Dictamen nº 158/2024

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 12 de junio de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Economía, Hacienda y Empresa (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 17 de mayo de 2024 (COMINTER 106634), sobre modificación del contrato de servicios de infraestructura informática de la CARM (exp. 2024_173), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- El procedimiento de modificación contractual a que se refiere la consulta ya fue objeto de consideración por el Consejo Jurídico de la Región de Murcia en el Dictamen 35/2024, que concluyó señalando la necesidad de completar la instrucción del procedimiento al haberse omitido dos trámites preceptivos: el informe de la Junta Regional de Contratación Administrativa y el informe de fiscalización previa de la Intervención General de la Comunidad Autónoma.

 

SEGUNDO.- Con fecha 30 de noviembre de 2020, por la Dirección General de Patrimonio  y la mercantil “KIO NETWORKS ESPAÑA, S.A.” (en adelante, la contratista), se formaliza el contrato adjudicado el 4 de noviembre de 2020,  para la “contratación centralizada de los Servicios de Infraestructuras de Sistemas Informáticos de la Administración Pública de la Región de Murcia: Administración General de la CARM (Consejerías), sus Organismos Autónomos y Entes de naturaleza pública adheridos (Instituto de Fomento de la Región de Murcia, Instituto de Industrias Culturales y las Artes de la Región de Murcia, Instituto de Turismo de la Región de Murcia, Ayuntamiento de Cieza, Ayuntamiento de San Pedro del Pinatar, Ayuntamiento de Molina de Segura y Ayuntamiento de la Unión), que se prestarán por el adjudicatario de forma integral y sin más aportación de recursos por parte de la Administración que los indicados explícitamente en la documen tación de la presente contratación” (Expediente 9943/2019 CRISOL 2).

 

Los servicios a prestar por el contratista, con los requisitos y condiciones establecidos en el Pliego de Prescripciones Técnicas, son los siguientes:

 

Servicios de infraestructura de CPD

1. Servicio de CPD’s.

2. Servicio de interconexión entre CPD’s.

3. Servicio de alojamiento de equipos.

4. Servicio de comunicaciones perimetrales.

5. Servicio de conmutación central.

 

Servicios de plataforma de virtualización distribuida

6. Servicio de virtualización de servidores y contenedores.

7. Servicio de discos.

8. Servicios de comunicaciones internas.

9. Servicio de almacenamiento de archivos.

 

Servicios de copias de seguridad y restauración

10. Servicio de copia de seguridad y restauración.

11. Servicio de archivado.

 

Servicios de gestión y operación

12. Servicio de monitorización y cuadro de mandos.

13. Centro de gestión y supervisión personalizado.

 

La vigencia del contrato se estableció en cuarenta y ocho meses (48 meses) contados desde el día 1 de diciembre de 2020, sin perjuicio de su posible prórroga.

 

El precio estimado del contrato se establece en 8.364.855,56 euros, más el 21% de IVA (1.756.619,67 euros), para un importe total de 10.121.475,23 euros, IVA incluido, con estricta sujeción a las condiciones expresadas en la oferta del adjudicatario. Este precio se desglosa en el contrato por anualidades, organismos y Ayuntamientos. No será aplicable la revisión de precios durante la vigencia del contrato ni, en su caso, durante su prórroga.

 

El Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (Cláusula 15 y apartado T del Anexo I) enumera los supuestos en los que está prevista la modificación del contrato: reducción del volumen de las obligaciones (modificación a la baja), modificación por aumento de la capacidad de la solución técnica y modificación por adhesiones de nuevos organismos públicos. El porcentaje máximo de modificación al amparo de estas causas es del 20%.

 

TERCERO.- El contrato fue objeto de las siguientes modificaciones al amparo de la Cláusula 15 PCAP y apartado T de su Anexo I:

 

- Por Orden de la Consejería de Economía, Hacienda y Administración Digital de fecha 26 de noviembre de 2021, se acuerda la primera modificación por un importe de 1.752.025,76 euros, IVA incluido (17,31% del precio de adjudicación). En esta modificación se adhirieron los Ayuntamientos de Caravaca de la Cruz, Fuente Álamo, Los Alcázares y el Ente público Radiotelevisión de la Región de Murcia.

 

- Por Orden de la misma Consejería, de 29 de septiembre de 2022, se acuerda la segunda modificación por un importe de 139.987,96 euros, IVA incluido (1,38% del precio de adjudicación), que tuvo por objeto una ampliación de la capacidad de la infraestructura informática.

 

CUARTO.- Con fecha 28 de junio de 2023, el responsable del contrato (Jefe del Servicio de Comunicaciones de la Dirección General de Informática y Transformación Digital), con el visto bueno del Subdirector General de Informática Corporativa, elabora informe-propuesta de modificación número 3 de la contratación centralizada de servicios de infraestructuras informáticas.

 

La justificación de la modificación propuesta descansa en razones diversas, que van desde la implantación del Proyecto EUCLIDES -que pretende dar respuesta a los importantes problemas de ciberseguridad que han sufrido las distintas Administraciones Públicas tras la pandemia del COVID-19 y la situación derivada de la guerra de Ucrania-, a los proyectos que han surgido por aplicación de los Mecanismos de Recuperación, Transformación y Resiliencia provenientes de la UE que pone a disposición de los Estados fondos europeos para la recuperación tras la pandemia del COVID-9, debiendo aplicarse en el periodo 2022 a 2026.

 

La modificación propuesta persigue dotar al Proyecto EUCLIDES (proyecto estratégico de la Administración Pública de la CARM cuyo objeto es mejorar la seguridad de las aplicaciones informáticas, pero también facilitar el uso de escritorios virtuales, instrumento clave en el desarrollo del teletrabajo en el seno de la Administración regional) “de los recursos necesarios para su desarrollo mediante la constitución de un nuevo servicio dentro de CRISOL2 aprovechando los equipos tanto informáticos como industriales, el software, las comunicaciones y el equipo técnico de gestión 24x7 existente en el contrato cuya modificación se propone… El nuevo servicio consistirá en añadir un nuevo grupo de servidores iguales en software y hardware a los existentes en CRISOL2 conectados a los mismos equipos de comunicaciones y de copias de seguridad pero donde el software de virtualización será gestionado por parte del adjudicatario del contrato EUCLIDES en lugar de hacerlo el adjudicatario de CRISOL2 como ocurre con los servidores actuales”, siendo necesaria dicha infraestructura para el efectivo despliegue del citado proyecto. Se informa, asimismo, que el proyecto EUCLIDES es posterior a la licitación del contrato que ahora se pretende modificar y que la elevación de la intensidad y número de amenazas de ciberseguridad a que este responde, derivadas de la pandemia y la guerra en Ucrania, no eran previsibles en el momento de licitar el contrato.

 

El informe-propuesta efectúa una pormenorizada exposición de las razones técnicas, temporales y administrativas que justifican la necesidad de mayores infraestructuras informáticas para la ejecución del despliegue del proyecto EUCLIDES. Razona, asimismo, por qué no se consideró en su día licitar la infraestructura informática necesaria para el desarrollo de este Proyecto conjuntamente con los contratos vinculados a EUCLIDES (el contrato principal es el denominado “Contratación del espacio digital para la CARM (proyecto EUCLIDES)).

 

Además, las exigencias derivadas de la transformación digital de la Administración regional, vinculada al Mecanismo de Recuperación, Transformación y Resiliencia (MRR), precisan recursos de infraestructura informática, que resultaban imprevisibles en el momento de licitar el contrato. En relación con los proyectos MMR, se señala que, “al igual que en EUCLIDES, existen condicionantes técnicos que hace que, en muchos de estos proyectos, no sea viable plantear un cambio de contratista al no existir una solución equivalente en el mercado, así como condicionantes temporales, dados los plazos de ejecución de estos proyectos…”.

 

Tras exponer las nuevas necesidades de infraestructura informática para la implementación de los proyectos indicados y señalar que el precio será el fijado por el adjudicatario en su oferta (el PCAP exigía que las empresas licitadoras señalaran los precios unitarios que se aplicarían en los supuestos de modificaciones posteriores a la adjudicación), se calcula que el importe total de la modificación propuesta asciende a 2.371.209,15 euros, IVA incluido. “Este importe supone un 23,43% del importe de adjudicación. Dado que esta propuesta constituiría el tercer modificado del contrato, y teniendo en cuenta el importe de los modificados anteriores, el porcentaje de modificaciones con esta propuesta ascendería a un 42,12%”. El informe detalla el incremento por anualidades y por organismos, tanto para el año 2023 como para el 2024, considerando que la modificación se haría efectiva el 1 de octubre de 2023, circunstancia que no se pudo cumplir por razones de la tramitación del expediente.

 

Ampara el informe la modificación propuesta en el artículo 205 de la LCSP, conforme a los siguientes razonamientos:

 

“El contrato objeto de esta propuesta de modificación ha sido objeto de dos modificaciones ya formalizadas que han supuesto un incremento de un 18,69% sobre el precio inicial de adjudicación. La modificación propuesta supone un 23,43% del precio inicial del contrato, lo que supone una alteración en su cuantía que eleva hasta el 42,12% el porcentaje modificado…”.

 

Para el autor del informe ello impide aplicar el artículo 204 LCSP, que establece el límite del 20% del precio inicial para las modificaciones previstas en los pliegos, pero sí puede encontrar acomodo la modificación propuesta en el artículo 205 de la misma Ley, que regula las modificaciones no previstas. Entiende que se cumplen los requisitos establecidos en dicho precepto, toda vez que “…la modificación se limita a introducir lo estrictamente indispensable para poder abordar el despliegue del proyecto EUCLIDES y, de forma derivada, lo necesario para la implementación de otros proyectos MRR” (art. 205.1, letra b, LCSP), y encuentra su justificación en el supuesto previsto en el artículo 205.2, letra a), LCSP. A tal efecto, el informe efectúa las siguientes aseveraciones:

 

“…el nuevo conjunto de servidores para EUCLIDES se configurará dentro del contrato actual como un servicio adicional a los existentes: La infraestructura requerida por EUCLIDES estará diferenciada de la infraestructura actual y la gestión del software de virtualización de dichos servidores corresponderá al adjudicatario de EUCLIDES no como en el caso del resto de la infraestructura que es completamente gestionada por KIO, la empresa adjudicataria de CRISOL2. Adicionalmente, para que sea de aplicación el supuesto (a), se deben cumplir dos requisitos:

 

1. “Que el cambio de contratista no fuera posible…“. Efectivamente así es, ya que una nueva licitación para entregar los recursos necesarios al proyecto EUCLIDES requeriría contemplar no solo los nuevos servidores necesarios sino todo el resto de equipos, software, alojamiento en un centro de datos, copias de seguridad, comunicaciones, etc., cuando estos elementos ya existen en la infraestructura CRISOL2 y son capaces de asumir el incremento de servidores requerido. Además, el contrato de CRISOL2 es un contrato de servicios que incluye la gestión de todos los elementos por parte de un grupo cuantitativamente relevante y altamente cualificado de personas de la empresa adjudicataria. Especialmente relevante es que CRISOL2 ya dispone de una considerable y costosa cantidad de elementos software y hardware en materia de seguridad que son gestionados por el adjudicatario con un equipo técnico muy cualificado en seguridad.

 

Por cuantificar el párrafo anterior, procede exponer que tras la adjudicación del contrato en diciembre de 2020 el adjudicatario aportó para el cumplimiento de los requisitos establecidos (que no contemplaban EUCLIDES) un total de 28 servidores más todos los elementos comunes necesarios (cortafuegos, conmutadores, enrutadores, líneas de comunicaciones entre Murcia y Cartagena, etc.) así como el alojamiento de la mitad de ellos en su CPD en Murcia y los elementos industriales e informáticos necesarios para alojar la otra mitad en el Hospital Santa Lucía de Cartagena. Además de aportar un equipo humano altamente cualificado dedicado total o parcialmente al contrato. A precios unitarios del contrato, solo estos 28 servidores iniciales, durante los 4 años del contrato tienen un coste de 5.109.676,88€ (con IVA) cuando el importe total del contrato para el mismo periodo fue de 10.080.004,03€, es decir, todos los elementos informáticos e industriales adicional a los 28 servidores más el equipo humano que gestiona todos estos sistemas durante 24 horas al día los 365 días del año supone aproximadamente la mitad del importe de adjudicación (unos 5 millones de euros durante 4 años). Una nueva licitación que tuviera por objeto dotar de lo necesario al proyecto EUCLIDES por 4 años tendría un coste de licitación de estos mismos 5 millones de elementos comunes y recursos humanos, más los 2 millones de los servidores requeridos, es decir de unos 7 millones para 4 años. El contrato CRISOL2 obliga al actual adjudicatario a traspasar, si así procediera, a un siguiente adjudicatario de un futuro contrato todo el equipamiento y licencias de software existente por lo que estos nuevos servidores, muy probablemente, tendrían vida útil mucho más allá de la finalización del actual contrato lo cual significa un menor precio de adjudicación en un futuro contrato CRISOL3.

 

Por lo expuesto, se verifica que una nueva licitación incrementaría de forma muy relevante los costes y dilataría considerablemente en el tiempo la obtención de los recursos frente a la opción planteada en esta propuesta con lo que se afirma que existen “inconvenientes significativos o un aumento sustancial de costes para el órgano de contratación” tal y como se exige cumplir en este requisito 1 del supuesto (a) del apartado segundo del artículo 205.

 

2. “Que la modificación del contrato … no exceda … del 50 por ciento de su precio inicial”. Con la modificación que se propone y las precedentes, el porcentaje de incremento del importe del contrato por modificaciones es del 42,12% y, por tanto, no excede del 50% del precio inicial del contrato, IVA excluido, por tanto, también se considera cumplido este requisito 2”.

 

El informe incorpora la propuesta que el Director General de Informática y Transformación Digital efectúa a la Dirección General de Patrimonio, para que se inicien los trámites tendentes a la modificación del contrato.

 

QUINTO.- Dado traslado del informe reseñado en la consideración anterior a la contratista, con fecha 30 de junio de 2023, la mercantil manifiesta su conformidad con la propuesta de modificación.

 

SEXTO.- Por Orden de 30 de junio de 2023, de la Consejería de Economía, Hacienda, Fondos Europeos y Administración Digital, se dispone iniciar los trámites para la modificación de la contratación centralizada de servicios de infraestructuras de sistemas informáticos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para los ejercicios 2020-2024, por un importe de 2.371.209,15 euros, IVA incluido.

 

SÉPTIMO.- El Servicio Jurídico de la Consejería impulsora de la modificación evacua informe el 19 de octubre de 2023, que concluye “considerando que dicho expediente ha sido tramitado de conformidad con la normativa contractual de aplicación y resultando debidamente motivado”.

 

OCTAVO.- El 8 de noviembre de 2023 se recaba el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, conforme a lo dispuesto en el artículo 7.1, g) de la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de Asistencia Jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

 

NOVENO.- Con fecha 24 de noviembre de 2023 el responsable del contrato evacua informe de reajuste de anualidades del contrato. Expone que el cálculo de los importes económicos de cada anualidad resultante de la modificación propuesta se hizo considerando que ésta sería efectiva a fecha 1 de octubre de 2023. La tramitación del expediente de modificación ha evidenciado la imposibilidad de que aquella fecha sea la de inicio de la modificación, por lo que se fija una nueva fecha en el 1 de febrero de 2024 y se procede a recalcular los importes económicos y porcentaje de modificación acordes con dicha nueva fecha. Dado que el contrato finaliza el 30 de noviembre de 2024, “el modificado propuesto solo afecta a una única anualidad” y su importe total pasa a ser de 2.295.932,63 euros, IVA incluido, lo que supone un 22,68% sobre el importe de adjudicación. 

 

DÉCIMO.- Consta en el expediente la propuesta de acuerdo, firmada por el titular de la Consejería consultante, y que éste elevará al Consejo de Gobierno para que dicho Órgano autorice el gasto y la modificación del contrato centralizado, que se justifica en la siguiente causa: “Por aumento de la capacidad de la solución técnica fruto de la ampliación de las infraestructuras actuales, en la cuantía de 2.295.932,63 €”.

 

UNDÉCIMO.- Una vez remitidos a la Dirección de los Servicios Jurídicos el informe de reajuste de anualidades y la propuesta de acuerdo de Consejo de Gobierno, el 30 de noviembre de 2023, la referida Dirección evacua informe número 157/2023, en sentido favorable a la propuesta de modificación del contrato.

 

DUODÉCIMO.- Formulada, el 15 de diciembre de 2023, la preceptiva consulta al Consejo Jurídico, el 6 de febrero de 2024 se evacua el Dictamen 35/2024, cuya conclusión es del siguiente tenor literal:

 

“Procede con carácter previo a la emisión de Dictamen sobre el fondo, que por la Consejería consultante se someta la propuesta de modificación contractual a fiscalización previa de la Intervención General de la Comunidad Autónoma y a informe preceptivo de la Junta Regional de Contratación Administrativa de la Región de Murcia”.

 

DECIMOTERCERO.- El 19 de abril de 2024, el responsable del contrato evacua informe-propuesta de reajuste de anualidades en el que se prevé como fecha de inicio de la modificación la de 1 de junio de 2024. “Tras este reajuste el nuevo importe total del modificado es de 1.835.252,99 € (sin IVA), 385.403,13€ del 21% de IVA y 2.220.656,12€ IVA incluido), lo que supone un 21,94% sobre el importe de adjudicación”.

 

DECIMOCUARTO.- El 18 de abril de 2024, la Comisión Permanente de la Junta Regional de Contratación Administrativa informa con carácter favorable la propuesta de modificación de la contratación centralizada, según consta en el expediente mediante certificación de su Secretaria, de 19 de abril de 2024.

 

DECIMOQUINTO.- El 25 de abril, el Consejero de Economía, Hacienda y Empresa eleva propuesta al Consejo de Gobierno para que autorice la tercera modificación del contrato y autorice el gasto derivado de ella.

 

DECIMOSEXTO.- El 10 de mayo, la Intervención General de la Comunidad Autónoma fiscaliza de conformidad el expediente de modificación contractual mediante informe de fiscalización número 2024/28253-01.

 

En tal estado de tramitación, se remite al Consejo Jurídico la documentación incorporada al expediente con posterioridad a la consulta inicial y se reitera la solicitud de Dictamen, mediante comunicación interior del pasado 17 de mayo de 2024.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del dictamen, régimen jurídico aplicable y procedimiento.

 

Cabe dar por reproducidas las consideraciones que, sobre dichos extremos, se efectuaron en el Dictamen 35/2024 de este Consejo Jurídico.

 

En relación con el procedimiento, una vez subsanada la omisión de informes preceptivos que se puso de manifiesto en el citado Dictamen, cabe concluir que se han cumplimentado los trámites establecidos con carácter general para las modificaciones contractuales en la normativa de contratos del sector público, en particular en los artículos 191 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP) y 102 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (RCAP).

 

SEGUNDA.- Sobre la potestad de modificación del contrato.

 

Entre las prerrogativas que al órgano de contratación atribuye el artículo 190 LCSP, se encuentra la de modificar el contrato por razones de interés público, sometiendo su ejercicio al procedimiento del artículo 191 y al régimen que prevé en sus artículos 203 a 207.

 

La ley diferencia entre el régimen de las modificaciones previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares y el de las no previstas.

 

Para las primeras, el artículo 204 determina los requisitos cuyo cumplimiento habilitaría para su ejercicio: formulación clara, precisa e inequívoca, su contenido necesario y la prohibición de que pueda alterar la naturaleza global del contrato inicial.

 

Para las segundas, el apartado primero del artículo 205 parte de una doble exigencia para cualquiera de las que se amparen en él: que la modificación se limite a introducir las variaciones estrictamente indispensables para responder a la causa objetiva que la haga necesaria y que encuentre su justificación en alguno de los supuestos que se relacionan en el apartado segundo.

 

Las modificaciones no previstas responden a uno de los tres tipos siguientes:

 

A) Cuando deviniera necesario añadir obras, suministros o servicios adicionales a los inicialmente contratados, siempre y cuando se cumplan los dos requisitos que exige.

 

B) Cuando la necesidad de modificar un contrato vigente se derive de circunstancias sobrevenidas y que fueran imprevisibles en el momento en que tuvo lugar la licitación del contrato, siempre y cuando se cumplan las tres condiciones que explicita.

 

C) Cuando las modificaciones no sean sustanciales. En este caso se tendrá que justificar especialmente la necesidad de las mismas, indicando las razones por las que esas prestaciones no se incluyeron en el contrato inicial.

 

Los requisitos exigidos para las del grupo A) según el artículo 205.2 a) son:

 

1.º Que el cambio de contratista no fuera posible por razones de tipo económico o técnico, por ejemplo, que obligara al órgano de contratación a adquirir obras, servicios o suministros con características técnicas diferentes a los inicialmente contratados, cuando estas diferencias den lugar a incompatibilidades o a dificultades técnicas de uso o de mantenimiento que resulten desproporcionadas; y, asimismo, que el cambio de contratista generara inconvenientes significativos o un aumento sustancial de costes para el órgano de contratación.

 

En ningún caso se considerará un inconveniente significativo la necesidad de celebrar una nueva licitación para permitir el cambio de contratista.

 

2.º Que la modificación del contrato implique una alteración en su cuantía que no exceda, aislada o conjuntamente con otras modificaciones acordadas conforme a este artículo, del 50 por ciento de su precio inicial, IVA excluido.

 

TERCERA.- Previsiones contractuales sobre el ejercicio de tal potestad.

 

El supuesto sometido a consulta es el de la posibilidad de modificar un contrato, por causas no previstas en él.

 

I. El contrato objeto de examen regula expresamente las causas de las posibles modificaciones a realizar en aplicación del artículo 204 LCSP, en la cláusula 15.2 PCAP, que remite al Anexo I (Cuadro de características del contrato), apartado T (Modificaciones del Contrato) del indicado Pliego. Allí, junto a las modificaciones por reducción del volumen de las obligaciones contractuales a fin de alcanzar el objetivo de estabilidad presupuestaria, se prevén las siguientes, a las que se establece un porcentaje máximo de modificación conjunto, a alcanzar a través de todas ellas, del 20%:

 

1. Modificación por aumento de la capacidad de la solución técnica, que permitirá ampliar las capacidades o el dimensionamiento de los servicios con el fin de adaptarla a las nuevas necesidades que pudieran surgir durante la vigencia del contrato a los organismos adheridos. A tal efecto, los licitadores en su oferta incluirán un catálogo de precios de ampliaciones del número de recursos y de ampliación de capacidades de sus recursos.

 

“En ningún caso esta modificación se podrá aplicar para ampliar, reducir o variar el objeto del contrato por adición, baja o modificación de los servicios”. 

 

El porcentaje máximo de modificación por esta causa es del 20% del precio inicial del contrato.

 

2. Modificación por adhesiones de nuevos organismos públicos, que podrá consistir bien en una redistribución del reparto de costes entre los organismos ya adheridos y el que manifiesta su intención de adherirse a la contratación o bien en aumentar la capacidad de la solución técnica, bien ampliando las capacidades de recursos ya existentes o bien aumentando la cantidad de recursos de un determinado tipo con el mismo procedimiento que se ha establecido para la modificación por aumento de la capacidad de la solución técnica.

 

El porcentaje máximo de modificación al alza del contrato por este motivo será del 20% del precio inicial del contrato.

 

II. La causa en la que se pretende fundamentar el ejercicio de la potestad de modificación del contrato no es ninguna de las previstas en el 204 LCSP y en esta Cláusula 15.2 y Anexo I, apartado T del PCAP, pues consiste en incorporar al contrato un nuevo servicio para dotar al Proyecto EUCLIDES, y a determinados proyectos MM,R de los recursos necesarios para su desarrollo. A tal efecto, y aunque el informe técnico que propone la modificación no lo reseñe, es de advertir que la incorporación de servicios al objeto del contrato no puede ampararse en la modificación al alza de la capacidad de la solución técnica, pues dicha posibilidad está expresamente excluida por el Pliego, cuando señala que “En ningún caso esta modificación se podrá aplicar para ampliar, reducir o variar el objeto del contrato por adición, baja o modificación de los servicios”. Además, el porcentaje de la modificación propuesta (21,94% sobre el importe de adjudicación) exceder? ?a del 20% establecido para estas modificaciones previstas en los Pliegos.

 

Una vez descartado que la modificación prevista pueda ampararse en las expresamente previstas en el contrato, ha de atenderse a la Cláusula 15.3 PCAP, que contempla las “modificaciones no previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares: prestaciones adicionales, circunstancias imprevisibles y modificaciones no sustanciales”, en los siguientes términos:

 

“Las modificaciones no previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares o que, habiendo sido previstas, no se ajusten a lo establecido en el artículo 204, solo podrán realizarse cuando la modificación en cuestión cumpla los requisitos establecidos por el artículo 205 de la citada LCSP.

 

Las modificaciones no previstas que sean acordadas por el órgano de contratación serán obligatorias para el contratista cuando impliquen, aislada o conjuntamente, una alteración en su cuantía que no exceda del 20 por ciento del precio inicial del contrato, IVA excluido”.

 

A esta cláusula 15 del PCAP se remite el contrato en su Cláusula Duodécima, cuando estipula que “está prevista la posibilidad de modificación del contrato durante su vigencia en los supuestos establecidos en la cláusula 15 y en el apartado T del Anexo I del pliego de cláusulas administrativas particulares”.

El informe propuesta del responsable del contrato ampara la posibilidad de la modificación en el artículo 205.2, letra a) LCSP, esto es, en una modificación no prevista en el contrato, “cuando deviniera necesario añadir obras, suministros o servicios adicionales a los inicialmente contratados”. El informe considera, además, que se cumplen los dos requisitos allí establecidos.

 

CUARTA.- Sobre la concurrencia de los presupuestos de ejercicio de la potestad de modificar el contrato y de la causa alegada para la modificación.

 

El ejercicio de la potestad de modificación del contrato en aplicación del artículo 205 LCSP exige que concurran dos condiciones que le sirven de presupuestos habilitantes, previos a cualquier otra consideración, a saber: a) que la alteración de lo pactado sea la estrictamente indispensable para atender la necesidad que la origina; y b) que responda a alguna de las tres causas tasadas que únicamente lo legitiman. 

 

1. Señala el informe propuesta del responsable del contrato que “se afirma explícitamente que la modificación se limita a introducir lo estrictamente indispensable para poder abordar el despliegue del proyecto EUCLIDES y, de forma derivada, lo necesario para la implementación de otros proyectos MRR”.

 

Esta declaración se basa en las afirmaciones del mismo informe, según el cual “El objeto de la modificación propuesta consiste en dotar al estratégico proyecto EUCLIDES de los recursos necesarios para su desarrollo mediante la constitución de un nuevo servicio dentro de CRISOL2 aprovechando los equipos tanto informáticos como industriales, el software, las comunicaciones y el equipo técnico de gestión 24x7 existente en el contrato cuya modificación se propone, por ser lo más conveniente y favorable para la administración tanto desde el punto de vista económico como de celeridad en la ejecución de dicho proyecto por los motivos que se detallarán más adelante (apartado 3). El nuevo servicio consistirá en añadir un nuevo grupo de servidores iguales en software y hardware a los existentes en CRISOL2 conectados a los mismos equipos de comunicaciones y de copias de seguridad, pero donde el software de virtualización será gestionado por parte del adjudicatario del contrato EUCLIDES en lugar de hacerlo el adjudicatario de CRISOL2 como ocurre con los servidores actuales. Dado que, entre otras funcionalidades, EUCLIDES sustituirá al actual y reducido entorno de despliegue virtual de aplicaciones desplegado durante pandemia, los recursos liberados por este entorno dentro de CRISOL permitirán cubrir las necesidades de aquellos proyectos MRR que deban alojarse en la infraestructura CRISOL”.

 

Con fundamento en dicha justificación, el informe indica que “para el despliegue completo de EUCLIDES (ahora mismo se tiene un pequeño piloto del sistema), se requieren las unidades detalladas en la siguiente tabla donde además se muestran los importes totales…”. En la referida tabla se consigna la necesidad de contar con cinco unidades de ampliación sobre Servidores de producción del Servicio de Discos Virtual, y la incorporación de dieciséis servidores adicionales.

 

En la propuesta se señala que el proyecto EUCLIDES es una respuesta de la Comunidad Autónoma frente a las crecientes amenazas que en materia de ciberseguridad han proliferado en los últimos años, en relación con la pandemia y la situación geopolítica en el Este de Europa y que, además, ofrece mayores garantías para el desarrollo del teletrabajo, toda vez que “permite sustituir el terminal de acceso por un escritorio situado en el CPD, completamente securizado y aislado de la máquina que tenga el usuario para ejecutar sus aplicaciones”. La ampliación de la infraestructura informática que constituye el objeto del contrato que se pretende modificar, permite, asimismo cubrir las necesidades de los proyectos MMR. Y todo ello aprovechando no sólo los equipos informáticos ya presentes en CRISOL2, sino también el equipo de gestión, las comunicaciones, las instalaciones y la red de comunicaciones de esta infraestructura, evitando incurrir en duplicidades.

 

De hecho, los contratos vinculados con EUCLIDES, que enumera el informe propuesta, no incorporaron en sus correspondientes objetos la infraestructura informática necesaria para el desarrollo del proyecto, y ello por las siguientes razones:

 

“1. Razones técnicas. Se evaluó en su momento el despliegue de escritorios virtuales en nube pública y se comprobó que los retrasos en la transmisión de datos (latencia) debidos a la distancia física al proveedor de nube hacían que la experiencia de uso fuera inaceptable. No sólo se producían retrasos entre pulsaciones o movimiento de ratón y su repercusión en pantalla, sino que cuando se accedían a datos reales (ficheros o aplicaciones corporativos), las comunicaciones desde la nube pública con nuestro CPD provocaban retrasos no aceptables e incluso fallos. Así pues, existe la necesidad de que la infraestructura se desplegase en nuestra propia infraestructura o bien a una “distancia óptica” pequeña para que las comunicaciones no lastraran la usabilidad.

 

2. Razones temporales y administrativas. La contratación de las licencias o los terminales relacionados con EUCLIDES se ha podido realizar a través de acuerdos marco de contratación centralizada del Estado, con procesos que duraban unas cuantas semanas. Esto no es viable para el contrato de la infraestructura necesaria de proximidad, que por las experiencias de CRISOL2 conlleva muchos meses y no podría ajustarse a los requerimientos del programa operativo FEDER para su ejecución y justificación. A esto hay que unir, la inexistencia de oferta de servicios de IaaS como CRISOL2 con una distancia óptica pequeña respecto a la infraestructura ya contratada, puesto que los otros licitadores que optaron al contrato de CRISOL2 no disponían de unas instalaciones ya preparadas, sino que utilizarían la posible adjudicación de ese contrato para crear o adaptar otras instalaciones y al no resultar adjudicatarios no han realizado dichas inversiones”.  

 

Es evidente que los criterios para determinar qué equipos informáticos, y requerimientos de seguridad exigen estos nuevos proyectos, no corresponde evaluarlos al Consejo Jurídico, para concluir sobre lo acertado o no de la necesidad de incorporar el nuevo servicio a la infraestructura informática indicada, o sobre si los nuevos requerimientos son los estrictamente indispensables o imprescindibles para atender la nueva necesidad que se pretende satisfacer. En cualquier caso, cabe considerar justificada en el expediente la vinculación entre los requerimientos de estructura informática de los nuevos desarrollos y la ya existente, y se ha razonado acerca de las sinergias y economías que se producen al integrar la nueva infraestructura informática para el desarrollo de los nuevos programas con la ya existente y que constituye el objeto del contrato.

 

2.  En cuanto al otro presupuesto, la causa que motiva la modificación, en el caso sometido a consulta es, como hemos dicho, la del artículo 205.2, a) LCSP, es decir, cuando deviene necesario añadir obras, suministros o servicios adicionales a los inicialmente contratados, siempre y cuando se cumplan los dos requisitos que dicho precepto exige: a) que el cambio de contratista no fuera posible por razones de tipo económico o técnico (que se ejemplifican en el precepto legal); y b) que la modificación del contrato implique una alteración en su cuantía que no exceda, aislada o conjuntamente con otras modificaciones acordadas conforme a este artículo, del 50 por ciento de su precio inicial, IVA excluido. 

 

Ya se ha señalado cómo la modificación del contrato pretende incorporar un nuevo servicio adicional que permita dar soporte al Proyecto EUCLIDES y a los proyectos MMR. La necesidad de este nuevo servicio se vincula con la de los proyectos a los que responde, dado que el objeto del contrato que se pretende modificar es instrumental, en la medida en que consiste en dotar a la Administración de la infraestructura informática necesaria (centros de procesamiento de datos, plataformas de virtualización, comunicaciones, servicios de seguridad cibernética, etc.) para el ejercicio de sus funciones.

 

También nos hemos referido  supra a la justificación de la necesidad del Proyecto EUCLIDES que contiene el informe propuesta de modificación. Respecto del resto de proyectos MMR, a cuya necesidad de soporte informático se pretende subvenir con la modificación pretendida, el informe del responsable del contrato se expresa en los siguientes términos:

 

“Para hacer frente a las consecuencias económicas y sociales para la economía de los estados miembros que causó la pandemia, se están movilizando los fondos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Economía Española con cuatro ejes transversales: la transición ecológica, la transformación digital, la cohesión social y territorial y la igualdad de género. El eje de transformación digital afecta a la gran mayoría de acciones del Plan, muchas de cuyas acciones se están desarrollando por las administraciones autonómicas, dado el reparto competencial del Estado.

 

Esta transformación digital se está orquestando en los llamados componentes. Para la transformación digital de las administraciones públicas existe el componente 11, que supone la transferencia por parte de la AGE de más de 11 millones de euros a la CARM para diversos proyectos de modernización informática a realizar entre 2022 y 2026.

 

Además, existen otros componentes que afectan a sanidad, servicios sociales, educación, etc. donde parte de las subvenciones conllevan la implementación de nuevas herramientas informáticas o la interconexión de bases de datos autonómicas con el estado para mejorar los servicios, en especial para estar preparados y ser más resilientes.

 

Los proyectos MRR son también un hecho no previsto cuando se realizó la contratación de CRISOL2 y no podía considerarse un crecimiento de la infraestructura adecuado para ello. Tampoco la CARM ha podido elegir qué proyectos hacer, ya que el reparto de las cuantías entre Comunidades Autónomas se ha realizado principalmente por criterio de población y con unas líneas fijadas sobre los tipos de proyecto a realizar.

 

En concreto en el componente 11, se fijó por parte de la Secretaría de Estado de Digitalización 6 líneas estratégicas y se acordó en la Conferencia Sectorial (basta el sí de la Secretaría de Estado y una comunidad), el que había que presentar proyectos a todas las líneas y al menos un proyecto debe

finalizar antes de que acabase 2023. Así pues, nos vinieron impuestos los tipos de proyecto, los indicadores (para consolidar a nivel nacional) y los importes.

 

(…)

 

Dentro de los 13 proyectos que la CARM ha presentado a las primeras cinco líneas estratégicas, en todos los que ha sido técnicamente viable, se ha contemplado utilizar una infraestructura informática diferente a CRISOL2. Así por ejemplo el proyecto CONCOR2 para una nueva herramienta de contratación pública se está contratando como SaaS (software como servicio) y se accederá a él como una solución de nube pública, como se hace actualmente con el correo. Lo mismo ocurre SEDECARM que es una app para acceder desde el móvil a la sede de la CARM y que se instalará como servicio en nube pública.

 

Sin embargo, existen proyectos, tanto del componente 11, como de otros componentes donde esto es inviable, bien por razones de seguridad por no albergar datos de sensibilidad máxima fuera de nuestras instalaciones o bien porque el proyecto está técnicamente ligado con otros sistemas o servicios internos. Así, por ejemplo, el proyecto IDE@ de identidad digital, requiere instalarse en gran parte en los servidores de producción de información ya que proporcionará una identidad digital a nuestros usuarios y la parte de permisos debe alojarse en las diferentes aplicaciones. Lo mismo ocurre con el proyecto GEL (gestión de expedientes electrónico) que debe dotar de un tramitador de expedientes electrónicos universal y que debe intercambiar datos con Presentador o los formularios de administración electrónica.

 

Todos estos proyectos eran imposibles de prever durante la contratación de CRISOL2 y responden a la nueva realidad post-COVID y derivados del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Economía Española (…)

 

Al igual que en EUCLIDES, existen condicionantes técnicos que hace que, en muchos de estos proyectos, no sea viable plantear un cambio de contratista al no existir una solución equivalente en el mercado, así como condicionantes temporales, dados los plazos de ejecución de estos proyectos, puesto que la contratación de licencias o desarrollos puede ser más ágil a través de los sistemas dinámicos de adquisición de la contratación centralizada del estado, pero no así la de la infraestructura informática para implantarlos, salvo cuando sea nube pública, la cual, como se ha mencionado, se ha contemplado e incluso contratado, pero solo donde es técnicamente viable”.  

 

La competencia para apreciar la necesidad de celebrar los contratos corresponde a los órganos de contratación, de lo que deberán dejar cumplida justificación en el expediente, según determinan los artículos 28 y 116 LCSP. Una vez declarada, compete al Consejo Jurídico examinar la legalidad de los cambios contractuales que su atención va a comportar. El examen de la cuestión nos obliga al análisis de los requisitos exigidos para que la causa que se invoca se considere ajustada a Derecho.

 

a) El primero de ellos es que el cambio de contratista no fuera posible por razones de tipo económico o técnico, como “que obligara al órgano de contratación a adquirir obras, servicios o suministros con características técnicas diferentes a los inicialmente contratados, cuando estas diferencias den lugar a incompatibilidades o a dificultades técnicas de uso o de mantenimiento que resulten desproporcionadas; y, asimismo, que el cambio de contratista generara inconvenientes significativos o un aumento sustancial de costes para el órgano de contratación”.

 

Señala el informe propuesta que “una nueva licitación para entregar los recursos necesarios al proyecto EUCLIDES requeriría contemplar no solo los nuevos servidores necesarios sino todo el resto de equipos, software, alojamiento en un centro de datos, copias de seguridad, comunicaciones, etc. cuando estos elementos ya existen en la infraestructura CRISOL2 y son capaces de asumir el incremento de servidores requerido. Además, el contrato de CRISOL2 es un contrato de servicios que incluye la gestión de todos los elementos por parte de un grupo cuantitativamente relevante y altamente cualificado de personas de la empresa adjudicataria. Especialmente relevante es que CRISOL2 ya dispone de una considerable y costosa cantidad de elementos software y hardware en materia de seguridad que son gestionados por el adjudicatario con un equipo técnico muy cualificado en seguridad.

 

Por cuantificar el párrafo anterior, procede exponer que tras la adjudicación del contrato en diciembre de 2020 el adjudicatario aportó para el cumplimiento de los requisitos establecidos (que no contemplaban EUCLIDES) un total de 28 servidores más todos los elementos comunes necesarios (cortafuegos, conmutadores, enrutadores, líneas de comunicaciones entre Murcia y Cartagena, etc.) así como el alojamiento de la mitad de ellos en su CPD en Murcia y los elementos industriales e informáticos necesarios para alojar la otra mitad en el Hospital Santa Lucía de Cartagena. Además de aportar un equipo humano altamente cualificado dedicado total o parcialmente al contrato.

 

A precios unitarios del contrato, solo estos 28 servidores iniciales, durante los 4 años del contrato tienen un coste de 5.109.676,88€ (con IVA) cuando el importe total del contrato para el mismo periodo fue de 10.080.004,03€, es decir, todos los elementos informáticos e industriales adicional a los 28 servidores más el equipo humano que gestiona todos estos los sistemas durante 24 horas al día los 365 días del año supone aproximadamente la mitad del importe de adjudicación (unos 5 millones de euros durante 4 años). Una nueva licitación que tuviera por objeto dotar de lo necesario al proyecto EUCLIDES por 4 años tendría un coste de licitación de estos mismos 5 millones de elementos comunes y recursos humanos, más los 2 millones de los servidores requeridos, es decir de unos 7 millones para 4 años. El contrato CRISOL2 obliga al actual adjudicatario a traspasar, si así procediera, a un siguiente adjudicatario de un futuro contrato todo el equipamiento y licenci as de software existente por lo que estos nuevos servidores, muy probablemente, tendrían vida útil mucho más allá de la finalización del actual contrato lo cual significa un menor precio de adjudicación en un futuro contrato CRISOL3.

 

Por lo expuesto, se verifica que una nueva licitación incrementaría de forma muy relevante los costes y dilataría considerablemente en el tiempo la obtención de los recursos frente a la opción planteada en esta propuesta con lo que se afirma que existen “inconvenientes significativos o un aumento sustancial de costes para el órgano de contratación” tal y como se exige cumplir en este requisito 1 del supuesto (a) del apartado segundo del artículo 205”.

 

A la luz de estas justificaciones, cabe considerar que una nueva licitación de la infraestructura informática necesaria para dotar de soporte a los proyectos EUCLIDES y MMT supondría un incremento sustancial de costes frente a la solución propuesta, que mediante la modificación del contrato centralizado de Servicios de Infraestructuras de Sistemas Informáticos de la Administración Pública de la Región de Murcia incorpora a su objeto un nuevo servicio, con la configuración de un nuevo grupo de servidores de utilización diferenciada, pero a los que se extenderán todos los elementos comunes de la infraestructura que ya existen en el contrato, evitando así incurrir en importantes costes adicionales, que se estiman en unos cinco millones de euros para un periodo de cuatro años.

 

Por otra parte, el cambio de contratista, para dotar de una infraestructura informática propia y diferenciada al proyecto EUCLIDES, podría llegar a generar inconvenientes significativos de tipo técnico y económico, según se desprende de las justificaciones expuestas en el informe propuesta relativas a la decisión de no contratar estos servicios en el marco del indicado proyecto, sino incorporarlos a la infraestructura de sistemas informáticos centralizada de la Administración regional. Se indica en el informe propuesta que “la contratación de las licencias o los terminales relacionados con EUCLIDES se ha podido realizar a través de acuerdos marco de contratación centralizada del Estado, con procesos que duraban unas cuantas semanas. Esto no es viable para el contrato de la infraestructura necesaria de proximidad, que por las experiencias de CRISOL2 conlleva muchos meses y no podría ajustarse a los requerimientos del programa operativo FEDER para su ejecución y ju stificación. A esto hay que unir, la inexistencia de oferta de servicios de IaaS como CRISOL2 con una distancia óptica pequeña respecto a la infraestructura ya contratada, puesto que los otros licitadores que optaron al contrato de CRISOL2 no disponían de unas instalaciones ya preparadas, sino que utilizarían la posible adjudicación de ese contrato para crear o adaptar otras instalaciones y al no resultar adjudicatarios no han realizado dichas inversiones”.

 

Es decir, una nueva contratación, según estos informes, conllevaría retrasos significativos en la implantación del Proyecto EUCLIDES, lo cual no sólo afectaría a la seguridad de los sistemas informáticos corporativos de la Administración, que verían demorada su mejora y actualización, sino incluso a la propia financiación del Proyecto. 

 

b) Que la modificación del contrato implique una alteración en su cuantía que no exceda, aislada o conjuntamente con otras modificaciones acordadas conforme a este artículo, del 50 por ciento de su precio inicial, IVA excluido.

 

La modificación propuesta no excede del 50% de su precio inicial, ya que, tras el último reajuste de anualidades de 19 de abril de 2024, el incremento de esta tercera modificación ascendería a un importe total (IVA excluido) de 1.835.252,99 euros, lo que supone un 21,94% del precio de adjudicación (8.364.855,56 euros, sin IVA), que sumado a los anteriores modificados, 17,31% el primero y 1,38% el segundo, supone un porcentaje acumulado del 40,63%.

 

En definitiva, a la vista de todo lo anterior, habiendo quedado debidamente acreditado en el expediente la necesidad de la modificación proyectada y su justificación desde el punto de vista técnico y de la mejor defensa del interés público en juego, el Consejo Jurídico coincide con el parecer expresado de manera unánime por todos los órganos técnicos y administrativos preinformantes en que puede procederse a la aprobación de la modificación número 3 del contrato, en los términos propuestos.

 

QUINTA.- Dos consideraciones adicionales.

 

I. Pese a la procedencia de la modificación propuesta, su importe excede del 20 % del precio primitivo del contrato, por lo que, de conformidad con el artículo 206 LCSP, sólo puede ser acordada previa conformidad por escrito del contratista, como consta en el expediente que se ha producido. Como ha señalado el Consejo de Estado en diversas ocasiones (entre otros, dictámenes número 933/2009, 772/2022 y 828/2023), dicha conformidad le obliga a su ejecución si la modificación es aprobada definitivamente.

 

II. Además, debe tenerse en cuenta que la modificación sometida a consulta exige el correspondiente ajuste de la garantía, para que guarde la debida proporción con el precio del contrato resultante de la modificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 109.3 LCSP.

 

Asimismo, la modificación debe formalizarse en documento administrativo y publicarse, como exige el artículo 203.3 LCSP, en relación con los artículos 153 (formalización), y 207 y 63 (publicación) de dicha norma.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

 

CONCLUSIÓN

 

ÚNICA.- Se dictamina en sentido favorable la propuesta de modificación número 3 del contrato adjudicado el 4 de noviembre de 2020,  para la “contratación centralizada de los Servicios de Infraestructuras de Sistemas Informáticos de la Administración Pública de la Región de Murcia: Administración General de la CARM (Consejerías), sus Organismos Autónomos y Entes de naturaleza pública adheridos (Instituto de Fomento de la Región de Murcia, Instituto de Industrias Culturales y las Artes de la Región de Murcia, Instituto de Turismo de la Región de Murcia, Ayuntamiento de Cieza, Ayuntamiento de San Pedro del Pinatar, Ayuntamiento de Molina de Segura y Ayuntamiento de la Unión)”, al entender que concurren todos los presupuestos y requisitos legalmente exigidos en el artículo 205 LCSP para ejercer la potestad de modificación.

 

No obstante, V.E. resolverá.