El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 26 de octubre de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 17 de octubre de 2012, sobre Anteproyecto de Ley de Medidas Tributarias, Administrativas y de Reordenación del Sector Público Regional (expte. 341/12), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- A tenor de la documentación que obra en el expediente, éste se inició el día 2 de octubre de 2012 merced a una comunicación interior remitida desde la asesora facultativa de la Secretaria General de la Consejería de Economía y Hacienda al Servicio Jurídico de la misma, a efectos de que emitiera el informe previsto en el Decreto 32/2006, de 21 de abril. Según esa comunicación se remitió la Memoria Justificativa de la oportunidad de la norma, el informe sobre impacto por razón de género y la Memoria Económica. A pesar de que no se cita, en el expediente aparece también el texto del Anteproyecto.

La Memoria Económica está suscrita el 1 de octubre por el Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda. Se une a ella un estudio económico firmado por el Director General de Turismo relativo a la creación del ente público del Turismo de la Región de Murcia, de fecha 12 de junio de 2012, así como una memoria económica firmada por el Director General de Industrias Culturales y de las Artes, de igual fecha, relativa al Instituto de las Industrias Culturales y de las Artes.

La Memoria justificativa está fechada el 2 de octubre de 2012 y la suscribe el Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda.

SEGUNDO.- De 2 de octubre de 2012 son también los informes de la Jefe del Servicio Jurídico de la Secretaría General y de la Vicesecretaría, el cual contiene una somera descripción del procedimiento y concluye considerando procedente continuar con la tramitación.

TERCERO.- El 3 de octubre de 2012 el anteproyecto fue informado favorablemente por la Comisión de Secretarios Generales y, elevado al Consejo de Gobierno, acordó éste, el 5 de octubre de 2012, que se solicitaran los dictámenes del Consejo Económico y Social, y del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

CUARTO.- El 8 de octubre de 20112 fue solicitado el dictamen al Consejo Económico y Social para que, de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 3/1993, de 16 de julio, en la redacción dada por el artículo 8 de la Ley 3/2012, de 24 de mayo, fuera emitido en el plazo de 7 días naturales.

QUINTO.- En este estado de las actuaciones, la consulta tuvo entrada en el Consejo Jurídico el 17 de octubre de 2012, recabando el Dictamen con carácter urgente al amparo del artículo 10.5 LCJ y con carácter preceptivo de conformidad con el artículo 12.2 LCJ.

SEXTO.- El 24 de octubre ha tenido entrada en el Consejo Jurídico el Dictamen del Consejo Económico y Social, emitido el día 19 de dicho mes.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo.

Según la redacción dada al artículo 10.5 LCJ por la reciente Ley 3/2012, de 24 de mayo, de medidas urgentes de reequilibrio presupuestario, "cuando en el escrito de remisión de los expedientes por parte del Consejo de Gobierno se haga constar la urgencia del dictamen, el plazo máximo para su emisión será de diez días naturales".

El escrito de remisión del expediente al formular la consulta señala que el Dictamen se recaba "con carácter urgente" y "conforme al artículo 12.2" LCJ, y el 10.5 LCJ, justificando la urgencia en la necesidad de la inmediata promulgación de la ley dada la fecha en que nos encontramos. Al mismo tiempo, en el expediente figura una certificación del acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno el 5 de octubre de 2012 en el que se decide que por la Consejería de Economía y Hacienda se someta el Anteproyecto a Dictamen del Consejo Jurídico, con carácter urgente, de conformidad con el artículo 12.2 LCJ, a lo que debiera haberse añadido también la cita al artículo 10.5 LCJ.

El carácter urgente del Dictamen da lugar a que su elaboración se concentre en las principales cuestiones que suscita el Anteproyecto, aunque, como es obvio, tan breve plazo para tan gran contenido hace que no puedan exponerse aspectos que enriquecerían el contenido de la futura Ley, cuyo impacto sobre la estructura institucional autonómica es de gran calado y habría precisado una reflexión más serena, no sólo de este Consejo Jurídico.

SEGUNDA.- Contenido, motivación y procedimiento.

I. Contenido.

El Título I se denomina Medidas tributarias y su capítulo I, Tributos cedidos, tiene un artículo; el capítulo II se llama Tributos propios, y comprende los artículos 2 a 5, siendo éste el que incluye las modificaciones al Decreto Legislativo 1/2004, de 9 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales.

El Título II se denomina Medidas Administrativas y se integra con un capítulo I dedicado a las Disposiciones en materia de juego (arts. 6 y 7), un Capítulo II, compuesto de un solo artículo, el 8, dedicado a la modificación de la Ley 6/2009, de 9 de octubre, de creación del organismo autónomo Boletín Oficial de la Región de Murcia y de un Capítulo III que contiene disposiciones específicas en materia de Función Pública (arts. 9 a 11).

El Título III se denomina Reordenación del Sector Público Regional. Su Capítulo I, llamado "El Sector Público Autonómico", establece un conjunto de disposiciones de carácter general y otras específicas que afectan al régimen de contratación y endeudamiento así como al de recursos humanos, lo que conjuntamente comprende los artículos 12 a 25; el capítulo II se denomina "La Agencia Tributaria de la Región de Murcia" (arts. 26 a 45); al capítulo III se titula "El Instituto de las Industrias Culturales y las Artes de la Región de Murcia" (arts.46 a 52); el capítulo IV se denomina "El Instituto de Turismo de la Región de Murcia" (arts. 53 a 59); el Capítulo V se refiere a la modificación de Organismos Públicos" (art. 60); y el capítulo VI se titula "Extinción de Organismos Públicos, comprendiendo un artículo 61, por el que se extingue el Defensor del Pueblo de la Región de Murcia, y el artículo 62, que extingue la Entidad Pública del Transporte de la Región de Murcia.

El texto se completa con 8 disposiciones adicionales, 5 transitorias, 2 derogatorias y 1 final.

II. Motivación.

Del artículo 46.2 Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, resulta que el expediente debe fundamentarse con el grado de detalle suficiente, siendo necesario que se motive con extensión y claridad. El Plan Económico-Financiero de Reequilibrio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia 2012-2014 fue valorado como idóneo por el Consejo de Política Fiscal y Financiera en sesión plenaria celebrada el 17 de mayo de 2012 (Acuerdo 23/2012), siendo éste el fundamento de una parte importante de las medidas que se incluyen en el Anteproyecto, singularmente de las especificadas en el Título III.

Las medidas tributarias, por su parte, pueden tener diversos orígenes, sin que siempre entronquen claramente con el mencionado Plan Económico-Financiero, por lo que precisarían en algunos casos mayores y mejores justificaciones, aspecto éste ya señalado por el Consejo Jurídico en el Dictamen 194/2009 respecto a los tributos sobre el juego y su relación con la crisis económica y la protección del empleo, factor éste que no cuenta con el pronunciamiento de la Consejería competente en la materia.

III. Procedimiento.

Se han instruido algunos de los trámites procedimentales básicos establecidos por la Ley 6/2004 para el ejercicio de la iniciativa legislativa. No obstante, no consta que se haya dado cumplimiento a la prescripción del artículo 2.2, inciso final, de la Ley 22/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión, según la cual la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia remitirá a la Comisión General de las Comunidades Autónomas del Senado los proyectos de normas elaborados como consecuencia de las facultades normativas ejercitadas dentro del régimen de financiación de las Comunidades Autónomas, antes de la aprobación de las mismas.

El informe de la Vicesecretaría no se pronuncia sobre las disposiciones legales que se pretende derogar, aspecto de preceptivo tratamiento, según el artículo 46.4 de la Ley 6/2004.

Por otra parte, no se ha dado cumplimiento a la previsión del artículo 40.3 de la Ley 7/2004, de 28 diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Región de Murcia, ya que no se acompaña el Anteproyecto de las propuestas de estatutos ni de los planes iniciales de actuación de los organismos públicos que se crean. Debería haberse recabado el informe de la Dirección General de Patrimonio, dado que el Anteproyecto lleva a cabo una regulación del patrimonio de los Institutos y una somera regulación del patrimonio de los entes que se extinguen.

Además, se debe cumplimentar lo establecido en el artículo 65.3,d) de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se aprueba el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y se modifican determinadas normas tributarias, dando traslado del texto al Consejo Superior para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria.

En función de los contenidos del Anteproyecto se advierte, también, la ausencia del informe del Consejo de la Función Pública, y de la negociación que debería de haberse llevado a cabo, de acuerdo con lo que prescriben los artículos 13 del Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia y 37 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de abril (EBEP), en concreto, la letra c) (clasificación de puestos de trabajo, por la regulación de la nueva agrupación profesional de servicios) e, incluso, la k) por la regulación de la situación administrativa en que van a quedar los funcionarios que se incorporen a los institutos.

El impacto sobre el ordenamiento jurídico regional y sobre su Administración que ha de tener el Título III, que se denomina Reordenación del Sector Público Regional, debiera haber dado lugar a que se consultara y escuchara a todas las Consejerías e, incluso, a las Administraciones Locales, afectadas por algunas de las medidas que en él se proponen.

En rigor, debiera también haberse recabado el informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa (artículo 2 del Decreto 175/2003, de 28 noviembre).

La creación de nuevas tasas no es respaldada por el estudio de costes del servicio que debe elaborar la Consejería proponente, a tenor de lo que establece el artículo 14 del Decreto Legislativo 1/2004, de 9 julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales.

No consta el informe de la Comisión de Juegos y Apuestas de la Región de Murcia, en relación con el conjunto de medidas tributarias y administrativas que afectan a tal sector, en su condición de órgano de asesoramiento y coordinación de las actividades relacionadas con dichas materias; establece entre sus funciones el artículo 4.1,a) del Decreto regional 311/2009, de 25 de septiembre, que la regula, la emisión de informes en los Anteproyectos de Ley.

Finalmente, se advierte la omisión de audiencia a la Consejería de Obras Públicas y de Ordenación del Territorio, directamente afectada por las medidas de extinción de organismos públicos que se recogen en la Ley y, en especial, que no consta el requisito establecido en el artículo 17.1 de la Ley 3/2006, de 8 mayo, de la Entidad Pública del Transporte, según el cual la extinción de dicha Entidad deberá ser propuesta por mayoría cualificada de las dos terceras partes de los miembros del Consejo de Administración, a solicitud de al menos la mitad de dichos miembros.

El dictamen del Consejo Económico y Social se ha emitido el 19 de octubre, y, según dice, habría sido deseable disponer de más tiempo, pero por compartir la urgencia de la tramitación del Anteproyecto se han acelerado al máximo los trabajos y, aun incumpliendo el plazo, la demora no es excesiva.

El carácter urgente, como en anteriores ocasiones ha observado este Consejo, se hace efectivo a la hora de recabar el Dictamen, pero no obsta a que deban cumplirse las normas propias de la instrucción de esta clase de procedimientos, finalidad no bien conseguida en este caso por las razones expuestas. Las peculiaridades de estas normas, que abarcan un conjunto de medidas legislativas diversas en desarrollo de la política económica actual, no pueden ir en detrimento de las garantías procedimentales exigidas, con carácter general, para la elaboración de los Anteproyectos de Ley, sobre todo cuando se trata de la petición de informes que resultan preceptivos en virtud de las normas específicas aplicables a la materia normada (artículo 46.4 de la Ley 6/2004).

TERCERA.- Cobertura competencial, congruencia, y técnica normativa.

I. Con carácter general, las normas recogidas en el Anteproyecto se encuentran en el ámbito de competencias de la Comunidad Autónoma, particularmente las relativas a los tributos cedidos por el Estado, que se amparan en el artículo 43.1,b) del Estatuto de Autonomía y en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, ya citada.

II. A diferencia de años anteriores, el Anteproyecto no se titula por referencia al año en el que adquieren efectividad las medidas que se regulan. No obstante, el contenido guarda relación con la previsión de ingresos y gastos, aunque ha perdido el carácter coyuntural tradicional, siendo una normativa, pues, con vocación de permanencia, aspecto que no deja lugar a dudas en las medidas organizativas y de régimen jurídico del sector público.

III. Sin perjuicio de otras observaciones concretas relativas a preceptos en particular que se harán a lo largo del Dictamen, la técnica normativa seguida en el Anteproyecto es irregular y resta coherencia al texto que, desde este punto de vista, más parece un agregado de artículos que un conjunto homogéneamente estructurado. Se observa así que los artículos 1 a 5, que organizan las modificaciones tributarias, son desmesuradamente amplios, como lo son los textos que modifican, mientras que en otras de sus partes el Anteproyecto se estructura con otros criterios, al separar, incluso, un único artículo dentro de un Capítulo, como ocurre el Capítulo V del Título III. A estos efectos cabe recordar, como hacen las Directrices de Técnica Normativa, que el Capítulo no es una división obligada de la disposición. Debe hacerse sólo por razones sistemáticas, y no a causa de la extensión del proyecto. Los artículos no deben ser excesivamente largos; cada artículo debe recoger un precepto, mandato, instrucción o regla, o varios de ellos, siempre que respondan a una misma unidad temática; no es conveniente que los artículos tengan más de cuatro apartados.

En cualquier caso, el exceso de subdivisiones dificulta la comprensión de los artículos, por lo que resulta más adecuado transformarlas en nuevos artículos.

Por otra parte, la técnica utilizada para plasmar las modificaciones a los tributos sobre el juego, en relación con el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en la Región de Murcia en Materia de Tributos Cedidos, consiste en recoger directamente la refundición resultante, pero sin consignar en el texto la modificación concreta que se introduce en relación con la redacción vigente. Lo primero (la refundición) facilita el manejo del derecho vigente; lo segundo (no consignar las modificaciones) origina que se reproduzcan los apartados completos (por ejemplo, artículo 1. Dos y Tres del Anteproyecto, que modifican el artículo 9 del precitado Texto Refundido), cuando la alteración consiste en la supresión de un aspecto concreto, que no se reseña y que obliga al destinatario de la norma a tener que comparar los dos textos para comprobar en qué ha consistido la modificación. De ahí que las Directrices de Técnica Normativa al uso recomienden que en las disposiciones modificativas deban distinguirse claramente en la regulación el "texto marco" (que indica el objeto de la modificación y el tipo de cambio que se realiza) y el "texto de regulación", que es el nuevo texto en que consiste la modificación, que, como se ha plasmado en el texto sometido a consulta, va en párrafos distintos, sangrados y entrecomillado. Por tanto, facilitaría mucho el conocimiento por los destinatarios de la norma que se completara el texto marco en el sentido expresado.

La división que se lleva a cabo en los Capítulos III y IV del Título III del Anteproyecto, reguladores del Instituto de las Industrias Culturales y las Artes de la Región de Murcia y del Instituto de Turismo de la Región de Murcia, no cumple con la finalidad que le es propia de contribuir a una mejor comprensión de los preceptos que conforman el texto legal. Al agrupar dentro de un mismo artículo una gran cantidad de materia se induce a confusión y se dificulta enormemente su cita. Sirvan de ejemplo los artículos 49 y 56 que, bajo la rúbrica de "órganos directivos", regulan no sólo la totalidad de los que configuran los Institutos, lo que ya de por sí resulta confuso, sino que, además, incluyen un apartado 8 destinado a establecer las normas por las que se regirá el personal de dichos organismos públicos, el cual, obviamente, no tiene la condición de personal directivo.

Desde la óptica de una adecuada técnica normativa estos capítulos deben dividirse en secciones que agrupen las partes claramente diferenciadas del texto (por ejemplo, una primera sección sobre disposiciones generales, una segunda sobre competencias y funciones, una tercera sobre organización, etc.), y dentro de cada una de ellas incluir tantos artículos como sea necesario, evitando así el exceso de subdivisiones que ahora presentan los artículos lo que, como decimos antes, dificulta enormemente su comprensión.

También las disposiciones de la parte final de una norma deben llevar un título que indique el contenido o la materia a que se refieren, requisito que no se cumple en la Disposición adicional segunda, ya que en su título sólo se hace referencia a la extinción del organismo autónomo Agencia Regional de Recaudación, cuando, en realidad, además de este ente se extinguen también las empresas públicas -- y --. Se debe, pues, modificar la leyenda del precepto adecuándola a su contenido.

CUARTA.- Observaciones sobre el contenido.

I. Modificaciones tributarias (arts. 1 a 5).

1. Artículo 1. Modificación del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en la Región de Murcia en materia de Tributos Cedidos, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2010, de 5 de noviembre.

A) Apartado Dos, por el que se modifica el artículo 9.1.a)4.

Esta modificación consiste en añadir el inciso "con independencia de los medios técnicos utilizados para su desarrollo", en relación con los tipos aplicables a las modalidades de apuestas. Pues bien, en la reproducción del apartado 4c), se recoge la siguiente redacción actualmente vigente:

"Las apuestas gananciosas, de las denominadas traviesas, celebradas en el interior de los frontones y hechas con la intención de corredor, satisfarán el 1,5 por 100". Esta redacción reproduce un texto idéntico recogido en el Decreto estatal 3059/1966, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Tasas Fiscales.

Sin embargo, dado que se ha aprobado recientemente el Reglamento de Apuestas de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 126/2012, de 11 de octubre, la redacción de este supuesto habrá de ajustarse a los tipos de apuestas recogidos en la modificación al artículo 132 del Catálogo de Juegos y Apuestas de la Región de Murcia, operada también por el Decreto citado, en donde no se singularizan las apuestas realizadas en el interior de los frontones.

B) Apartado Cuatro, por el que se modifica el artículo 9.4.

La redacción propuesta se recoge en el punto 5: "El padrón de la tasa será aprobado mediante Resolución de la Dirección General de Tributos antes del 28 de febrero de ese ejercicio, y se expondrá al público por un plazo de diez días para que los legítimos interesados puedan examinarlo y, en su caso, formular las reclamaciones oportunas". Esta redacción es igual a la recogida en el Texto Refundido, salvo que se reduce el plazo de exposición pública del padrón de máquinas recreativas de quince a diez días.

En la Memoria viene justificada dicha modificación en la necesidad de que el padrón esté aprobado antes del 28 de febrero, pudiéndose presentar en dicho plazo reclamaciones que hay que estudiar y resolver con urgencia, lo que hace recomendable la reducción del mismo, añadiendo en la motivación: "sin que se vean afectados los derechos de las empresas operadoras, al tratarse de un colectivo conocedor de la materia y del procedimiento que se repite año tras año". A este respecto el artículo 18.3 del Texto Refundido de la Ley de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales (aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 9 de julio) permite que:

"Cuando la tasa se devengue periódicamente, una vez notificada la liquidación correspondiente al primer devengo, con alta en el respectivo registro, padrón, censo o matrícula, las sucesivas liquidaciones podrán notificarse colectivamente con expresión del plazo, forma y medios de pago".

La reducción del plazo respeta el mínimo previsto en el artículo 84.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LPAC (diez días) para la participación de los interesados, si bien debería completarse con otros medios de difusión, por ejemplo, a través de las asociaciones que representen a los sujetos pasivos.

2. Artículo 2. Modificación de la Ley 12/1984, de 27 de diciembre, de Imposición sobre juegos de suerte, envite o azar.

Se centra en un tributo propio, como es el impuesto sobre los premios del bingo, modificándose el hecho imponible y recogiendo una nueva definición de la base imponible.

Actualmente constituye el hecho imponible del impuesto el pago de premios a los jugadores en el juego del bingo, constituyendo la base imponible la cantidad entregada en concepto de premio al portador del cartón (70% conforme al Anexo I del Reglamento del Bingo ya citado), según se describe en la Memoria Económica:

"De este modo, la cantidad que se destina actualmente al pago del impuesto es el 6% sobre el 70% del valor facial de los cartones (cantidad destinada a premios) y con la modificación propuesta la cantidad pasaría a ser el 6% sobre el 12,70% (porcentaje destinado a la bolsa acumulada dentro de ese 70%)".

Esta modificación debería ser citada expresamente en la Exposición de Motivos del Anteproyecto de Ley, concretamente en el apartado de las modificaciones a los Tributos sobre el Juego, y, puesto que tiene un carácter coyuntural, según se expone en la Memoria Económica, debería contemplarse así en la redacción propuesta (al igual que se ha hecho con las tributación reducida para las máquinas recreativas de los tipos B y C).

3. En relación a las Tasas Regionales (art. 5), considera el Consejo que deben tenerse en cuenta las siguientes observaciones.

A) En algunas tasas ambientales, como, por ejemplo, la "T 240 Tasa por actuaciones en materia de protección ambiental y control de actividades potencialmente contaminantes", se configura como hecho imponible que da lugar al devengo de la misma la presentación de comunicaciones previas o declaraciones responsables, configuración que, aparentemente, no concuerda con el concepto tradicional de la tasa, ligado a una actividad administrativa, tal como recoge el artículo 10 del Decreto Legislativo 1/2004, de 9 julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales: "Son tasas (...) los tributos creados por ley y percibidos por los órganos de la Administración, entes u organismos dependientes de aquélla, cuyo hecho imponible consista en la utilización del dominio público o en la prestación de servicios públicos o en la realización de actividades, de su competencia, en régimen de derecho público, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos (...)".

La Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (en adelante, Ley 17/2009) declara en el artículo 5,c) in fine que "en ningún caso, el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se sujetarán a un régimen de autorización cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador mediante la que se manifieste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos exigidos y facilite la información necesaria a la autoridad competente para el control de la actividad". El análisis del artículo 71 bis LPAC, por el que se regulan dichas figuras, ya se hizo por el Consejo Jurídico con anterioridad, especialmente en el Dictamen 226/2010, pero lo que ahora es relevante destacar a los efectos de la estructura conceptual de la tasa es que ni del precepto citado de la Ley 17/2009, ni del también citado 71 bis LPAC cabe deducir que la presentación de la solicitud o de la comunicación excluye la actividad administrativa en régimen de derecho público, que se refiera o afecte al sujeto pasivo de tasa, lo que ocurre simplemente es que tal actividad administrativa se realiza a posteriori.

Ya dijo el Consejo Jurídico en el Dictamen señalado que el control a posteriori actúa como medida sustitutoria de la autorización previa, ya que la eliminación de ésta exige un fortalecimiento de dicho control sucesivo, sin que la Directiva de Servicios indique o prejuzgue la técnica concreta que cada Estado miembro pueda utilizar al efecto. En este sentido se pronuncia la Ley 17/2009, como ya se ha indicado, cuando en el citado artículo 5 establece que no cabe un régimen de autorización cuando se pueda obtener el mismo resultado con un control a posteriori.

No cabe duda -continúa diciendo el Dictamen 226/2010- que la implantación de estas figuras desplaza hacia la Administración la carga de un esfuerzo en vigilancia y control que antes era soportada por el particular en forma de dilaciones y trabas burocráticas. De ahí que la LPAC recoja el principio de que los efectos favorables al interesado que derivan de las declaraciones responsables y comunicaciones previas serán "sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas" (art. 71 bis.3).

Y, en consecuencia, es consustancial al control a posteriori el incremento de las tareas inspectoras y sancionadoras, pudiendo ser éstas las actividades en régimen de derecho público y de competencia de la Administración Pública, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos, a las que se refiere el artículo 10 del Decreto Legislativo 1/2004. A sensu contrario, el mero hecho de la presentación de la comunicación previa o declaración responsable sin que produzca actividad administrativa sí impediría la posibilidad de configurar aquéllas como hechos imponibles de la tasa.

Por todo ello, debería en estos casos mejorarse la redacción de los hechos imponibles y referirlos, más que a la presentación de la declaración o comunicación, a la actividad de control de las mismas, aunque el devengo sí se produzca por la mera presentación.

B) La Tasa 815 es relativa a los Comités Éticos de Investigación Clínica, y configura como sujetos pasivos a los respectivos Comités (art.2), señalando que estarán exentas las administraciones públicas sanitarias (art.5). Teniendo en cuenta que la Administración Sanitaria es la de la Región de Murcia, y que es ésta la que exige la tasa, resulta en consecuencia que, al no poder coincidir el sujeto activo y el pasivo del tributo en la misma relación, la posición de la Administración sanitaria autonómica no sería la de exenta, sino de no sujeta, aspecto que debe corregirse en la redacción, todo ello según resulta de los artículos 20 y 22 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

II. Modificaciones de la regulación del juego (arts. 6 a 8).

1. Artículo 6. Modificación de la Lev 2/1995, de 15 de marzo, reguladora del Juego y Apuestas de la Región de Murcia.

A) Apartado Uno. Se modifica el artículo 20.2 de la Ley 2/1995.

Esta modificación va orientada a recoger expresamente, con rango legal, que las fianzas a las que están obligadas las empresas que se inscriban en el Registro General del Juego responderán también del abono de los premios del juego o apuestas, no sólo de las obligaciones tributarias y de las responsabilidades derivadas del régimen sancionador. En los reglamentos que desarrollan la citada Ley regional (por ejemplo, artículo 20.5 del Reglamento del Juego del Bingo o el artículo 15.4 del Reglamento de Apuestas) ya se establece la cobertura de la fianza a los premios que deban ser abonados. En este aspecto, la modificación propuesta de la Ley, que resulta garantista desde el punto de vista de la protección del consumidor, sigue la orientación de la normativa autonómica de contenido similar, aunque, como se expuso en nuestro Dictamen 102/2010, "los términos del precepto legal (actualmente vigente) son tan amplios que tampoco resulta imprescindible especificar la afectación al pago de los premios arriba indicados, porque el último inciso de la Ley regional (el abono de las sanciones pecuniarias) cubre tal posibilidad, al haber tipificado la Ley 2/1995 (artículo 24, m), como infracción muy grave, el impago total o parcial a los jugadores o apostantes de las cantidades con que hubieran sido premiados, si bien es cierto que al ir destinadas dichas sanciones a los jugadores, aun cuando se imponga por vía de sanción a la empresa, tal previsión puede resultar insuficiente, lo que ha motivado que alguna disposición reglamentaria de contenido similar haya previsto específicamente un procedimiento de pago de premios a los jugadores (...)".

En suma, la modificación propuesta del artículo 20.2 de la Ley 2/1995 no suscita ningún problema en lo que concierne a que las fianzas estén afectas al abono de los premios, salvo en el aspecto de la prelación que se propone, pues otorga al pago de tales premios una situación de preferencia respecto a las obligaciones tributarias o responsabilidades derivadas del régimen sancionador, a cuyas finalidades han respondido tradicionalmente tales fianzas, y cuando los premios a los jugadores pueden ser exigibles por otras vías. No se encuentra fundamento a introducir un orden de prelación en detrimento de las prerrogativas de la Hacienda Pública Regional, reconocidas en el artículo 1 del Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, y, particularmente, en detrimento del carácter indisponible del crédito tributario al que se refiere el artículo 18 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. La medida, por otra parte, no parece contar con antecedentes en la legislación autonómica comparada.

B) Apartado Dos. Se da nueva redacción al artículo 21 de la Ley 2/1995.

En relación con el apartado 2, se sustituye la carencia de antecedentes penales, para obtener el documento profesional que les corresponda al personal empleado y directivo, por el siguiente párrafo:

"Para la obtención del documento de habilitación profesional será requisito imprescindible que el interesado no haya sido condenado por sentencia firme dentro de los cuatro años anteriores a la fecha de la solicitud de autorización, por delito contra la salud pública, de falsedad, de asociación ilícita, de contrabando, contra el patrimonio y contra el orden socioeconómico, contra la Administración Pública o contra la Hacienda Pública y la Seguridad Social, así como por cualquier infracción penal derivada de la organización o explotación de los juegos autorizados".

Esta nueva redacción para la obtención del documento profesional del personal directivo, administradores y apoderados de las empresas de juegos y apuestas, así como del personal empleado, que viene a reproducir lo dispuesto en el artículo 13.2.a) de la Ley estatal 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, pero allí referido a las prohibiciones de los operadores, no suscita problemas si se atiende al rango empleado e interpretada aisladamente, pero, por el contrario, sí se plantean cuando se relaciona sistemáticamente con otros preceptos de la norma de procedencia (Ley 2/1995), como seguidamente se expondrá, razón por la que estas modificaciones, que están relacionadas con las prohibiciones objetivas y subjetivas de las personas físicas y jurídicas dedicadas al juego y apuestas, así como su personal, deben afrontarse en su conjunto a través de la reforma de la normativa del juego, como ya se indicó en nuestro Dictamen 210/2012, insertándose en su sede materiae y contemplándose en su conjunto, así como sus conexiones con la normativa penal y sancionadora administrativa.

Pero, además, en la redacción propuesta no se tiene en cuenta que no sólo en estos supuestos se debe impedir la obtención del documento de habilitación profesional, sino también en los casos de inhabilitación temporal como consecuencia de la aplicación del régimen sancionador previsto en la Ley 2/1995, que podría llegar hasta los diez años según el artículo 29 de la precitada Ley. De otra parte, debería aclararse en el texto si la solicitud de autorización a la que se hace referencia es la petición del documento de habilitación profesional.

2. La elevación de rango de determinados contenidos reglamentarios.

En el artículo 7 del Anteproyecto se modifica el Reglamento del Juego del Bingo de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 194/2010, de 16 de julio, con una nueva redacción de los Anexos I y II, elevando de rango preceptos anteriormente de carácter reglamentario. Se expresa en la Memoria Justificativa que la adecuación de tales Anexos viene motivada por la nueva regulación del impuesto regional del Bingo (folio 133).

Con ocasión del Dictamen 148/2012 en relación con el entonces Anteproyecto de Ley de Medidas Tributarias, Económicas, Sociales y Administrativas, este Consejo Jurídico analizó si dicha decisión del legislador autonómico merece un reproche desde la óptica del sistema de fuentes. En aquel Dictamen se señalaba que esta cuestión ha sido abordada por nuestro Tribunal Constitucional en diversas Sentencias (por todas, las números 73 y 273 del año 2000, de 14 de marzo y 15 de noviembre, respectivamente), en las que el Alto Tribunal afirma que no resulta contrario a la Constitución que el legislador asuma una tarea que anteriormente había encomendado al poder reglamentario, pues nuestro sistema constitucional desconoce algo parecido a una reserva reglamentaria inaccesible al legislativo, de tal suerte que, dentro del marco de la Constitución y respetando sus específicas limitaciones, la ley puede tener en nuestro ordenamiento jurídico cualquier contenido, no estándole en modo alguno vedada la regulación de materias antes atribuidas al poder reglamentario. La libertad de determinación del legislador le permite, pues, si así lo considera conveniente y adecuado, la promulgación de una ley para llevar a cabo la modificación de un reglamento, pero exige, como afirmábamos en nuestro Dictamen 189/2006, una justificación de la necesidad y conveniencia de adoptar dicho rango normativo, ya que la opción adoptada es jurídicamente posible pero no indiferente, al dar lugar a la congelación con rango de ley de una parte de la regulación de la dotación de los premios del bingo mientras permanece con rango reglamentario el contenido principal. No obstante, se recomienda, en correspondencia con la competencia anteriormente ejercitada por el Consejo de Gobierno a través de la potestad reglamentaria, que se habilite específicamente a este órgano para modificar los porcentajes de dotaciones y cuantía de premios a que se refieren los citados Anexos.

III. Modificaciones de la normativa de Función Pública (Título I, Capítulo III) y sobre el régimen de recursos humanos en los organismos regulados en el Título III.

1. Artículo 9. Creación del Registro de órganos de representación del personal al servicio del Sector Público de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

El precepto viene a hacer efectivo el mandato establecido en el Real Decreto Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, cuyo artículo 13.1 prevé que las Administraciones Públicas dispondrán de un Registro de Órganos de Representación del Personal al servicio de las mismas y de sus organismos, agencias, universidades y entidades dependientes.

La configuración autonómica del registro proyectado reproduce, en cuanto a su ámbito material y su regulación sustantiva, la normativa básica estatal, de la que en su mayor parte es copia literal. La diferencia estriba en el ámbito subjetivo al que se extiende el Registro. En efecto, la norma estatal se refiere únicamente a las Administraciones Públicas y a su sector público con personificación jurídica pública (los organismos públicos que la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), en su artículo 43 clasifica en organismos autónomos, entidades públicas empresariales y agencias) más las Universidades de su competencia. Este ámbito es coherente con el establecido por el artículo 2 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril, en el que se regulan los órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, y deja al margen de la obligación de inscripción en el registro de nueva creación los actos procedentes de las sociedades mercantiles y del denominado sector público fundacional, con personificación jurídica privada, a los que el RDL 20/2012 dedica su Disposición final octava para imponerles, meramente, un deber de información a la Administración sobre creación, modificación o supresión de órganos de representación, secciones y delegados sindicales, especialmente en lo que afecta a los créditos horarios, cesiones de estos créditos y liberaciones que deriven de la aplicación de normas o pactos que afecten a la obligación o al régimen de asistencia al trabajo.

La extensión subjetiva del ámbito de aplicación más allá de las entidades contempladas en la norma básica distorsiona en cierta medida la naturaleza del Registro, pues en él habrán de inscribirse actos que no se rijan por el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), sino por el Estatuto de los Trabajadores y la Ley Orgánica de la Libertad Sindical, y va en la línea de la consecución de los objetivos legales relativos al incremento de los controles administrativos sobre la actuación del Sector Público.

En cualquier caso, ello no debe llevar a calificar a las Universidades de la Región como integrantes del Sector Público de la Comunidad Autónoma, ni siquiera a los limitados efectos del precepto objeto de consideración. Ya en anteriores Dictámenes este Consejo Jurídico ha sostenido que no cabe englobar a las Universidades públicas en la Administración institucional de la Comunidad Autónoma sobre la base de la autonomía universitaria constitucionalmente garantizada. Además, en el específico ámbito de los recursos humanos, el verdadero empleador del personal de las Universidades son ellas mismas y no la Administración regional (Dictamen 151/2004) e, incluso, existen pronunciamientos jurisprudenciales contrarios al cómputo de los representantes del personal de las universidades públicas a efectos de constituir órganos de negociación autonómicos (vgr. STSJ Madrid, Contencioso, de 22 de abril de 2005), lo que es coherente con la calificación que el artículo 2 del EBEP realiza de las Universidades públicas, como un tipo de Administración pública diferenciada de las territoriales y de la institucional propia de cada una de estas últimas.

Por otra parte, y al margen de la distorsión antes indicada, razones de congruencia interna del Anteproyecto y su mejor incardinación en el resto del ordenamiento jurídico regional demandarían evitar realizar una definición del Sector Público y limitarse a establecer que el ámbito subjetivo del Registro abarca el Sector público regional (que debería definirse por remisión a alguna referencia legal como la del artículo 12 del propio Anteproyecto) más las Universidades. En cuanto a éstas, decir que son las "de su competencia" incluiría a las privadas, lo que debe ser corregido, pues no parece que la intención del Anteproyecto sea extender la obligación de inscripción en el registro a los actos relativos a la representación del personal de las universidades privadas.

2. Artículo 10. Modificación del Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia y del Texto Refundido de la Ley de ordenación de Cuerpos y Escalas de la Administración Pública de la Región de Murcia.

La finalidad del precepto es la de sustituir las referencias legales al Grupo E, propio de la clasificación grupal derivada de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, por la establecida en el EBEP.

Éste procede a efectuar una nueva agrupación de los cuerpos y escalas funcionariales en atención a las exigencias de titulación para el acceso a los mismos (art. 76) y excluye de dicha clasificación a otras formas de estructuración funcional, las denominadas agrupaciones profesionales sin requisito de titulación, para cuyo acceso no se exige estar en posesión de ninguna de las titulaciones previstas en el sistema educativo (Disposición adicional séptima EBEP).

A) Estas agrupaciones, por su heterogeneidad, quedan fuera de la clasificación grupal y, en el esquema de la estructuración de la función pública en Grupos de titulación y Cuerpos, asumen el papel de estos últimos. De ahí que el EBEP no las incluya en el artículo 76, ni siquiera como elemento de cierre del sistema grupal, opción sistemática que, a juicio de este Consejo Jurídico, debería seguir el ordenamiento regional. Por ello, la modificación del artículo 15.1 del Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero (TRLFP), debería limitarse a suprimir la mención al Grupo E, sin incluir la distorsionante mención a las agrupaciones profesionales, pues no ha de olvidarse que el párrafo comienza señalando que el personal funcionario se agrupa en los siguientes "Grupos", no correspondiendo esta categorización a las mencionadas agrupaciones profesionales. Lo correcto, entonces, sería destinar un nuevo artículo a la regulación de las agrupaciones funcionariales y complementar las menciones que en la Ley se realizan a los Cuerpos y Escalas funcionariales con las indicadas agrupaciones, tal y como hace la Ley 10/2010, de 9 de julio, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana, en sus artículos 25 y siguientes.

Otra alternativa, aunque sistemáticamente imperfecta, consistiría en incluir, como norma de cierre o residual de la estructura grupal definida por el artículo 15, un nuevo apartado -que debería ser el 2, pasando el actual 2 a numerarse como 3-, en el que se prevea la posibilidad para la Comunidad Autónoma de crear otras agrupaciones profesionales, para cuyo acceso no se exija estar en posesión de ninguna de las titulaciones previstas en el sistema educativo, al modo del artículo 26 de la Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha.

En cualquier caso y sea cual sea la alternativa elegida, la supresión del Grupo E exige proceder a una revisión del ordenamiento para depurar las menciones que al indicado Grupo se realizan, como ocurre en el artículo 14.3 del propio TRLFP, en relación con la promoción interna.

B) Por otra parte, de forma coherente con la supresión del Grupo, se procede a extinguir los dos Cuerpos incluidos en dicho Grupo, el de Subalternos y el de Servicios, disponiendo la integración ex lege de sus integrantes en la Agrupación profesional de Servicios Públicos que crea el Anteproyecto. La dirección del indicado proceso se atribuye al Consejero competente en materia de función pública, lo que es correcto, si bien no lo es tanto la forma en que se le habilita. En primer lugar, porque se le faculta para adoptar "las medidas necesarias para la ejecución, desarrollo y aplicación de lo dispuesto en los apartados anteriores", cuando en realidad debería concretarse la habilitación en la adopción de las medidas necesarias para culminar la sucesión entre los Cuerpos extintos y la agrupación profesional de nueva creación, siendo innecesario, por añadidura, especificar que se le faculta para "en especial la modificación de la relación de puestos de trabajo e integración de las listas de espera vigentes", cuando tales funciones ya le corresponden por atribución de otros preceptos, como el artículo 19.5 TRLFP en materia de relaciones de puestos de trabajo.

3. Título III, Reordenación del sector Público Regional, Capítulo I, Sector Público Autonómico, Sección 3ª, Régimen de Recursos Humanos, y normas sobre el personal de los Institutos creados en los Capítulos III y IV.

A) Artículo 21. Principios.

El apartado 1 de este precepto es un mero recordatorio de lo establecido en la Disposición adicional primera EBEP (norma básica), que extiende a las entidades del sector público no incluidas en el ámbito de aplicación de dicha Ley, los principios éticos y de conducta de los empleados públicos, así como los de acceso al empleo público, por lo que podría ser objeto de supresión.

Su apartado 2 somete el régimen de recursos humanos de todas las entidades que el artículo 12 del Anteproyecto engloba en el Sector Público regional "al control de la Consejería competente en materia de Función Pública" que queda facultada para dictar instrucciones y adoptar las medidas oportunas, procediendo en los artículos 22 y 23 a condicionar determinadas actuaciones al informe vinculante de dicha Consejería. Esta previsión contrasta abiertamente con la autonomía de gestión que el artículo 38.1 de la Ley 7/2004 predica como nota caracterizadora de los organismos públicos (organismos autónomos y entidades públicas empresariales) y que determina, entre otras, la posibilidad de establecer peculiaridades de su régimen de personal (arts. 40.2, letra d), 44 y 47 de la misma Ley). Como ya se señaló supra en relación con la intervención de la Consejería competente en materia de Hacienda dictando instrucciones de obligado cumplimiento sobre los planes de actuación y planificación estratégica de los entes del sector público regional, ha de insistirse en la necesidad de que el ejercicio de las facultades de control que, también en el ámbito de la gestión de recursos humanos, se asignan a la citada Consejería, estén presididas por criterios de especial motivación y moderación, para que no se desvirtúe en la práctica la autonomía de gestión de estas entidades.

B) Artículos 22 y 23. Ofertas de empleo y ordenación de los puestos de trabajo.

Ambos artículos someten a un informe vinculante la realización de actos de gestión de recursos humanos como la aprobación de las ofertas de empleo de las entidades o la ordenación de sus puestos de trabajo mediante la aprobación de plantillas o instrumentos similares, constituyendo así manifestaciones singulares del principio de control enunciado en el precepto anterior.

Comoquiera que las normas proyectadas no diferencian entre las distintas entidades a las que se dirigen, ha de interpretarse que la exigencia del indicado informe es predicable de todas aquellas a las que el artículo 12 del Anteproyecto engloba en el Sector Público regional. Ya se advierte más adelante acerca de las distorsiones que podían derivar de la inclusión entre las entidades a las que se refiere el Título objeto de análisis, de aquellas que cuentan con una participación no mayoritaria de la Administración regional. También en materia de personal, pueden darse situaciones de difícil encaje con las normas rectoras de dichas entidades y, de hecho, podría producirse una derogación tácita de las reglas de adopción de acuerdos, pues al dotar de carácter vinculante al informe de Función Pública, la decisión acerca de los actos objeto de informe, de facto, se traslada al órgano informante, y ello aun cuando la Comunidad Autónoma no tenga la participación mayoritaria en la financiación del ente o no haya designado a la mayoría de los miembros de sus órganos de dirección (se desconoce si existe en la práctica algún consorcio con participación autonómica minoritaria).

Este efecto también podría evitarse si se acoge la sugerencia formulada en este Dictamen relativa a la mejor acotación de los entes a los que resultarán de aplicación las normas contenidas en el Título III, Capítulo I del Anteproyecto, singularmente en relación a los consorcios.

C) Artículo 25. Extinción del ente.

El precepto, en los términos en los que está redactado, no sólo contiene una contradicción interna, sino que resulta incompleto.

Una vez más, la aplicación de la norma a todo tipo de entidades integrantes del Sector Público Regional sin discriminación entre las diferentes categorías y entidades que lo componen (salvo la insuficiente exclusión de los organismos autónomos y el Servicio Murciano de Salud) generan evidentes problemas interpretativos. Así, en primer lugar, se efectúa una remisión general a la normativa laboral que opera como referencia legal que habrá de regular la situación del personal del ente extinto y, a renglón seguido, se afirma categóricamente que "en ningún caso" la Administración regional integrará al personal del mismo, al no formar parte de la Función Pública regional, desconociendo que el propio Derecho del Trabajo puede obligar a la Administración a incorporar al personal del ente extinto, como ocurriría en supuestos en los que, conforme al art. 44 del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo (en adelante ET), se apreciara una sucesión de empresa entre el organismo o entidad que se extingue y la Administración regional que asumiera en bloque las funciones y los medios de producción utilizados por aquél. Comoquiera que la Comunidad Autónoma carece de competencias normativas en materia laboral, correspondiéndole únicamente la ejecución de la legislación estatal dictada en dicha materia, la previsión del Anteproyecto no puede alterar lo establecido en las normas estatales sociales.

Por otra parte, se señala que el precepto es incompleto, porque no contempla la posibilidad de que personal funcionario preste servicios en el ente extinto, lo que puede ocurrir no sólo en los organismos expresamente excluidos (organismos autónomos y Servicio Murciano de Salud) sino también en los nuevos institutos creados en los artículos 46 y 53 del Anteproyecto, en los cuales, a pesar de clasificarse como entidades públicas empresariales, se prevé expresamente que el personal funcionario de carrera de la Comunidad Autónoma podrá prestar servicio en los mismos, manteniéndose en la situación administrativa de servicio activo. Estos funcionarios, en ningún caso se regirían por el Derecho laboral, al que son ajenos, y, por supuesto, continuarían perteneciendo a la Función Pública regional.

Debe, en consecuencia, modificarse la redacción del precepto, completándola con la previsión de las consecuencias que para cada tipo de empleado público tendría la extinción del ente.

D) Normas sobre el personal de los Institutos creados en los Capítulos III y IV.

a) Apartado 3 de los artículos 49 y 56. Ambos apartados presentan una redacción idéntica para ambos institutos, por lo que se procede a su consideración conjunta.

La letra d) atribuye al Consejo de Administración la aprobación de las unidades funcionales y dependientes que conformen la estructura del instituto así como sus competencias. De conformidad con el artículo 14.2 de la Ley 7/2004, en la interpretación que del mismo ha realizado el Consejo Jurídico en anteriores Dictámenes (por todos, 128/2005 y 7/2006), dichas determinaciones serían propias del Decreto de estructura del organismo, que ha de ser aprobado por el Consejo de Gobierno, a iniciativa del titular de la Consejería de adscripción, previo informe de la Consejería de Hacienda y a propuesta del Consejero competente en materia de organización administrativa.

Ninguna justificación se ofrece en el expediente para este régimen peculiar de aprobación de la estructura organizativa del instituto, por lo que se considera que una mejor inserción de la futura Ley en el ordenamiento regional aconsejaría asignar al máximo órgano de gobierno del instituto la función de aprobación de la propuesta de la estructura organizativa, previa a la iniciativa que, a tal efecto, otorga el artículo 14.2 de la Ley 7/2004 al Consejero de adscripción del futuro instituto.

En la letra e) se atribuyen al Consejo de Administración diversas funciones en materia de recursos humanos. Finaliza el párrafo sometiendo la actuación del Consejo al informe previo y vinculante de la Consejería competente en materia de Función Pública, si bien no queda suficientemente claro si este informe resulta preceptivo para todas las actuaciones enumeradas en el apartado (como parece ser la intención del legislador) o sólo para la última de ellas.

Los criterios señalados para la contratación del personal directivo y de alta dirección deben completarse con los de publicidad de la convocatoria y concurrencia, conforme exige el artículo 13.2 EBEP.

b) Apartado 8 de los arts. 49 y 56

- De conformidad con el primer párrafo de los apartados, "en ningún caso, el personal laboral tendrá la consideración de personal al servicio de la Administración Regional". Esta afirmación, a falta de las necesarias matizaciones, no es admisible. Así, por ejemplo, el personal laboral fijo que antes de la integración en el Instituto desempeñara puestos de trabajo en las correspondientes Direcciones Generales (que cabe entender es al que el precepto se refiere como personal laboral asumido) no pierde la condición de personal laboral de la Comunidad Autónoma, y ello porque su nombramiento lo es como tal y no como personal de un determinado ente institucional, de modo que su relación de empleo le liga a la Administración regional en su vertiente orgánica, si bien la vinculación funcional lo es con el instituto. La relación orgánica con la Administración regional sitúa a este personal dentro del ámbito de aplicación del convenio colectivo sectorial de la Comunidad Autónoma (art. 4 del Convenio), razón por la que a estos empleados públicos debería otorgárseles un tratamiento similar al del personal funcionario de carrera que se integre en el instituto, del que se afirma en el párrafo cuarto del apartado objeto de consideración que quedará en la situación de servicio activo. Debe recordarse que el artículo 55 del Convenio Colectivo de Trabajo de Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (Personal Laboral), de 18 de abril de 2007, publicado por Resolución de la Dirección General de Trabajo de 7 de mayo, dispone que cualquier mejora establecida con carácter general para el personal funcionario en materia de situaciones administrativas o su equivalente laboral, los supuestos de suspensión del contrato de trabajo, será de aplicación al personal laboral sujeto al Convenio. Y como tal mejora parece que ha de considerarse el hecho de que los funcionarios que pasen a desempeñar puestos de trabajo en los institutos de nueva creación no hayan de pasar a la situación de excedencia por incompatibilidad prevista en el artículo 58.2 TRLFP, sino que permanezcan en servicio activo.

Por otra parte, tampoco cabe que el Anteproyecto establezca normas reguladoras de las relaciones de trabajo del personal laboral al servicio de los institutos, como la exclusión de éste del ámbito de aplicación de normas paccionadas de carácter laboral, prevista en el párrafo tercero, cuando señala que el personal laboral no estará sometido, salvo adhesión, al convenio colectivo de la Comunidad, sino que tendrá sus propias normas de funcionamiento. Ha de recordarse que las fuentes de la relación laboral, únicas hábiles para fijar los derechos y obligaciones que la conforman, son, de conformidad con el artículo 3 ET, las siguientes: a) las disposiciones legales y reglamentarias del Estado; b) los convenios colectivos; c) la voluntad de las partes, manifestada en el contrato de trabajo, siendo su objeto lícito y sin que en ningún caso puedan establecerse en perjuicio del trabajador condiciones menos favorables o contrarias a las disposiciones legales y convenios colectivos antes expresados; y d) los usos y costumbres locales y profesionales. La distribución constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas confirma la atribución exclusiva de la normación en materia laboral al Estado, quedando a la Comunidad Autónoma la función meramente ejecutiva de las disposiciones estatales.

Como apuntamos en nuestro Dictamen 149/2012, en relación con el personal laboral, en todo lo no dispuesto por el EBEP, habrá de aplicarse la legislación laboral común. Por ello, aunque la Comunidad Autónoma, sobre la base de sus competencias en materia de organización y funcionamiento de la Administración y de los principios que de conformidad con el artículo 103.1 CE han de inspirarlas, pueda extender a este tipo de personal determinadas normas (en materia de acceso, estructuración o planificación), carece sin embargo de competencia para regular el régimen jurídico aplicable al mismo, fijando sus derechos y deberes laborales y sus condiciones de empleo, pues respecto de su personal laboral la Comunidad Autónoma ostenta la condición de empleadora.

Así lo ha señalado de forma reiterada el Tribunal Constitucional (por todas, STC 205/1987) y la Sala Cuarta del Tribunal Supremo (entre otras, en sentencia de 28 de septiembre de 2011). En la primera de las citadas se afirma que, en cuanto parte de relaciones laborales privadas, la Administración está sujeta a las mismas reglas jurídicas que los demás empleadores, "sin alterar el régimen jurídico de la contratación laboral, con lo que se evita el obstáculo que, de haber sido de otra manera, hubiera significado el artículo 149.1,7ª CE", que reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral, correspondiendo a la Comunidad Autónoma únicamente la competencia ejecutiva (art. 12.Uno,10 EAMU).

En este escenario, aunque la Ley ostente una posición de supremacía sobre el convenio colectivo en la escala jerárquica de las normas (STC 210/1990), no ha de olvidarse que dicha jerarquía opera con un condicionante previo, el de la competencia normativa, lo que es coherente con el hecho de que el artículo 3 ET establezca que por encima de los convenios colectivos únicamente se sitúen las disposiciones legales y reglamentarias del Estado.

Así pues, el personal laboral de los nuevos institutos (que inicialmente y conforme a lo establecido en las Disposiciones transitorias cuarta y quinta del Anteproyecto, procederá tanto de las Direcciones Generales como de las empresas integradas, con convenios colectivos diferentes) se regirá por las normas estatales y paccionadas (art. 44.4 ET) que sean aplicables conforme al Derecho del Trabajo, sin que pueda influir en tales extremos la Comunidad Autónoma, que carece de competencias normativas en la materia.

- El párrafo segundo del apartado objeto de consideración, tras someter la contratación (sería más adecuado aludir a la selección) del personal laboral a los principios de publicidad, igualdad, mérito y capacidad, establece que no será necesaria convocatoria pública cuando se trate de personal que preste sus servicios en cualquiera de las Administraciones Públicas, que podrá ser incorporado por nombramiento del Consejo de Administración, siempre que cumpla con el perfil profesional del puesto a cubrir.

Considera el Consejo Jurídico que esta exclusión de la publicidad de la convocatoria no es admisible. En primer lugar porque el principio de publicidad es garante de la igualdad en el acceso a las funciones públicas y ésta, como el resto de principios constitucionales vinculados al mérito y la capacidad, opera no sólo en el momento de la selección o incorporación ex novo, procedente del reclutamiento externo, a la Función Pública, sino también en el desenvolvimiento de la relación de empleo posterior, razón por la cual la cobertura y provisión definitiva de los puestos de trabajo de la Administración también ha de realizarse mediante convocatoria pública y a través de los procedimientos de concurso o libre designación.

La condición de entidad pública empresarial de los institutos de nueva creación no conlleva una exclusión del ámbito de aplicación de estos principios, que el EBEP extiende, incluso, a las entidades del sector público con personificación jurídico privada (Disposición adicional primera). Respecto a las entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia como es el caso de los institutos de nueva creación, el artículo 55 del EBEP les impone seleccionar a su personal funcionario y laboral mediante procedimientos en los que se garanticen los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como, entre otros, el de publicidad de las convocatorias y sus bases, principios que se reiteran, también, para la designación del personal directivo profesional, en el artículo 13.2 EBEP, al sujetar su designación a procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia.

Las anteriores reflexiones acerca de la selección del personal se realizan porque el precepto proyectado alude a "personal que preste sus servicios en cualquiera de las Administraciones Públicas", sin distinguir a qué tipo de empleado público se refiere, que podría incorporarse mediante nombramiento del Consejo de Administración, sin que tampoco se especifique con qué tipo de relación de empleo se "incorporaría", por lo que la redacción proyectada podría abarcar desde procedimientos de provisión de puestos de trabajo por parte de funcionarios de carrera o personal laboral fijo de la Administración regional, hasta el nombramiento como personal interino o eventual de quienes ya trabajen en otra Administración, con idéntico o diferente tipo de relación de empleo, lo que tendría cabida en el concepto de selección.

Por lo que se refiere a la provisión, cabe recordar que el artículo 47.3 de la Ley 7/2004 ya prevé que la ley de creación de cada entidad pública empresarial "deberá determinar las condiciones conforme a las cuales los funcionarios de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma y, en su caso, de otras administraciones públicas, podrán cubrir destinos en la referida entidad". Prevé el Anteproyecto que en los institutos de nueva creación existan puestos funcionariales y laborales (art. 49.3, letra e), por lo que su cobertura debe quedar sometida a los procedimientos de concurso de méritos y libre designación con convocatoria pública (art. 78.2 EBEP y 49 TRLFP, en relación con los puestos funcionariales; y artículos 22 y siguientes del convenio colectivo para los de carácter laboral), a los que podrán concurrir empleados públicos de otras Administraciones Públicas si así se prevé en la correspondiente convocatoria y en función de la clasificación de los puestos de trabajo convocados. Como única salvedad a la exigencia de publicidad de la convocatoria, cabría admitir los supuestos excepcionales y suficientemente motivados de desempeño provisional de puestos de trabajo (arts. 52 TRLFP y 31 del convenio colectivo), por quienes ya ostentan la condición de personal laboral fijo o funcionario de la Comunidad Autónoma.

Corolario de lo expuesto es que no cabe que ni la selección de personal ni la provisión de puestos de trabajo en los institutos queden excluidos con carácter general de la exigencia de una previa convocatoria pública con publicidad, ni siquiera aunque dicho personal preste servicios con anterioridad en otras Administraciones públicas.

IV. Título III, Reordenación del sector Público Regional, Capítulo I, Sector Público Autonómico, Secciones 1ª y 2ª.

Los artículos 12 a 20 del Anteproyecto, que integran las Secciones 1ª y 2ª del Capítulo I del Título III, denominado éste "Reordenación del Sector Público Regional" merecen un comentario conjunto y especial, en la medida en que consisten en determinaciones normativas de carácter financiero y presupuestario que serán aplicables, según el proyectado artículo 12, a las entidades reguladas en el artículo 39 (los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales regionales) y en las Disposiciones Adicionales (DDAA) Primera y Segunda (fundaciones y sociedades mercantiles regionales, respectivamente) de la Ley 7/2004, así como "a los consorcios y demás entidades vinculadas o dependientes del sector público regional".

1. El contenido y la motivación de los artículos analizados.

En síntesis, de la lectura de los artículos de referencia se desprende que la regulación allí pretendida tiene como objeto someter a las entidades antes mencionadas a un régimen financiero y presupuestario más próximo, en algunos aspectos, al de la Administración General de la Comunidad Autónoma, e intensificar el control y supervisión de aquéllas por parte de la Consejería competente en materia de hacienda, y ello con el fin de conseguir los objetivos de disciplina financiera y presupuestaria que se derivan, además de diferentes normas estatales y regionales, del Plan Económico-Financiero de Reequilibrio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia aprobado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera el 17 de mayo de 2012, lo que, en el epígrafe III de la Exposición de Motivos del Anteproyecto se invoca como fundamento motivador de la nueva regulación de que se trata; Exposición que realiza una síntesis de las determinaciones pretendidas en los aspectos ahora analizados.

En dicho Plan, y por lo que aquí interesa, se indica que entre los factores del desequilibrio presupuestario regional se encuentra el hecho de que algunos entes del sector público regional, como el Servicio Murciano de Salud, cuyo peso específico en el presupuesto de la Comunidad Autónoma es muy importante, tiene un presupuesto de carácter estimativo y no limitativo, habiéndose producido en los últimos ejercicios importantes desviaciones en sus previsiones (pags. 3, 13, 15, entre otras), habiéndose adoptado ya, además, diversas medidas generales en materia de disciplina presupuestaria y de reducción del déficit (pag. 25). En dicho Plan, finalmente, se indica (pag. 58) que en su día se tramitará una "Ley de Reestructuración del Sector Público Empresarial que vehiculizará todos los cambios descritos en este ámbito" (refiriéndose a la adecuación de la Comunidad Autónoma a los objetivos exigidos en materia de déficit público), ley que no consta aprobada.

Desde el punto de vista jurídico, ha de decirse que, tratándose las determinaciones propuestas de medidas de reordenación del régimen jurídico financiero-presupuestario, en especial, de las competencias en esta materia entre dichos entes del sector público y la Consejería competente en materia de Hacienda, se trata de una cuestión que entra dentro del ámbito de discrecionalidad propio del ejercicio de la competencia estatutaria autonómica de autoorganización, plasmada aquí en el ámbito de la Hacienda Regional.

Desde este punto de vista, ningún reparo jurídico ha de hacerse a tal reorganización del sector público regional, que, en general, merece la consideración favorable del CES en el Dictamen nº 6/2012 emitido sobre el Anteproyecto (pag. 47), si bien considera que algunas determinaciones, como la contenida en el proyectado artículo 15, d), que prevé la posibilidad de que la citada Consejería dicte instrucciones de obligado cumplimiento sobre los planes de actuación y planificación estratégica de dichos entes pudieran menoscabar su autonomía de gestión funcional, por lo que la intervención de dicha Consejería "no puede rebasar su sometimiento al marco presupuestario general de la CARM, y no implicar la definición de criterios en cuanto al contenido" de dichos planes. En este punto, debe decirse que, sin duda, la interpretación del alcance que ha de darse a la facultad que se prevé otorgar a dicha Consejería en el aspecto analizado (junto a otros de similar relevancia en la autonomía de gestión de estos entes, como en el supuesto comprendido en las letra e) del citado artículo, relativo a los contratos-programa entre cada ente y su Consejería de adscripción) debe estar presidida por el criterio de que la intervención de la citada Consejería ha de limitarse a establecer las instrucciones imprescindibles para conseguir los objetivos de disciplina y control financiero y presupuestario de cada ente, ejerciendo tal facultad con una especial moderación y motivación que haga que no se vea desvirtuada en la práctica la autonomía de gestión que, en particular para los entes recogidos en el ya citado artículo 39 de la ley 7/2004, establece su artículo 38.1, ello sin perjuicio de que su artículo 49.2 también recoja que "el régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero de los organismos públicos será el establecido en la Ley de Hacienda de la Región de Murcia" (lo que justifica, además de por razones de una adecuada sistemática y seguridad jurídicas, el que las determinaciones proyectadas tengan algún reflejo en dicha Ley, siquiera en la forma de renvío o remisión al actual Anteproyecto y futura ley, en los términos que luego se dirán).

Además, cabe decir que en la elaboración de las instrucciones a que se refiere el proyectado artículo 15 deberá oírse al ente y a la Consejería interesadas cuando afecten a los apartados d) y e) del artículo 15 proyectado, ya que en estos casos la intervención trasciende al mero control financiero y presupuestario, lo que debiera añadirse en el artículo comentado; e incluso podría establecerse que, en el caso de una eventual discrepancia entre aquéllos y la Consejería de Hacienda sobre el alcance de la eventual instrucción propuesta por ésta (especialmente, o al menos, en los aspectos antes aludidos), deberá someterse la cuestión al Consejo de Gobierno, que decidirá lo procedente, como órgano superior que dirige la política y la actuación administrativa regional y que debe coordinar, en sus líneas básicas, la actuación de los distintos órganos y entidades que integran la Administración Pública regional en su conjunto.

Por último, debe recordarse que el ejercicio de la potestad de dictar tales instrucciones no puede eliminar "de facto" el deber de establecer reglamentariamente las determinaciones que, por su naturaleza normativa y vocación de permanencia, requieran de su aprobación en el seno de la correspondiente norma reglamentaria.

2. Sobre el ámbito de aplicación del régimen jurídico establecido en las normas analizadas: delimitación de su alcance.

A) Como se ha dicho, el pretendido artículo 12 establece el ámbito subjetivo de aplicación de las normas incluidas en los proyectados artículos 13 a 20 del Anteproyecto. Ninguna observación esencial ha de realizarse en lo que atañe a la aplicación de éstos a los "Organismos Públicos" regulados en el artículo 37 y siguientes de la ley 7/2004, ni a las fundaciones y sociedades mercantiles regionales reguladas en las DDAA 1ª y 2ª de aquélla. Respecto de los organismos públicos, ello es así porque el artículo 1 de dicha ley consagra la dependencia de los mismos de la Administración General de la Comunidad Autónoma (exigiendo, tanto los artículos 2.2 y 39.2 de aquélla, como el proyectado artículo 13.1, segundo párrafo, su adscripción, directa o indirecta, a una Consejería de dicha Administración General). Respecto de las indicadas fundaciones y sociedades mercantiles regionales, porque el criterio plasmado en las expresadas DDAA, relativo a la aportación económica o representación mayoritaria en dichas entidades de la Administración regional, para determinar con ello su inclusión en tal ley, implica asimismo, en la práctica, su dependencia de la Administración, circunstancia que, en consecuencia, justifica que mediante una norma legal como la proyectada se incida en su régimen jurídico financiero y presupuestario.

Sin embargo, más dudas ofrece el alcance de la aplicación de la proyectada regulación a los "consorcios y demás entidades vinculadas o dependientes del sector público regional", por la amplitud e inconcreción de la expresión empleada. En primer lugar, y partiendo del hecho de presumir que se refiere, en todo caso, a consorcios y demás entidades dotados de personalidad jurídica propia (vid. para los primeros el artículo 6.5 LPAC), lo que así habría de especificarse en el texto proyectado, la referencia, genérica, a esas "demás entidades", una vez que en el artículo se ha mencionado previamente a los organismos autónomos, entidades públicas empresariales, fundaciones y sociedades mercantiles regionales, plantea la duda sobre cuáles puedan ser tales "demás entidades" aparte de los consorcios; y, de existir éstas, se plantea la duda acerca de la concreción de los criterios de vinculación o dependencia del sector público regional, que son los que habrían de tenerse en cuenta para determinar si tales entidades están sujetas al régimen jurídico proyectado.

En cuanto al concepto de "vinculación", las dudas se plantean porque, aun tratándose de un término válido para otros ámbitos que, por su naturaleza, otorgan una mayor seguridad en la determinación de su alcance, no resulta adecuado, sin una mayor concreción, en el ámbito que nos ocupa. Así, el término vinculación puede aludir a muy variadas formas de relación de un ente con otro; por ejemplo, podría hablarse que existe una vinculación, en diversos aspectos, entre la Administración regional y las Universidades públicas de la Región y, sin embargo, parece claro que el pretendido nuevo régimen jurídico no puede aplicarse a éstas (desde luego, no los artículos 13.4, 15 a 17, vgr.), so pena de vulnerar su autonomía de gestión constitucionalmente garantizada. Asimismo, una participación minoritaria, e incluso simbólica, de cualquier ente integrante de la Administración Regional (entendida en sentido amplio) en una entidad de mayoritaria participación privada o de otra Administración Pública, implicaría una cierta vinculación entre la Administración regional y dicha entidad, lo que podría determinar que le fuera aplicable el nuevo régimen legal. Sin embargo, no sólo es posible que este efecto no sea el pretendido por el Anteproyecto, sino que, en estos casos, la imposición por vía legal de dicho régimen, es decir, al margen de su voluntaria aceptación por la entidad en cuestión, por vía de la libre adaptación de sus estatutos u otras fórmulas posibles, resultaría muy dudosamente procedente en términos jurídicos, por más que dicha entidad recibiera, aun minoritariamente, fondos públicos regionales o tuviera algún representante en su órgano de dirección.

En este punto, parece mucho más correcto, en términos jurídicos de respeto al régimen jurídico de la formación de la voluntad de estas entidades, el que, en el caso de recibir aportaciones económicas regionales minoritarias, o no tener la Administración regional la mayoría en sus órganos de dirección y gobierno, todas o parte de las determinaciones contenidas en los proyectados artículos 13 a 20 puedan serles exigidas, por la Administración regional participante en la entidad de que se trate, por la vía del condicionado que pudiera establecerse para la aprobación y otorgamiento de tales aportaciones financieras, bajo cualquiera de las fórmulas admitidas en Derecho, y que, a su vista, tal entidad decidiera o no aceptar.

La consecuencia de lo expuesto es que se considera que la expresión comentada, ubicada al final del proyectado artículo 12, debería reformularse, para que, por un lado, en la determinación de los consorcios a los que se les aplicará (directamente) la nueva regulación, se sigan los criterios establecidos en el artículo 36 de la Ley regional 5/2010, de 27 de diciembre, que sujeta al ordenamiento autonómico a "los consorcios en los que la Administración pública de la Región de Murcia o cualquiera de las entidades que integran su sector público hayan aportado mayoritariamente dinero, bienes o industria, o se hayan comprometido en el momento de su constitución a financiar mayoritariamente", y que, además, en su último inciso, sujeta al régimen de control establecido en la vigente ley regional de hacienda a "los consorcios en los que la designación de más de la mitad de los miembros de sus órganos de dirección corresponda a la Comunidad Autónoma o a cualquiera de las entidades de su sector público". Por su parte, la DA Sexta de la ya citada Ley 7/2004, en la redacción dada por la Ley regional 3/2012, de 24 de mayo, extiende el deber de aprobar un plan inicial de actuación a "cualesquiera entes dotados de personalidad jurídica propia o (esta conjunción debe ser una errata, por razones obvias) sobre los que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia tenga el control efectivo o en los que participe mayoritariamente", determinación que sigue la línea recogida en el mencionado último inciso del artículo 36 de referencia y que parece provenir de los criterios establecidos en la normativa comunitaria europea para delimitar el alcance de lo que debe considerarse como sector público de cada Estado miembro (lo que implica que una modificación de la misma que incidiera en el ámbito analizado habría de llevar a una reconsideración de los mencionados preceptos de las leyes 7/2004 y 5/2010, e incluso del hoy proyectado y, en su caso, futuro artículo 12). En definitiva, éstos deben ser los criterios que determinen la aplicación directa e imperativa de los proyectados artículos 13 a 20.

Como se ha dicho, ello ha de entenderse sin perjuicio de poderse añadir en el comentado artículo 12 que, en el caso de consorcios con participación regional en que no se cumpla alguno de los criterios establecidos en dicho artículo 36, la entidad de la Administración de la Comunidad Autónoma participante en el consorcio podrá condicionar su aportación económica, por cualquiera de los medios admitidos en Derecho y previa modificación, en su caso, de los estatutos de aquél, al cumplimiento de todas o parte, según proceda, de las determinaciones proyectadas en los comentados artículos 13 a 20. Y, por lo que se refiere a las "demás entidades" a las que alude el inciso comentado, debería plantearse, bien la eliminación de tal referencia (si no se advierte la existencia de entidades distintas de las ya abordadas por el pretendido artículo 12), bien adoptar un tratamiento similar al de los consorcios que acaba de indicarse.

Así, en resumen, los proyectados artículos 13 a 20 serían aplicables en todo caso, y en los términos que en cada uno de ellos se establece, "a los consorcios (y demás entidades distintas de las referidas en el artículo 39 y DDAA 1ª y 2ª -si existieran, lo que, se insiste, es dudoso) dotados de personalidad jurídica propia que cumplan con alguno de los criterios de aportación financiera o representación mayoritaria pública regional establecidos en el artículo 36 de la Ley 5/2010, de 27 de diciembre, y, en general, a aquellos entes en los que tenga su gobierno y dirección efectivos", o fórmula análoga.

Además de lo anterior, si así se estima, podría establecerse en dicho artículo 12 que, "en el caso de consorcios (y demás entidades, en el mismo caso antes apuntado) en los que participe la Administración regional, o alguno de sus entes instrumentales, en los que no concurra alguno de los criterios de aportación económica o representatividad establecidos en el artículo 36 de la citada ley o, en general, no disponga de su gobierno y dirección efectivos, dicha Administración o sus citados entes podrán condicionar su aportación económica, por cualquiera de los medios admitidos en Derecho y previa modificación, en su caso, de los estatutos del respectivo consorcio o entidad, al cumplimiento de todas o parte, según proceda, de las determinaciones establecidas en los artículos 13 a 20 del Anteproyecto", o expresión análoga.

B) Por otra parte, se advierte que, frente al amplio alcance subjetivo que, según se ha visto, tiene el proyectado artículo 12 (cuya rúbrica es "ámbito de aplicación" del Título III del Anteproyecto), en los proyectados artículos 14.1 y 15, primer párrafo, se limita el alcance de los mismos a "los entes del sector público empresarial y fundacional", lo que permitiría entender que con ello se excluye, por oposición a los entes referidos en el artículo 39.1,b) y las DDAA 1ª y 2ª de la Ley 7/2004, a los organismos autónomos a que se refiere el artículo 39.1,a) de dicha ley, a los consorcios y a esas otras posibles entidades aludidas en el último inciso de dicho artículo 12 que no tuvieran una naturaleza jurídica, pública o privada, empresarial o fundacional. De la documentación obrante en el expediente remitido no puede extraerse si el empleo de la expresión obrante en dichos artículos 14.1 y 15 obedece a la finalidad de excluir de su aplicación a tales organismos autónomos, consorcios y entidades, o si se trata de una posible incoherencia con lo establecido con carácter general en el proyectado artículo 12, que prevé la aplicación de lo dispuesto en el Título III (en todo él) a todos los entes a que el mismo se refiere. En principio, y salvo justificación al efecto, parece que en dichos preceptos debería hacerse una general referencia "a los entes del sector público regional a los que es aplicable el presente Título", o expresión similar.

En la misma línea, y junto a la referencia específica a los "organismos públicos" (es decir, los reseñados en el artículo 39 de la Ley 7/2004) contenida en el proyectado artículo 13.1, segundo párrafo (que viene a ser una reproducción de lo establecido en el artículo 39.2 y 3 de la Ley 7/2004), parece coherente que se añada que los entes a que se refieren las DDAA 1ª y 2ª de la Ley 7/2004 y los consorcios (y esas otras posibles entidades tan comentadas) con aportación financiera o representación mayoritaria regional, deberán estar adscritos, a los mismos efectos previstos en el apartado anterior, a una Consejería u organismo público regional, para cerrar así el diseño de control pretendido por el Anteproyecto para todos los entes integrantes del sector público regional.

3. Sobre la inserción de la nueva regulación en el ordenamiento jurídico regional. La necesidad de relacionar la nueva regulación con el Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia (TRLH).

A la vista de las Secciones 1ª y 2ª del Capítulo I del Título III objeto de comentario, se advierte que, incidiendo las determinaciones allí contenidas en la materia de la Hacienda Pública Regional, en el presente caso no se ha seguido la técnica, empleada en otras leyes dictadas posteriormente a la aprobación de dicho Decreto Legislativo, de modificar este texto legal en la forma necesaria para dar cabida en el mismo a las determinaciones que, en dicha materia de Hacienda Regional, iban introduciendo tales leyes. Así se hizo, por ejemplo, en algunos preceptos de las Leyes regionales 7/2001, 7/2005 y, de entre las más recientes, e inspiradas ya las nuevas determinaciones normativas en los objetivos de requilibrio presupuestario y control y reducción del déficit público que inspira igualmente el presente Anteproyecto, las Leyes 13/2009, 1 y 4/2010 y 6 y 7/2011.

De esta manera, se consigue sistematizar y armonizar la regulación relativa a la referida materia de manera que se incluyen, en el texto legal adecuado al efecto, que es el citado TRLH, las determinaciones necesarias para que quede debidamente integrado y coordinado en una norma legal toda la regulación en materia financiera y presupuestaria que haya de considerarse general (y no específica para un concreto ente) que sea aplicable, bien a la Administración General de la Comunidad Autónoma, bien a sus organismos públicos (los del artículo 39 la Ley 7/2004), bien a sus fundaciones y sociedades mercantiles (recogidas en las DDAA 1º y 2ª de aquélla), bien al resto de entes que, de acuerdo con lo razonado en el epígrafe anterior, haya de considerarse como sector público regional, máxime cuando la regulación proyectada tiene el objeto, ya apuntado en su momento, bien de aproximar en algún punto el régimen financiero y presupuestario de dichos organismos y entes al de la Administración General autonómica, bien, en todo caso, el de instrumentar un intenso control de aquéllos, en estas materias, por parte de la Consejería competente en materia de hacienda, aspectos que justifican que la nueva regulación se hubiera introducido en el ordenamiento regional mediante la modificación del referido Decreto Legislativo, aun cuando el grueso de las modificaciones fuera para añadir a dicho Decreto las determinaciones proyectadas, además de las modificaciones puntuales necesarias en el articulado vigente necesarias para dar la debida coherencia técnica al texto legal.

No se ha hecho así, como se dice, en el presente caso, quizá por razones de urgencia, pero ello no obsta para que en el futuro, y en aras de la adecuada seguridad jurídica y mejor conocimiento del régimen jurídico hacendístico regional en su conjunto, se deba afrontar dicha tarea refundidora. Sin embargo, sí es procedente que, al menos, partiendo, como se ha dicho, de que el TRLH es la norma legal que regula de forma general la materia relativa al régimen jurídico financiero y presupuestario de la Administración regional y sus entes instrumentales, que se introduzcan en el mismo las imprescindibles normas de reenvío que permitan mejorar en alguna medida el conocimiento y la sistemática del indicado régimen jurídico.

Y ello al margen de que el artículo 49.2 de la Ley 7/2004 ya establece para los organismos públicos referidos en su artículo 39 que "el régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero será el establecido en la Ley de Hacienda de la Región de Murcia", y no en otra; ley aquélla en la que en diferentes preceptos (vgr. en los artículos 55, 56, 82, 98 y la DA Segunda) se establecen determinaciones normativas específicas, en estas materias, para entes instrumentales regionales a los que también les serán aplicables los artículos 13 a 20 proyectados. Es cierto que existen en el ordenamiento regional vigente preceptos legales que inciden sobre estas materias y que no se han incorporado, como debería, al articulado del TRLH (vgr., lo establecido en los artículos 35 y 36 de la Ley 5/10), pero ello no obsta para que en el presente caso deba abordarse la modificación de dicho TRLH, considerando la magnitud del nuevo régimen jurídico previsto, y no acudir, como de lo contrario sucedería, al cómodo, pero inseguro, mecanismo de la modificación o derogación tácitas de una ley por otra posterior. Si ello ya parece que sucederá, en su caso, con alguna de las prescripciones contenidas en algunas leyes reguladoras de diferentes entes instrumentales de la Administración regional (lo que ya es jurídicamente reprochable), no es admisible que suceda respecto del TRLH, por las razones ya indicadas.

Esta necesaria conexión entre lo establecido en los artículos del Anteproyecto objeto de análisis y el TRLH debería realizarse, al menos, visto el estado actual de tramitación del Anteproyecto, mediante la inclusión en el mismo de la oportuna disposición adicional de modificación del TRLH, actuando en atención a la diferente tipología de entes instrumentales regionales, en la forma siguiente:

- Respecto de los organismos autónomos, debe añadirse un artículo 56 bis al TRLH en el que se exprese que "sin perjuicio de lo establecido en esta ley para los organismos autónomos (porque en diversos aspectos les es aplicable el mismo régimen jurídico propio de la Administración General regional, más intenso que el aplicable al resto de entes instrumentales, cfr. el artículo 98.1 TRLH con el proyectado 17.3,c), sobre el control de la Intervención General, por ejemplo), a los mismos les será aplicable lo establecido en las Secciones 1º y 2º del Capítulo I del Título III de la Ley..."(cuyo Anteproyecto se dictamina), o expresión similar.

- Respecto de las entidades públicas empresariales a que se refiere el artículo 39.1, b) de la Ley 7/2004, debe añadirse un nuevo artículo 58 en el que se establezca que a dichas entidades les será aplicable en todo caso lo establecido en las citadas Secciones de la nueva ley.

- Respecto de las fundaciones a que se refiere la DA Segunda TRLH, dedicada al régimen hacendístico de las fundaciones del sector público autonómico, debería añadirse un nuevo número que expresara igualmente que, en todo caso, a las mismas les será aplicable lo establecido en las citadas Secciones de la nueva ley.

- Asimismo, para las sociedades mercantiles regionales a que se refiere la DA Segunda de la Ley 7/2004 y los consorcios (y, en su caso, las "demás entidades") a que se refiere el último inciso del proyectado artículo 12, en los términos en que habría de redactarse según lo expuesto en el epígrafe anterior, habría de añadirse al TRLH una nueva DA (la Tercera) en la que se estableciera que a los mismos les será aplicable lo establecido en las citadas Secciones de la nueva ley.

- Cabría también añadir en el TRLH, otra Disposición Adicional que aclarara que, respecto de las fundaciones, sociedades mercantiles, consorcios y demás entidades en las que la aportación económica o la representación regional no sea mayoritaria o, en general, la Administración regional o alguno de sus entes instrumentales no tuviera la dirección efectiva de sus órganos de gobierno y administración, lo establecido en las referidas Secciones sólo será aplicable, en su caso, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12 de la nueva ley para las referidas entidades.

4. Observaciones de carácter particular, que contribuyen a la mejora técnica de los preceptos objeto de análisis.

- Artículos 13.1, 14, 17.1, 19 y 20.

Interesa abordar conjuntamente estos preceptos (sin perjuicio del posterior comentario singularizado de alguno de ellos, sobre otros aspectos) en la medida en que contienen expresiones como "...a que se refiere la presente norma..." o "a los que resulta de aplicación la presente Ley...", que no resultan correctas, pues el Anteproyecto no contiene, en general, un artículo que establezca un ámbito de aplicación subjetivo de la Ley, de forma que, en la materia que nos ocupa, deben sustituirse dichas referencias a la presente "norma" o "Ley" por "el presente Título" (el III), según se deriva del tan comentado artículo 12.

- Artículo 13.1.

En su primer párrafo, para una debida corrección gramatical, el verbo "obtengan" debe ser ubicado de otra forma; así, por ejemplo: "...los ingresos que obtengan los entes del sector público...".

En el segundo párrafo, debe corregirse el error: "adscritos".

- Artículo 13.4.

Este precepto establece que los entes a los que les resulta aplicable el Título en cuestión "quedan sometidos al principio de centralización de las disponibilidades líquidas en el Tesoro Público Regional, cuando una más eficaz gestión de las mismas así lo demande".

En primer lugar, el establecimiento "ex novo" de tal principio en la futura ley y la ausencia de una definición legal del mismo requiere completar el precepto, expresando a que se refiere, que parece ser lo que en términos empresariales se denomina "cash pooling", es decir, la gestión centralizada de los recursos financieros de todos los entes a que se aplica el Título en cuestión. Ello supone, además de añadir tal precisión al precepto, aclarar en el mismo que esa gestión centralizada la realizará, como parece desprenderse del resto del articulado, la Consejería de Hacienda, y aclarar, asimismo, si con la expresión "cuando una más eficaz gestión de las disponibilidades líquidas así lo demande" implica la necesidad de algún acto administrativo de dicha Consejería en que así se declare, o bien, si así fuera lo pretendido, que la disposición de recursos de la tesorería de alguno de los entes en cuestión pueda realizarse por aquélla en cualquier momento sin más que la debida coordinación y comunicación con el ente afectado (esto último parece en todo caso imprescindible, por razones obvias).

En segundo lugar, el precepto plantea la duda de si con tal principio se pretende una tácita ampliación del alcance de la noción de Tesoro Público Regional a los recursos financieros de dichos entes. En principio, la gestión centralizada de las tesorerías de todos los entes instrumentales regionales no implica, de suyo, la variación del actual concepto de Tesoro Público Regional, que está contenido en el artículo 74 TRLH, que lo limita a los recursos financieros de la Administración General de la Comunidad Autónoma y de sus organismos autónomos (pero no del resto de entes instrumentales regionales). Debe, pues, completarse el precepto aclarando si el establecimiento de dicho principio implica o no variación del alcance de la noción de Tesoro Público Regional establecido en el citado artículo 74, considerando las consecuencias jurídicas y económicas que tiene la calificación de un recurso financiero público como integrante o no de dicho Tesoro Público.

- Artículo 16.

En su primer párrafo, debe corregirse la omisión: "...del artículo 13, deberá presentar, a instancia...".

En su segundo párrafo, en coherencia con la atribución de la competencia al Consejo de Gobierno para aprobar los planes de saneamiento a que se refiere el precepto, debe corregirse: "...la Consejería de adscripción del ente deberá remitir una propuesta de plan de saneamiento...".

- Artículo 17.3, c).

Para una debida coordinación con lo ya previsto legalmente, debería añadirse: "...Centro Directivo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 35 de la ley 5/2010..., y sin perjuicio de lo establecido en el artículo 98.1 del TRLH para los organismos autónomos de carácter administrativo", o expresión similar.

- Artículo 18.

Para la adecuada seguridad jurídica, debe añadirse el criterio con arreglo al que habrán de ser actualizadas las cuantías a que se refiere el precepto, así como establecer que el acuerdo de actualización se publicará en el Boletín Oficial de la Región de Murcia.

- Artículo 20.

El establecimiento de "los criterios que dicte la Consejería competente en materia de Hacienda" para que los entes a los que se aplicará el Título de que se trata tengan la obligación de formular un Plan de Pagos a Proveedores, debería realizarse mediante la correspondiente Orden reglamentaria, lo que así habría de disponerse, pues el artículo guarda silencio al respecto.

V. Creación de organismos públicos.

1. Agencia Tributaria de la Región de Murcia (arts. 26 a 45).

Los motivos para su creación son mixtos, por cuanto igualmente se esgrimen como tales la mejora de la gestión tributaria, en sentido amplio (al integrar las competencias de gestión e inspección -hasta ahora en la Dirección General de Tributos- con las de recaudación -en la Agencia Regional de igual nombre-), como se alude a la reducción de gastos presupuestarios que tal unificación implica. Ambos motivos pueden resultar ciertos, aunque no apoyan necesariamente la creación del organismo autónomo, por cuanto serían igualmente asequibles a través de la fusión de los organismos citados en la Dirección General de Tributos, lo que, además, generaría aún mayores ahorros al poder prescindir de las unidades administrativas que conlleva un organismo autónomo y que no son precisas en una dirección general.

Desde la óptica de la Ley 7/2004 la configuración que se hace del organismo autónomo es congruente, tanto en la elección del tipo como en la regulación de los demás aspectos estructurales, de tal manera que puede decirse que el proyecto comprende un conjunto de preceptos suficiente para erigir el organismo y ordenar su organización y funcionamiento, todo ello complementado con las disposiciones adicionales segunda a quinta, y transitorias primera a tercera, lo cual no obsta para que deban ser tenidas en cuenta ciertas observaciones particulares al texto.

La primera se refiere a lo regulado como "objeto y ámbito de aplicación" por el artículo 26, el cual crea la Agencia y le atribuye como fin ser ente instrumental de la Comunidad Autónoma para la realización "de las funciones en el ámbito tributario" y para la realización de otras competencias que se le pudiesen atribuir o encomendar por ley o por convenio. Esta inicial formación del organismo podría ser más clara y precisa partiendo de la idea de que ha de definir su denominación y sus fines generales, tal como indica el artículo 40.2,a) de la mencionada Ley 7/2004, los cuales han de estar más próximos a las funciones que actualmente corresponden a la Dirección General de Tributos y a la Agencia Regional de Recaudación, que se regulan en el Decreto 32/2006, de 21 de abril, y en la Ley 8/1996, de 3 de diciembre, funciones que, a su vez, están originadas en el artículo 43.1 del Estatuto de Autonomía. Para ello, además de variar la denominación del precepto sustituyéndola por la que se deriva de la Ley 7/2004, es decir "Denominación y fines generales", se deberían precisar más las "funciones en el ámbito tributario" que la Agencia va a ejercitar, expresando que le corresponden las funciones de aplicación del sistema tributario autonómico, de los tributos cedidos por el Estado a la Región de Murcia y de aquellos otros recursos de otras Administraciones Públicas cuya gestión se le encomiende por Ley o por convenio, trayendo aquí el contenido del artículo 30.1. Por otra parte, no se advierte la función innovadora del ordenamiento que tiene el párrafo 2 del artículo 26, el cual determina algo tan obvio que no precisa decirse aquí.

También sería coherente con el Estatuto de Autonomía y con las funciones de la Agencia Regional de Recaudación, a la que sucede la nueva Agencia Tributaria, hacer una referencia expresa en este enfoque general a las Corporaciones Locales, ya que el artículo 43.3 de la norma institucional básica establece al más alto nivel normativo la función autonómica de colaborar con tales Corporaciones Locales en la recaudación de sus tributos, porque, como dijera la Exposición de Motivos de la Ley 8/1996 "el carácter uniprovincial de esta Comunidad Autónoma le obliga, como heredera de la antigua Diputación Provincial, a ejercer todas aquellas funciones de colaboración financiera y tributaria con la Administración Local, propias de las diputaciones". A tales efectos, parece insuficiente la mención del artículo 45.3.

El artículo 28.1 del Anteproyecto recoge los principios de organización y actuación, con redacción parecida a la de otros organismos semejantes de otras Comunidades Autónomas. No obstante, tales principios tienen una diferente trascendencia debiendo destacarse la relación entre, por un lado, el respeto pleno a los derechos y garantías de los ciudadanos (apartado a) y, por otro, la aplicación de medios electrónicos e informáticos para el tratamiento de la información (apartado d) y para las relaciones con los ciudadanos (apartado f), aspectos éstos ya tratados por el Consejo Jurídico en el Dictamen 17/2011, expresando que para el ejercicio de una competencia, a veces, el elemento instrumental adquiere tal relevancia que obliga a reconocerle una sustantividad propia. En ese ámbito, la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (LAE) junto con la LPAC, definen el régimen dentro del cual habrá de ajustarse la actividad de la Agencia que, por tanto, en cuanto productora de los actos administrativos correspondientes, ha de responsabilizarse de la elección y uso de los medios electrónicos y aplicaciones correspondientes, lo que, en garantía de los ciudadanos, debiera consignarse en el Anteproyecto con mayor rigor.

El artículo 34.1 no precisa el rango del Director de la Agencia, dentro de los posibles, lo que es un elemento básico de la estructura directiva que ha de ser determinado por la Ley (art. 40.2, c) Ley 7/2004).

El artículo 43 a la hora de remitir el régimen de responsabilidad patrimonial de la Agencia lo hace al establecido para la Administración autonómica, dando a entender la existencia de uno propio de ésta, dato equívoco por cuanto el régimen es el establecido por el Estado en virtud de su competencia respecto al "sistema" de responsabilidad de todas las Administraciones públicas (art. 149.1.18ª CE). De mantenerse el precepto (es innecesario por carecer por sí mismo de efecto normativo) la remisión debiera hacerse correctamente.

Debe destacarse como algo esencial el parcial desajuste entre las Disposiciones adicionales y las finales, ya que, mientras que la Dirección General de Tributos queda extinguida a la entrada en vigor de la Ley (Disposición adicional segunda, párrafo 1), la Agencia Tributaria no será operativa hasta un momento posterior al de tal entrada en vigor, que será determinado por Orden del Consejero de Economía y Hacienda, periodo transitorio en el que seguirá ejerciendo sus funciones la Dirección General de Tributos (Disposición final tercera). Aunque la previsión última evita que puedan producirse vacíos funcionales, es más coherente la solución dada respecto a la Agencia Regional de Recaudación, cuya extinción no se producirá hasta la fecha de inicio de operaciones de la Agencia Tributaria (Disposición adicional segunda).

Finalmente, queda por señalar que llama la atención el repetido uso de verbos en tiempo futuro en algunos de los preceptos clave del texto, que debe ser sustituido con ventajas por el tiempo presente, momento en el que comienzan a ser efectivos los preceptos de la Ley (art. 27.2 y 3; 28.2; 29.1; etc.).

2. Instituto de las Industrias Culturales y de las Artes e Instituto de Turismo.

A) El Capítulo I del Título IV de la Ley 7/2004, regula los llamados organismos públicos, los cuales realizan, bajo la dependencia o vinculación de la Administración General, actividades de ejecución o gestión, tanto administrativas como de contenido económico, cuyas características justifiquen su organización y desarrollo en régimen de descentralización funcional.

El artículo 39 establece dos tipos básicos de organismos públicos, que son los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales. Aunque comparten los rasgos de poseer personalidad jurídica diferenciada, patrimonio y tesorería propios y autonomía de gestión respecto de la Administración General autonómica, la distinción entre ambas figuras viene señalada, como decíamos en nuestro Dictamen 123/2005, en la Exposición de Motivos del citado texto legal, al precisar que mientras los organismos autónomos desarrollan actividades prestacionales que encuentran su campo normativo en el ámbito del derecho público, a las entidades públicas empresariales se les encomienda la realización de actividades y servicios sujetos a contraprestación económica, rigiéndose en su actuación por el derecho privado, salvo en cuanto concierne al ejercicio de potestades públicas sujetas al derecho público.

En la elaboración del Anteproyecto no se ha abordado con la suficiente profundidad el criterio seguido para decantarse por la categoría orgánica elegida, la entidad pública empresarial, en detrimento de la otra posible, es decir, el Organismo autónomo; lo que en este supuesto resulta más necesario, si cabe, atendiendo al hecho de que dichos Institutos van a asumir funciones que hasta este momento vienen siendo ejercidas por órganos de la Administración general (Direcciones Generales de Turismo e Industrias Culturales y de las Artes de la Consejería de Cultura y Turismo).

Dice el artículo 46.1 de la Ley 7/2004 que las entidades públicas empresariales son organismos públicos a los que se encomienda "la realización de actividades y servicios económicos, prestacionales, o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación", ha de entenderse que como función principal. El artículo 47.2 del Proyecto dice que el Instituto de las Industrias Culturales y de las Artes tiene como fines generales "la ordenación, planificación, programación, dirección y coordinación de las competencias de la Región de Murcia en materia de promoción cultural, en el marco de la política del Gobierno Regional", y el artículo 50, en el apartado a), destaca como primer recurso económico del Instituto las dotaciones que anualmente se consignen en los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma y de otras administraciones, apareciendo en penúltimo lugar como letra g) "los ingresos que pueda percibir por la prestación de servicios".

Resulta, por tanto, que el Anteproyecto se sitúa en contradicción con la Ley 7/2004, ya que las funciones atribuidas a los Institutos no se corresponden con las de una entidad pública empresarial, sino con las de un organismo autónomo, al tratarse de actividades netamente administrativas, directamente enraizadas en las competencias de derecho público de la Comunidad Autónoma, conclusión que es trasladable al Instituto de Turismo (art. 54 del Anteproyecto), con igual razón, al no poderse aceptar que el ejercicio de las competencias públicas sobre turismo sean actividades susceptibles de contraprestación.

Por otra parte, la naturaleza jurídica de los Institutos según resulta del texto, no es la de medio propio y servicio técnico de la Administración General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, circunstancia completamente accidental, sino la de una entidad pública empresarial, aspectos que debieran ser separados en el Anteproyecto, así como habría que tener en cuenta también que la declaración de estos Institutos como medio propio y servicio técnico de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia puede plantear, en algunos supuestos, colisión de competencias cuando la entidad encomendante no coincida con la Consejería de adscripción. De ahí que deba considerarse la conveniencia de circunscribir dicha declaración respecto de las Consejerías de adscripción.

B) Las observaciones que se efectúan en este apartado sobre la organización de los Institutos, resultan de aplicación tanto al artículo 49 como al 56 del Anteproyecto, pues presentan un contenido idéntico.

a) Como ya tiene dicho este Consejo Jurídico (por todos, Dictamen 123/2005), el concepto de órgano no debe confundirse con el del cargo. En los preceptos que ahora se analizan se utilizan indistintamente las denominaciones Presidente y Director General (cargos) y las de Presidencia y Dirección General (órganos). Se debe, pues, unificar el criterio a favor de la última opción.

b) En relación con el procedimiento para el nombramiento de los vocales de los Consejos de Administración, se echa en falta determinar quién propondrá al Consejo de Gobierno su nombramiento.

c) En la enumeración de las funciones que corresponden a los Consejos de Administración, se ha seguido el criterio de comenzar cada función con el correspondiente verbo en infinitivo, opción que se abandona en el apartado f) en el que se comienza con un artículo seguido de un sustantivo. Con el fin de dar uniformidad a la redacción de la lista de funciones, sería conveniente sustituir la expresión "las contrataciones del", por la de "contratar al".

d) Aquellas funciones que consistan en proponer una determinada actuación [apartados h), i) y k)], deberá concretarse ante quien se efectuará dicha propuesta, aunque sea con la fórmula general del órgano competente para ello.

e) En el apartado j) de ambos preceptos se establece como función de los Consejos de Administración de los Institutos, la siguiente:

"Fijar las tarifas y precios que deba aplicar el Instituto en la prestación de sus servicios, previo informe de la Consejería competente en materia de Hacienda, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Legislativo 1/2004, de 9 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales".

Los Institutos, si finalmente fuesen entidades públicas empresariales, podrán prestar servicios a terceros o realizar actividades, de su competencia, en régimen de derecho público, puesto que tienen encomendadas potestades administrativas, o bien en régimen de derecho privado. En el primer caso, podremos estar bien ante una tasa, cuando concurran las circunstancias a que se refiere el artículo 10 de la Ley de Tasas (LT), cuyo establecimiento se hará mediante ley (art. 12 LT), bien ante un precio público en los supuestos a los que se refiere el artículo 20 LT, cuya creación, modificación y supresión se realizará mediante Orden del Consejero competente por razón de la materia, previo informe preceptivo del Consejero de Hacienda (art. 21 LT). Si las prestaciones de servicios, realización de actividades o entrega de bienes no patrimoniales, no sujetos a tasa ni a precio público, se llevan a cabo en régimen de derecho privado, las contraprestaciones pecuniarias que se obtengan por ello se considerarán precios privados, quedando excluidos del ámbito de aplicación de dicha Ley, en cuyo caso su establecimiento, modificación o supresión se realizará previo informe de la Consejería competente en materia de Hacienda, mediante Orden de la Consejería u Organismo que deba prestar el servicio.

Finalmente, al reconocer el Anteproyecto a los Institutos la condición de medio propio y servicio técnico de la Administración general de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, a tenor de lo establecido en el artículo 24.6 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, ésta podrá encargar a aquéllos la realización de una determinada prestación, cuya retribución se fijará por referencia a tarifas aprobadas por la entidad pública de la que dependan. Según lo anterior la función que los Consejos de Administración puedan desplegar en relación con las tasas, precios, públicos o privados, y tarifas, será de distinta naturaleza: en unos casos, de propuesta y, en otros, de aprobación. Se sugiere, pues, revisar la redacción del precepto que nos ocupa, con el fin de adecuarlo a las previsiones legales antes citadas.

f) En el último párrafo del apartado 4 de estos dos artículos se establece que "corresponde al Presidente del Instituto resolver los recursos de alzada interpuesto contra actos dictados por el Director General en ejercicio de potestades administrativas", lo que constituye una atribución de la Presidencia que debe, pues, recogerse entre las que se enumeran en el apartado 5.

g) En el apartado 5,f) se atribuye a la Presidencia la competencia para suscribir los convenios referidos en el apartado 3,f) del artículo 7, sin concretar a qué norma corresponde el precepto citado. Parece ser que los convenios que puede suscribir la Presidencia serán los que haya autorizado el Consejo de Administración (apartado 3,g) tanto del artículo 49 como del artículo 56 del Anteproyecto); si es así debe indicarse en este sentido.

h) En el apartado 5,g) se observa una contradicción cuando se atribuye a la Presidencia de los Institutos la competencia para autorizar gastos, pagos o riesgos de cualquier cuantía y, seguidamente, se puntualiza que serán de aplicación los mismos límites cuantitativos establecidos en la normativa aplicable en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, para el titular de la Consejería de adscripción.

i) Se atribuye la representación legal de los Institutos tanto a la Presidencia como a la Dirección General, lo que, en algunos casos, puede resultar inoperante. Resultaría más adecuado que la Presidencia ostentara la representación institucional y la Dirección General la ordinaria.

C) Las previsiones contenidas en las letras d) y e) tanto del artículo 48.3, en el caso del ICA, como del artículo 55.3, en el supuesto del IT, son propias del régimen de contratación de los Institutos y encontrarían una más correcta ubicación en los artículos 52 y 59, respectivamente. En relación con este régimen contractual se comparte la apreciación formulada por el Servicio Jurídico de la Consejería proponente, sobre la necesidad de determinar el órgano competente para las actuaciones relacionadas con los contratos que lleven a cabo los Institutos cuando actúen como poder adjudicador.

D) Observaciones concretas al articulado.

a) Artículo 46. Creación y adscripción. La capacidad para actuar deriva de la propia personalidad jurídica del organismo y, por lo tanto, reconocida esta última la primera va implícita, aunque sólo respecto de aquellas potestades administrativas generales que, según su Ley de creación, puedan ejercitar (art. 40.2, b) de la Ley 7/2004). Desde esta perspectiva la utilización del adjetivo "pleno" puede resultar, como ya indica el Servicio Jurídico de la Consejería consultante, confuso. Esta observación se hace extensiva al artículo 53 al presentar ambos preceptos un contenido idéntico.

b) Artículo 49. Órganos directivos.

- Apartado 2.

Según la letra c) de este apartado el Consejo de Administración del ICA, además de por un Presidente y un Vicepresidente, estará compuesto por seis vocales pertenecientes a la Administración Regional: tres en representación de la Consejería a la que se adscribe el Instituto y tres en representación de las Consejerías competentes en materia de Hacienda, Industria y Cultura. Pues bien, como quiera que la Consejería de adscripción es precisamente la competente en materia de cultura, lo que en realidad prevé el precepto es que de los seis vocales, cuatro lo serán en representación de la Consejería de adscripción.

- Apartado 4.

Debe corregirse el evidente error que se ha cometido al establecer que el Presidente del ICA será con carácter nato y por razón de su cargo, el Consejero titular del departamento al que estén atribuidas las competencias en materia de turismo, cuando, a tenor de la adscripción que se realiza respecto de este Instituto, su Presidente lo será el Consejero competente en materia de cultura.

El último párrafo de este apartado dispone que "corresponde al Presidente del Instituto resolver los recursos de alzada interpuesto contra actos dictados por el Director General en ejercicio de potestades administrativas", lo que constituye una atribución de la Presidencia que debe, pues, recogerse entre las que se enumeran en el siguiente apartado 5.

Esta observación es extrapolable en relación con el último párrafo del apartado 4 del artículo 56.

- Apartado 5.

En el subapartado h) la reseña que se contiene al IT debe ser sustituida por otra al ICA, organismo al que se refiere el artículo cuyo análisis nos ocupa.

c) Artículo 50. Recursos económicos

- En el apartado a) se debe sustituir la referencia a la denominación completa del Organismo por las siglas ICA.

- En el apartado b) resultaría conveniente señalar que las operaciones financieras a las que se refieren, están sometidas a los límites de endeudamiento que rijan para el sector público de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, fijados en su Ley de Presupuestos Generales.

d) Artículo 58. En el apartado 1 o bien se completa la denominación del Instituto o bien se suprime la referencia a la Región de Murcia.

VI. Extinción de organismos públicos.

1. Extinción del Defensor del Pueblo (art. 61).

El artículo 61 extingue el Defensor del Pueblo de la Región de Murcia, adoptando previsiones sobre el personal que presta servicios en la Institución y sobre el patrimonio adscrito. La supresión, con la consiguiente derogación de la Ley 6/2008, de 20 de noviembre, está prevista en el Plan de Reequilibrio 2012-2014, cifrándose el impacto económico de la misma en 1.661.894 euros, según la memoria económica.

La medida, por otra parte, cabe calificarla como una manifestación del ejercicio de la competencia autonómica en materia de organización de sus instituciones de gobierno, enunciada por el artículo 10.Uno.1ª del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, aprobado por Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio.

No obstante, dada su importancia, hubiera sido conveniente una motivación más detallada.

Desde un plano formal, pues, no cabe dudar de la legitimidad de la medida, ya que la Ley regional es el instrumento jurídico adecuado para llevarla a efecto. Pero no debe pasar desapercibido que la supresión de una entidad cuya misión es velar por el respeto de los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos y por el estado de derecho en la actuación de los órganos de la Administración Pública de la Región de Murcia, tiene mayor trascendencia que una mera reorganización de organismos administrativos y debiera haber sido objeto de mayor atención en el expediente.

En este sentido es necesario introducir previsiones de índole transitoria para regular adecuadamente el tratamiento de los expedientes en tramitación, para que la protección que impetraron sus promotores al Defensor pueda ser efectivamente recibida.

Las posibilidades de actuación, a estos efectos, serían diferentes, resultando a primera vista adecuadas varias de ellas. La primera, ya ensayada en la Ley de Castilla-La Mancha 12/2011, de 3 de noviembre, sería remitir las reclamaciones que se encuentren en tramitación al Defensor del Pueblo estatal, solución que habría de contar con el visto bueno de los interesados. La segunda sería potenciar, a igual fin, otros servicios existentes, como la Comisión de Peticiones y Defensa del Ciudadano, de la Asamblea Regional.

En cualquier caso, el principio de confianza de los ciudadanos en la actuación de los poderes públicos, singularmente de la Comunidad Autónoma, debiera conducir a no dejar en el vacío la situación de los interesados y a ordenar racionalmente los trabajos de liquidación en cuanto a la declaración de cese de sus actividades y de sus cargos y a la trasferencia de sus archivos y de sus medios.

2. Extinción de la Entidad Pública del Transporte (art. 62).

El artículo 17.2 de la citada Ley 3/2006, de 8 mayo, de la Entidad Pública del Transporte, dispone que la extinción de la misma "deberá ser aprobada por ley de la Asamblea Regional, que fijará sus efectos, especialmente los económicos y patrimoniales, atendiendo principalmente a las aportaciones establecidas en los correspondientes convenios".

El Anteproyecto se limita a consignar, respecto a los bienes adscritos a la Entidad, que "se incorporarán al Patrimonio de la Comunidad Autónoma", previsión que sólo estaría justificada si fuese coherente con las aportaciones establecidas en los convenios, información que no aparece suministrada en parte alguna del expediente, lo que ha de subsanarse.

3. Extinción de otros organismos. Disposición adicional segunda. Supresión de tres Direcciones Generales y extinción del organismo autónomo Agencia Regional de Recaudación.

Se prevé la supresión de las Direcciones Generales de Turismo y de Industrias Culturales y de las Artes de la Consejería de Cultura y Turismo, así como la extinción (término más apropiado en este caso que el de supresión) de las empresas públicas -- y --, a la fecha de inicio de las actividades de los Institutos de las Industrias Culturales y de las Artes de la Región de Murcia, y de Turismo de la Región de Murcia, el 1 de enero de 2013.

Resulta más adecuado no establecer una fecha concreta para tales supresiones y extinciones, tal como se hace en relación con la Dirección General de Tributos y la Agencia Regional de Recaudación, estableciendo una adecuada normativa de transitoriedad.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma goza de competencia para aprobar el Anteproyecto sometido a consulta, con las observaciones que se indican.

SEGUNDA.- La elección del tipo de ente en el caso del Instituto de las Industrias Culturales y de las Artes y del Instituto de Turismo debe reconsiderarse, ya que presenta contradicciones con la Ley 7/2004 y, además, la regulación permite anticipar problemas de funcionamiento (Consideración Cuarta, V, 2).

TERCERA.- Los efectos de la extinción del Defensor del Pueblo deben contemplarse con el detalle necesario para que un ordenado cese de actividades no perjudique los derechos de los promotores de las quejas en tramitación y permita resolver las relaciones y situaciones jurídicas en que está inmersa la Institución (consideración Cuarta, VI.1).

CUARTA.- Tienen carácter esencial las siguientes observaciones:

1) Las realizadas al artículo 6 (Modificación de la Ley 2/1995, de 15 de marzo, reguladora del Juego y Apuestas de la Región de Murcia), Apartados Uno, sobre la prelación en las fianzas, y Dos, sobre la nueva redacción del artículo 21.2 de la citada Ley.

2) La referida a las Universidades a efectos de la definición del ámbito de aplicación del Registro de Órganos de Representación del Personal a que se refiere el artículo 9 del Anteproyecto (Consideración Cuarta, III, 1).

3) Respecto al personal de los institutos creados por los artículos 46 y 53, singularmente, la falta de competencia para regular las condiciones de trabajo de su personal laboral y la plena vigencia de los principios de publicidad y concurrencia en la selección de personal y provisión de puestos de trabajo de los citados organismos públicos (Consideración Cuarta, III, 3, C, y D).

4) La realizada sobre la delimitación del alcance del artículo 12 (Consideración Cuarta, IV, 2, A) y la relativa al artículo 15 y la audiencia previa en determinados casos en los organismos controlados (Consideración Cuarta, IV, 1).

QUINTA.- Las restantes observaciones contribuyen a la mejora del texto, singularmente la relativa a la modificación del TRLH, en los términos expresados en la Consideración Cuarta, IV, 3, y la referente a las tasas ambientales en la Consideración Cuarta, I, 3, A).

No obstante, V.E. resolverá.

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