El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 5 de junio de 2013, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Consejero de Cultura y Turismo, mediante oficios registrados los días 26 de marzo y 19 de abril de 2013, sobre Anteproyecto de Ley de Turismo de la Región de Murcia (expte. 119/13), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Elaborado en fecha indeterminada el primer borrador del Anteproyecto de Ley de Turismo de la Región de Murcia, el titular de la Dirección General competente en la materia suscribe una propuesta el 8 de octubre de 2012, en la que expresa los objetivos que se pretenden con la nueva norma, al considerarse el turismo como industria estratégica para el desarrollo económico de la Región, y eleva el borrador al titular de la Consejería para que se continúe con el procedimiento de elaboración y se incorporen los trámites e informes preceptivos por el trámite de urgencia. Aunque no obra en el expediente, se infiere de algún informe que de dicho borrador tomó conocimiento el Consejo de Gobierno en su sesión de 11 de octubre de 2012, ordenando que continuaran con los trámites preceptivos (folio 78).

A dicha propuesta se acompaña, además del borrador del Anteproyecto, los siguientes documentos:

Memoria justificativa de la oportunidad y necesidad de la nueva norma, de 5 de octubre de 2012, elaborada por la asesora facultativa con el visto bueno del Director General de Turismo (folios 164 a 185), en la que se va detallando las reformas introducidas en relación con la Ley 11/1997, de 12 de diciembre, de Turismo de la Región de Murcia (en adelante LTRMU), en la que se expresa, entre otros aspectos y como características del texto, que surge del consenso con las organizaciones representativas del sector y que es abierto y no intervencionista.

Estudio económico (folios 186 a 188) elaborado por la misma asesora, de fecha 8 de octubre de 2012, en el que se obtiene como conclusión que el Anteproyecto no prevé el establecimiento de nuevos servicios por lo que su aprobación y aplicación no supondrá un aumento de costes y, por consiguiente, la necesidad de financiación por parte de la Administración regional. Muy al contrario, según se expresa, al simplificarse los procedimientos, al existir un menor intervencionismo de la Administración, al eliminarse duplicidades con otras Administraciones y al reorientar la función inspectora que incluirá tareas de asesoramiento, todo ello redundará en un ahorro económico en medios materiales y personales, aunque sea difícilmente calculable en ese momento según refiere.

Informe relativo (folios 189 y 190) al impacto por razón de género, de 5 de octubre de 2012, suscrito también por la misma asesora, que concluye que el Anteproyecto no incluye en su contenido medida alguna que pueda dar lugar a una discriminación por razón de género.

SEGUNDO.- Con fecha 18 de octubre de 2012, el Director General de Turismo remite un oficio al Alcalde del Ayuntamiento de Murcia, x, en su condición de Presidente de la Federación de Municipios de la Región de Murcia, otorgándole un trámite de audiencia de 7 días hábiles para la presentación de alegaciones, acompañándole copia del texto.

En la misma fecha y por igual plazo y finalidad, se otorga un trámite de audiencia al Presidente de la Confederación Regional de Organizaciones Empresariales de Murcia (CROEM).

TERCERO.- Constan las certificaciones de los acuerdos adoptados por el Consejo Asesor Regional de Turismo, de fecha 22 de octubre de 2012, informando favorablemente el borrador del Anteproyecto de Ley, y por la Comisión de Trabajo de Códigos de Autorregulación y Proyectos Normativos, creada en el seno del Consejo Asesor Regional de Consumo, que informó el borrador en su sesión de 5 de noviembre de 2012. En este último acuerdo figura la opinión del representante de la Unión de Consumidores de Murcia (UCE), que la manifiesta en contra de que desaparezca el Consejo Asesor Regional de Turismo como órgano de consulta y participación, además de proponer concretas modificaciones al texto relativas a la Exposición de Motivos y a la definición de los usuarios turísticos en el artículo 2. De otra parte también obra la opinión de la representante de la CROEM, que apoya el borrador en términos generales.

CUARTO.- Otorgado un trámite de audiencia a los distintos departamentos integrantes de la Administración regional, se emiten los siguientes informes:

1. La Secretaría General de la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación remite, mediante comunicación interior validada el 8 de noviembre de 2012, un informe del Servicio Jurídico en el que se realizan observaciones a los contenidos de determinados preceptos y a cuestiones de técnica normativa.

2. La Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, mediante comunicación interior validada el 8 de noviembre de 2012, acompaña los siguientes informes: el evacuado por la Directora General de Territorio y Vivienda, de 17 de octubre anterior, que realiza observaciones sobre la planificación de la actividad turística, la consideración de los recursos turísticos en los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, la extensión del Registro de Empresas y Actividades Turísticas a los Establecimientos Turísticos, así como sobre la redacción de determinados párrafos que resultan confusos en la definición de los establecimientos. Por último, considera que el borrador ha de recoger la figura de los Planes Especiales de Complejos e Instalaciones Turísticas para aquellos supuestos de multiplicidad de usos o de cierta complejidad.

También remite el informe elaborado por la Subdirectora General de Puertos y Costas en el que se realizan observaciones de técnica normativa.

3. El Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua remite, mediante comunicación interior validada de 19 de noviembre de 2012, el informe evacuado por la Asesora Jurídica, con el visto bueno de la Vicesecretaria, que realiza observaciones al mandato contenido en el antiguo artículo 7.3 (el deber de comunicar por otros departamentos de la Administración regional las ayudas concedidas a empresas turísticas), a la disposición derogatoria segunda,1, por las dudas que suscita la desaparición del Consejo Asesor Regional de Turismo y, por último, a los artículos 40, 44 y 45 por cuestiones de técnica normativa.

4. La Secretaria General de la Consejería de Presidencia, mediante comunicación interior validada de 6 de noviembre de 2012, acompaña el informe elaborado por el Servicio de Asesoramiento a Entidades Locales de la Dirección General de Administración Local y Relaciones Institucionales, que concluye que las competencias enunciadas en el borrador referidas a las Entidades Locales no colisionan con ninguno de los aspectos competenciales establecidos en la normativa vigente, si bien indica lo siguiente:

En cuanto se atribuyen competencias a las Entidades Locales, resulta necesario, en aras del principio de autonomía presupuestaria o suficiencia financiera, que las mismas sean reforzadas con los recursos económicos necesarios para las tareas encomendadas.

No existe constancia de que en la tramitación se haya dado audiencia a las Corporaciones Locales, debiendo emitir informe el Consejo Regional de Cooperación Local, por exigencias de lo previsto en el artículo 3.1,a) de la Ley 9/1994, de 30 de diciembre.

También obran las alegaciones formuladas por el titular de la Dirección General del Medio Ambiente, perteneciente a la citada Consejería, que propone lo siguiente (folios 125 a 127):

a) Si bien con carácter general considera que la iniciativa normativa es absolutamente necesaria para el desarrollo de la política turística regional, expresa que no se incorpora al texto de forma completa los contenidos o regulaciones vinculados a la protección y conservación de la naturaleza, ni tampoco de forma específica la promoción del turismo en el medio natural cuando la riqueza de nuestro patrimonio natural constituye un activo de primer orden, cuya utilización controlada puede producir importantes beneficios (un total de 19 espacios naturales protegidos, Red Natura 2000, que contiene 22 Zonas de Especial Protección de Aves, 50 Lugares de Importancia Comunitaria, 3 humedales de Importancia Internacional Ramsar, una Zona Especialmente Protegida de Importancia para el Mediterráneo -ZEPIM-, una reserva marina y diversas áreas de protección de la fauna). Además se sugiere la posibilidad de que se tengan en cuenta algunas previsiones de la Estrategia Regional para la Conservación y Uso Sostenible de la Diversidad Biológica, en la que se proponía la elaboración de un Plan de Acción sobre Biodiversidad en el turismo con las líneas de actuación que expresa.

b) En la Exposición de Motivos se podría hacer referencia a un turismo responsable, sostenible y de calidad adecuado a las exigencias ambientales.

c) Con la finalidad de contemplar la perspectiva ambiental, se proponen las modificaciones a los artículos 4, 8.4 y 33.1, además de una observación al antiguo artículo 7.3.

5. Mediante comunicación interior validada el 7 de noviembre de 2012, el Secretario General de la Consejería de Sanidad y Política Social remite el informe del Servicio Jurídico de 31 de octubre en el que expresa, en alusión a una contestación de la Dirección General de Salud Pública, que la mayoría de observaciones que se pueden realizar por dicho centro directivo (dispensación de comidas preparadas, salubridad de instalaciones, control de legionella, condiciones de habitabilidad, etc.) irán dirigidas a los desarrollos reglamentarios de la futura norma.

QUINTO.- El 10 de diciembre 2012, el Director General de Turismo emite un informe de examen y valoración de las alegaciones formuladas por los órganos citados anteriormente.

Resultado de dicho trámite es el segundo borrador del Anteproyecto de Ley, que obra en los folios 83 a 104 del expediente.

SEXTO.- El Jefe de Servicio Jurídico de la Consejería de Cultura y Turismo, con el visto bueno del Vicesecretario, emite informe jurídico el 28 de enero de 2013, en el que se informa favorablemente el Anteproyecto de Ley, sin perjuicio de las observaciones formuladas sobre el estudio económico de la norma, sobre la Exposición de Motivos para que incorpore expresamente los dictámenes preceptivos y las consultas evacuadas, y sobre los artículos 1, 16, 39.1 y 44.

SÉPTIMO.- El Pleno del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, en su sesión de 18 de febrero de 2012, emite su Dictamen al Anteproyecto de Ley fijando, en síntesis, las siguientes conclusiones:

1. Valora positivamente el Anteproyecto de Ley de Turismo de la Región de Murcia porque comparte los objetivos que justifican su elaboración.

2. Considera que el cambio de modelo turístico en nuestra Región requiere de actuaciones que impliquen a más sectores junto a aquellos cuya actividad sea clasificada como turística.

3. Los intereses del sector turístico requieren de la vertebración de un cauce de participación institucional para los usuarios de los servicios y establecimientos turísticos. Para la política turística regional debe establecer también un cauce estable para la participación institucional de los municipios.

4. No debiera procederse a la supresión del Consejo Asesor Regional de Turismo, como tampoco de la Comisión Interdepartamental de Turismo.

5. En el artículo 8.2 debería incluirse una referencia expresa a que los planes, directrices o programas a los que se refiere que mantengan la necesaria coherencia con el resto de la planificación general y sectorial de la administración regional.

6.- El artículo 8.4 debería reformularse para garantizar, mediante la oportuna remisión a la legalidad, el cumplimiento de las normas jurídicas imperativas y evitar con ello la creación de un espacio de inseguridad jurídica que en nada beneficia al desarrollo de las actividades económicas en general y a la actividad turística en particular.

OCTAVO.- Consta el examen y valoración de las alegaciones presentadas por el Órgano preinformante en el informe de 11 de marzo de 2013, suscrito por la asesora facultativa con el visto bueno del Director General del Instituto de Turismo, a resultas del cual surge el tercer borrador, que constituye el Anteproyecto sometido a Dictamen de este Consejo Jurídico (folios 1 a 21), diligenciado por la Secretaria General de la Consejería consultante.

NOVENO.- Con fecha 26 de marzo de 2013 (registro de entrada) se recabó el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, si bien, examinado el expediente de referencia, se observó que no obraba el informe preceptivo del Consejo de Cooperación Local, lo que motivó que se adoptara el Acuerdo núm. 15/2013 solicitando que se completara el expediente con el citado informe.

DÉCIMO.- Con fecha 19 de abril de 2013 (registro de entrada) se ha completado el expediente, aportando copias del acuerdo del Consejo de Cooperación Local, adoptado en su sesión de 9 de abril de 2013, que informa favorablemente el Anteproyecto recogiendo alguna observación del representante municipal, así como del informe valorativo evacuado por el Director General del Instituto de Turismo.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un Anteproyecto de ley regional, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración.

El procedimiento de elaboración ha seguido, en lo sustancial, lo previsto en el artículo 46 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, al obrar en el expediente las siguientes actuaciones:

1ª) El Anteproyecto va acompañado de una memoria justificativa que incluye la motivación de su formulación, así como de un informe de impacto por razón de género y de un denominado "estudio económico", que alcanza la conclusión de que su puesta en marcha supondrá un ahorro económico en medios materiales y personales de la Administración regional, si bien no concreta numéricamente tal ahorro, como reconoce el mismo estudio. Sin embargo, ha de tenerse en cuenta que si bien se ahorrarán trámites administrativos, ello no supone que disminuya las facultades de supervisión y control de las actividades, puesto que aun cuando se supriman las autorizaciones administrativas previas, le corresponde al órgano competente velar por el cumplimiento de los requisitos previstos en la normativa turística, para lo cual el artículo 39 bis LPAC le asigna una serie de tareas: comprobar, verificar, investigar e inspeccionar las actividades y demás circunstancias que se produzcan. Es decir, la comunicación previa y la declaración responsable que habilita para el ejercicio de estas actividades turísticas no excluyen los indicados controles de las Administraciones Públicas, sino, muy al contrario, los intensifica como posteriormente se indicará.

2ª) No constan los certificados de los acuerdos que debieron adoptar la Comisión de Secretarios Generales y el Consejo de Gobierno a virtud de lo que prescribe el artículo 46.4 de la Ley 6/2004, cuestión relevante en relación a lo que se expresa en el apartado siguiente, dado que son tales acuerdos los llamados a determinar las consultas y dictámenes oportunos, además de los preceptivos.

3ª) Se han otorgado trámites de audiencia a las Consejerías que integran la Administración regional, cuyas aportaciones han sido examinadas, y se ha sometido el texto al parecer de los órganos consultivos en la materia, tanto del Consejo Asesor Regional de Turismo, como de la Comisión de Trabajo de Códigos de Autorregulación y Proyectos Normativos creada en el seno del Consejo Asesor Regional de Consumo. Asimismo obra el informe del Consejo Regional de Cooperación Local, cuya ausencia motivó nuestro Acuerdo 15/2013 para que se completara el procedimiento.

También obran los trámites preceptivos del Dictamen del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia y el informe evacuado por el Vicesecretario, dando su conformidad al elaborado por el Jefe de Servicio Jurídico.

Por último, aunque no consta un trámite de audiencia específico al sector empresarial turístico, se desprende de la memoria que el texto surge después de mantener numerosas reuniones con las organizaciones representativas del sector, habiéndose "consensuado" (folio 168), si bien tales reuniones se deben documentar e integrar el expediente, dado que constituyen antecedentes de la norma proyectada.

TERCERA.- Competencias.

El Anteproyecto de Ley se sustenta en la competencia autonómica en materia de turismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 10.Uno.16 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, que recoge la competencia exclusiva en "Promoción, fomento y ordenación del turismo en su ámbito territorial".

Sobre este título competencial, el Tribunal Constitucional ha señalado en su Sentencia 125/1984, de 20 de diciembre:

"Según el artículo 148.1.18 CE las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias sobre promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial. Por su parte, el artículo 149 CE no contiene ninguna reserva competencial en favor del Estado sobre turismo. Así las cosas las tres Comunidades recurrentes (...) asumieron competencias exclusivas sobre turismo o más explícitamente sobre promoción y ordenación del turismo (...)".

La Sentencia posterior del mismo Tribunal núm. 75/1989, de 21 de abril, matiza que aunque la competencia autonómica sea exclusiva, no constituye "un impedimento infranqueable a toda intervención estatal en la materia (STC 95/1986, de 10 de julio), no sólo porque ciertas materias o actividades estrechamente ligadas al turismo pudieran caer bajo otros enunciados competenciales que el artículo 149 CE confía al Estado, sino sobre todo porque tanto la Constitución como el propio Estatuto de Autonomía dejan a salvo facultades estatales de dirección general de la economía y, por tanto, de cada uno de sus sectores productivos que han de quedar en poder de los órganos centrales del Estado".

Así pues, se advierte que el sector del turismo tiene múltiples dimensiones al tratarse de una realidad que puede analizarse desde su faceta económica, jurídica o de ocio y que es objeto de diferentes disciplinas de derecho público y privado. Su carácter interdisciplinar con conexiones indiscutibles con la ordenación del territorio y el urbanismo, con el patrimonio cultural e histórico, transportes, comunicaciones, ocio, etc. ha determinado que sean varios los poderes públicos actuantes en esta materia, por lo que pueden estar implicados otros títulos competenciales ya que, como indicamos en nuestro Dictamen 85/2005, es frecuente que una materia, como es el caso de turismo, tenga dimensiones clasificables dentro de otro concepto material, encajable dentro de otro título competencial.

Pero también el artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), reserva competencias a los Ayuntamientos en materia de turismo (apartado m), cuya concreción corresponde en esta materia a la Ley autonómica (apartado 3). En este sentido, una de las novedades del Anteproyecto de Ley, según expone la memoria, es la regulación de la distribución de competencias entre la Administración regional y los Ayuntamientos, concretadas estas últimas en el artículo 6, que se extienden a la promoción, conservación y fomento de los recursos relacionados con el turismo, teniéndolos en consideración en sus instrumentos de planeamiento urbanístico, velar por la conservación y mejora de las infraestructuras y equipamientos encaminados a mejorar la imagen turística de la Región de Murcia, y la planificación, promoción, información y estadística turística local, en coordinación con otras Administraciones.

Partiendo de las competencias reconocidas a los Entes Locales por la LBRL, resulta plenamente ajustado a dicha normativa básica que el Anteproyecto de Ley, en ejercicio de las competencias autonómicas en la materia, concrete el contenido de las competencias locales, como así ha reconocido en su informe la Dirección General competente en materia de Administración Local.

No obstante, se echa en falta en el Anteproyecto que no se contenga una previsión sobre las relaciones interadministrativas a modo semejante a otras normas de reciente aprobación (por ejemplo, el artículo 9 de la Ley 8/2012, de 19 de julio, del Turismo de las Illes Balears o el artículo 8 de la Ley 14/2010, de 9 de diciembre, de Turismo de Castilla y León).

En otro orden de ideas, resulta más preciso y adecuado a la distribución de competencias en la materia y a los principios que rigen en sus relaciones a las Administraciones Públicas que se sustituya el término "coordinación" en el apartado 3 del artículo 6 por "colaboración" o "cooperación", en referencia a los criterios de actuación con otras Administraciones Públicas (artículo 3.2 LPAC).

CUARTA.- Adecuación del Anteproyecto de Ley a la normativa comunitaria y española sobre el libre acceso a la actividad turística.

Un objetivo destacado del Anteproyecto de Ley (Exposición de Motivos) es la eliminación de obstáculos para el ejercicio de la actividad turística y facilitar los procedimientos, en aplicación de la conocida como Directiva de Servicios (Directiva 2006/123/CE), que resulta plenamente aplicable a los servicios turísticos (Considerando 33), incluidas las agencias de viajes, los guía de turismo y los servicios recreativos, si bien con anterioridad la Comunidad Autónoma ya había realizado una primera adecuación de la normativa turística a aquélla, a través de la Ley 12/2009, de 11 de diciembre, por la que se modifican diversas leyes para su adaptación a la citada Directiva relativa a los servicios en el mercado interior, entre ellas la LTRMU (artículo 1), y del Decreto regional 37/2011, de 8 de abril, por el que se modifican diversos reglamentos en materia de turismo para su adaptación a la modificación operada.

Dicha Directiva de Servicios, que tiene como fin eliminar los obstáculos que se oponen a la libertad de establecimiento de los prestadores en los Estados miembros y a la libre circulación de servicios entre ellos, y garantizar, tanto a los destinatarios como a los prestadores, la necesaria seguridad jurídica para el ejercicio efectivo de estas dos libertades fundamentales del Tratado de la Unión Europea, fue incorporada parcialmente al ordenamiento español por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Establece, con carácter general, que la normativa reguladora del acceso a una actividad de servicios o del ejercicio de la misma no podrá imponer a los prestadores un régimen de autorización, salvo las excepciones indicadas (artículo 5). En su desarrollo, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas Leyes estatales para su adaptación a aquélla, añadió a la LPAC el artículo 79 bis sobre la declaración responsable y la comunicación previa, recogidos en el texto como documentos a presentar por las empresas turísticas para la realización de actividades turísticas.

En nuestro Dictamen 256/2011 señalamos, con referencia a la Ley 17/2009, que "dicha Ley pone énfasis en que los instrumentos de intervención de las Administraciones Públicas en este sector deben de ser analizados pormenorizadamente y ser conformes con los principios de no discriminación, de justificación por razones imperiosas de interés general y de proporcionalidad para atender esas razones. Por otro lado, exige que se simplifiquen los procedimientos, evitando dilaciones innecesarias y reduciendo las cargas administrativas a los prestadores de servicios. En tal sentido, se establece que el régimen de autorización sólo podrá imponerse cuando concurran las siguientes condiciones: no discriminación, necesidad, es decir, que el régimen de autorización esté justificado por una razón imperiosa de interés general, y proporcionalidad, en tanto no existan otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado (comunicación o una declaración responsable del prestador), hoy contenidas en el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".

El Consejo de Estado (Dictamen núm. 99/2009 sobre el entonces Anteproyecto de la Ley 17/2009) destaca de la misma que impone un nuevo modelo de relación de las Administraciones Públicas con sus ciudadanos, en el que prima, ante todo, el objetivo de favorecer y facilitar el ejercicio de las libertades de establecimiento y circulación de servicios mediante la agilización y simplificación de la actividad de los ciudadanos, en la consideración de que todo ello supone el refuerzo de los derechos y la protección de los consumidores, así como la potenciación de la calidad de los servicios, que es otro de los pilares sobre los que se asienta la regulación.

Sobre los documentos que, con carácter general, sustituyen a las autorizaciones previas para el acceso a una actividad, tales como la comunicación previa y la declaración responsable (salvo las excepciones previstas en el artículo 5 de la Ley 17/2009, que mantienen el régimen de autorización pero sujeto a las condiciones de no discriminación, necesidad por razones imperiosas de interés general y proporcionalidad), nuestro Dictamen núm. 226/10 analizó el artículo 71 bis LPAC, por el que se regulan dichas figuras, alcanzando las siguientes conclusiones:

"a) La LPAC da primacía a la declaración responsable, lo que supone la consolidación del papel preeminente que la Ley 17/2009 confiere a esta técnica.

b) La declaración responsable permite "acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio", en tanto que la comunicación previa queda referida "al ejercicio de un derecho o inicio de una actividad", lo que en principio podría constituir una diferencia entre ambas técnicas, no puede afirmarse de modo tajante a la vista de la previsión del apartado 3 del precepto que afirma que tanto la comunicación previa como la declaración responsable tienen la virtualidad de permitir, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, lo que origina un solapamiento entre ambas figuras.

c) En la declaración responsable, amén de la afirmación de que el interesado cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente, se ha de estar en condiciones de probarlo de inmediato porque se dispone de la documentación que así lo acredita, requisito que no lo contempla la Ley para la figura de la comunicación previa, cuya función es la de "poner en conocimiento de la Administración Pública competente los datos identificativos y demás requisitos exigibles". Estos datos y requisitos son los formales que resultan inherentes a cualquier solicitud de iniciación de un procedimiento, como lo prueba la remisión que el artículo 71.bis hace al artículo 70.1 LPAC, que es precisamente el que regula los requisitos de toda solicitud, los cuales se podrán completar con los que sectorialmente se consideren precisos en función de la importancia de cada asunto".

El Anteproyecto de Ley sometido a consulta, a diferencia de la Ley regional 12/2009 (modificativa de la LTRMU) que, en lo que aquí nos ocupa, se decantó por la figura de la comunicación para sustituir la autorización en las actividades turísticas que regula en el artículo 1, recoge de forma acertada la necesidad de presentar ambos documentos por la empresa turística; en efecto, el artículo 14.1 del Anteproyecto señala que los titulares de empresas y establecimientos turísticos deberán presentar la declaración responsable y la comunicación previa. La importancia de la primera ya se ha expuesto anteriormente, en cuanto que el prestador manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para el ejercicio de la actividad. Por tanto, el Anteproyecto se acomoda en este aspecto a la Directiva de Servicios y la normativa estatal básica de trasposición, al igual que al artículo 71 bis.3 LPAC, cuando el artículo 14.1 expresa que su presentación permitirá la realización de la actividad turística.

El examen del inicio de la eficacia de la comunicación previa se consideró en el Dictamen núm. 226/2010:

"A tenor de lo establecido en el artículo 71 bis.3 LPAC las declaraciones responsables y las comunicaciones previas permitirán "con carácter general el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad desde el día de su presentación". De esta previsión legal se desprende claramente la posibilidad de ejercer la actividad de que se trate desde el momento mismo en que dichos documentos son depositados en los lugares previstos para ello por las normas que resulten de aplicación. Esta eficacia simultánea a la presentación parece constituir la regla general que, sin embargo, puede admitir excepciones en casos especiales, de forma que la comunicación tenga una eficacia demorada o que pueda presentarse después de iniciar la actividad".

Pero la simplificación administrativa y la dinamización de las actividades que puede suponer la aplicación de la Directiva de Servicios con la eliminación, con carácter general, de la autorización previa, exige un fortalecimiento del control sucesivo. No cabe duda que la implantación de estas figuras desplaza hacia la Administración la carga de un esfuerzo en vigilancia y control que antes era soportada por el particular en forma de dilaciones y trabas burocráticas. De ahí que la LPAC recoja el principio de que los efectos favorables al interesado que derivan de las declaraciones responsables y comunicaciones previas serán "sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas" (art. 71 bis.3).

Expuestos los aspectos esenciales dimanantes de la Directiva de Servicios y de la normativa básica de transposición, su plasmación en el articulado suscita las siguientes observaciones:

1. El inicio de la actividad turística.

El indicado artículo 14.1 del Anteproyecto de Ley expresa que "desde la presentación de la comunicación previa y la declaración responsable se podrá realizar la actividad turística", añadiéndose "sin perjuicio del cumplimiento del resto de normativa que les sea de aplicación". Pero este último inciso puede no ser suficiente para abordar otros supuestos en los que la actividad turística se desarrolle en establecimientos turísticos, cuyo inicio puede estar condicionado por el cumplimiento de la normativa sectorial aplicable (urbanística, sanitaria, de seguridad, medioambiental y de patrimonio histórico), que exija autorizaciones previas o licencias por razones imperiosas de interés general (seguridad pública, protección civil, salud pública, seguridad y salud de los consumidores, protección del medio ambiente, etc.), siendo la obtención de aquéllas un requisito sine qua non para el inicio de la actividad turística. De ahí que algunas normas autonómicas de objeto similar hayan precisado lo siguiente:

- El artículo 23.3 de la Ley 8/2012, ya citada, de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, precisa: "La presentación de la declaración responsable (...), acompañada de la documentación exigida, habilita "excepto en los casos en que se requiera normativamente una autorización administrativa específica previa", desde el día que se presenta para el desarrollo de la actividad de que se trate, sin perjuicio del cumplimiento de las otras obligaciones exigidas en otras normas que sean aplicables y de las facultades de comprobación posterior que tengan atribuidas las Administraciones competentes".

- El artículo 26.1 de la Ley 14/2010, también citada, de Castilla y León especifica que la libre prestación de servicios se aplica a las actividades no vinculadas a un establecimiento físico.

- El artículo 36,a) de la Ley de Turismo de Cataluña (Ley 13/2002, de 21 de junio) establece como deberes de las empresas turísticas la formalización de las declaraciones responsables y disponer de las autorizaciones que les sean exigibles en aplicación de la legislación vigente para iniciar y desarrollar la actividad.

- El artículo 13 de la Ley Foral 7/1003, de 14 de febrero, de Turismo de la Comunidad de Navarra, después de señalar que el ejercicio de la actividad turística es libre sin más limitaciones que las establecidas en la norma, especifica que, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior, las empresas y establecimientos turísticos, con carácter previo a la iniciación de su actividad, deberán estar en posesión de las licencias o autorizaciones que les sean exigibles por otros organismos en virtud de sus respectivas competencias.

En suma, este Órgano Consultivo considera que debería especificarse en relación con el inicio de la actividad en establecimientos turísticos, que deberá contarse para ello con las autorizaciones o licencias previstas en la normativa que resulte de aplicación.

Por último, respecto a las modificaciones que afecten a las condiciones en base a las cuales se otorgó la clasificación de empresas y establecimientos turísticos, debería especificarse en el artículo 14.3 del Anteproyecto que la comunicación ha de ser previa a que se produzcan las mismas (por afectar a los niveles de calidad de la actividad y para conocimiento de los usuarios turísticos), lo que debe ser regulado expresamente (artículo 71 bis, 3 LPAC).

2. Ausencia de previsiones sobre prestadores de servicios de fuera de la Región.

A diferencia de otras leyes autonómicas (por ejemplo, los artículos 30 de la Ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía o 50 de la Ley 2/2011, de 31 de enero, de desarrollo y modernización del turismo de Extremadura), no contiene el Anteproyecto ninguna previsión respecto a los prestadores de servicios turísticos de otras Comunidades Autónomas que las desarrollen en la Región, o sobre las empresas establecidas en otro Estado miembro de la Unión Europea que presten servicios igualmente en la Región. Por consiguiente, debería recogerse alguna indicación al respecto, sirviendo como orientación las normas indicadas.

3. La imposibilidad de continuar la actividad en los casos de inexactitud, omisión o falsedad.

El artículo 71 bis.4 LPAC regula la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada en el momento que se tenga constancia de la inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpore a una declaración responsable o a una comunicación previa, o la falta de presentación ante la Administración de la declaración responsable o comunicación previa, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas. Añade en el apartado siguiente que "Asimismo la resolución de la Administración Pública que declare tales circunstancias podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación".

El Anteproyecto no recoge las consecuencias de la imposibilidad de continuar con la actividad en el caso de irregularidades esenciales, como medida independiente del expediente sancionador de acuerdo con la normativa básica. Se debe articular un procedimiento integrado por un trámite de audiencia a la empresa interesada, previo a la adopción de la resolución por el órgano competente, que habrá igualmente de determinarse en el Anteproyecto, aclarando si es el mismo que lo es para la adopción de las medidas accesorias (artículos 44.1.b),1º y 47.4 del Anteproyecto).

4. La habilitación a los guías de turismo.

El artículo 33.2 del Anteproyecto establece que el ejercicio de esta actividad deberá ser llevado a cabo por quienes estén en posesión de la habilitación correspondiente.

La exigencia de habilitación y su adecuación a la normativa comunitaria ha sido objeto de examen por otros Órganos Consultivos en relación con Anteproyectos de Ley de objeto similar (por ejemplo, Dictamen 422/2011 del Consejo Consultivo de Andalucía o 514/2010, ya citado, del Consejo Consultivo de Castilla y León), alcanzando la conclusión de que tal exigencia de habilitación puede considerarse acorde con la libertad de prestación de servicios, en la medida en que se invoca una razón imperiosa de interés general, resulta proporcionada y no discriminatoria, de acuerdo con artículo 9.2 de la Ley 17/2009, y el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español las Directivas números 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005 y la 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de las cualificaciones profesionales.

En consecuencia, debe justificarse en el texto (Exposición de Motivos) esta opción sobre la base de los motivos señalados (razones imperiosas de interés general); además debería contemplarse en el artículo comentado, como han hecho en otras normas autonómicas, el ejercicio de la actividad por personas ya habilitadas por otras Comunidades Autónomas a las que no se les podrá exigir nuevos requisitos de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 de la Ley 17/2009, así como las guías de turismo establecidas en un Estado de la Unión Europea que deseen ejercer la actividad de forma temporal en la Región de Murcia en régimen de libre prestación.

5. Intensificación de las medidas de control.

Consustancial al control a posteriori encomendando a la Administración es el incremento de las tareas inspectoras y sancionadoras, lo que no se infiere del Anteproyecto puesto que, conforme a la denominada memoria económica, la entrada en vigor de la Ley no va a comportar gasto alguno en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma.

6. Sobre los desarrollos en la materia.

Debería contenerse un mandato en las Disposiciones finales encaminado a aprobar los modelos de las comunicaciones previas y declaraciones responsables (los requisitos que se cumplen deben estar recogidos de forma expresa, clara y precisa) conforme al apartado 5 del artículo 71 bis LPAC, que ordena que "las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y actualizados modelos de declaración responsable y de comunicación previa, los cuales se facilitarán de forma clara e inequívoca y que, en todo caso, se podrán presentar a distancia y por vía electrónica".

QUINTA.- Observaciones de índole general.

I. Cuestión de técnica normativa.

La primera observación, de índole general, atañe al documento autorizado remitido a consulta, dado que se encuentra descuadrado, puesto que los párrafos iniciales están desplazados, ya que en lugar de iniciarse desde el margen izquierdo al derecho, comienzan con unas letras sueltas en la parte derecha, para pasar seguidamente al margen izquierdo. Pese a ello, su contenido resulta legible para la emisión del presente Dictamen, si bien su aprobación como Proyecto de Ley exige una revisión completa de sus márgenes.

II. Objeto del Anteproyecto de Ley.

1. Actividades a las que se extiende.

El artículo 1 del Anteproyecto recoge que la Ley tiene por objeto la ordenación de la actividad turística en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, frente a la regulación vigente (LTRMU), que lo concreta con referencia a las submaterias a las que se extiende: la prestación de servicios por parte de las empresas, establecimientos y profesionales del sector turístico, así como la acción administrativa en materia de promoción, planificación, fomento, inspección y régimen sancionador, en parecidos términos a otras normas autonómicas de reciente aprobación, como la Ley 8/2012, de turismo de las Illes Balears (artículo 1.1), que extiende su objeto a la ordenación, la planificación, la promoción, el fomento y la disciplina del turismo y de la calidad en la prestación de servicios turísticos; o la Ley 14/2010, ya citada, de Turismo de Castilla y León, cuyo artículo 1, tras expresar que tiene por objeto regular el turismo en el territorio de aquella Comunidad, especifica los campos de actuación: ordenación, planificación, promoción, fomento y disciplina.

El que el artículo 1 del Anteproyecto de Ley acoja un término tan amplio como el de "ordenación de la actividad turística", sin concretar los aspectos a los que se extiende, empleando un término genérico (ordenación) alusivo también a otros sectores materiales del campo de la actuación pública no reservados a la Consejería impulsora, ha motivado alguna observación en el procedimiento de elaboración, si bien este Órgano Consultivo considera que no presenta mayores problemas porque seguidamente el artículo 2 del Anteproyecto acota qué se entiende por actividad turística. No obstante, entre las actuaciones públicas a las que extiende su regulación se encuentra también la disciplina turística a la que el Anteproyecto dedica el título V, que no es citada ni en el artículo 1, ni tampoco incluida en la definición del artículo 2, por lo que debería ser completado el objeto de la norma.

2. Sobre la exclusión de determinadas actividades recreativas y de ocio ligadas con el turismo.

A diferencia de la Ley vigente (artículo 31), el Anteproyecto excluye de su ámbito de aplicación a los locales de actividades recreativas o de ocio (salas de fiesta, discotecas y tablaos flamencos), que eran considerados por la LTRMU como establecimientos turísticos (artículo 9).

Nada que objetar a esta opción normativa elegida por la Consejería proponente (también acogida por alguna otra norma autonómica), acorde además con las consideraciones que realizó este Consejo Jurídico en su Dictamen núm. 110/2005 respecto al entonces Proyecto de Decreto por el que se regulaban los Establecimientos de Restauración y Locales de Actividades Recreativas en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en desarrollo de la vigente Ley. Para finalmente concluir en aquel Dictamen que la Administración regional tenía que afrontar la elaboración de una Ley regional sobre espectáculos públicos y actividades recreativas, al igual que lo han hecho otras Comunidades Autónomas, regulando de forma coordinada e integrada las diferentes competencias que inciden en dichos establecimientos. Conclusión que se mantiene a la vista de que la vigente (Ley 2/2011, de 2 de marzo) sólo regula las limitaciones generales de acceso a los espectáculos públicos, a las actividades recreativas y a los establecimientos públicos de la Región de Murcia, las condiciones específicas de admisión y el régimen de habilitación y funciones del control de acceso.

III. Sobre la falta de regulación de los derechos de los turistas en el Anteproyecto de Ley.

En opinión de este Consejo Jurídico, el Anteproyecto de Ley presenta una carencia destacable, como es la falta de regulación de los aspectos atinentes a la protección del usuario turístico, partiendo de los siguientes datos:

a) Ha desaparecido, como uno de los principios rectores de la Ley, la protección de los usuarios de los servicios turísticos, a diferencia de la regulación vigente.

b) Se suprimen los derechos de los turistas previstos en el artículo 44 y ss. LTRMU.

c) Tampoco se prevé en el Anteproyecto (queda indeterminado si en el futuro se creerán mediante disposiciones reglamentarias) la constitución de órganos consultivos y de participación a través de los cuales los representantes de los consumidores y usuarios puedan aportar sus puntos de vista en esta materia, una vez que se expresa en el expediente que la Administración regional tiene abiertas otras vías de interlocución con el sector empresarial turístico, según se expresa en el folio 172, pero obviamente, tales vías, que convendría que se instrumentalizasen a través de órganos de participación, deben ser ampliadas a representantes de otros sectores y, muy singularmente, a los de los consumidores y usuarios, conforme a los derechos reconocidos en el Estatuto de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia (Ley 4/1996, de 14 de junio).

La justificación que ofrece el expediente para excluir de la regulación los derechos de los usuarios turísticos se sustenta en que tales derechos se entienden correlativos a los deberes de las empresas turísticas, como especialidad, y que aquéllos se encuentran recogidos en la legislación de los usuarios y consumidores, sin necesidad de tener que reiterarlos, según expresa el informe de contestación a las alegaciones suscrito por el Director General de Turismo (folio 112).

A este respecto cabe indicar lo siguiente:

1) Una regulación como la propuesta debe guardar un equilibrio entre la eliminación de las trabas para facilitar la inversión, principio orientador del Anteproyecto de Ley, con la de un aumento de la protección de los usuarios turísticos.

En este sentido el artículo 51 de la Constitución Española señala que los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos.

La normativa general de defensa de los consumidores (Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, y Ley regional 4/1996, ya citada) no agota la defensa de aquéllos, sino que debe ampliarse a otras normas en las que ya no se le considera de forma abstracta consumidor, sino usuario de un determinado servicio, en este caso turista. De ahí que algún sector doctrinal afirme que la normativa turística es, en algunos aspectos, parte integrante de la de consumo y, por tanto, informada por el principio constitucional anteriormente expresado.

2) La relación de derechos (y correlativamente los deberes) de los usuarios turísticos en las leyes turísticas es complementaria al reconocimiento de aquéllos en las normas citadas de defensa del consumidor y usuario o, como expresa algún autor, el derecho otorga una protección general, a través de las normas expresadas anteriormente, y una protección especial aplicable al ámbito o sector de que se trate, en este caso el turístico, destacándose del turista que es un consumidor especialmente necesitado de protección, con una posición débil y necesitada de una específica protección jurídica como consumidor añadida a la general.

3) Así se ha entendido por las normas autonómicas turísticas de reciente aprobación, que han incluido un catálogo de los derechos y deberes de los usuarios turísticos, citando a este respecto las Comunidades Autónomas de las Illes Ballears (artículo 15 y ss. de la Ley 8/2012), de Galicia (artículo 10 y ss. de la Ley 7/2011, de 27 de octubre), de Andalucía (artículo 21 y ss. de la Ley 13/2011), etc.

En consecuencia, se considera una observación esencial que se complete el Anteproyecto con el régimen de derechos de los usuarios turísticos en los términos expresados.

IV. La planificación turística.

La planificación turística (artículo 8) se instrumentaliza en el Anteproyecto de Ley a través de una amalgama de instrumentos, tales como Planes Estratégicos, programas de acción, planes, directrices y programas sobre infraestructuras, equipamientos y recursos turísticos, cuya finalidad, contenido mínimo, procedimiento de aprobación e interrelaciones con otros planes no se contienen en el texto, convirtiéndose en una mera relación programática, carente de la necesaria precisión jurídica en la Ley para habilitar el posterior desarrollo reglamentario.

En la Memoria de este Consejo Jurídico correspondiente al año 2004, en la que se trató el fenómeno de la planificación administrativa, destacamos que "los planes administrativos no tienen un contenido unívoco ni responden a unos fines comunes, y así el derecho positivo crea con esa denominación figuras de distinta naturaleza, contenido y eficacia jurídica, sometiéndolas a diferentes exigencias formales para su aprobación. Con arreglo a tal realidad se puede distinguir entre los planes o instrumentos sin exigencias predefinidas en cuanto a su aprobación, e incluso sin una específica justificación legal de su existencia, y otros aprobados por la Administración en el ejercicio de su potestad reglamentaria y con vocación, pues, de integrarse en el ordenamiento jurídico y ser fuente de derechos y obligaciones para los entes públicos y los ciudadanos".

Otra de las preocupaciones expresadas por este Órgano Consultivo en relación con el estudio de leyes sectoriales autonómicas (por todos, el Dictamen núm. 188/2006 sobre el Anteproyecto de Ley del Patrimonio Cultural) es la necesidad de prever las relaciones entre la planificación de esa clase y la ordenación del territorio y urbanismo, normativas que deben conectarse bajo el criterio de coordinación y cooperación entre ellas (STC 227/1988).

Así pues, con carácter general la planificación turística puede ser abordada por el legislador a través de diversos instrumentos o planes, que a su vez también pueden tener distinta naturaleza y efectos. De modo que puede ser acometida a través de instrumentos o planes ya previstos y regulados en el ordenamiento jurídico regional (así ocurre cuando el artículo 7 se remite a los proyectos estratégicos regionales) o regulando una planificación sectorial propia, en cuyo caso ha de precisarse, aunque sea con carácter mínimo, su finalidad, contenido, procedimiento y efectos.

Analizado, pues, el tratamiento de la planificación en el Anteproyecto de Ley resulta que:

a) El apartado 1 del artículo 8 expresa lo siguiente: "La Administración Regional, a propuesta del organismo competente en materia de turismo, podrá elaborar Planes Estratégicos para establecer las directrices turísticas e integrar los programas de acción con incidencia en el turismo en los que intervengan las distintas consejerías".

Según el alcance que se pretenda dar a tales directrices y programas de acción, se pueden configurar como instrumentos de acción estratégica y concertada, opción que parece la escogida por el Anteproyecto, o, si se pretendiese un grado de vinculación sobre el planeamiento territorial con los consiguientes efectos jurídicos motivados por su aprobación, podría utilizarse la figura de las Directrices de Ordenación de carácter sectorial previstas en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia (TRLSRM), aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio. Estas Directrices de Ordenación son instrumentos directores que tienen como finalidad la regulación de actividades y la coordinación de políticas sectoriales, pudiendo abarcar un sector o varios específicos (artículo 20). También se encuentran regulados su contenido, procedimiento de elaboración y efectos. A su vez dichas Directrices pueden desarrollarse a través de Planes de Ordenación Territorial y Programas de Actuación Territorial; estos últimos son instrumentos de carácter ejecutivo y de programación a corto plazo de las previsiones, concretando las actuaciones con las distintas Administraciones, lo que vendría a coincidir con las finalidades de los programas de acción.

b) El apartado 2 del mismo artículo 8 señala que "el organismo competente en materia de turismo establecerá los planes, directrices o programas sobre infraestructuras, equipamientos y recursos turísticos que resulten necesarios para el crecimiento ordenado y sostenible en su triple vertiente económica, social y ambiental de turismo en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia".

Frente a esta propuesta de regulación ha de realizarse la siguiente observación de carácter esencial, en consonancia con lo señalado anteriormente:

Los enunciados de tales planes, directrices y programas (infraestructuras, equipamientos y recursos turísticos) encajan plenamente en los cometidos de los instrumentos de ordenación del territorio citados anteriormente y previstos en el TRLSRM, por lo que el Anteproyecto, en este apartado, debería remitirse a los mismos.

En el caso de pretender una regulación separada de tales instrumentos, lo que no se considera a priori justificado en este caso en atención a las finalidades expresadas, debería completarse la regulación con los objetivos, contenidos mínimos y órganos de aprobación, así como determinar su relación con los instrumentos de ordenación del territorio citados.

c) En el artículo 8.3 se establecen los planes de desarrollo turístico que elaboren las entidades locales, si bien hay una indefinición respecto al contenido de los mismos y al procedimiento de aprobación, cuando, además, en el apartado 4 del mismo artículo se tienen ya en cuenta los planes urbanísticos que aprueben los Ayuntamientos, todo ello con la finalidad de incardinar en el procedimiento de aprobación un informe preceptivo del organismo competente en materia de turismo.

V. Sobre la regulación de determinadas empresas turísticas.

Con el objetivo de formular una legislación no intervencionista y limitar los contenidos de la Ley a lo que sea estrictamente necesario según se informa en el expediente, la regulación de determinadas empresas y establecimientos en el Anteproyecto de Ley permite prácticamente un desarrollo casi autónomo de los reglamentos a los que se remite, sin contener unos mandatos mínimos para su desarrollo. Sirva como ejemplo de lo señalado el artículo 22, relativo a los apartamentos turísticos, que se limita a expresar su definición sin otros condicionantes o limitaciones dirigidas al posterior desarrollo reglamentario; o el 29 sobre los establecimientos de restauración, que no recoge ni siquiera las categorías previstas para ellos.

Sobre esta práctica, recordamos en el Dictamen 90/2001, de 15 de octubre, la doctrina del Tribunal Constitucional en Sentencias como la 83/1984, de 24 de julio, que expresa que "el principio de reserva de Ley entraña una garantía esencial de nuestro Estado de Derecho. Su significado último es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos. El principio no excluye la posibilidad de que las Leyes tengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución a favor del legislador". Sobre el alcance de dichas remisiones, sigue diciendo el Alto Tribunal que "han de ser tales que restrinjan efectivamente el ejercicio de esa potestad a un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley". Por ello, son contrarias a la Constitución las "remisiones incondicionadas o carentes de límites ciertos y estrictos, pues ello entrañaría un desapoderamiento del Parlamento a favor de la potestad reglamentaria que sería contrario a la Norma constitucional creadora de la reserva (S. 99/1987 de 11 de junio)".

También es advertido por el Consejo Consultivo de Castilla y León, en su Dictamen 514/2010 sobre el Anteproyecto de Ley de Turismo, que una remisión amplia y sobre aspectos tan generales al reglamento puede impedir en el futuro abordar extremos concretos cuya regulación exija reserva de ley.

Aplicado al Anteproyecto que nos ocupa, en los artículos que contengan únicamente las definiciones, debería añadirse el ámbito de operatividad reglamentaria en lo que concierne a los condicionantes esenciales del ejercicio de dicha actividad, sobre todo en relación con los alojamientos turísticos, pues indicamos en el Dictamen núm. 102/2010 que esta conveniencia se transforma en exigencia constitucional -artículo 53.1 CE-, por la aplicación del principio de reserva de ley, cuando se trate de aspectos de esta normativa que impliquen restricciones a las empresas del sector o de acceso a los ciudadanos, puesto que la Ley regional ha de concretar los fines y objetivos que la reglamentación ha de perseguir y las consecuencias que derivan de su incumplimiento, aunque en este último aspecto el Anteproyecto sí contiene el régimen sancionador.

SEXTA.- Observaciones particulares.

-Artículo 3. Ámbito de aplicación.

Aunque se haya pretendido simplificar la redacción vigente, eliminaría cualquier duda interpretativa si se añadiera al apartado 2 "sus entes instrumentales", tras Administraciones Públicas.

-Artículo 12. Empresas turísticas.

Se ha suprimido en la definición, en relación con la normativa vigente (artículo 8.1 LTRMU), la nota de profesionalidad que caracteriza la actividad prestada por las empresas turísticas, sin mayor justificación en la memoria, cuando dicha característica se refleja, por ejemplo, a la hora de definir qué se entiende por empresas de turismo activo (artículo 32 del Anteproyecto). Además, si otra de las finalidades del Anteproyecto es la lucha frente al intrusismo profesional, acoger dicha nota definitoria de la empresa turística tiene pleno acomodo con esa finalidad.

-Artículo 19. Concepto.

En la regulación de los alojamientos turísticos, el Anteproyecto acoge el principio, previsto en otras leyes autonómicas, de unidad de explotación, que significa que la actividad turística será desarrollada por una única titularidad empresarial en el establecimiento o conjunto unitario de construcciones. En suma, una única responsabilidad empresarial respecto a todos los servicios que ofrezca el establecimiento.

No obstante, para entenderse mejor, en el texto debería aclararse la redacción de este principio en el apartado 2, puesto que es susceptible de interpretaciones equívocas sobre su alcance en atención al siguiente párrafo "se entiende por unidad de explotación el sometimiento de este tipo de actividad a una única empresa", dado que requiere ser acotada en relación con cada alojamiento turístico.

-Artículo 20. Modalidades de alojamiento turístico.

En el apartado 6 mejoría la redacción si se sustituyera "otros" por "cualesquiera otros que se fijen reglamentariamente".

-Artículo 25. Utilización.

El párrafo primero, tras expresar que la utilización de los servicios de camping será siempre a título de usuario sin superar el tiempo de estancia que reglamentariamente se determine, prohíbe seguidamente la venta o arrendamiento de parcelas. En estas últimas prohibiciones el Anteproyecto recoge la regulación vigente.

Sin embargo, la prohibición genérica del arrendamiento en la Ley, sin mayores matices, resulta contradictoria con la naturaleza jurídica de la relación que une al usuario con el prestador del servicio, dado que el contrato de camping es un contrato civil atípico por el que el titular de un establecimiento de camping arrienda (arrendamiento de inmuebles sujeto al Código Civil -1543 y ss.-) temporalmente una parcela -su objeto es la cesión del uso del terreno- para instalar en ella una caravana o módulo o cualquier otro tipo de albergue móvil, con instalaciones generales y con prestación de servicios complementarios (agua, luz, custodia, aparcamiento, etc.) a cambio de precio, ello con independencia de las normas de carácter administrativo afectantes a la explotación (Sentencias núms. 167/2007, de 10 de abril, de la Audiencia Provincial de Barcelona y 461/ 2011, de 22 de septiembre, de la Audiencia Provincial de Málaga).

Por lo tanto, lo que debería expresar el artículo 25 del Anteproyecto es la prohibición de arrendamiento por un plazo superior al establecido reglamentariamente.

-Artículos 35 y 36 relativos a las obligaciones y derechos de las empresas turísticas.

En relación con las obligaciones de las empresas turísticas, no se relacionan expresamente algunas ya previstas en la Ley vigente, o aparecen incluidas en apartados que las hacen difícilmente reconoscibles, por lo que se propone que se reexamine el artículo 35 y se valore su inclusión conjuntamente con otras obligaciones introducidas por normas autonómicas de reciente aprobación, cuyo contenido es más exhaustivo, sobre todo al tratarse de aspectos (deberes) cuya regulación debe contenerse en la Ley. De modo que, por ejemplo, no se especifica con claridad la puesta a disposición del público de la información relativa a los precios, o tener a disposición de los clientes la documentación para formular reclamaciones, cuando además dichas actuaciones sí son tenidas en cuenta en el régimen sancionador por el Anteproyecto.

En otro orden de ideas podría sustituirse en el artículo 35,1 "Aportar" por "Presentar", en correspondencia con la obligación prevista en el artículo 14.1 al que se remite.

En la vertiente de derechos (artículo 36) también se omite alguno previsto en las leyes autonómicas de reciente aprobación, cuya inclusión podría responder a una de las finalidades de la Ley, que es reorientar el papel de la Inspección para que realice tareas de asesoramiento e información a las empresas turísticas. Se trataría de señalar, concretamente, el derecho a recibir la información que sea necesaria sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa turística, regulando incluso esa información previa a suministrar por la Administración turística, que, además, ha sido tenida en cuenta por reglamentos autonómicos vigentes (artículo 36 del Decreto regional 75/2005, de 24 de junio, por el que se regulan los apartamentos turísticos y alojamientos vacacionales).

En relación con el apartado 4 del artículo 36, proveniente de la Ley vigente, se establece que tienen derecho a "ser protegidas contra el intrusismo en el sector", si bien habrá de entenderse que dicha protección por la Administración regional se realiza a través de la aplicación de la disciplina turística.

-Artículo 37. Acción inspectora.

El apartado 3 señala que "en desarrollo de la función inspectora los funcionarios podrán acceder a las instalaciones, establecimientos y empresas turísticas y a aquellos otros locales o espacios abiertos al público en los que existan pruebas o indicios de que se desarrolle una actividad turística".

En principio dicha previsión, en cuanto especifica que el acceso será a los locales y establecimientos que se encuentren abiertos al público, resulta acorde con la doctrina del Tribunal Constitucional sobre lo que a efectos del derecho de intimidad puede considerarse como domicilio (a los que la Ley Orgánica del Poder Judicial extiende la necesidad de autorización judicial para su entrada y registro conforme a la STC 76/1992, de 14 de mayo, F. 3, b), puesto que conforme a la misma no puede considerarse que un establecimiento abierto al público goce de ese carácter de privacidad, como indicamos en el Dictamen núm. 31/2008, en el que se expresó lo siguiente: "En particular, el TC no ha considerado domicilio los locales destinados a almacén de mercancías (STC 228/1997, de 16 de diciembre, F. 7), un bar y un almacén (STC 283/2000, de 27 de noviembre, F. 2), unas oficinas de una empresa (ATC 171/1989, de 3 de abril), los locales abiertos al público o de negocios (ATC 58/1992, de 2 de marzo), o los restantes edificios o lugares de acceso dependientes del consentimiento de sus titulares a los que el art. 87.2 LOPJ extiende la necesidad de autorización judicial para su entrada y registro STC 76/1992, de 14 de mayo, F. 3, b)".

A sensu contrario en el caso de que el local al que se pretenda acceder no tenga dicho carácter de establecimiento abierto al público, o se encontrara cerrado, sí que sería exigible la autorización judicial para su entrada si no se tuviera el consentimiento del propietario, como indicamos en el Dictamen núm. 95/07. En este sentido, el artículo 91.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) establece que corresponde a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo autorizar, mediante auto, la entrada en los domicilios y en los restantes edificios o lugares cuyo acceso requiera el consentimiento del titular, cuando ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración.

A mayor abundamiento, cabe recordar la doctrina del Tribunal Supremo (por todas Sentencia de la Sala 3ª de 23 de abril de 2010) que en relación con la consideración de domicilio de las personas jurídicas a efectos de la protección constitucional otorgada por el artículo 18.2 de la Constitución Española señala:

"A la luz de la delimitación del ámbito espacial de protección domiciliaria efectuada por el Tribunal Constitucional, la conclusión a que se llega es que en el caso de las personas jurídicas, dada su peculiar naturaleza y finalidad, tienen la consideración de domicilio a efectos de la protección constitucional otorgada por el artículo 18.2 de la Constitución los espacios que requieren de reserva y no intromisión de terceros en razón a la actividad que en los mismos se lleva a cabo, esto es, los lugares utilizados por representantes de la persona jurídica para desarrollar sus actividades internas, bien porque en ellos se ejerza la habitual dirección y administración de la sociedad, bien porque sirvan de custodia de documentos u otros soportes de la vida diaria de la sociedad o de su establecimiento, y todo ello con independencia de que sea el domicilio fiscal, la sede principal o la sede secundaria, exigiéndose en estos casos la autorización judicial o el consentimiento del interesado.

En cambio, no son objeto de protección los establecimientos abiertos al público o en que se lleve a cabo una actividad laboral o comercial por cuenta de la sociedad mercantil que no está vinculada con la dirección de la sociedad ni sirve a la custodia de su documentación. Tampoco, las oficinas donde únicamente se exhiben productos comerciales o los almacenes, tiendas, depósitos o similares".

-Artículo 38. Funciones de la Inspección.

En el apartado 2 se establece que los funcionarios que desarrollen funciones inspectoras indicarán a las empresas y establecimientos turísticos la subsanación de las deficiencias detectadas.

Pero no se especifica cómo se incardina procedimentalmente esta actuación inspectora, si se trata de actuaciones previas al inicio del procedimiento sancionador, o, derivadas de éste, o, se relacionan con las sanciones accesorias previstas en el artículo 44.1.b),1º del Anteproyecto. Lo cierto es que advertidas tales deficiencias, si éstas fueran constitutivas de infracción procedería levantar acta por parte del inspector para la iniciación del procedimiento sancionador. Distinto a lo anterior es la tarea de informar a los prestadores que desarrollan actividades turísticas sobre el cumplimiento y la aplicación vigente de la normativa turística.

-Artículo 39. Sujetos responsables.

El apartado 1 establece, como sujetos responsables, a las personas titulares de establecimientos o actividades turísticas por actos realizados directamente o por personas de ellas dependientes.

Sin embargo, no se establece en el articulado si dicha responsabilidad es subsidiaria o solidaria, encontrándose facultada las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores para su determinación (artículo 130.3 LPAC), coincidiéndose en este sentido con el parecer del Consejo Consultivo de Extremadura en el Dictamen 247/2010 que considera: "en un supuesto como el contemplado en el artículo 86 (en referencia al anteproyecto allí analizado) parece lo más lógico que se establezca que la responsabilidad es de naturaleza solidaria, debiendo, en todo caso, añadirse en el citado precepto que dicha responsabilidad solidaria es sin perjuicio del derecho de las personas titulares de actividades turísticas a deducir las acciones oportunas contra los sujetos a quienes sea materialmente imputable las infracciones".

-Artículo 41. Infracciones leves.

Como sugerimos en el Dictamen 188/2006, debería tipificarse como infracción de carácter leve el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley que no estén tipificadas como infracción grave o muy grave. Esta cláusula de cierre, común en muchas leyes, permitiría sancionar conductas que pudieran haber escapado del listado de los artículos 41, 42 y 43, siempre, claro está, que la obligación de cuyo incumplimiento se tratase estuviera delimitada en el resto del articulado de la ley con el grado de concreción y certeza exigible a estos efectos sancionadores, conforme con la jurisprudencia constitucional acerca del principio de tipicidad (STC 242/05, de 10 de octubre), lo que sería una cuestión a determinar a la hora de la aplicación de la ley, a la vista del supuesto concreto.

De otra parte se tipifica como infracción leve la realización de acampada libre contraviniendo lo establecido en la normativa de camping, si bien hay que tener en cuenta que no concurrirá la conducta infractora cuando la acampada tenga cobertura en otras normas regionales relativas al tiempo libre y ocio de los jóvenes (Dictamen núm. 131/2013 sobre Proyecto de Decreto por el que se regulan las actividades juveniles de ocio y tiempo libre en el territorio de la Región de Murcia).

-Artículo 42. Infracciones graves.

En el apartado 11 se recoge como infracción grave la instalación de elementos fijos en campamentos públicos de turismo, si bien, el artículo 24 del Anteproyecto permite a su vez elementos fijos de alojamiento en los campings, por lo que debería adecuarse la conducta infractora a dicha regulación.

-Artículo 44. Clasificación de las sanciones.

Las sanciones se dividen en principales (apercibimiento, multa e inhabilitación) y accesorias (rebaja temporal de categoría, la suspensión temporal o la clausura temporal o definitiva). Pero estas últimas, que habrán de adoptarse en la resolución del expediente sancionador según se expresa en el artículo analizado, se encuentran condicionadas en el texto a la subsanación de las deficiencias comprobadas en un plazo determinado. Con esta regulación se pueden restringir las posibilidades de adopción de las medidas expresadas por la Administración turística, en tanto la suspensión temporal de la actividad podría tener que adoptarse mientras se tramita el expediente sancionador o incluso durante el plazo de subsanación. Tampoco se ha tenido en cuenta entre las accesorias, que la resolución del expediente sancionador podría también llevar aparejada la pérdida de los efectos de la comunicación previa y de la declaración responsable, que se omite, así como el deber de restituir la situación jurídica al momento previo al inicio de la actividad.

Por consiguiente, deberían considerarse estos aspectos en la regulación proyectada.

-Artículo 45. Criterios de graduación de las sanciones.

Entre los criterios para graduar las sanciones se recoge la reincidencia del infractor por comisión, en el plazo de tres años, de más de una infracción de la misma naturaleza.

En nuestro Dictamen 25/2007 recordamos la doctrina Constitucional (Sentencia núm. 188/2005, de 7 de julio) sobre el tratamiento de la reincidencia en el régimen sancionador señalando:

"Así, en dicha sentencia, el TC comienza por reconocer que "es una opción legítima y no arbitraria del legislador el ordenar que, en los supuestos de reincidencia, la pena a imponer por el delito cometido lo sea en una extensión diferente que para los supuestos de no reincidencia. Y si bien es indudable que la repetición de delitos propia de la reincidencia, presupone, por necesidad lógica, una referencia al delito o delitos repetidos, ello no significa, desde luego, que los hechos anteriores vuelvan a castigarse, sino tan sólo que han sido tenidos en cuenta por el legislador penal para el segundo o posteriores delitos, según los casos, bien (según la perspectiva que se adopte) para valorar el contenido del injusto y su consiguiente castigo, bien para fijar y determinar la extensión de la pena a imponer" (FJ 2, c).

Nada que objetar a que el Anteproyecto prescriba la reincidencia como criterio para graduar la sanción, previsto en el artículo 131.3 LPAC, si bien ha de modificarse la redacción del apartado g) para sustituir "comisión" por "sanción", e introducir en el texto que la resolución sea firme, sugiriendo la siguiente redacción:

"La reincidencia del infractor, por haber sido sancionado por resolución firme, en el término de tres años, por la comisión de más de una infracción de la misma naturaleza".

-Artículo 48. Prescripción de las infracciones.

1. Una de las modificaciones introducidas a la Ley vigente es la reducción de los plazos de prescripción de las infracciones graves y muy graves en materia turística, pasando de dos y tres años a uno y dos, respectivamente. En el caso de las leves, cuya calificación se ha visto potenciada en el texto, se incrementa el plazo de prescripción de 6 meses a un año, si bien el tratamiento de la prescripción no guarda el principio de proporcionalidad con la gravedad de las conductas en los plazos de prescripción de las infracciones leves y graves (un año en ambos casos).

En la memoria se argumenta sobre esa reducción de los plazos de prescripción de las graves y muy graves que tal cambio se produce "en aras del principio de seguridad jurídica que debe presidir todo el procedimiento sancionador y proteger a los presuntos infractores y sancionados".

La justificación dada para la reducción de los plazos en los casos de infracciones graves y muy graves no es suficiente, si se tiene en cuenta que los plazos vigentes se acomodan a los previstos en el artículo 132.1 LPAC, y que, en relación con el principio de seguridad jurídica en el procedimiento sancionador, existe un plazo de caducidad del procedimiento fijado en seis meses por el artículo 20.6 RRP.

2. El apartado 2 establece que "No prescribirán aquellas infracciones en las que la conducta tipificada implique incumplimiento de una obligación de carácter permanente".

Aunque provenga de la normativa vigente, este Órgano Consultivo considera, en aras del principio de seguridad jurídica, que debe modificarse la redacción para expresar que en las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo de la prescripción será la de la finalización de la actividad o la del último acto en que la infracción se consuma.

-Artículo 50. Prescripción de las sanciones.

Se establece que las sanciones leves y graves prescriben al año y las muy graves a los dos años.

Sin embargo, dichos plazos, cuando se trata de sanciones pecuniarias, no se acomodan a lo previsto en el Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de Región de Murcia, aprobada por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, que establece en el artículo 21.2 que las multas impuestas por cualquier órgano de la Administración Pública de la Región de Murcia, tanto si derivan de la imposición de una sanción en un procedimiento sancionador, como si son coercitivas en cualquier tipo de procedimiento administrativo, una vez liquidadas, adquieren plenamente la condición de ingresos de derecho público de la Hacienda Pública Regional, siéndoles de aplicación en todo caso, a partir de ese momento, el plazo de prescripción de cuatro años.

-Disposición final primera. Desarrollo normativo.

En esta Disposición se habilita al Consejero con competencias en materia de turismo para el desarrollo normativo de la Ley en virtud de lo dispuesto en el artículo 52.1 de la Ley 6/2004.

En anteriores Dictámenes (por todos el núm. 31/05) hemos recordado que la potestad reglamentaria corresponde explícitamente al Consejo de Gobierno (art. 32.1 EAMU), y que la de los Consejeros queda reducida a las materias de ámbito organizativo propias de su Departamento y a los supuestos en que la facultad les esté "específicamente" atribuida por disposición de rango legal, como expresa el artículo 52.1 de la Ley 6/2004. También ha de recordarse que este Consejo viene insistiendo en que el adverbio específicamente "reclama fijación precisa que así lo distinga y apartarse de generalizaciones, en cuanto la atribución específica es la excepción de la regla general que confiere originariamente al Consejo de Gobierno la potestad reglamentaria".

Con tales antecedentes, entiende el Consejo Jurídico que la potestad reglamentaria remitida por una Ley a un Consejero en términos genéricos -"se habilita para el desarrollo normativo de la Ley", dice la Disposición final primera del Anteproyecto- es contraria al carácter específico requerido por la Ley 6/2004, que tiene carácter de norma de cabecera de la organización regional. Así en el Dictamen 149/2012 señalamos:

"Esta Disposición adicional ofrece una problemática que ya ha sido abordada por el Consejo Jurídico en anteriores Dictámenes (por todos, 198/2008) y es la relativa a la ampliación de la potestad reglamentaria de los Consejeros más allá de la que tienen atribuida ordinariamente permitiendo, en ámbitos sectoriales determinados, equiparar la potestad reglamentaria del titular de la Consejería a la que estatutariamente corresponde al Consejo de Gobierno según el artículo 32.Uno, párrafo primero, del EA: "El Consejo de Gobierno es el órgano colegiado que dirige la política regional, correspondiéndole (...) el ejercicio de la potestad reglamentaria en materias no reservadas por el Estatuto a la competencia normativa de la Asamblea Regional".

Y, en relación con los límites de la potestad reglamentaria de los Consejeros, en el Dictamen núm. 198/08 señalamos: "El artículo 52.1 de la Ley 6/2004 refiere la potestad reglamentaria de los Consejeros a las materias de ámbito organizativo interno de la Consejería, mientras que el artículo 38 reitera dicho ámbito material aunque omitiendo el término organizativo. Ambos preceptos regulan una realidad única, el alcance de la potestad reglamentaria de los Consejeros, y, por tanto, deben ser interpretados conjuntamente. Y en los dos artículos, desde luego, cabe apreciar una restricción respecto de la atribución reglamentaria efectuada a favor de los Ministros, pues si a éstos se les faculta en la Ley del Gobierno estatal para regular las materias propias de su Departamento, la ley regional limita aún más dicha potestad, refiriéndola en exclusiva a la esfera organizativa interna. Por ello, la primera consecuencia será que las órdenes emanadas de los Consejeros no podrán tener efectos ad extra, para reglar las relaciones de los ciudadanos en general, regulando el ejercicio de sus derechos o imponiéndoles obligaciones. Respecto a los reglamentos domésticos, a su vez, la jurisprudencia distingue dos ámbitos, el puramente organizativo y el de las relaciones de sujeción especial, distinción que parece evocar la terminología utilizada por la Ley 6/2004, aunque refiriéndose únicamente al primero, respecto del cual no hay duda en afirmar la potestad reglamentaria del Consejero".

Así pues se advierte que el Anteproyecto se separa de los criterios generales de la Ley 6/2004 al atribuir la competencia de desarrollo normativo de la Ley al titular de la Consejería, en bloque, situándola junto a la que originariamente corresponde al Consejo de Gobierno, entendiendo este Órgano Consultivo que aquella Ley no permite dicha habilitación genérica y en bloque de todo el desarrollo normativo al titular de la Consejería. Por consiguiente, ha de concretarse sobre qué contenidos operaría esa habilitación al titular de la Consejería para el desarrollo reglamentario, lo que reclama una fijación precisa que así lo distinga y apartarse de generalizaciones, en cuanto que la atribución específica es la excepción de la regla general que confiere originariamente al Consejo de Gobierno la potestad reglamentaria.

- Disposición final tercera. Entrada en vigor.

No se justifica en el expediente por razones de urgencia la imposibilidad de la vacatio legis de la nueva Ley (la Disposición final tercera establece que entrará en vigor el día siguiente al de su publicación), que conforme a nuestra doctrina ha de permitir el conocimiento material de la norma, a lo que responde que el artículo 2.1 del Código Civil establezca que las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el Boletín Oficial; sólo con carácter excepcional la Ley entraría en vigor al día siguiente de su publicación, si bien no se aportan datos en el expediente de que concurra dicha excepcionalidad en el presente caso, teniendo en cuenta que ya se modificaron los reglamentos regionales en materia de turismo a la Ley vigente, tras su modificación operada por la Ley 12/2009, para su adaptación a la Directiva 2006/123/CE, y que aquéllos continúan en vigor, en lo que no contradigan a la nueva Ley.

SÉPTIMA.- Correcciones gramaticales y otras observaciones de técnica normativa.

Además de la observación general realizada para la revisión del texto en relación con los márgenes, se deberían realizar las siguientes correcciones:

Mejoraría la redacción del artículo 2 si se subdividiera en apartados, ordenando sistemáticamente las definiciones.

En el artículo 10.1, para mayor comprensión, debería añadirse una "a" antes de "la demanda de los usuarios".

En el artículo 12.2,c) la conjunción final debería ser "y".

En el artículo 14.1 añadir el artículo "la" delante de comunicación previa.

En el artículo 20 (punto 5) debería sustituirse la conjunción "u" por "y".

En el artículo 38.4, mejoraría la redacción si se añadiera la preposición "de" delante de "sus circunstancias".

En la Disposición transitoria segunda, la cita al Decreto regional 76/2005 ha de hacerse completa.

En la Disposición transitoria tercera, al reiterarse la palabra norma en el segundo párrafo podría sustituirse por la presente ley, sugiriendo: (...) en tanto no entre en vigor la norma que desarrolla la presente Ley.

En la Disposición transitoria cuarta, debe ponerse en mayúscula la palabra "Región" en los títulos de los reglamentos citados, por ejemplo cuando se hace referencia al Decreto 91/2005 por el que se regulan los establecimientos hoteleros o al Decreto 320/2007 por el que se regulan las empresas de turismo activo. Cuando se escribe el título del Decreto 77/2005, ha de añadirse "de" delante de fiestas y distinciones turísticas.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ostenta competencia material para la aprobación como Ley del Anteproyecto sometido a Dictamen.

SEGUNDA.- Se consideran observaciones esenciales que se introduzcan en el texto modificaciones tendentes a recoger los derechos de los usuarios turísticos (Consideración Quinta, III) y completar la adecuación del Anteproyecto a la normativa básica sobre el libre acceso a las actividades (Consideración Cuarta, apartados 2, 3 y 4).

TERCERA.- Debe mejorarse la regulación de la planificación turística y su inserción con el resto del ordenamiento regional, a lo que responden las observaciones realizadas en la Consideración Quinta, IV, teniendo carácter esencial las contenidas en los apartados b) y c) de dicha Consideración.

CUARTA.- El desarrollo reglamentario de la Ley suscita dos cuestiones atinentes a los requisitos para el ulterior desarrollo reglamentario (Consideración Quinta, V) y a la habilitación en bloque al titular de la Consejería (Consideración Sexta, Observaciones a la Disposición final primera), considerándose esencial esta última.

QUINTA.- Respecto a las observaciones particulares (Consideración Sexta), son esenciales las realizadas a los artículos 25, 38, 42, 44, 45,48 y 50.

SEXTA.- Por último, las demás observaciones contribuyen a la mejora e inserción del texto con el ordenamiento jurídico.

No obstante, V.E. resolverá.

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