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Dictamen nº 276/2011
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 21 de diciembre de 2011, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 8 de marzo de 2011, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 50/11), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 19 de noviembre de 2008 tiene entrada en el Registro de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, reclamación formulada por x, en solicitud de indemnización por los daños sufridos como consecuencia del accidente de circulación acaecido el 1 de julio de 2008, cuando circulaba con el vehículo de su propiedad, marca Citroën, modelo Xsara, matrícula --, por la carretera F-36 (Torre- Pacheco-Cartagena), dirección Cartagena. Según la reclamante sufrió una salida de la vía como consecuencia de la existencia de una mancha de aceite en la calzada, colisionando contra un poste de sujeción de señal vertical de tráfico, resultando con daños en su vehículo.
La indemnización solicitada coincide con el importe de la reparación del vehículo que asciende a 649,15 euros, aportando la siguiente documentación:
Propone como prueba la documental que se acompaña a la reclamación y designa, a efectos de notificaciones, el domicilio de la letrada del Ilte. Colegio de Abogados de Cartagena, x.
SEGUNDO.- La instructora del procedimiento requiere a la letrada de la interesada para que subsane su solicitud, mediante la aportación de diversa documentación y entre ella la que acredite la representación con que dicha letrada actúa en el procedimiento en nombre de la reclamante.
En fecha 11 de febrero de 2009, la letrada presenta la documentación requerida.
TERCERO.- Solicitado informe a la Dirección General de Carreteras y al Parque de Maquinaria dependiente de la misma, la primera, tras afirmar la titularidad regional de la vía en que acaece el accidente, manifiesta lo siguiente:
"A) Se tuvo conocimiento del vertido de gasoil sobre la calzada por aviso de la Guardia Civil.
B) El vertido sobre la calzada era de gasoil, no de aceite como se menciona en la reclamación, desconociendo los datos del vehículo causante de dicho vertido.
C) No se ha tenido constancia de sucesos similares en este tramo de carretera por las mismas circunstancias.
D) No existe relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de carreteras.
E) No se puede determinar la imputabilidad de la responsabilidad a esta Administración o a otras administraciones, contratistas o agentes.
F) Con motivo del aviso de la Guardia Civil, se personó en el lugar del vertido de gasoil personal de la Brigada de Conservación de Cartagena para limpiar el gasoil sobre la carretera.
G) En este tramo de carretera no existe señalización que pueda relacionarse con el evento lesivo.
H) No se pueden valorar los daños causados.
I) No existen aspectos técnicos para determinar la producción del daño.
J) El gasoil vertido sobre firmes con mezcla bituminosa en caliente produce el mismo efecto que el aceite, convirtiendo el pavimento en una superficie deslizante".
El Parque de Maquinaria, por su parte, contesta que el valor venal del vehículo es de aproximadamente 2.650 euros en la fecha del accidente, y que el valor de los daños reclamados que, según informe pericial de la compañía aseguradora, asciende a 649,15 euros, se considera que es adecuado.
CUARTO.- Conferido trámite de audiencia a la interesada, su letrada presenta alegaciones reiterando sus pretensiones iniciales y hacer constar la existencia de datos suficientes en el expediente que corroboran que los daños causados se deben a la existencia de una mancha de gasoil o de aceite (considera irrelevante que fuese de una u otra sustancia) en la vía por la que circulaba.
QUINTO.- Seguidamente la instructora formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación interpuesta, al considerar que no concurren los elementos generadores de la responsabilidad patrimonial, en particular, el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño padecido.
Tras incorporar al expediente un índice de documentos y el preceptivo extracto de secretaría, V. E. lo remitió a este Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante oficio que tuvo entrada el pasado 8 de marzo de 2011.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Este Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
La reclamación ha sido interpuesta por quien goza de legitimación activa para ello, en tanto que la reclamante sufre un perjuicio patrimonial (desperfectos en su vehículo) como consecuencia del percance, lo que le confiere la condición de interesada (artículos 31.1 y 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en adelante LPAC, y artículo 4.1 RRP), viniendo pues legitimada para reclamar la indemnización de aquellos daños.
En cuanto a la legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, a través de la Consejería consultante, en virtud de su condición de titular de la vía a cuyas defectuosas condiciones de conservación se imputa el daño.
La reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 4.2 RRP.
En lo que se refiere al procedimiento se puede afirmar que, en líneas generales, se ha respetado lo que se señala tanto en la LPAC como en el RRP para este tipo de expedientes. No obstante, en lo que respecta al requerimiento efectuado por la instructora a la letrada que dice actuar en nombre y representación de la reclamante para que acredite tal extremo, este Órgano Consultivo considera que tal extremo no resulta exigible. En efecto, según establece el artículo 32 LPAC los interesados podrán actuar por medio de representante, exigiendo este precepto para los supuestos en los que se pretenda formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos, que dicha representación quede acreditada por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. Sin embargo, para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá la representación. En el concreto supuesto que nos ocupa, la reclamante en su escrito de iniciación designa el domicilio de una letrada a efectos de notificaciones y, posteriormente, por esta última se presenta en nombre de aquélla un escrito cumplimentando un requerimiento de la instructora del procedimiento, actuación que se ha de considerar válida puesto que el citado precepto exige la acreditación para incoar cualquier tipo de procedimiento, pero, una vez iniciado, jugará la presunción a favor de la representación respecto de cualquier acto del procedimiento, incluidos los actos de instrucción entre los que se encuentra el de completar información o formular alegaciones. Sólo en el supuesto de que el representante hubiese pretendido entablar recursos, desistir de acciones o renunciar a derechos, habría resultado necesaria la acreditación de la representación.
TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. El nexo causal.
El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:
En el presente caso cabe tener por cierto tanto el accidente como que éste produjo determinados perjuicios a la interesada de índole material.
No resulta tan manifiesto, sin embargo, el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño padecido, pues cuando se trata de accidentes de circulación cuya generación se pretende imputar al funcionamiento del servicio público viario, la relación de causalidad surgirá si concurre alguna de estas dos situaciones:
a) Una inactividad por omisión de la Administración titular de la explotación del servicio en el cumplimiento de los deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescriben los artículos 15 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia.
b) O bien una ineficiencia administrativa en la restauración de las condiciones de seguridad alteradas mediante la eliminación de la fuente de riesgo o, en su caso, mediante la instalación y conservación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro (artículo 57, Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, en adelante TALT).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo primariamente ha de dirigirse a dilucidar si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad o competencia de la Administración, es decir si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento exigible en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera, de 7 de octubre de 1997. A esta doctrina, aunque sin citarla expresamente, alude la propuesta de resolución al indicar que el deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito.
Para efectuar tales determinaciones será preciso atender a la prueba practicada durante la instrucción del procedimiento. Al efecto, procede considerar acreditada la existencia de la mancha de una sustancia deslizante (es irrelevante, como manifiesta la reclamante que lo fuese de aceite o de gasoil) en el firme de la carretera, pues así lo hacen constar los agentes de tráfico en su informe y lo admite la Dirección General de Carreteras en el suyo, aunque con la matización de su naturaleza, afirmando que no era de aceite sino de gasoil, aunque en ese mismo documento señala que "el gasoil vertido sobre firmes con mezcla bituminosa en caliente produce el mismo efecto que el aceite, convirtiendo el pavimento en una superficie deslizante". También indica que una vez que se tuvo conocimiento por parte de la Guardia Civil de la existencia del vertido se procedió a su limpieza.
En el supuesto sometido a consulta, por tanto, no ofrece duda que fue la existencia sobre la calzada de una sustancia deslizante la que actuó como causa inmediata del siniestro.
Es partiendo de esta circunstancia que la parte actora atribuye responsabilidad y, consecuentemente, obligación indemnizatoria, a la Comunidad Autónoma, al considerar que los daños padecidos son consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, existiendo una relación inmediata de causa a efecto, puesto que la causa de aquéllos no es otra que la existencia de elementos anormales en la calzada, que generan un riesgo para los usuarios y que se habría actualizado respecto de la interesada.
Sin embargo, la Administración mantiene que, no habiendo acreditado la interesada que entre el momento del vertido y el del accidente hubiese transcurrido un tiempo prudencial suficiente en el que se pudiera detectar la existencia de la mancha por los servicios públicos, no cabe establecer una posible responsabilidad del servicio público regional de carreteras.
No coincide el Consejo Jurídico con tal apreciación, pues olvida el órgano instructor que la concurrencia de fuerza mayor o intervención de la propia víctima o de un tercero en la producción del daño, de tal forma que el nexo causal se rompa, son circunstancias que han de ser probadas por la Administración. Al respecto conviene traer a colación la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 3 de diciembre de 2002, dictada en unificación de doctrina, en la que Alto Tribunal señala que "corresponde a la Administración titular del servicio la prueba sobre la incidencia, como causa eficiente, de la acción de terceros, y salvo en el supuesto de hecho notorio le corresponde también a la Administración acreditar aquellas circunstancias de hecho que definen el standard de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones de riesgo de lesión patrimonial a los usuarios del servicio derivadas de la acción de terceros y para reparar los efectos dañosos producidos por los mismos, sin que conste siquiera que la función de mantenimiento de la carretera se haya realizado, en la zona en que se produjo el accidente, en la forma habitual y correcta, prueba cuya carga no puede trasladarse al recurrente, siendo así que en el presente caso ha de aplicarse el principio de facilidad probatoria y, en definitiva, a la Administración le correspondía acreditar que, con los medios que disponía resultaba imposible evitar hechos como el producido".
En supuestos similares a los que nos ocupa el Consejo de Estado ha entendido que dicha prueba se había desplegado cuando quedaba acreditado en el expediente que los servicios de mantenimiento de la carretera habían llevado a cabo su labor de vigilancia en un tiempo próximo al que ocurrió el accidente -una hora antes- (entre otros, Dictámenes 978/2007 y 991/2008. Sin embargo, dicho Órgano Consultivo señala que cuando no se haya acreditado la realización de recorridos de vigilancia (Dictámenes 3087/2004 y 968/2006, entre otros), ha de entenderse que la Administración ha incumplido con su obligación de vigilancia de la vía pública.
En este mismo sentido también se ha manifestado este Órgano Consultivo al afirmar en su Dictamen 70/2005, que: "... la actividad probatoria desplegada por la Administración regional no consigue acreditar que el derramamiento de la sustancia deslizante se produzca de forma inmediatamente anterior al percance sufrido por el reclamante, pues su único apoyo lo constituye el informe de la Guardia Civil que concluye en la probable intervención del tercero, pero sin efectuar consideración cronológica alguna acerca del momento en que pudo producirse el evento. Es cierto que esa inmediatez de la aparición del obstáculo es posible acreditarla, por la vía de las presunciones, en supuestos tales como la caída de objetos o líquidos de vehículos a la vía pública (paradigmáticamente, manchas de aceite que, por su naturaleza, deben ser recientes para poder provocar accidentes) o la invasión de la calzada por animales (ante la práctica imposibilidad de vallar las vías públicas). Estos son precisamente los supuestos en que tanto el Consejo de Estado como la jurisprudencia vienen reconociendo la ausencia de nexo causal entre el servicio público y el daño, como casos excepcionales ante la regla general de responsabilidad.
Ahora bien, no puede afirmarse lo mismo en el que nos ocupa. Y ello porque no ofrece la Administración datos que permitan constatar siquiera una actuación del servicio de conservación y mantenimiento ni, menos aún, que dicho funcionamiento fuera adecuado al estándar de rendimiento exigible, pues el informe de la Dirección General de Carreteras omite cualquier información acerca de cuándo se efectuó la última inspección sobre la vía en que se produjo el accidente o, al menos, la periodicidad con la que se efectuaban recorridos de vigilancia en la carretera. La misma sentencia de 3 de diciembre de 2002 dirá que ?el conocimiento sobre las referidas circunstancias organizativas y funcionamiento del servicio de vigilancia y de mantenimiento hubieran permitido llegar a una conclusión certera sobre si excedía o no de lo razonablemente exigible el que se hubiera producido una previa limpieza de la calzada en el tramo en el que ocurrió el siniestro?, considerando inaplicable, ante la ausencia de actividad probatoria de la Administración de tales extremos, la presunción de actuación eficaz de ésta, cuando se desconoce el momento del vertido del aceite y si se produjo en momento inmediatamente anterior al accidente, extremo probatorio este último cuya carga, ante su dificultad, no puede corresponder al reclamante.
Tampoco puede romper el nexo causal la actuación diligente de la Administración una vez conocido el percance, como apunta la Dirección General de Carreteras, pues la omisión de su deber de conservación afecta, en el presente supuesto, no a la función de restauración de las condiciones de seguridad del tráfico, sino a las de vigilancia y prevención de las situaciones de riesgo, respecto de cuya eficacia y rendimiento nada se ha probado en el expediente".
Razonamientos los transcritos que resultan de plena aplicación al caso que nos ocupa, lo que lleva al Consejo, tal como lo hizo en el supuesto de referencia, a considerar que, no existiendo acontecimiento generador del daño que pueda ser calificado de fuerza mayor o de intervención de tercero o de la propia víctima que permita a la Administración exonerarse de responsabilidad, se ha de estimar la reclamación presentada y resarcir a la interesada el importe solicitado.
Ello no obsta a que por parte de la Administración regional se pudiera completar la instrucción, dando posteriormente audiencia al interesado, elevando nueva propuesta de resolución que se someta a Dictamen de este Consejo Jurídico.
CUARTA.- Cuantía de la indemnización.
Como documento acreditativo de los daños sufridos por el vehículo, la interesada aporta un presupuesto de reparación que ha sido debidamente validado por el informe técnico del Parque de Maquinaría de la Dirección General de Carreteras, por lo que se considerada adecuada la indemnización solicitada de 649,15 euros, que deberá ser abonada a la reclamante, con la correspondiente actualización impuesta por el artículo 141 LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria sometida al Consejo Jurídico, al considerar éste que concurren en el supuesto los elementos generadores de la responsabilidad patrimonial, de conformidad con lo expuesto en la Consideración Tercera.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización habrá de ser la indicada en el Consideración Cuarta.
No obstante, V.E. resolverá.
