Dictamen nº 54/2012

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 5 de marzo de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 21 de noviembre de 2011, sobre Proyecto de Orden por la que se regula la rendición de cuentas de las entidades, empresas, fundaciones y consorcios del sector público regional (expte. 270/11), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- El 1 de abril de 2011 la Intervención General de la Comunidad Autónoma remite a la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda "Proyecto de Orden por la que se regula la rendición de cuentas por las entidades integrantes del sector público regional empresarial, sector público regional fundacional y consorcios del sector público regional".

  El Proyecto se acompaña de la siguiente documentación:

  a) Propuesta de tramitación del Proyecto como Orden, que formula el Interventor General al titular de la Consejería de Economía y Hacienda.

  b) Memoria justificativa de la oportunidad del Proyecto, así como de su motivación técnica y jurídica. La oportunidad de la futura norma radica en la necesidad de adaptar la normativa vigente (Orden de 1 de marzo de 1995, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, por la que se regula la rendición de cuentas por las empresas públicas regionales) a las reformas operadas en la legislación mercantil en materia contable y que se concretan en la aprobación del Plan General de Contabilidad por Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre, y en la Ley 16/2007, de 4 de julio, de reforma y adaptación de la legislación en materia contable para su armonización internacional con base en la normativa de la Unión Europea.

  Su motivación técnica reside en regular el proceso de rendición de cuentas para permitir que éste pueda cumplir con las finalidades de control e información a que se destina.

  La fundamentación jurídica del Proyecto descansa tanto en el artículo 104 y Disposición adicional segunda, ambos del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (en adelante TRLH), que someten al régimen de contabilidad pública a todas las empresas públicas y fundaciones del sector público autonómico, como en el artículo 36 de la Ley 5/2010, de 27 de diciembre, de medidas extraordinarias para la sostenibilidad de las finanzas públicas, que incluyen en dicho régimen a los consorcios.  

  c) Informe sobre impacto de género, según el cual el Proyecto carece de medidas que supongan discriminación por razón de sexo.

  d) Estudio económico, que afirma que la aprobación y aplicación de la futura Orden no supone un coste adicional a los que genera la actividad ordinaria de la Administración general y del resto de unidades incluidas en su ámbito de aplicación, pues ni se prevé la creación de nuevas unidades ni que sean precisos nuevos recursos.

  SEGUNDO.- El 12 de abril de 2011 emite informe el Servicio Jurídico de la Consejería de Economía y Hacienda, en sentido favorable al Proyecto, si bien formula diversas observaciones relativas al procedimiento de elaboración normativa -observa insuficiencias en el contenido del estudio económico que acompaña al Proyecto y pone de manifiesto la omisión del trámite de audiencia respecto de las entidades afectadas por la futura norma- y al contenido del Proyecto. Entre estas últimas las hay de técnica normativa y las que persiguen una mejor inserción de la futura disposición en el ordenamiento, su mejor coherencia interna, así como sugerencias de redacción en orden a aclarar mejor el sentido de la norma.

  Estas observaciones son objeto de valoración en una "memoria" de 28 de abril de 2011, elaborada por el Jefe de División de Auditoría Pública de la Intervención General, siendo incorporadas al texto, dando así lugar a una nueva versión del mismo.

  TERCERO.- Sometido el Proyecto a consulta de las entidades afectadas, formulan observaciones las siguientes:

  - Ente Público del Agua de la Región de Murcia.

  - Consejo Económico y Social de la Región de Murcia.

  - Radiotelevisión de la Región de Murcia.

  - Fundación Integra.

  - Fundación Instituto Euromediterráneo del Agua.

  - Fundación para la Formación e Investigación Sanitarias de la Región de Murcia.

  - Fundación Alzheimur.

  - Fundación Parque Científico de Murcia.

  - Consorcio Campus de Lorca.

  Con el Servicio Murciano de Salud se mantuvo una reunión con los responsables del área económica. No consta en el expediente el contenido de dicha reunión ni las alegaciones allí formuladas por el ente público sanitario.

  Las observaciones se refieren, en síntesis, al excesivo número de documentos a remitir en relación con la rendición anual de cuentas (art. 6), a la falta de especificación de diversos aspectos relativos al contenido de la información periódica anual (arts. 10 y 12), y de los subsistemas de contabilidad presupuestaria (art. 16) y de costes (art. 17).

  Por parte de las fundaciones alegantes, se apela a su condición de persona jurídico privada para señalar que con el Proyecto se pretende imponerles obligaciones "más propias de la consideración de la Fundación como establecimiento público", al tiempo que supone un vaciamiento de las funciones de control de legalidad que asume el patronato de la fundación (--). Consideran que el Proyecto pretende someter a control la vida ordinaria de la Fundación, más allá del mero control presupuestario. Se estima, además, innecesario y muy costoso el establecimiento de los subsistemas de contabilidad presupuestaria y de costes, cuya imposición violaría la autonomía funcional de la fundación. Se solicita, en consecuencia, que se tenga en cuenta el volumen, tamaño y actividad de las fundaciones a la hora de determinar la información a rendir a la Intervención, como de hecho toma en consideración el Marco Conceptual de la Contabilidad (RD 1514/2007) y el establecimiento de un Plan para Pequeñas y Medianas Empresas (RD 1515/2007), que relajan las exigencias contables en función de su volumen y tamaño.

  Asimismo, la Entidad Pública del Transporte de la Región de Murcia manifiesta expresamente que no formula observaciones. El resto de entidades consultadas no contesta.

  CUARTO.- Con fecha 27 de junio de 2011, el Jefe de División de Auditoría Pública elabora una memoria valorativa de las alegaciones formuladas con ocasión del trámite de audiencia, indicando cuáles son asumidas e incorporadas al texto y cuáles no. En relación con las excesivas exigencias formales y documentales que han merecido el rechazo de las fundaciones, la memoria señala que no han sido aceptadas al entender la Intervención General que "las fundaciones no encontrarán impedimento" para darles cumplimiento y que los subsistemas contables puestos en entredicho por aquéllas "están plenamente aceptados y resultan necesarios para conocer el funcionamiento y evolución de cualquier entidad del sector público, con independencia de la actividad que desarrolle".

  La Memoria incorpora un Anexo en el que se recogen todas las entidades consultadas -en número de 30-, si formulan o no observaciones y una síntesis de éstas.

  QUINTO.- Con fecha 16 de noviembre de 2011, se emite el preceptivo informe jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería impulsora del Proyecto, que considera procedente continuar su tramitación.  

  En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría, índice de documentos y copia autorizada del Proyecto de Orden (diligenciada por el propio Consejero de Economía y Hacienda), se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 21 de noviembre de 2011.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

La consulta versa sobre un proyecto de disposición de carácter general que, como en ulteriores Consideraciones se razona, procede a desarrollar normativa de rango legal, singularmente los artículos 104 y siguientes TRLH, así como su Disposición adicional segunda, lo que convierte a la consulta en preceptiva al amparo del artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

  SEGUNDA.- Texto sometido a consulta.

La copia autorizada del texto sometido a consulta es un Proyecto de Orden de la Consejería de Economía y Hacienda, por el que se regula la rendición de cuentas de las entidades, empresas, fundaciones y consorcios del sector público regional y que consta de una parte expositiva innominada, 17 artículos, una disposición transitoria, una derogatoria y una final.  

  TERCERA.- Procedimiento de elaboración.

  Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de enero, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, que este Consejo Jurídico ha considerado en reiterados Dictámenes aplicable no sólo a la elaboración de Decretos sino también a la de las Órdenes, si bien han de advertirse las siguientes carencias:

  a) Se incumple la obligación que concierne al centro directivo, en cuanto asume la iniciativa reglamentaria, de acompañar el anteproyecto de una motivación técnica y jurídica, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, de las concretas determinaciones normativas propuestas, pues no cabe entender satisfecha tal exigencia con la memoria justificativa obrante en el expediente.

  Tal insuficiencia en la motivación técnica original no es subsanada con posterioridad, al valorar las alegaciones formuladas con ocasión del trámite de audiencia por numerosas entidades afectadas por la futura Orden, que ponen en duda la necesidad o, al menos, la eficiencia de algunas de las medidas y requisitos que se les imponen, tanto en lo relativo a la conformación de la documentación a remitir al órgano de control como respecto a los subsistemas de contabilidad que habrán de implantar, apuntando la desproporción de su exigencia para algunas entidades, dada la naturaleza o la dimensión de las mismas.

  El sometimiento de las fundaciones públicas autonómicas al control de la Intervención General de la Comunidad Autónoma, no sólo en relación con sus cuentas anuales, sino mediante la realización de auditorías públicas con el amplio alcance que para las mismas prevé la Disposición adicional segunda, 11 TRLH,  es una determinación legal prexistente y que el Proyecto sometido a consulta pretende desarrollar mediante la fijación de las necesidades de información contable que la Intervención General precisa para el adecuado ejercicio de las funciones de control que le asigna el TRLH. El alcance de las concretas exigencias documentales o, incluso, el obligatorio establecimiento de los subsistemas de información contable, unánimemente discutidos por las fundaciones alegantes, revisten un elevado componente técnico que dificultan el control de legalidad que puede realizar este Consejo Jurídico, singularmente en relación con su acomodo a los principios de relevancia de la información y de adecuación de la contabilidad de cada entidad a su naturaleza y volumen de actividad, que inspira la normativa contable, singularmente el Plan General de Contabilidad aprobado por RD 1514/2007, de 16 de noviembre. Ello hacía más necesario, si cabe, que la justificación técnica del alcance de tales obligaciones de información contable por referencia al cumplimiento de los objetivos de control perseguidos con la auditoría, fuera rigurosa, estimándose insuficiente que, en la memoria de valoración de las alegaciones formuladas, su autor se limite a afirmar, genéricamente, que los mecanismos de información contable exigidos están plenamente aceptados y "resultan necesarios para conocer el funcionamiento y evolución de cualquier entidad del sector público, con independencia de la actividad que desarrolle", lo que habría de ser corregido antes de la elevación del Proyecto al Consejero de Economía y Hacienda.

  b) El estudio económico que acompaña al Proyecto de disposición señala que su implantación no generará un mayor coste adicional a los que produce la actividad de la Administración General y el resto de unidades incluidas en su ámbito de aplicación, por lo que no tendrá repercusión presupuestaria.

  Ha de recordarse que el estudio económico que ha de incorporar la fase de elaboración reglamentaria ex artículo 53 de la Ley 6/2004 es de diferente alcance al exigido por la normativa presupuestaria (Disposición adicional primera TRLH) para los casos en que la entrada en vigor de la futura norma genere nuevas obligaciones económicas no previstas inicialmente o una disminución de los ingresos en principio previstos.

  En efecto, la memoria económica a que se refiere el artículo 53 de la Ley 6/2004 tiene por finalidad ilustrar acerca de las consecuencias económicas que, más allá de su incidencia en los créditos presupuestarios, habrá de tener la futura disposición, permitiendo así deducir el alcance del Proyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (art. 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 CE demanda.

  Las entidades que han formulado alegaciones, casi por unanimidad, coinciden en afirmar que los requerimientos documentales y la exigencia de implantar los subsistemas de contabilidad contemplados en los artículos 14 y siguientes del Proyecto supondrán un esfuerzo importante para dichas entidades, con incidencia económica, toda vez que les obligará a implantar un nuevo software contable e, incluso, a contratar nuevo personal o incrementar la carga horaria de los trabajadores de la entidad encargados de la llevanza de las cuentas.

  Tal esfuerzo económico adicional que se pretende imponer a las entidades destinatarias de la futura norma no ha sido, sin embargo, contemplado ni en el estudio económico inicial ni, posteriormente, en la memoria valorativa de las alegaciones formuladas durante el trámite de audiencia, lo que habría de ser corregido a fin de que el Consejero de Economía y Hacienda, órgano que ha de aprobar la norma, cuente con los elementos de juicio necesarios para resolver con plenitud de criterio.  

  c) Tras la observación del Servicio Jurídico de la Consejería consultante en relación con la necesidad de dar traslado del Proyecto a las entidades afectadas, para posibilitar su participación en el procedimiento de elaboración reglamentaria mediante la formulación de alegaciones y sugerencias, se les ha conferido el oportuno trámite de audiencia. No obstante, no ha quedado constancia en el expediente de documentación alguna acreditativa de dicho trámite, toda vez que no figuran en él ni la decisión motivada del órgano que acuerda conferirlo (art. 53.3, letra b, Ley 6/2004) ni la recepción por cada una de las entidades interesadas de la correspondiente comunicación o notificación. En cuanto a las aportaciones del Servicio Murciano de Salud, ente con el que se mantuvo un contacto más intenso, celebrándose una reunión con el centro directivo promotor del Proyecto, tampoco constan en el expediente.

  CUARTA.- Competencia material y habilitación normativa.

Dispone el artículo 156.1 CE que las Comunidades Autónomas gozan de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias, previsión que asimismo recoge, particularizada para la Región de Murcia, el artículo 40.1 del Estatuto de Autonomía.

Dicha autonomía financiera conlleva la capacidad de crear y organizar una hacienda autonómica propia, como ha reconocido el Tribunal Constitucional, entre otras, en su Sentencia 14/1986, de 31 de enero, en la que se afirma que "aun sin manifestación expresa incluida en el artículo 148 de la CE, del espíritu de su conjunto normativo se desprende que la organización de su Hacienda es no tanto una competencia que se reconoce a las Comunidades Autónomas, cuanto una exigencia previa o paralela a la propia organización autónoma".

La Ley 3/1990, de 5 de abril, de Hacienda de la Región de Murcia, regula de forma sistemática en el ámbito de la Comunidad Autónoma la materia financiera, incluyendo como uno de sus elementos integrantes la contabilidad pública, instrumento para la gestión administrativa y para facilitar la información necesaria en la toma de decisiones, al tiempo que posibilita el control de la Administración regional por el Tribunal de Cuentas y la Asamblea Regional, mediante la rendición de la Cuenta General del ejercicio a través de la Intervención General de la Región de Murcia, de conformidad, además, con lo establecido en el artículo 23.10 del Estatuto de Autonomía.

Como parte integrante del régimen de contabilidad pública, la del sector público se define por el artículo 119.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP) -aunque por su ámbito regulatorio referida exclusivamente al sector público estatal- como un sistema de información económico-financiera y presupuestaria, cuyo objetivo es mostrar, a través de estados e informes, la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera, de los resultados y de la ejecución del presupuesto de cada una de las entidades integrantes del mismo.

En el ámbito autonómico y en desarrollo de las previsiones contenidas en la Ley de Hacienda regional, se dicta la Orden de 1 de marzo de 1995, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, por la que se regula la rendición de cuentas de las empresas públicas regionales, y que será objeto de derogación una vez entre en vigor el Proyecto sometido a consulta.

Refundida en 1999 la regulación legal autonómica en el TRLH, sus artículos 104 y siguientes se dedican a la organización del sistema de contabilidad pública de la Administración regional, con la obligación de rendir cuentas de las respectivas operaciones, cualquiera que sea su naturaleza, a la Asamblea Regional y al Tribunal de Cuentas por conducto de la Intervención General. El artículo 105 TRLH señala, entre otros fines de la contabilidad pública, los de proporcionar los datos necesarios para la formación y rendición de la Cuenta General, así como de las demás cuentas, estados y documentos que deban elaborarse o remitirse a la Asamblea Regional o al Tribunal de Cuentas (art. 105, letra d), así como facilitar los datos y demás antecedentes necesarios para la confección de las cuentas económicas del sector público de la Región de Murcia (art. 105, letra e).

En el régimen de contabilidad pública y rendición de cuentas se incluye a las empresas públicas por imperativo de los artículos 104.1 y 108.7 TRLH (sus cuentas se integran en la Cuenta General de la Comunidad Autónoma). El hoy derogado artículo 6 del texto refundido incluía en el concepto de empresas públicas regionales tanto a las entidades de derecho público, dotadas de personalidad jurídica propia que por ley han de ajustar su actuación al derecho privado, como a las sociedades mercantiles mayoritariamente participadas por la Administración regional o sus entes instrumentales.    

La Ley 7/2004, de 28 de enero, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, deroga el artículo 6 TRLH y adapta la Administración institucional regional a la diseñada a nivel estatal por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, agrupando bajo la denominación genérica de organismos públicos a dos tipos de entes: los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales. Estas últimas son las antiguas entidades de derecho público a que se refería el derogado artículo 6 TRLH), cuyo régimen contable será el establecido en sus estatutos (art. 41.1, letra d), Ley 7/2004) y en la legislación presupuestaria aplicable (art. 46.2 de la misma Ley), que el artículo 49 se encarga de precisar y remitir expresamente a lo establecido en la Ley de Hacienda de la Región de Murcia.  

La Disposición adicional segunda de la Ley 7/2004, regula asimismo las sociedades mercantiles regionales, como aquellas cuyo capital esté aportado íntegramente o tenga participación mayoritaria de la Administración regional, ya sea de forma directa o indirecta. Se regirán íntegramente por el derecho privado, salvo en las materias en las que les sea aplicable la normativa contable y de control financiero, entre otras.

Por su parte, el artículo 9 de la Ley 7/2004, se refiere a los consorcios, remitiendo a sus estatutos la determinación, entre otros extremos, de su régimen presupuestario, contable y de control.

En 2009 se incorpora al TRLH una Disposición adicional segunda,  cuyo apartado 9 prevé que las fundaciones del sector público autonómico (aquéllas en las que se dé alguna de las siguientes circunstancias: que la Administración autonómica o sus entes instrumentales, a) las hayan constituido con una aportación mayoritaria, b) hayan aportado bienes o derechos al patrimonio fundacional que representen más del 50 por ciento del mismo, o c) cuenten con una representación mayoritaria en sus patronatos) presentarán sus cuentas a la Intervención General, dentro del plazo de 10 días hábiles desde su aprobación por el patronato. Se establece, además, el sometimiento de las indicadas fundaciones a auditoría por parte de la Intervención General, a cuyo efecto habrán de remitirle sus cuentas anuales una vez formuladas.

Por otra parte, el artículo 36 de la Ley 5/2010, establece que los consorcios en los que la Administración regional o las entidades que componen su sector público hayan aportado mayoritariamente dinero, se comprometan a financiarlo de forma mayoritaria o la designación de más de la mitad de los miembros de sus órganos de dirección corresponda a la Comunidad o a las entidades de su sector público, estarán sujetos al régimen de control establecido en el TRLH y serán auditados por la Intervención General, a la que "deben rendir cuanta información precise para el ejercicio de sus funciones".

El proyecto sometido a consulta persigue establecer las precisiones normativas necesarias (contenido y estructura de la información a remitir, periodicidad y procedimiento) para la rendición de las cuentas, por parte de todas las entidades obligadas a ello, ante la Intervención General, como centro gestor de la contabilidad pública, en orden a posibilitar que dicho órgano ejerza las funciones que le atribuye el artículo 107 TRLH, así como las de inspección y dirección de las auditorías sobre la contabilidad de las empresas públicas que, como órgano directivo de la contabilidad pública, le corresponden por virtud de lo establecido en el artículo 106 TRLH. A tal efecto, hace uso con el actual Proyecto de la facultad que le asigna el artículo 106, b) del mismo texto refundido, esto es, promover el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia de determinación de la estructura, justificación, tramitación y rendición de las cuentas y demás documentos relativos a la contabilidad pública.

En lo que respecta a la habilitación normativa, ya señalamos en nuestro Dictamen 6/2002 que la reglamentación de la contabilidad es una constante en cualquier Administración, y también en la regional, que no es ajena a la necesidad de concretar en normas de rango inferior los principios legales, para lo cual el TRLH habilita al Consejero de Economía y Hacienda en su artículo 9, letra g), para dictar las disposiciones y resoluciones que procedan en el ámbito de las materias propias de la referida Ley; habilitación que reitera, aunque esta vez dirigida también al Consejo de Gobierno, la Disposición final TRLH, para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para la ejecución de la Ley.        

  QUINTA.- Observaciones al texto del Proyecto.

- Artículo 1. Objeto y contenido.

  a) Si bien el precepto señala como objeto de la futura Orden el establecimiento del procedimiento a través del cual han de cumplirse las obligaciones que conlleva el régimen de contabilidad establecido por el TRLH, lo cierto es que el Proyecto excede de lo meramente rituario o procedimental, pues también establece el contenido de la información a remitir e, incluso, en los artículos 14 y siguientes, impone a las entidades sujetas a dicho régimen una determinada estructura del sistema de información contable, con la exigencia de implantación de diversos subsistemas contables.

  Procede, en consecuencia, que el precepto se adecue al verdadero objeto y contenido de la norma.

  b) Comoquiera que la información que ha de remitirse a la Intervención General no se limita a las cuentas de las entidades, sino que se extiende a otros documentos, como los relacionados en el artículo 13 del Proyecto, debería precisarse que el procedimiento de formulación y aprobación a que se refiere el artículo 1, lo es de las cuentas.

  Además, atendido el ámbito subjetivo de aplicación de la futura norma, debería precisarse más el destinatario de las obligaciones contables que se derivan del artículo 104 y siguientes del TRLH, sustituyendo la mención a la Comunidad Autónoma en su conjunto por la de las entidades que forman el sector público autonómico y que se enumeran en el artículo 2 del Proyecto.

  - Artículo 2. Ámbito subjetivo de aplicación.

  a) Al menos la primera vez que una norma es citada en la parte dispositiva de la futura Orden, ha de serlo con su denominación oficial, expresiva del rango, título y fecha de aprobación, y ello aunque tales extremos ya consten en la parte expositiva.  

  b) En el apartado 4, no parece necesario reproducir la regulación del artículo 36 de la Ley 5/2010, en relación a qué consorcios son los que quedan sometidos al régimen de control y auditorías establecido en la legislación presupuestaria regional, siendo suficiente a tal efecto con una remisión al indicado precepto legal, al modo del apartado 3 respecto de las fundaciones públicas, que omite reproducir la Disposición adicional segunda,1 TRLH, donde se regula qué fundaciones son las sometidas a la obligación de rendir cuentas y a ser auditadas por la Intervención General.

  - Artículo 3. Concepto de cuentas.

  La referencia al artículo 104 TRLH que se contiene en el precepto debería ser revisada o, al menos, ampliada. En efecto, su redacción proviene del artículo 2 de la Orden de 1 de marzo de 1995, que alude a "los datos e información cuyo registro exige a la contabilidad pública el artículo 94 de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia".

  El referido artículo 94 dio lugar en el TRLH al artículo 105, en el cual se establecen los fines a los que ha de servir la contabilidad pública, no al artículo 104, en el que, no obstante, también se establecen datos e informaciones sobre los que habrá de versar la contabilidad pública. Por ello, considera el Consejo Jurídico que la remisión más adecuada a la hora de definir las cuentas, sería a ambos artículos del texto refundido y no sólo a uno de ellos, pues del 105 TRLH se desprende, de modo implícito, la obligación para las entidades sujetas al régimen de contabilidad pública de ofrecer cuantas informaciones y datos sean necesarios para posibilitar que tal régimen alcance sus fines, obteniendo una imagen fiel de la situación económica, patrimonial y financiera de la entidad que permita tanto la gestión y toma de decisiones como su control.

  - Artículo 5. Facultades de la Intervención General.

  El apartado 3 deja traslucir que la forma ordinaria de remitir la información contable a la Intervención General será en soporte papel, quedando como mera posibilidad excepcional y a discreción de dicho órgano de control posibilitar la remisión de las cuentas en soporte electrónico, cuando lo cierto es que, al menos en el caso de las entidades de derecho público (subespecie de entidad pública empresarial), existe un mandato reglamentario de utilizar preferentemente medios electrónicos en sus comunicaciones con los órganos de la Administración a la que pertenecen, conforme dispone el artículo 60.1 del Decreto 302/2011, de 25 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Gestión Electrónica de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

  Aun a pesar de la relativización que en la fuerza imperativa del precepto reglamentario supone la indicación de una mera preferencia en la utilización de los medios electrónicos y la limitación de los organismos a que afecta dicho mandato, lo cierto es que la opción por continuar manteniendo el soporte papel como medio ordinario de remisión de la información contable debería justificarse adecuadamente en el expediente, considerando, además, que ha sido abandonada por la Administración del Estado, que ya exige a sus entes instrumentales el uso de medios electrónicos para la rendición de dicha información (Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, de 22 de julio de 2010, por la que se regula el procedimiento de remisión de las cuentas anuales y demás información que las entidades del sector público empresarial y fundacional del Estado han de rendir al Tribunal de Cuentas, y de la información de carácter anual y trimestral a remitir a la Intervención General de la Administración del Estado).  

  - Artículo 7. Ejercicio contable.

  En el apartado 2, quizás debería preverse expresamente que, cuando el ente, sociedad o fundación entre en proceso de liquidación, la rendición de cuentas habrá de comprender también hasta la finalización de dicho proceso, al modo de lo establecido para el sector público estatal por el artículo 138, apartados 4 y 5, LGP. De admitirse dicha sugerencia, debería atribuirse la condición de cuentadante al liquidador correspondiente.

  - Artículo 8. Cuentadantes.

  La diversidad de las formas que pueden adoptar las distintas entidades incluidas en el ámbito de aplicación de la futura Orden exige establecer con mayor precisión en quién ha de recaer la condición de cuentadante en cada una de ellas, siendo insuficiente la atribución contenida en el apartado 1 a "todas las personas que desempeñen los cargos de administradores", pues si tal cargo sí tiene un significado preciso en el caso de las entidades constituidas bajo forma societaria, no ocurre lo mismo con los restantes entes.

  Así, en los consorcios habrá de estarse a lo que establezcan los estatutos de cada uno de ellos acerca de su régimen orgánico (arts. 9 de la Ley 7/2004, y 6 LPAC), si bien en ellos se suele prever la existencia de un cargo unipersonal (Gerente) que ostenta las funciones administrativas del consorcio; en las fundaciones tampoco existe el cargo de administrador, asumiendo el patronato las funciones ejecutivas inherentes a aquél (artículo 14 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones (LF). De hecho, el artículo 138 LGP, atribuye la condición de cuentadante en las fundaciones públicas del sector público estatal al Presidente de su patronato o a quienes tengan atribuidas funciones ejecutivas en la fundación.

  En consecuencia, bien se precisa en atención a cada tipo de órgano a qué cargo corresponde la condición de cuentadante, bien se establece una atribución más genérica en atención a la naturaleza de las funciones a las que se asocia la de rendición de las cuentas, y que dé cabida a las distintas posibilidades organizativas de cada organismo o entidad, con el límite establecido por el artículo 34.2 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LTCU), en cuya virtud, en las entidades del sector público serán cuentadantes las autoridades, funcionarios o empleados que tengan a su cargo la gestión de los ingresos y la realización de los gastos o la gestión del patrimonio.

  - Artículo 9. Plazo de presentación de cuentas en la Intervención General.

  a) Prevé el precepto que las cuentas se formularán en un plazo máximo de tres meses desde el cierre del ejercicio, poniéndolas las entidades a disposición de la Intervención General dentro de los treinta días siguientes, para su examen y verificación previos a su rendición al Tribunal de Cuentas.

  Debe, no obstante, establecerse una salvaguardia respecto de las fundaciones públicas, pues el régimen legal de la rendición de cuentas de las fundaciones, establecido en la Disposición adicional segunda TRLH, prevé un plazo máximo para la remisión de las cuentas a la Intervención, previa a su rendición ante el Tribunal de Cuentas, mayor que el proyectado.

  En efecto, la referida Disposición adicional establece una doble remisión de las cuentas fundacionales a la Intervención General. En primer lugar, una vez formuladas y todavía sin aprobar por el patronato, se remiten a la Intervención para ser auditadas, lo que debe realizarse antes del 30 de abril del ejercicio siguiente al que correspondan (apartado 10); del mismo modo, una vez aprobadas por el patronato, y en el plazo de 10 días, han de ser presentadas a la Intervención General (apartado 9 de la Disposición adicional), cabe entender que para su rendición al Tribunal de Cuentas, aunque la disposición analizada no expresa que sea ésta la finalidad de dicha remisión de las cuentas anuales aprobadas.  

  Comoquiera que el artículo 9 del Proyecto se refiere expresamente a la remisión de las cuentas a la Intervención General no para su auditoría, sino ya para su rendición al Tribunal de Cuentas, debe prever que, con carácter previo, el patronato ha de aprobar las cuentas fundacionales, otorgándole a tal efecto el apartado 8 de la Disposición adicional segunda TRLH un plazo máximo de seis meses desde el final del ejercicio correspondiente, que no puede ser desconocido por la futura Orden, imponiendo a las fundaciones del sector público autonómico un plazo de remisión de tan sólo cuatro meses (tres meses para su formulación y 30 días para su envío a la Intervención), el cual sería adecuado, únicamente, para la remisión de las cuentas formuladas y aún no aprobadas a efectos de su auditoría.

  b) En el apartado 2 puede suprimirse, por innecesario, el inciso final "entre las partes".

  - Artículo 10. Contenido de la información periódica anual.

  a) Cuentas anuales. Dada la diversidad de regímenes contables aplicables a los organismos y entidades afectados por la futura Orden, quizás podría sustituirse la mención concreta de las fuentes de dicho régimen (Código de Comercio, Ley de Sociedades de Capital, Plan General de Contabilidad, etc.) por una referencia más genérica a las cuentas anuales exigidas por el régimen contable que sea aplicable en cada caso, al modo de la previsión contenida en el mismo precepto relativa a los consorcios.

  b) En el apartado 2, la referencia a los documentos presupuestarios que han de presentarse junto a las cuentas anuales no debería limitarse a los previstos en el artículo 57 TRLH, pues mientras este precepto se refiere en exclusiva a las empresas públicas regionales, las fundaciones públicas tienen una estructura de presupuestos diferente y específica, recogida en los apartados 2 y siguientes de la Disposición adicional segunda TRLH.

  - Artículo 11. Procedimiento de formulación y aprobación de cuentas.

  En el apartado 1.1, sería adecuado prever una diligencia singular para las fundaciones públicas, que señalara como base legal de la rendición de cuentas a la Disposición adicional segunda TRLH.

  - Artículo 16. Subsistema de contabilidad presupuestaria.

  La derogación del Real Decreto 776/1998, de 30 de abril, por el que se aprueban las Normas de adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin fines lucrativos y las normas de información presupuestaria de estas entidades, por el Real Decreto 1491/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueban las normas de adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin fines lucrativos y el modelo de plan de actuación de las entidades sin fines lucrativos, que entró en vigor el 1 de enero de 2012, exige adecuar la remisión contenida en el artículo proyectado.

  - Disposición transitoria única. Desarrollos normativos en materia contable.

  La aprobación del aludido RD 1491/2011 hace innecesaria la Disposición transitoria si las adaptaciones a que ésta se refiere son, como se entiende que así es, las establecidas por el reglamento estatal.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material y el Consejero consultante con habilitación legal para la aprobación de la disposición sometida a consulta.

  SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado a las normas que lo rigen, sin perjuicio de las observaciones formuladas en la Consideración Tercera de este Dictamen.

  TERCERA.- Tienen carácter esencial las observaciones relativas a los artículos 8 y 9 del Proyecto.

  CUARTA.- El resto de observaciones y sugerencias, de incorporarse al texto, contribuirían a su mejora técnica y a una más adecuada inserción de la futura norma en el ordenamiento.

  No obstante, V.E. resolverá.