Dictamen nº 257/2013

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 24 de septiembre de 2013, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del  Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 14 de marzo de 2013, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 99/13), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 8 de marzo de 2011, x presenta ante el Ayuntamiento de San Javier reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños que dice haber sufrido en un vehículo como consecuencia de estar la carretera por la que circulaba anegada de agua.

Relata el reclamante que, a las 6.00 horas del 16 de febrero de 2011, "en la carretera de El Mirador, a la altura de, dirección San Javier, me encontré con la carretera anegada y sin señalización. Ante lo imprevisto de la situación, intenté pasar pero el coche se detuvo por la cantidad de agua que se introducía dentro del coche..." Continúa el interesado señalando que fue rescatado por una dotación de la Guardia Civil. El coche quedó destrozado, por lo que solicita que se haga cargo la Administración de los costes de reparación.

Junto a la reclamación acompaña un documento denominado "diligencia por auxilio en carretera", expedido por el agente que rescató al conductor del vehículo atrapado. Destacan del mismo los siguientes extremos: el coche se encontraba en la carretera RMF-24, a la altura de la rotonda del Centro Comercial "Dos Mares", comprueban los agentes que "la rotura de agua no se encuentra señalizada y que al ser aún de noche no observa la profundidad que puede alcanzar el agua en esa carretera. Posteriormente se observa un vehículo modelo Peugeot 307 de color negro con matrícula --, el cual se encuentra atrapado en un escape de agua, llegando la misma a introducirse en el interior de la cabina del conductor". Tras rescatar al conductor, éste resulta ser el actor.

También aporta el reclamante la siguiente documentación: a) copia de libreta de ahorros; b) reportaje fotográfico del estado en que quedó el automóvil; c) copia de factura expedida a nombre de x de la reparación efectuada al vehículo por valor de 3.165,93 euros, IVA incluido; d) fotocopia compulsada del permiso de conducir del actor; e) informe del Jefe de Negociado de Patrimonio del Ayuntamiento de San Javier, según el cual la carretera en la que se produjo el siniestro pertenece a la Comunidad Autónoma; f) documento de características técnicas y tarjeta de inspección técnica de vehículos; g) permiso de circulación del automóvil a nombre de x; y h) fotocopia del DNI del conductor del vehículo y a la sazón actor.

SEGUNDO.- El 26 de mayo, x presenta escrito ante la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio al que acompaña la documentación referenciada en el hecho anterior, señalando que el Ayuntamiento le ha indicado "que la competencia es de la CARM".

TERCERO.- Por la Sección de Responsabilidad Patrimonial de la  Consejería consultante se procede a comunicar al interesado la información prescrita por el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) y se le requiere para que subsane y mejore la reclamación, mediante la aportación de copia compulsada de diversa documentación e información que se le enumera.

Asimismo, solicita a la Dirección General de Carreteras el preceptivo informe del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño y, al Parque de Maquinaria dependiente de dicho centro directivo, que se pronuncie acerca de la valoración de los daños reclamados.

CUARTO.- El 24 de junio de 2011 contesta el Servicio de Conservación de la indicada Dirección General de Carreteras, mediante informe que se expresa en los siguientes términos:

"1. La reclamación se produce por la rotura de una conducción de agua potable, competencia de la Mancomunidad de Canales del Taibilla, a las 6:00 horas y con motivo de no existir señalización en la carretea que indique tal circunstancia.

2. En esta Dirección General de Carreteras no existe aviso para efectuar ninguna acción referente a señalización o problemas causados al tráfico vial, ni de emergencias ni de la Guardia Civil de Tráfico.

3. Que los daños causados en el vehículo no son motivados por el mal estado del firme o de los elementos funcionales de la carretera, sino por hechos atribuibles a la rotura de una tubería de la M.C. Taibilla. Este hecho es rápido y puntual, inundando la calzada de forma inmediata, por lo que no se puede señalizar sin conocimiento previo o avisos a través de emergencias. Por otra parte, la acumulación de agua se evacua gracias a la obra de fábrica existente en este tramo de la carretera.

4. En el escrito realizado por el interesado expone que los hechos suceden el día 16 de febrero, mientras que en el informe de la Guardia Civil se expone que suceden el 23 de febrero.

5. Por lo expuesto anteriormente no procede realizar una reclamación ante esta Dirección General de Carreteras, dado que la carretera no fue causa del suceso, sino que debería reclamar a la M.C Taibilla, teniendo en cuenta que, además, esta Dirección General de Carreteras es parte perjudicada en los hechos que motivan la reclamación".

QUINTO.- Por la instrucción se solicita al Ayuntamiento de San Javier copia del expediente instruido como consecuencia de la reclamación y se acuerda abrir período de prueba para que el reclamante aporte la documentación indicada en el requerimiento de subsanación y mejora que le dirigió el órgano instructor y aclare la fecha de ocurrencia del siniestro, pues advierte una discrepancia entre las fechas consignadas en la reclamación (16 de febrero) y en la diligencia de auxilio en carretera de la Guardia Civil (23 de febrero).

SEXTO.- Con fecha 28 de octubre de 2011 presenta escrito el reclamante señalando que la fecha del siniestro es el día 23 de febrero de 2011 y adjuntando al mismo la documentación requerida por la instrucción.

SÉPTIMO.- El 13 de febrero de 2012 se confiere trámite de audiencia al actor.

OCTAVO.- El 9 de agosto de 2012 se reitera la petición de informe al Parque de Maquinaria y, al Ayuntamiento de San Javier, la remisión de copia del expediente tramitado en su día en relación con la reclamación.

NOVENO.- También el 9 de agosto se confiere trámite de audiencia a la Mancomunidad de Canales del Taibilla, sin que conste que haya hecho uso del mismo.

DÉCIMO.- El 12 de septiembre el Parque de Maquinaria evacua el informe solicitado, señalando que el valor del vehículo a la fecha del accidente es de 3.860 euros y que los daños alegados son compatibles con los que podrían derivarse de un accidente como el descrito en la reclamación. Asimismo, estima correcto el coste de reparación consignado en la factura obrante en el expediente.

UNDÉCIMO.- Conferido nuevo trámite de audiencia al actor, presenta escrito de alegaciones en el que se ratifica en su pretensión resarcitoria, señalando que los daños padecidos son debidos al mal estado de la vía, de la que es responsable la Comunidad Autónoma, independientemente de que la causante de ese mal estado sea la Mancomunidad de Canales del Taibilla, en cuyo caso, será la Comunidad Autónoma la que, tras abonar la indemnización al perjudicado, deba repetir contra dicho organismo.

DUODÉCIMO.- El 29 de enero de 2013, el órgano instructor formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que no concurren los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, al entender que la causa del daño no es imputable a la Administración regional, sino a la Mancomunidad de Canales del Taibilla.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 14 de marzo de 2013.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

Este Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. La legitimación activa para reclamar el resarcimiento de los perjuicios patrimoniales corresponde primariamente al titular de los bienes dañados o a quien haya corrido con los gastos de reparación de aquéllos. En el supuesto sometido a consulta, el permiso de circulación del vehículo accidentado no está expedido a nombre del reclamante, sino de x, esposa del anterior según se desprende del expediente (así, por ejemplo, de diversos recibos de notificación postal obrantes a los folios 20 y 60 de las actuaciones, de la titularidad conjunta de la cuenta bancaria en la que se solicita que sea ingresada la indemnización, etc.). Del mismo modo, la factura del taller mecánico que obra al folio 60 del expediente está expedida a nombre de x.

En consecuencia, no constando que la propietaria del vehículo haya otorgado su representación al actor, habrá la Consejería de requerir a éste para que acredite que actúa en nombre de su esposa (art. 32 LPAC) y subsanar así el déficit de legitimación activa que se advierte en la reclamación.

La legitimación pasiva, por su parte, corresponde a la Administración regional en cuanto titular de la carretera en la que se produjo el accidente y sobre la que ostenta las funciones de explotación y gestión, con la correspondiente obligación de mantenimiento y conservación en condiciones adecuadas para su uso seguro. Y ello sin perjuicio de la eventual concurrencia de otra Administración Pública, la Mancomunidad de Canales del Taibilla, en la producción del daño.

II. La reclamación se ha interpuesto dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 142.5 LPAC, toda vez que los hechos se produjeron el 23 de febrero de 2011 y la acción se ejercitó ante la Administración regional el 26 de mayo siguiente.

III. La instrucción ha seguido los trámites esenciales que conforman este tipo de procedimientos, constando la solicitud de los informes preceptivos  y la audiencia a los interesados. En relación con este último extremo ha de advertirse que, de forma acertada, se ha conferido dicho trámite a la Mancomunidad de Canales del Taibilla, al considerarla como interesada en la medida en que la resolución del procedimiento puede afectar a sus intereses legítimos (artículo 34 LPAC), en el hipotético caso de que la resolución reconozca la responsabilidad frente al reclamante y, a la vez, a la vista de lo instruido en el expediente, se acuerde dirigir acciones de regreso contra la Mancomunidad, lo que sería obligado si la Administración así lo apreciara. No obstante, debió comunicarle también la apertura del período de prueba (art. 81.1 LPAC) lo que no consta que hiciera, así como darle nuevo trámite de audiencia tras la evacuación del informe del Parque de Maquinaria.

Además, debe hacerse constar que la futura y eventual intervención de la Mancomunidad en el procedimiento de regreso no enerva su derecho a intervenir en el presente procedimiento, precisamente porque el mismo puede ser el origen y fundamento de la acción que, en hipótesis, esta Administración le dirija, y ello es ya, sin duda, un perjuicio para sus intereses legítimos. En el mismo sentido, nuestro Dictamen 26/1999.

TERCERA.- La relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales y el daño producido.

Aceptada por la Administración la realidad  de los daños y del accidente y que éste se produjo a causa del charco de agua existente en la calzada, según la diligencia de asistencia en carretera expedida por la Guardia Civil, la cuestión objeto de análisis ha de ser la relativa a la incidencia que la actuación de los servicios regionales de vigilancia y mantenimiento de la seguridad de la carretera pudo tener en la producción del siniestro. Como pone de manifiesto el reclamante y la propuesta de resolución, esta actuación habría de ser por omisión, es decir, lo que se conoce como supuesto de "no funcionamiento" del servicio público, por falta de cumplimiento del adecuado deber de vigilancia y, en su caso, señalización de los obstáculos que pueden suponer un peligro para los usuarios de la vía pública.

En estos supuestos el nexo causal surgirá cuando concurran alguna de estas dos situaciones (Dictamen núm. 77/2006 del Consejo Jurídico):

a) Una inactividad por omisión de la Administración titular de la explotación del servicio en el cumplimiento de los deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescriben los artículos 15 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia.

b) Una ineficiencia administrativa en la restauración de las condiciones de seguridad alteradas mediante la eliminación de la fuente de riesgo o, en su caso, mediante la instalación y conservación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro (artículo 57, Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).

Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo primariamente ha de dirigirse a dilucidar si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad o competencia de la Administración, es decir, si la norma le compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento exigible en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera, de 7 de octubre de 1997.

Así, el reclamante atribuye a la Administración regional una omisión en el cumplimiento de los deberes de mantenimiento y conservación de la carretera en condiciones de seguridad para su normal utilización.

De la diligencia de asistencia en carretera expedida por la Guardia Civil se desprende que, en efecto, existía una gran cantidad de agua sobre la vía, como consecuencia de la rotura de una conducción de agua. No obstante, de la constancia de este hecho no cabe extraer sin más la consecuencia de la responsabilidad de la Administración titular de la vía, a la que atañe el deber de vigilancia e inspección de las condiciones de la calzada, pues habrá de atenderse a las circunstancias de cada caso para determinar si la actuación administrativa en la prestación del servicio se ciñó al estándar de cumplimiento exigible. Y es que, "tratándose de una responsabilidad objetiva, una vez que la víctima ha acreditado el daño, la existencia del charco como causa del mismo y la titularidad regional de la carretera, corresponde a la Administración demostrar su ausencia de negligencia o la interferencia de la culpa de la víctima o de terceros" (Dictamen del Consejo Jurídico 88/1999).

Así, corresponde a la Administración la carga de acreditar en qué medida, fecha y frecuencia se realizó en la zona la labor de vigilancia o de restauración de las condiciones de seguridad  para, a partir de tales datos, ponerlos en relación con las circunstancias del caso y extraer la correspondiente conclusión sobre el razonable cumplimiento o no de los estándares exigidos al servicio respecto del caso de que se trate, considerando que no es exigible a la Administración un funcionamiento del servicio de vigilancia de carreteras tan intenso que evite en todo caso que las vías públicas estén siempre libres y expeditas de obstáculos, o que los servicios competentes deban acudir con absoluta inmediatez a cualquier tramo de estas vías para señalizar la existencia de tales obstáculos, por evidentes razones de limitación de medios y porque se desvirtuaría la naturaleza del instituto de la responsabilidad patrimonial, que no puede convertir a la Administración en una aseguradora universal de los riesgos inherentes a la utilización de los bienes públicos, que en ciertos casos sus usuarios tienen el deber jurídico de soportar, sin perjuicio de la responsabilidad de terceros, en su caso.

En el Dictamen nº 70/12, de 21 de marzo, entre otros, expresábamos lo siguiente:

"A tal efecto es necesario recordar, como hemos dicho, entre otros, en el Dictamen 276/2011, de 21 de diciembre, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 3 de diciembre de 2002, dictada en unificación de doctrina, en la que expresa que "corresponde también a la Administración acreditar aquellas circunstancias de hecho que definen el standard de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones de riesgo de lesión patrimonial a los usuarios del servicio derivadas de la acción de terceros y para reparar los efectos dañosos producidos por los mismos, sin que conste siquiera que la función de mantenimiento de la carretera se haya realizado, en la zona en que se produjo el accidente, en la forma habitual y correcta, prueba cuya carga no puede trasladarse al recurrente, siendo así que en el presente caso ha de aplicarse el principio de facilidad probatoria y, en definitiva, a la Administración le correspondía acreditar que, con los medios que disponía resultaba imposible evitar hechos como el producido".

También indicábamos en el citado Dictamen 276/2011 que el Consejo de Estado ha entendido que dicha prueba se había desplegado cuando quedaba acreditado en el expediente que los servicios de mantenimiento de la carretera habían llevado a cabo su labor de vigilancia en un tiempo próximo al que ocurrió el accidente (entre otros, Dictámenes 978/2007 y 991/2008).  Sin embargo, dicho Órgano Consultivo señala que cuando no se haya acreditado la realización de recorridos de vigilancia (Dictámenes 3087/2004 y 968/2006, entre otros), ha de entenderse que la Administración ha incumplido con su obligación de vigilancia de la vía pública.

Asimismo, dicho Dictamen 276/2011 acogía lo expresado en el Dictamen 70/2005, también de este Consejo Jurídico, en el sentido de que "...no ofrece la Administración datos que permitan constatar siquiera una actuación del servicio de conservación y mantenimiento ni, menos aún, que dicho funcionamiento fuera adecuado al estándar de rendimiento exigible, pues el informe de la Dirección General de Carreteras omite cualquier información acerca de cuándo se efectuó la última inspección sobre la vía en que se produjo el accidente o, al menos, la periodicidad con la que se efectuaban recorridos de vigilancia en la carretera". La misma sentencia de 3 de diciembre de 2002 dirá que "el conocimiento sobre las referidas circunstancias organizativas y funcionamiento del servicio de vigilancia y de mantenimiento hubieran permitido llegar a una conclusión certera sobre si excedía o no de lo razonablemente exigible el que se hubiera producido una previa limpieza de la calzada en el tramo en el que ocurrió el siniestro".

En la aplicación de dicha doctrina al supuesto sometido a consulta, si bien la Dirección General de Carreteras manifiesta en su informe que la inundación se produce de forma inmediata a consecuencia de la rotura de la cañería y que ésta tiene lugar de madrugada, no consta fehacientemente acreditado que ello sea así, pues no se indica cuándo fue el último recorrido de vigilancia efectuado sobre esta vía, ni se conoce la magnitud de la rotura -lo que podría alumbrar acerca del carácter repentino o progresivo de la inundación de la calzada-, pues el informe parece basarse únicamente en los datos que ofrece el reclamante en su escrito inicial.

De lo expuesto se desprende que la Administración no ha demostrado que el obstáculo en la calzada fuera de rápida aparición y que su permanencia sobre la vía fuera de corta duración o que surgiera en  los instantes previos a la llegada del actor al lugar del siniestro, tampoco que "con los medios que disponía resultaba imposible evitar hechos como el producido", como exige la ya citada STS, 3ª, de 3 de diciembre de 2002. Ni siquiera ha intentado demostrar cuál es el estándar de funcionamiento normal ante situaciones como las que se encuentran en la base de los daños por los que se reclama, pues, como señala la indicada sentencia, "el conocimiento sobre las referidas circunstancias organizativas y funcionamiento del servicio de vigilancia y de mantenimiento hubieran permitido llegar a una conclusión certera sobre si excedía o no de lo razonablemente exigible el que se hubiera producido una previa limpieza de la calzada en el tramo en el que ocurrió el siniestro". De hecho, la Dirección General de Carreteras parece indicar que no realiza labor alguna de vigilancia sobre esta carretera, cuando señala que si no hay un aviso previo de emergencias o de la Guardia Civil no se puede señalizar, lo que no puede considerarse un estándar de funcionamiento del servicio óptimo o razonable, pues ello supone una actitud eminentemente pasiva de la Administración y dejar la indicada función de vigilancia a otras entidades o personas impidiendo la realización de actuaciones preventivas que pueden ser posibles con una supervisión proactiva que descubra indicios de una potencial fuente de riesgo, pero que devienen imposibles cuando sólo se actúa a posteriori ante situaciones de emergencia y cuando el riesgo ya se ha materializado.

No obstante, también ha de analizarse la actuación del conductor que introduce su vehículo en el agua, a pesar de no ser posible -según la Guardia Civil- apreciar la profundidad de la misma. Y es que una elemental prudencia exige la adopción de las medidas precautorias pertinentes a la naturaleza del riesgo advertido, ajustando la velocidad y las maniobras de la conducción a las circunstanciales condiciones de la vía, lo que no parece que hiciera el piloto. Y es que el accidente se produce en las inmediaciones de una glorieta o circular existente en el cruce de la vía regional con una carretera nacional, a la que el conductor se iba a incorporar. En tal supuesto, su velocidad no debía ni podía ser elevada y se trataba de un tramo recto con alumbrado público -como se advierte en las fotografías aportadas por el propio interesado, pág. 77 del expediente)- por lo que hubo de ver la cantidad de agua embalsada en la calzada y, aun así, afirma textualmente el actor que "intenté pasar" (escrito inicial de reclamación ante el Ayuntamiento de San Javier). Reconoce, entonces, el propio conductor que, aun advirtiendo la presencia del agua en la calzada y sin conocer la profundidad del embalsamiento, de forma consciente se internó en él, actuación ésta sin entidad para enervar el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y los subsiguientes menoscabos materiales, aunque sí suficiente para aplicar el principio de compensación de responsabilidades (por todas,  Sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1986 y 7 de octubre de 1997), en atención a la pluralidad de causas concurrentes.

Así pues, en la medida en que cabe apreciar una actuación imprudente del conductor del vehículo, considera el Consejo Jurídico que se produjo una concurrencia de causas en la materialización del daño, lo que como se ha indicado en numerosos Dictámenes de este Consejo Jurídico (por todos el 33/2008), ha de tener incidencia en la determinación de la cuantía indemnizatoria.

CUARTA.- Quantum indemnizatorio.

La cantidad solicitada por el actor y acreditada conforme a la factura aportada el expediente por importe de 3.165,93 euros no ha sido discutida por la Administración, constando además el informe del Parque de Maquinaria, que considera dicha cantidad adecuada a la forma en que se produjeron los daños y a los precios de mercado aplicables a su reparación.

Sobre esta cantidad habrá de aplicarse un coeficiente reductor de un 50% en atención a la concurrencia del propio actor en la causación del daño, conforme se indicó en la Consideración precedente, por lo que la indemnización que ha de abonar la Administración regional asciende a 1.582,96 euros, más la correspondiente actualización conforme a lo establecido en el artículo 141.3 LPAC. Y todo ello sin perjuicio de la exigencia de la correspondiente responsabilidad a la otra Administración con intervención en la producción del daño, el organismo autónomo estatal "Mancomunidad de los Canales del Taibilla", conforme a lo establecido en el artículo 140.2 LPAC.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, toda vez que el Consejo Jurídico, al contrario que aquélla, sí advierte la presencia de todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial.

SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización debe ajustarse a lo indicado en la Consideración Cuarta de este Dictamen.

No obstante, V.E. resolverá.