuesto de resolución denegatoria se refiere al caso contemplado en el artículo 7.2 del Reglamento (en los términos propuestos del mismo). Así, por ejemplo, en la citada Disposición Transitoria, debería precisarse: "...por la que se conceda o deniegue, en este último caso en el supuesto contemplado en el artículo 7.2 del Reglamento, la correspondiente ayuda de la Administración del Estado", o fórmula similar.
Respecto de los proyectados artículos 14.3 y 21.3, d), procede su supresión pues, como se ha dicho, las ayudas de que respectivamente tratan están contempladas en la normativa estatal, sin discordancia respecto de lo previsto en la LVTMU, de forma que, en aplicación de lo establecido en su artículo 12.2, sólo procederá la ayuda autonómica por incremento de la cantidad concedida por la Administración del Estado. Ello no obsta, claro está, para que si a virtud de hipotéticos y futuros cambios normativos se produjeran, en estos u otros conceptos, desacomodaciones entre una y otra normativa, como la comentada respecto del artículo 7.2 del Reglamento, la solución allí prevista sería extensible, por analogía, a tales nuevos casos, y ello por la misma razón de posibilitar la efectividad de las ayudas que contemplara la normativa regional pero no la estatal.
-Artículo 13.3.
Este precepto, relativo a la reparación de daños materiales, dispone que, en caso de fallecimiento de la víctima como consecuencia del acto terrorista sin que hubiese solicitado las ayudas previstas en la presente sección, podrán solicitar las mismas las personas mencionadas en el artículo 6.2 del presente Reglamento atendiendo al orden de prelación y criterios fijados en el artículo 7.3.
Sin embargo, y como se indicó con anterioridad, el artículo 7.2 LVTMU establece que los beneficiarios de estas concretas ayudas serán "los titulares de los bienes dañados", de forma que, en el caso de que el bien dañado perteneciese a la víctima en el momento de su fallecimiento por causa del acto terrorista, la indemnización se otorgará al que fuese titular del bien en el momento del otorgamiento de ésta, pudiendo ser el causahabiente "mortis causa" de la víctima o un tercer adquirente al que aquél pudiera haber transmitido el bien, siendo así posible que el titular del bien y consiguiente beneficiario legal de la ayuda no coincida con la persona resultante de aplicar los criterios a que se refiere el proyectado artículo 6.2 del Reglamento. Por ello, debe suprimirse el precepto que se comenta, debiendo estar simplemente a lo previsto en el citado artículo 7.2 LVTMU.
QUINTA.- Otras observaciones al Proyecto.
Para la mejora técnica del texto dictaminado, deben introducirse las modificaciones que a continuación se indican.
-Disposición Transitoria única, 2 y 3 del Proyecto aprobatorio del Reglamento.
En el número 2 de esta Disposición debería suprimirse la expresión "en su caso", pues ya queda claro en la redacción actual. También debe añadirse en este precepto la aclaración que se indicó en la Consideración precedente en relación con la resolución estatal denegatoria de la correspondiente indemnización.
Por lo que se refiere al número 3, el precepto resulta confuso. Si con el mismo se pretende establecer una cláusula de actualización de la cuantía de las indemnizaciones procedentes en aplicación de la Disposición Transitoria Única LVTMU, tal actualización carecería de habilitación legal. La cuantía de la indemnización a conceder, en estos supuestos de daños por actos terroristas anteriores a la entrada en vigor de la LVTMU, será el 30% de la que resulte de aplicar las normas estatales vigentes en el momento de ser otorgada, como se indicó en la Consideración precedente. Ello va de suyo en el sistema diseñado por la LVTMU, en aplicación, para los casos a que se refiere el precepto comentado, de la Disposición Transitoria Única de la ley, por lo que aquél resulta superfluo e incluso puede dar lugar a confusión.
Debe corregirse: "...conforme a la legislación estatal vigente en materia de ayudas a víctimas del terrorismo", o expresión análoga.
Este precepto, en la medida en que desarrolla el artículo 2.2 LVTMU, debería ubicarse tras el artículo 2.1 del Reglamento, dedicado al ámbito de aplicación de la norma. En cuanto a su contenido, debe tenerse en cuenta que dicho artículo 2.2 reconoce la condición de beneficiarios de las ayudas regionales a las víctimas y afectados por un acto terrorista acaecido fuera de la Región que gocen de la condición política de murciano según el Estatuto de Autonomía (es decir, cuando tengan vecindad administrativa en la Región), pero sin determinar en qué momento ha de tenerse tal condición ?en la fecha del acto terrorista, en la de la solicitud de la ayuda, o en la de entrada en vigor de la ley, entre otros posibles -, sin que la ley ofrezca elementos suficientes para extraer necesariamente de ella que tal momento haya de ser el del acto terrorista (que puede haber acontecido desde el 1/1/1968 y el afectado haber perdido la vecindad administrativa murciana hace mucho tiempo). En estas circunstancias, cabe que el reglamento integre la laguna legal, si bien no parece adecuado limitar el momento en que ha tenerse la condición política de murciano a la concreta fecha de la entrada en vigor de la LVTMU, pues es posible que dicha condición se tuviera entonces pero se hubiese perdido con posterioridad, o viceversa, pareciendo que lo relevante en estos casos es que el interesado tenga el suficiente arraigo en la Región, correspondiendo en tal caso al Proyecto establecer el mismo criterio a tal fin.
A la exigencia de presentar las copias compulsadas de los documentos previstos en el precepto debería añadirse la precisión de que ello será "sin perjuicio de lo establecido en las normas de simplificación procedimental administrativa y de administración electrónica aplicables" (hoy, esencialmente, el Decreto regional 286/2010, de 5 de noviembre, y la Orden de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas de 28 de abril de 2011), o expresión análoga. También debe añadirse en este precepto la aclaración que se indicó en la Consideración precedente en relación con la resolución estatal denegatoria de la correspondiente indemnización.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- El contenido del Proyecto de Decreto a aprobar debe ajustarse a los criterios expresados en la Consideración Tercera del presente Dictamen, evitando las reiteraciones de los preceptos de la LVTMU que no sean necesarias a los fines propios de una norma reglamentaria como la del caso.
SEGUNDA.- El Consejo de Gobierno dispone de competencia y habilitación legal para aprobar el Proyecto de Decreto, sin perjuicio de lo expresado en la Consideración Cuarta del presente Dictamen en relación con los artículos 6.2; 7.2 (duplicado); 13.3; 14.3 y 21.3,d) del proyectado Reglamento. Estas observaciones tienen carácter esencial.
TERCERA.- Para la mejora del texto, deberían introducirse las modificaciones indicadas en la Consideración Quinta del presente Dictamen en relación con la Disposición Transitoria única, 2 y 3 del Proyecto de Decreto aprobatorio del reglamento, y con los artículos 5.2; 23.1, e) y 24.2 de dicho Reglamento.
No obstante, V.E. resolverá.
