El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 2 de diciembre de 2013, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 18 de julio de 2013 sobre Anteproyecto de Ley de Venta Ambulante o no Sedentaria de la Región de Murcia (expte. 270/13), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Mediante comunicación interior de 29 de noviembre de 2012, la Directora General de Consumo, Comercio y Artesanía remite al Secretario General de la Consejería de Universidad, Empresa e Investigación el primer borrador del Anteproyecto de Ley de Venta Ambulante o no Sedentaria de la Región de Murcia, justificado, según se expresa en la parte expositiva, por la dispersión de la normativa local reguladora, por la aparición de nuevas fórmulas de venta no sedentaria como la realizada en suelo privado, y por el necesario desarrollo de los artículos 53, 54 y 55 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista (Ley 7/1996 en lo sucesivo), inspirándose en el respeto a las competencias de los Ayuntamientos en esta materia.

Acompaña la siguiente documentación:

Propuesta de la titular del Centro Directivo competente en materia de comercio de iniciación del procedimiento de elaboración (folios 2 y 3).
Memoria justificativa de la oportunidad del Anteproyecto de Ley (folios 28 a 34), elaborada por los Servicios de Comercio y de Defensa de la Competencia.
Informe sobre valoración de impacto de género (folios 47 y 48).
Estudio económico (folios 35 a 46).
Informe del Servicio de Comercio sobre las disposiciones cuya vigencia resulta afectada, aludiendo a las Ordenanzas Municipales (folio 49).
Informe del Servicio de Comercio sobre la participación del sector y de los Ayuntamientos en el procedimiento de elaboración, y los informes que se estiman necesarios de recabarse (folios 52 y 53).

SEGUNDO.- El Servicio Jurídico de la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación (folios 61 a 65) emite informe el 18 de diciembre de 2012, en el que tras examinar la competencia, el objeto y la estructura del Anteproyecto de Ley, señala que la Consejería debe remitirlo a la Comisión de Secretarios Generales para que el Consejo de Gobierno adopte el acuerdo sobre los trámites ulteriores que proceden, considerando oportuno otorgar una audiencia a las distintas Consejerías integrantes de la Administración Regional, a las asociaciones y federaciones que agrupan a los vendedores ambulantes, a la Federación de Municipios, así como aquellos otros informes preceptivos por exigencias de normas regionales, entre ellos los de los Consejos Asesores de Comercio y de Cooperación Local.

Consta la propuesta del titular de la Consejería, proponiendo los trámites ulteriores que deben obrar en el expediente (folios 66 a 68) y el acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno, en su sesión de 19 de diciembre de 2012, tomando conocimiento del Anteproyecto de Ley, acordando los trámites de audiencia y la relación de los informes preceptivos a cumplimentar (folios 71 y 72).

TERCERO.- Constan los siguientes trámites de audiencia:

A la Federación de Asociaciones de Comercio Ambulante de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
A la Coordinadora de Vendedores Ambulantes de Artesanía de Cartagena y Comarca.
A la Asociación de Vendedores Ambulantes de la Región de Murcia.
A la Asociación de Vendedores Ambulantes de la Provincia de Murcia.
A la Asociación de Trabajadores Autónomos de Murcia.
A la Federación Nacional de Trabajadores Autónomos en Murcia.
A la Unión de Profesionales y Trabajadores Autónomos (UPTA).
A la Federación de Municipios de la Región de Murcia.
A las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación de Lorca, de Cartagena y de Murcia.
A las Confederaciones Comarcales de Organizaciones Profesionales de Lorca (CECLOR), Cartagena (COEC) y de la Región de Murcia (CROEM).

Asimismo obran los trámites de audiencia otorgados a las Consejerías que integran la Administración regional (folios 54 a 60).

CUARTO.- De las Consejerías consultadas obran las siguientes contestaciones:

1. El Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda remite un oficio de 14 de diciembre de 2012 (validado el 20 siguiente) en el que expresa que no se realizan observaciones por no afectar a sus competencias.

2. El Secretario General de la Consejería de Educación, Formación y Empleo remite en fecha 21 de diciembre de 2012 un informe elaborado por el Servicio Jurídico de su departamento, que realiza fundamentalmente observaciones de técnica normativa (folios 130 a 132).

3. La Secretaria General de la Consejería de Presidencia remite, mediante comunicación interior de 15 de enero de 2013, un informe del Servicio Jurídico que realiza, en síntesis, la siguiente observación:

La aprobación de una Ley dedicada a la venta ambulante o no sedentaria de la Región de Murcia carece de justificación, dado que el lugar sistemático de dicha regulación, como sucede en otras Comunidades Autónomas, se encontraría en la normativa regional de comercio minorista, poniendo como ejemplo la Ley 3/2011, de 23 de marzo, de Comercio de la Comunidad Valenciana, desarrollada, en lo que afecta a la venta no sedentaria, por el Decreto núm. 65/2012, de 20 de abril.

Concluye que sería aconsejable regular la materia mediante una modificación de la Ley regional 11/2006, de 22 de diciembre, sobre Régimen de Comercio Minorista, desarrollando dichos preceptos a través de un reglamento regional que debería tener en cuenta el carácter básico del Real Decreto 199/2010, de 26 de febrero, por el que se regula el ejercicio de la venta ambulante o no sedentaria, respetando el amplio margen de la potestad de autorregulación que concede esta norma básica a los Ayuntamientos. En este sentido, en lugar de una regulación exhaustiva, se propone fijar ciertas reglas conforme a las cuales los Ayuntamientos hagan efectiva su facultad de decidir sobre ciertos aspectos.

4. La Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio remite una comunicación interior (validada el 22 de enero de 2013) en la que recuerda que la venta ambulante no podrá ser nunca ejercida en tramos interurbanos de las carreteras autonómicas por motivos de seguridad vial.

5. El Secretario General de la Consejería de Sanidad y Política Social, mediante comunicación interior validada el 23 de enero de 2013, acompaña un informe del Servicio Jurídico, que recoge a su vez las observaciones de la Dirección General de Salud, concretamente del Servicio de Seguridad Alimentaria y Zoonosis sobre los siguientes aspectos:

Debería incorporarse al artículo 2, párrafo final, una referencia sobre las condiciones en las que deberá realizarse el reparto a domicilio de alimentos previamente encargados.
Se propone extender algunos requisitos en materia de higiene de la venta ambulante de productos perecederos o no envasados a la venta de alimentos en los puestos de venta (artículo 6.2, c del Anteproyecto).
Sería muy recomendable incluir como obligaciones de los comerciantes un apartado sobre la eliminación de residuos y basuras en el artículo 7 del Anteproyecto, con ello se trataría de evitar que las calles se encontraran cubiertas de cartones, plásticos o restos de alimentos, facilitando la labor de los servicios municipales.

6. La Secretaria General de la Consejería de Cultura y Turismo remite, mediante comunicación interior de 25 de febrero de 2013, un informe del Servicio Jurídico que realiza observaciones de técnica normativa para la adecuación del texto a las Directrices al uso (Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005).

QUINTO.- Asimismo constan estas otras alegaciones:

1. El Presidente de la Federación Regional de Empresarios del Metal, al conocer la existencia del Anteproyecto a través de los medios de comunicación, presenta un escrito (folio 152) en el que expresa que desde hace años la Asociación de Profesionales de Vehículos Usados (AVOMUR) y el Gremio de los Talleres de Reparación de Vehículos (GRETAMUR), ambos integrantes en dicha Federación, vienen luchando por la proliferación de ventas de vehículos en la vía pública, la mayoría fraudulentas, y por las ventas de vehículos en mini-ferias que suelen montarse periódicamente en determinados lugares y que perjudican gravemente a empresas, que cuentan con establecimientos permanentes y soportan elevados costes de estructura, sociales y tributarios.

A tales fines refiere que su Federación vienen colaborando con Ayuntamientos y la Policía Local denunciando estas prácticas irregulares e impulsando la publicación de Ordenanzas, como la modificación aprobada por el Ayuntamiento de Murcia en el año 2011, que prohíbe la venta realizada fuera de un establecimiento permanente, en la vía pública o en espacios de uso con un dominio público y generalmente en zonas de gran concurrencia de público. Por ello, propone que se introduzca tal prohibición en la futura Ley regional.

2. La Unión de Profesionales y Trabajadores Autónomos de la Región de Murcia (UPTA-Murcia), representada por x de la Sección de Política Sectorial (folios 155 a 158), acompaña un escrito que contiene alegaciones al articulado, proponiendo, entre otras, las siguientes medidas:

Que se suprima en el artículo 2.4 el párrafo "de bienes cotidianos y ocasionales" porque puede crear confusión.

Respecto al artículo 3, que se amplíen los motivos para celebración de los mercadillos ocasionales en el apartado 1,b) sobre las modalidades de venta ambulante (por necesidades económicas de los comerciantes, etc.); que se suprima el párrafo "en lugares o enclaves aislados de la vía pública" en el apartado 1,d); que se aclare el concepto de puestos aislados en el apartado 2.4 y que el término accesos (apartado 2) no debe implicar proximidad.

Respecto al artículo 5 que se añada que la actividad comercial en personas jurídicas la podrá realizar cualquier trabajador en situación de alta en la seguridad social. También que se adicione un párrafo que recoja que cada año los Ayuntamientos ofertarán las autorizaciones que estén disponibles para que los comerciantes interesados puedan optar por ellas, dándoles la máxima difusión, creando un registro de aquéllos. En el caso de que el comerciante lo solicite en relación con una autorización ofertada, ha de entenderse que si dentro del plazo previsto (no superior a un mes) no hay contestación, se entenderá concedida.

Respecto al artículo 6.2,a) habrá de tenerse en cuenta la legislación en materia de Cooperativas de trabajo asociado, siendo la Cooperativa la titular del IAE y los cooperativistas están inscritos en el régimen especial de trabajadores autónomos.

Respecto a la vigencia de las autorizaciones (artículo 8) se propone que se sustituya el plazo de 8 años por quince años, prorrogable en idénticos periodos, salvo que el comerciante o el Ayuntamiento decidan no prorrogar, siendo esta última una decisión que habría de motivarse.

Respecto al artículo 9.5 (reservar plazas disponibles en los mercados para ser adjudicadas a instituciones sin ánimo de lucro y a solicitantes con riesgo de exclusión social) se propone su supresión por ser contrario a la Directiva de Servicios y a los principios de igualdad y no discriminación.

También se proponen adiciones a los artículos 10, 12 y 13, así como observaciones al régimen sancionador, concretamente a las infracciones (artículo 22.1,g) y al importe excesivo de las sanciones (artículo 25), por lo que debería contemplarse una reducción en el caso de pago voluntario.

Por último, en el régimen transitorio debe aclararse que las personas físicas podrán renovar sus autorizaciones hasta que alcancen la edad de jubilación, y respecto a las personas jurídicas hasta que el trabajador que estuviese al frente de la actividad comercial se jubile, si no puede amortizarse el puesto de trabajo.

3. La Confederación Comarcal de Organizaciones Empresariales de Cartagena (COEC), representada por x, presenta escrito de alegaciones coincidiendo básicamente con las expresadas por la Organización anterior (folios 159 a 163 bis), al igual que son coincidentes con las presentadas (folios 227 a 233) por la Confederación Regional de Organizaciones Empresariales de Murcia (CROEM), sin perjuicio de que se amplíen argumentaciones en algunos aspectos, como en el caso de las ventas de vehículos usados o en el régimen sancionador

4. La Federación de Vendedores Ambulantes de la Comunidad Autónoma de Murcia, representada por su Presidente x, presenta escrito en fecha 4 de febrero de 2013 (registro de entrada) en el que expresa, en relación con el artículo 2, que se ha omitido, presumiblemente, por error, el siguiente párrafo que sí constaba con anterioridad, cuya inclusión se solicita:

"La venta ambulante o no sedentaria sólo podrá ser ejercida por personas físicas o jurídicas, legalmente constituidas, que se dediquen a la actividad de comercio al por menor y en los lugares o itinerarios que se concretan en las correspondientes Ordenanzas y autorizaciones municipales".

También se realiza una observación al artículo 12.2 del Anteproyecto de Ley en el sentido de añadir que para la revocación de la autorización por el Ayuntamiento será necesario un previo procedimiento administrativo que establecerá la Ordenanza municipal, teniendo en cuenta que deberá otorgarse una audiencia al vendedor al privarle de un derecho por parte de la Administración.

SEXTO.- Por parte de los Ayuntamientos se presentaron las siguientes alegaciones:

1. El Ayuntamiento de Alhama de Murcia, mediante escrito suscrito por el Alcalde y por el Concejal de Comercio (folios 167 y 168), realiza una observación a la transmisión de autorizaciones (artículo 11 del Anteproyecto), estimando que deberían restringirse a familiares habilitados por las Ordenanzas hasta el grado de parentesco que se determine (unificando el régimen de cese voluntario y causas sobrevenidas), o bien a las personas que hayan ejercido la actividad comercial y que consten en la correspondiente autorización (colaboradores) durante un periodo mínimo de tiempo.

2. El Alcalde del Ayuntamiento de Las Torres de Cotillas formula las observaciones contenidas en el informe técnico que transcribe (folios 170 y 171), que versan sobre los siguientes aspectos:

En el procedimiento de concesión de autorización (artículo 9 del Anteproyecto) se propone suprimir, entre los criterios de adjudicación, la pertenencia a una alguna asociación de comerciantes, ya que se considera discriminatoria y en contra de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Directiva de Servicios.

Propone eliminar el artículo 11 que regula la transmisión de las autorizaciones, puesto que podría crearse especulación respecto a los puestos de mercado y permitiría la concentración de autorizaciones hacia un titular, dificultando la competitividad. En su defecto, sugiere una redacción alternativa referida sólo a causas sobrevenidas, como en el caso de fallecimiento incapacitación o jubilación del titular, a favor de parientes de primer grado de consanguinidad y afinidad, siempre y cuando no exista lista de espera de solicitudes de autorizaciones y siempre que sea solicitado dentro de un plazo, quedando vacante en su defecto.

Igualmente propone completar en dos aspectos el régimen sancionador (artículo 22).

3. El Alcalde del Ayuntamiento de Torre Pacheco, mediante escrito de 1 de febrero de 2013, realiza las siguientes observaciones:

Sugiere citar en el articulado (objeto y ámbito de aplicación) al Real Decreto 199/2010 y a la Ley 7/1996, al tratarse de normas fundamentales en el nuevo régimen jurídico de la venta ambulante.
No queda clara la diferencia entre mercado y mercadillo (artículos 2 y 3), siendo necesaria su definición exacta.
La vigencia de la autorización no debería ser tan amplia (8 años prorrogable por otros 4 más) y permitir cierta flexibilización a los Ayuntamientos para limitar el plazo (artículo 8).
En cuanto a los requisitos para el ejercicio de la venta ambulante (artículo 9), debería añadirse lo dispuesto en algunos apartados del artículo 5.2 del RD 199/2010.
Para mayor seguridad jurídica y acomodación al RD 199/2010, debería estar expuesta la autorización y no la identificación aunque contenga los datos esenciales (artículo 10.3).
Lo dispuesto para el caso de disolución de la actividad de una persona jurídica (artículo 11.5) puede estar en contradicción con el artículo 54 de la Ley 7/1996.
Sobre la posibilidad de suspender temporalmente o supresión de la venta no sedentaria por parte de los Ayuntamientos (artículo 13) sin que genere ningún derecho a indemnización, parece demasiado estricta colocando a éstos en una situación de abuso respecto a los comerciantes, por lo que, al menos, se debería contemplar la posibilidad de devolver la parte proporcional de la tasa abonada por la autorización.
El que la ordenanza municipal (artículo 14) contemple ya el emplazamiento de este tipo de ventas motivaría que cualquier modificación de la ubicación tuviera que pasar por la modificación de aquélla, siendo conveniente una redacción más flexible.
En cuanto al régimen sancionador, se realizan las siguientes observaciones: se utiliza la reincidencia para tipificar infracciones de forma errónea (artículo 22.3); y el régimen previsto en el artículo 25 (sanciones) resulta escaso, resultando conveniente establecer otras, como la suspensión temporal de la autorización.
El régimen transitorio de la norma, que prorroga 12 años las autorizaciones en vigor, más otra de 12 años (en total 24) hará inaplicable la Ley en numerosos casos, siendo conveniente revisar su redacción.

4. La Alcaldesa del Ayuntamiento de Totana, mediante escrito de 29 de enero de 2013, formula las siguientes observaciones:

La definición de venta itinerante es escasa y debería estar más regulada, al igual que la no consideración de venta itinerante del reparto a domicilio de productos previamente encargados debería estar acompañada del justificante del pedido previo.

Considera que los mercadillos en suelo privado han de tener una mayor regulación y han de estar limitados en beneficio de la venta ambulante que tiene lugar en los mercados semanales que se celebran en suelo público y con carácter periódico. Finalmente, expresa que sería recomendable que se pudieran decidir por los Ayuntamientos los días de celebración de los mercadillos ambulantes en suelo privado, haciéndolos coincidir con los que se celebran en suelo público.

5. La Primera Teniente de Alcalde del Ayuntamiento de Molina de Segura, mediante escrito de 5 de febrero de 2013, formula una serie de alegaciones al Anteproyecto, que se concretan en las siguientes:

Se propone eliminar, entre los criterios de adjudicación, la pertenencia a alguna asociación de comerciantes, al considerar que vulnera la libertad de asociación, primando el asociacionismo (artículo 9).
La reserva hasta un 15% de las plazas disponibles para instituciones sin ánimo de lucro, etc. debería extenderse a los mercados, no sólo a mercadillos (artículo 9.5).
Propone eliminar del contenido de las Ordenanzas municipales (artículo 14) la fijación del número de puestos y su distribución, así como su superficie y el número de autorizaciones a conceder, al entender que debería quedar fuera de su ámbito, dado que la finalidad de aquélla será de la regular y controlar de manera general la venta ambulante en el municipio, dentro del ámbito de autonomía de los municipios.
En relación con los registros municipales de venta ambulante o no sedentaria, propone que los Ayuntamientos no tengan obligación de crearlos hasta que se desarrolle reglamentariamente el contenido del registro de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia a fin de conseguir una efectiva integración entre ambos.
En cuanto al régimen sancionador (artículo 22 del Anteproyecto) se propone la inclusión de nuevos tipos en las infracciones graves y respecto a la reincidencia (tipificada como infracción muy grave) se sugiere que habría que acomodarse a la doctrina del Tribunal Constitucional (Sentencia de 7 de julio de 2005).

6. El Concejal Delegado de Seguridad Ciudadana, Centro Histórico y Vía Pública del Ayuntamiento de Cartagena presenta escrito de alegaciones (folios 203 a 223) en las que expone:

La numeración de la división interna del artículo 2 es errónea.
El artículo 5 (régimen de autorización de la venta ambulante) no menciona a los colaboradores, ni a las comunidades de bienes.
El artículo 6.2 sobre los requisitos para el ejercicio de la venta ambulante (apartados a y b) debería redactarse conforme al Decreto 65/2012, de 20 de abril, de la Comunidad Valenciana por estar mejor redactados, añadiendo, en términos de interrogación, el por qué la Administración municipal ha de erigirse en controladora de la normativa estatal y autonómica.
Se propone la supresión de la pertenencia a una asociación como criterio de adjudicación (artículo 9.2,f) por ser discriminatorio frente a los no asociados.
En cuanto al régimen sancionador, se considera que la infracción consistente en la carencia de la habilitación necesaria para la manipulación de alimentos (artículo 22) es una competencia autonómica, concretamente de la Consejería competente en materia de sanidad, correspondiendo su sanción a ésta, que dispone de sus propios inspectores.
Por último, considera que la Disposición transitoria primera contraviene la Directiva de Servicios, que establece la duración limitada de la vigencia de las autorizaciones en el supuesto de un número limitado debido a la escasez de recursos, como es el caso de la venta ambulante, estableciendo un periodo limitado de tiempo haciéndolo coincidir con la edad de jubilación de los titulares.

SÉPTIMO.- Constan los acuerdos del Consejos Asesor Regional de Comercio, de 14 de febrero de 2013, por el que se acuerda informar favorablemente el Anteproyecto de Ley conforme a la certificación obrante en el folio 154, así como del Consejo Regional de Cooperación Local, de 9 de abril de 2013, informando también favorablemente la norma proyectada, pero a reserva de las observaciones realizadas por el portavoz municipal (Alcalde del Ayuntamiento de Torre Pacheco), según la certificación obrante en los folios 235 a 237.

OCTAVO.- Tras el estudio y valoración por parte del Servicio de Comercio de las alegaciones presentadas, mediante informe de 15 de abril de 2013 (folios 239 a 244), la Directora General de Consumo, Comercio y Artesanía eleva su propuesta al titular de la Consejería para que prosiga el procedimiento de elaboración, acompañando el texto del Anteproyecto con las modificaciones introducidas (folios 253 a 273).

En el informe precitado del Servicio de Comercio se refleja también que este último texto, con las modificaciones introducidas, fue sometido a consideración de los Ayuntamientos que formularon alegaciones, así como a los de Murcia y Lorca y a la Federación de Municipios de la Región de Murcia, que se reunieron con representantes de la Consejería impulsora del Anteproyecto y que en la reunión celebrada el 9 de abril de este año, cuya acta se acompaña, acordaron que el texto del Anteproyecto de Ley, producto del trabajo y aportaciones de las Administraciones Públicas, articula de forma completa esta actividad de comercio minorista y que esta regulación respeta las competencias municipales.

NOVENO.- El Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CES), en su sesión de 2 de julio de 2013, emite una valoración positiva a la regulación proyectada, destacando el amplio proceso de participación implementado a través de los órganos competentes, así como el alto nivel de consenso alcanzado. Destaca también la adecuada ponderación en la regulación de la intervención administrativa en esta actividad comercial, puesto que, de una parte, el establecimiento de un régimen de autorización previa garantiza la toma en consideración de los intereses públicos concurrentes y, de otra, la generalización del uso de la declaración responsable que acompaña a la solicitud de autorización agiliza y favorece el ejercicio de las actividades económicas. No obstante lo anterior, incluye en sus conclusiones, como observaciones, que la exigencia de un seguro de responsabilidad civil que cubra los riesgos del ejercicio de la actividad de la venta ambulante no debiera configurarse como facultad discrecional de los Ayuntamientos, sino ser prescrita con carácter general por la Ley, ofreciendo varias alternativas para su regulación. También considera que en el procedimiento para el ejercicio por los Ayuntamientos de la facultad de suspender o suprimir la actividad de los mercados o mercadillos, deben ser oídas las organizaciones de consumidores y usuarios, dado que también afectaría a sus intereses.

Sus observaciones fueron objeto de estudio y valoración por el informe conjunto de los Servicio de Comercio y de Defensa de la Competencia de fecha 9 de julio de 2013 (folios 307 y 308).

DÉCIMO.- El 12 de julio de 2013 se emite el informe favorable de Vicesecretaría de la Consejería proponente, al considerar que el expediente está suficientemente motivado técnica y jurídicamente a efectos de continuar con la tramitación del Anteproyecto de Ley.

UNDÉCIMO.- Con fecha 18 de julio de 2013 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un Anteproyecto de ley regional, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración y documentación remitida.

1. La tramitación realizada se ha ajustado a lo previsto en el artículo 46 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia sobre la iniciativa legislativa de este último Órgano.

Cabe destacar la audiencia otorgada a las organizaciones representativas del sector y a los Ayuntamientos de la Región, en cuanto que éstos ostentan competencias de ordenación y control de esta actividad comercial a las que posteriormente se harán referencia y cuya regulación ha sido tradicionalmente abordada por las Ordenanzas Municipales de venta ambulante o no sedentaria. La audiencia a los Ayuntamientos se ha canalizado a través de dos vías, mediante la Federación de Municipios, que trasladó el borrador a las Corporaciones Locales según se expresa en los escritos de alegaciones presentados, y mediante la petición de informe al Consejo Regional de Cooperación Local, en su condición de órgano colegiado consultivo y permanente de colaboración entre la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y los Entes Locales de la Región de Murcia, que tiene asignada como competencia específica la emisión de informe respecto a los Anteproyectos de los distintos sectores de la acción pública de la Administración regional que afecten al ámbito de sus competencias, como ocurre en el presente caso (artículo 3.1,a de Ley 9/1994, de 30 de diciembre).

En la vertiente de la participación de los consumidores y usuarios, destinatarios del ejercicio de la actividad que se proyecta regular, no consta el informe del Consejo Asesor Regional de Consumo, en su condición de órgano consultivo de la Administración regional en todas las cuestiones relativas a la protección de los consumidores y usuarios, incluyendo las disposiciones generales que se tramiten, cuyo parecer hubiera sido conveniente disponer al tratarse de una actividad muy demandada por el consumidor. De hecho, según datos aportados en el expediente, en la Región de Murcia todos los municipios cuentan, al menos, con un mercado de carácter periódico, siendo 153 el número total de mercados no sedentarios con un número de puestos de venta cercano a los 13.000 (folio 3 correspondiente a la Memoria justificativa).

Sin embargo, aunque no se haya evacuado el informe por el Consejo Asesor Regional de Consumo tampoco se puede afirmar que se haya omitido la participación de las asociaciones de consumidores si se tiene en cuenta:

a) En primer lugar, que el Consejo Asesor Regional de Comercio, que conoció el texto y evacuó su informe preceptivo el 14 de enero de 2013 (artículo 48.2,b de la Ley 11/2006, de 22 de diciembre, sobre Régimen del Comercio Minorista de la Región de Murcia) se encuentra integrado por dos vocales de las Asociaciones más representativas del sector (UCE y Thader Consumo) según se recoge en la certificación del acuerdo adoptado el 14 de enero, que estuvieron presentes en la sesión que examinó el Anteproyecto.

b) En segundo lugar, la participación a través del Consejo Asesor Regional de Consumo en los procedimientos de elaboración de los proyectos de ley y de las disposiciones administrativas de carácter general, aparece regulada en el artículo 15.1,f) de la Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia, tras la reforma operada por la Ley 1/2008, de 21 de abril, en términos no de intervención exclusiva, sino con una redacción más amplia, posibilitando otras vías de participación de las asociaciones de consumidores y usuarios, a tenor del siguiente texto: "en el caso de existir consejos de consumo, el derecho de consulta se ejercerá preferentemente a través de los mismos".

Por lo tanto, aunque puede entenderse que no se ha conculcado el derecho de participación de las asociaciones de consumidores, habrá de valorarse por la Consejería proponente, que también ostenta las competencias en materia de consumo, si la audiencia a las dos asociaciones representativas de consumidores y usuarios a través de su participación en el Consejo Asesor Regional de Comercio puede considerarse suficiente, o, por el contrario, procedería completarse a través de la petición de informe al Consejo Asesor Regional de Consumo conforme a sus funciones ya descritas.

2. El expediente se encuentra documentalmente completo, habiéndose examinado y valorado las alegaciones presentadas a lo largo de su tramitación.

TERCERA.- Las competencias en materia de venta ambulante o no sedentaria.

1. La articulación de las competencias en materia de venta ambulante o no sedentaria.

La Memoria justificativa del Anteproyecto se hace eco de un reciente pronunciamiento del Tribunal Constitucional, concretamente de la Sentencia núm. 143/2012, de 2 de julio, por la que se resuelve el conflicto constitucional promovido por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña frente al Gobierno de la Nación, en relación con el Real Decreto 199/2010, de 26 de febrero, por el que se regula la venta ambulante o no sedentaria, de la que se extraen claras conclusiones sobre el reparto competencial en la materia, al fallar el Alto Tribunal que el citado Real Decreto invade en su totalidad las competencias exclusivas de aquella Comunidad, vulnerándolas.

En dicha Sentencia se reitera que si bien la competencia del Estado en materia de legislación mercantil y obligacional (artículos 149.1,6ª y 8ª CE) incluye los ámbitos relativos a la capacidad para el ejercicio del comercio, a la creación y al régimen jurídico de los establecimientos mercantiles, a la regulación de las condiciones generales de la contratación y de las modalidades contractuales, e igualmente a la responsabilidad por los daños originados en la adquisición, utilización o disfrute por los consumidores de bienes, medios o servicios, ello no impide que las normas autonómicas puedan disciplinar determinados tipos de ventas y en concreto la venta no sedentaria, con base a su competencia en materia de comercio interior, siempre y cuando la regulación autonómica se ciña al espacio de las relaciones jurídico públicas (STC 124/2003, de 19 de junio). Así pues, el mismo Tribunal ha destacado que debe diferenciarse entre el ámbito de la regulación administrativa de la actividad comercial relativo a la disciplina de la proyección y el alcance jurídico-público de estas ventas y el propio régimen de derechos y obligaciones de las relaciones contractuales privadas. A partir de ahí, se ha sostenido que si bien en el ámbito jurídico público se proyectan con normalidad las competencias autonómicas, en el jurídico privado lo hacen las competencias del Estado ex artículo 149.1,6ª y 8ª CE (STC 31/2010, de 28 de junio).

También conviene destacar, en relación con los límites de las competencias de comercio interior, que las normas autonómicas no pueden introducir derechos ni obligaciones en el marco de las relaciones contractuales privadas; y sobre el principio de unidad de mercado, que la compatibilidad entre éste y la diversidad jurídica que deriva de la autonomía, admite una pluralidad y diversidad de intervenciones de los poderes públicos en el ámbito económico (STC núm. 88/1986 de 1 julio).

En suma, conforme a la doctrina constitucional expuesta, la regulación jurídico-pública de este tipo de actividad comercial queda excluida de la competencia estatal prevista en el artículo 149.1,6ª y 8ª CE. Aquella doctrina tampoco considera la necesidad, por su incidencia en la actividad económica general, de una actuación unitaria por el Estado ex artículo 149.1,13ª CE. Así en la Sentencia ya citada núm. 124/2003 se expresó en relación con el registro de comerciantes de venta ambulante "la exigencia de autorización y de su eventual inscripción registral por parte de la Comunidad Autónoma, para ejercer las ventas a distancia, ambulantes, automáticas o en pública subasta no puede considerarse un criterio global de ordenación de este sector, ni una medida singular de ordenación económica para alcanzar una determinada finalidad, en este caso, el control de esas actividades comerciales, sino una medida de política administrativa correspondiente a la disciplina de mercado y dirigida a la protección del consumidor, y por ello no puede reputarse como norma básica al amparo del título competencial que corresponde al Estado ex art. 149.1.13 CE".

Por tanto, no cabe duda que el Anteproyecto de Ley se ajusta a la doctrina constitucional anteriormente señalada dado que tiene por objeto la regulación jurídico-pública de la venta ambulante o no sedentaria (artículo 1).

Pero la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia no sólo ostenta competencias estatutarias en materia de comercio interior (artículo 10, Uno,34 EAMU), sin perjuicio de la política general de precios, de la libre circulación de bienes en el territorio del Estado y de la legislación sobre la defensa de la competencia -título competencial citado en la Exposición de Motivos del Anteproyecto-, sino también en ferias y mercados interiores (artículo 10.Uno,10 EAMU) y en materia de defensa del consumidor y usuario en el marco de la legislación básica del Estado (artículo 11.7 EAMU), estos últimos también relacionados con la materia normada y que deberían ser, igualmente, citados en la Exposición de Motivos. Tampoco resulta ajena a esta regulación la competencia estatutaria de desarrollo legislativo y de ejecución en materia de sanidad e higiene (artículo 11.1 EAMU).

No obstante este reconocimiento de las amplias competencias autonómicas en la regulación de la materia, han de tenerse en cuenta también los escasos preceptos contenidos en la Ley 7/1996 sobre la venta ambulante o no sedentaria, en ejercicio de las competencias estatales ex art. 149.1, 6ª, 8ª, 13ª y 18ª CE, concretamente los artículos 53 (definición del concepto de venta ambulante conforme a la STC. núm. 124/2003, ya citada) y 54 (autorización para su ejercicio y criterios de selección y vigencia), ya que el artículo 55 se considera aplicable en defecto de legislación autonómica conforme a la Disposición final de la Ley 7/1996.

2. Las competencias municipales.

Uno de los principios en los que se inspira el Anteproyecto de Ley, según se recoge en la Exposición de Motivos, es el reconocimiento de la autonomía municipal, expresando que se refuerza su papel en la ordenación y control de esta actividad comercial. Pero el reconocimiento de tal protagonismo no puede ser de otro modo, puesto que la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL) reconoce a los Ayuntamientos amplias competencias en la materia, y su regulación hasta ahora se ha hecho primordialmente a través de la potestad reglamentaria de los Ayuntamientos. Así, los artículos 25.2,g) y h) LBRL les reconoce competencias en materia de abastos, mataderos, ferias, mercados, defensa de usuarios y consumidores, así como de protección de la salubridad pública. Del mismo modo el artículo 26.1 de la misma Ley expresa que todos los Ayuntamientos deberán prestar el servicio del control de alimentos y bebidas. Todo ello sin olvidar las atribuciones de competencias a los Ayuntamientos por otras leyes sectoriales de comercio, sean de ámbito estatal o autonómico, concretamente el artículo 54 de la Ley 7/1996, que les reconoce la competencia de autorización para el ejercicio de la actividad comercial de la venta ambulante, así como el artículo 5.5 de la Ley regional 11/2006, que les reconoce sus competencias de dictar ordenanzas y ejercer las potestades administrativas de comprobación, inspección, sanción y en general el control que le estén atribuidas por la normativa sectorial aplicable. Pero, igualmente, otra norma sectorial estatal (artículo 42 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad) reconoce a los Ayuntamientos una serie de responsabilidades mínimas en relación al obligado cumplimiento de las normas sanitarias, tales como competencias en materia de residuos urbanos, actividades y servicios, ruidos, controles sanitarios de lugares de convivencia humana y de la distribución y suministro de alimentos, bebidas y demás productos, directa o indirectamente relacionados con el uso o consumo humanos.

La plasmación en el articulado de este abanico de competencias locales se articula en el artículo 4 del Anteproyecto de Ley, que reconoce que los Ayuntamientos son los únicos competentes para determinar y autorizar los recintos y emplazamientos habilitados para la instalación de mercados y mercadillos, otorgar la correspondiente autorización y verificar que los solicitantes cumplen los requisitos, así como inspeccionar los recintos y emplazamientos públicos y privados. También en el artículo 14 del Anteproyecto, cuando se establece que deberán regular la actividad a través de Ordenanzas Municipales, y en el artículo 21.1, cuando se reconocen las competencias municipales sancionadoras.

A través de dicho reconocimiento de las competencias municipales, el Anteproyecto da efectividad al principio de autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, en tanto les reconoce el derecho a intervenir en asuntos que les afectan directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias en atención a las características de la actividad pública regulada, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos (artículo 2.1 LBRL). No obstante, posteriormente se examinará si determinada regulación concreta en el articulado exige plasmar de otro modo la efectividad de dicha autonomía local.

En cuanto al mandato de elaboración o adecuación de las Ordenanzas Municipales para la regulación de la materia (Disposición transitoria tercera en relación con el artículo 14 del Anteproyecto) se adecua a las competencias autonómicas y al rango normativo de la disposición, a lo dispuesto en el artículo 25.2 LBRL, que establece que el municipio ejercerá competencias en los términos que establezca la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, y a la regulación por niveles de la materia (Dictamen 9/1998 de este Consejo Jurídico), permitiendo, no obstante, que los Ayuntamientos añadan otros contenidos a las Ordenanzas (artículo 14, párrafo introductorio).

Se ha suscitado por algún informe que la regulación legal resulta excesiva y que debería dejarse mayor margen de decisión a los Ayuntamientos sobre determinados aspectos, si bien es verdad que tal opción requiere atemperarse con otro de los principios que orientan el Anteproyecto de Ley, concretamente terminar con la dispersión normativa local reguladora, unificando la regulación lo que permitiría eliminar, a la postre, las trabas jurídicas y las barreras administrativas a la prestación de tales servicios. En este sentido, consta en el expediente el acta de una reunión mantenida con representantes de varios Ayuntamientos de la Región y de la Federación de Municipios de la Región de Murcia, en la que se recoge la necesidad de regular de forma uniforme y homogénea la venta ambulante o no sedentaria en el ámbito territorial de la Región de Murcia a raíz de la transposición en el ordenamiento interno de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006, conocida como Directiva de Servicios (folios 245 a 246).

En este sentido, para una mayor acomodación a las competencias locales para la formulación de las correspondientes Ordenanzas Municipales, se propone modificar el párrafo introductorio del artículo 14 del Anteproyecto sobre la obligación de redactarlas por parte de los Ayuntamientos, con una redacción del siguiente tenor:

"Los municipios donde se lleve a cabo la venta no sedentaria o ambulante en cualquiera de las modalidades deberán regularla..., dado que la aprobación de la Ordenanza debe ser previa a la autorización para el ejercicio de la actividad.

También debería preverse la posibilidad de que algún Ayuntamiento no desarrolle las determinaciones de la Ley a través de sus Ordenanzas, y el régimen aplicable en tal caso, insertándose en alguna disposición adicional.

Por último, en relación con la planificación de los mercadillos a nivel local, cuya determinación y emplazamiento corresponde a los Ayuntamientos, se contrapone en el Anteproyecto (artículo 4.2) una competencia de la Administración regional en materia de planificación general de la venta ambulante, con el objeto de garantizar la diversidad comercial y una oferta equilibrada, así como el respeto a la prevención y protección de la salud y derechos de los consumidores y usuarios, si bien dicha competencia resulta en el texto con un contenido impreciso e indeterminado, en tanto no se prevé un instrumento de planificación sectorial específico, ni una remisión a otros instrumentos de planificación territorial de carácter sectorial.

CUARTA.- Sobre la adecuación del Anteproyecto a la Directiva de Servicios y su regulación desgajada de la normativa sectorial comercial.

I. La actividad comercial en relación con la Directiva de Servicios.

La Directiva de Servicios ha incidido de forma directa sobre la ordenación del comercio interior, una de cuyas modalidades es la venta ambulante, que impone a los Estados miembros la obligación de eliminar todas las trabas jurídicas y barreras administrativas injustificadas a la libertad de establecimiento y de prestación de servicios, habiéndose introducido, a través de la Ley 1/2010, de 1 de marzo, una serie de modificaciones a la regulación contenida en la Ley 7/1996, de Ordenación del Comercio Minorista, tendentes a la supresión de cargas para las empresas y facilitar el ejercicio de los servicios de distribución comercial. Entre éstas cabe destacar, por su relación con la materia normada, las siguientes:

Con carácter general, la instalación de establecimientos comerciales no estará sujeta a régimen de autorización comercial (artículo 6 de la Ley 7/1996), si bien se excepciona en aquellos casos, siguiendo la Directiva, en los que, una vez aplicados el juicio de proporcionalidad y el principio de no discriminación, concurran razones imperiosas de interés general relacionadas con la distribución comercial. Entre dichas excepciones, se encuentra el ejercicio de la actividad de venta ambulante o no sedentaria, puesto que la regulación de la normativa estatal adaptada a la Directiva establece que corresponde a los Ayuntamientos otorgar las autorizaciones para el ejercicio de la venta ambulante en sus términos municipales, habiendo introducido otras especificaciones que a la luz de aquélla deben tener las autorizaciones municipales (artículo 54 de la Ley 7/1996).
El régimen jurídico aplicable a las autorizaciones, conforme a la normativa básica estatal adaptada a la Directiva de Servicios, contiene las siguientes especificaciones según el precitado artículo:

a) La duración de las autorizaciones no podrá ser por tiempo indefinido, debido a que el número disponible es limitado por la escasez de suelo público (artículo 11.1,b de la Directiva).

b) El procedimiento para la selección de candidatos habrá de garantizar la transparencia y la imparcialidad y, en concreto, la publicidad adecuada del inicio, desarrollo y fin de proceso (artículo 12.1 de la Directiva).

c) La renovación que se otorgue no dará lugar a un procedimiento de renovación automática, ni conllevará ningún otro tipo de ventaja para el prestador o las personas que estén especialmente vinculadas con él (artículo 12.2 de la Directiva).

Además, la Ley 1/2010, que traspuso la Directiva a la ordenación del comercio minorista, estableció en su disposición transitoria primera que las autorizaciones para el ejercicio de la venta ambulante concedidas con anterioridad quedarán prorrogadas automáticamente, si bien no podrán extender su duración más allá de los plazos de vigencia que establezcan las Administraciones Públicas en su respecto ámbito.

Por lo tanto, el Anteproyecto, cuando establece un régimen de intervención de los Ayuntamientos a través de una autorización previa (en lugar de otros instrumentos menos restrictivos como la comunicación previa del inicio de la actividad) se ajusta a la Directiva y a la normativa estatal de trasposición, existiendo para ello razones de interés general tales como el orden público, la seguridad y la salud pública, que son los motivos citados por la Exposición de Motivos para el mantenimiento de la autorización. También cabría añadir otros motivos, como la protección de los consumidores también citada por la Directiva (aunque se encuentra en el sustrato de los motivos alegados de salud pública), así como la protección del entorno urbano.

Sobre si el régimen de autorización regulado en el Anteproyecto se adecua a los restantes requisitos exigidos por la Directiva y la normativa de transposición, habrá que estar a la regulación pormenorizada cuyo examen se realiza posteriormente.

II. La regulación de la venta ambulante o no sedentaria desgajada de la regulación sectorial del comercio interior.

Una observación realizada durante el procedimiento de elaboración ha sido el reproche de que carece de justificación que la materia objeto de regulación no se incardine en la Ley del Comercio Minorista de la Región de Murcia (Ley 11/2006), a través de una modificación legal, y se desgaje la regulación de esta modalidad de venta de su sede material, como lo han hecho otras Comunidades Autónomas, citando a este respecto la Comunidad Valenciana a través de su Ley 3/2011, de 23 de marzo, de Comercio Minorista, en cuyo Título IV se recogen las ventas fuera de un establecimiento comercial, tales como la venta no sedentaria.

En principio, la opción escogida por la Consejería proponente de regulación en norma separada resulta válida desde la vertiente de la técnica normativa, si se tiene en cuenta que la Ley regional vigente reguladora del comercio minorista (Ley 11/2006) contempla fundamentalmente la actividad en establecimientos comerciales y que la materia ahora regulada tiene un ámbito acotado, así como sus peculiaridades. No obstante lo anterior, también ha de reconocerse que la regulación del Anteproyecto sólo afecta a una de las ventas que se realizan fuera de los establecimientos comerciales, excluyendo otras (domiciliarias, automáticas, etc.), que tampoco se encuentran contempladas en la Ley regional vigente, incidiendo con ello en una cierta falta de sistematización en la regulación del comercio interior. Aun así, no se considera un obstáculo la presente regulación desgajada siempre y cuando se incardine correctamente con el resto del ordenamiento regional y concretamente con la ya citada Ley 11/2006. Esta misma opción normativa ha sido acogida por otras Comunidades Autónomas, citando, por ejemplo, a la Comunidad Autónoma de Madrid (Ley 1/1997, de 8 de enero, Reguladora de la Venta Ambulante), o la Comunidad Autónoma de Andalucía (Decreto Legislativo 2/2012, de 20 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Comercio Ambulante).

Por último, aunque el artículo 1 del Anteproyecto se remita a la demás normativa aplicable (entre la que se incluiría la Ley 4/1996, de 14 de junio, por la que se establece el Estatuto de los Consumidores y Usuarios), se echa en falta en el Anteproyecto una regulación sistematizada (al igual que se ha hecho con los comerciantes) de los derechos de los consumidores y usuarios respecto a este tipo de ventas.

QUINTA.- Observaciones al conjunto normativo.

La sistemática que adopta el presente Dictamen para analizar el articulado del Anteproyecto consiste en agrupar las modificaciones por bloques temáticos que permitan un tratamiento conjunto, destacando los aspectos objeto de observación. Por claridad y para facilitar la actuación de la Consejería proponente se hará referencia en los encabezamientos a los artículos correspondientes del Anteproyecto, respecto a los que se realizarán conjuntamente las consideraciones oportunas.

I. Sobre el concepto de venta ambulante y sus modalidades (artículos 2 y 3 del Anteproyecto de Ley).

El concepto de venta ambulante o no sedentaria, recogido en el artículo 2.1 del Anteproyecto, abarca todas las características de este tipo de venta (fuera de establecimiento comercial permanente, ejercida de forma habitual u ocasional, periódica o continuada, a través de la utilización de instalaciones desmontables, incluyendo la venta en vehículos tienda), los sujetos que pueden realizarlo (comerciantes sean personas físicas o jurídicas) y los lugares en los que puede realizarse, incluyendo, como novedad, la regulación de los mercadillos en suelo privado. Entre las modalidades de venta ambulante o no sedentaria se recogen las siguientes: mercados, mercadillos en suelo público o privado, lugares o enclaves aislados en la vía pública y los vehículos tienda, de carácter itinerante (artículo 3.1).

Se excluye del ámbito de aplicación de la Ley proyectada, tanto el reparto a domicilio de artículos o productos previamente adquiridos por el consumidor, así como el suministro habitual de productos en virtud de contrato previo (artículo 2.4) y estos otros supuestos (artículo 3.4):

Las ventas realizadas en puestos en vía pública de naturaleza fija y estable, que desarrollen la actividad comercial con carácter permanente y habitual, mediante la oportuna concesión.
Las ventas realizadas en recintos feriales, certámenes feriales, así como las ferias outlets.
Las ventas realizadas en puestos aislados ubicados en suelo privado.
La venta de enseres y vehículos usados u objetos de coleccionista en suelo público, siempre y cuando los artículos a la venta sean de su propiedad y no hayan sido adquiridos para la reventa, sin perjuicio de la necesidad de autorización municipal si así se establece en las Ordenanzas.

Sobre dicha regulación, se realizan las siguientes observaciones:

1ª) En un intento de unificar denominaciones por parte del Anteproyecto, se definen los conceptos de mercados y mercadillos, que no siempre se corresponden con las denominaciones ya utilizadas por las Ordenanzas vigentes respondiendo a los usos y costumbres locales, habiendo sostenido también alguna alegación municipal que su plasmación en el texto induce a confusión.

Según el artículo 2.3 del Anteproyecto, la denominación de mercado ha de emplearse para la venta ambulante o no sedentaria que se celebre en suelo público y con carácter periódico y la de mercadillo para referirse a la ocasional en suelo público o a la realizada en suelo privado, faltando especificar en este último caso (suelo privado), que bien sea con carácter periódico u ocasional, pues así se infiere del artículo 3.1c), al señalar las modalidades de venta ambulante.

De otra parte, si examinamos algunas Ordenanzas Municipales vigentes en la Región, nos encontramos con que "mercadillo" se emplea indistintamente para los celebrados con carácter periódico u ocasional en suelo público, por lo que quizás sería aconsejable, que sin perjuicio de las definiciones recogidas en el Anteproyecto, se habilitara a las Ordenanzas para acoger sus denominaciones ateniéndose a los usos y costumbres locales.

2ª) Debería valorarse por la Consejería proponente si algún supuesto convendría citar expresamente que se excluye del ámbito de aplicación de la Ley, como es el caso de las ventas de productos en máquinas preparadas (se suprimió la autorización de las ventas automáticas en la adecuación de la Ley 7/1996), dado que el artículo 3.4,a) del Anteproyecto relativo a supuestos excluidos hace referencia únicamente a las ventas en "puestos" en vía pública de carácter habitual y permanente. Surge también otro interrogante sobre el régimen aplicable a las ventas temporales en hoteles u otro tipo de establecimientos, que no sean comerciales.

3ª) En el artículo 3.4,c) se excluye del concepto de venta ambulante las realizadas en puestos aislados en suelo privado, al restringir el Anteproyecto el concepto de venta no sedentaria a las formas agrupadas y a las aisladas pero estas últimas sólo en suelo público, si bien habría que objetar que las actividades de venta ambulante no sedentaria no pierden su condición por el hecho de celebrarse en suelo público o privado, como así se define en el Anteproyecto, y tengan o no un carácter agrupado o aislado. En este caso podría plantearse fórmulas menos intervencionistas por los Ayuntamientos, tales como una comunicación previa, acompañada de una declaración responsable relativa al cumplimiento de la normativa aplicable, sobre todo sanitaria (artículos 39 bis y 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LPAC).

En el caso de mantenerse dicha exclusión por el Anteproyecto, tendría que añadirse sin perjuicio de la petición de la licencia municipal u otro régimen de intervención previsto en la normativa municipal, así como el cumplimiento, en todo caso, de la normativa en materia sanitaria.

II. El carácter mixto de la autorización municipal. Integración de la normativa sectorial de comercio y de la legislación de patrimonio de las Administraciones Públicas en relación con las autorizaciones (artículos 5, 8 y 11 del Anteproyecto).

1. En suelo público.

La autorización municipal previa para la actividad de venta ambulante tiene un doble cometido cuando de suelo público se trata: de una parte, permite el ejercicio de la actividad conforme a la normativa sectorial de comercio minorista (artículo 54 de la Ley 7/1996) y, de otra, habilita para la ocupación del dominio público local mediante puestos ambulantes, al tratarse de una utilización privativa o aprovechamiento especial del demanio, puesto que el artículo 84 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, no permite, sin un título habilitante, que se ocupen bienes de dominio público o se beneficien de un aprovechamiento especial sobre ellos. Precisamente esta última característica, al transferir al solicitante facultades relativas al dominio público, encajaría en un supuesto con efecto desestimatorio del silencio administrativo conforme a lo previsto en el artículo 43.1, segundo párrafo, LPAC.

El Anteproyecto de Ley, centrado exclusivamente en la regulación de la actividad comercial de la venta ambulante, omite los aspectos concernientes a la ocupación del demanio, cuya regulación presumiblemente reserva a los Ayuntamientos, si bien nada se indica a este respecto en el expediente, ni en el Anteproyecto de Ley a efectos de que se establezcan en la autorización las condiciones pertinentes que la legislación imponga a la ocupación del dominio público local.

La confluencia de ambas normas (la sectorial y la patrimonial) en la autorización municipal prevista, con la finalidad de agilizar estos procedimientos y evitar barreras administrativas, suscita el problema de la duración de la autorización y de su coordinación, dado que la autorización a conceder por los Ayuntamientos permite el ejercicio de la venta ambulante en un emplazamiento concreto, según expresa el artículo 5.2 del Anteproyecto, por lo que lleva implícita la correspondiente autorización para la ocupación del dominio público.

A este respecto, la normativa sectorial (artículo 54 de la Ley 7/1996) establece que la duración de estas autorizaciones para el ejercicio de la actividad no puede ser por tiempo indefinido, si bien habrán de permitir, en todo caso, la amortización de las inversiones y una remuneración equitativa de los capitales invertidos. En cuanto a la legislación de Patrimonio de las Administraciones Públicas (artículos 86 y 92.3 de la Ley 33/2003), establece que el aprovechamiento especial de los bienes de dominio público, así como su uso privativo, cuando la ocupación se efectúe únicamente con instalaciones desmontables o bienes muebles, estarán sujetos a autorización, que no podrán exceder de cuatro años.

En la regulación concreta analizada, el artículo 8 del Anteproyecto establece un plazo de duración de 8 años para las autorizaciones para el desarrollo de la actividad comercial en los mercados de venta ambulante periódicos, acogiéndose para ello, según expresa la Exposición de Motivos, a lo dispuesto en la legislación fiscal de los Impuestos de la Renta de las Personas Físicas, sobre el Valor Añadido y de Sociedades, en lo relativo a los plazos máximos en los que serán deducibles las cantidades que, en concepto del inmovilizado, material o intangible, corresponda a la depreciación efectiva que sufran los distintos elementos por funcionamiento, uso, disfrute u obsolescencia. Además del citado plazo, establece que será prorrogable por un periodo de cuatro años más siempre y cuando se acredite el cumplimiento de los requisitos que se establecen en el artículo y de acuerdo con la correspondiente Ordenanza.

La regulación proyectada suscita las siguientes cuestiones:

1ª) Ab initio se advierte una divergencia entre el plazo de vigencia de la autorización para el ejercicio de la actividad de la venta ambulante (8 años) con el plazo máximo (4 años) previsto por la Ley 33/2003 para las autorizaciones del demanio (artículo 92.3), aplicable a las Entidades que integran la Administración Local (artículo 2.2).

De modo que si observamos la regulación vigente en algunas Ordenanzas Municipales nos encontramos con que este tipo de autorizaciones se extinguen bien en el plazo de un año prorrogable (Ordenanzas Reguladoras del Ayuntamiento de Cartagena y de Lorca), bien en el plazo de cuatro años con carácter improrrogable en el caso de mercadillos semanales (artículo 7.3 de la Ordenanza Municipal Reguladora de la Venta Ambulante en el término municipal de Murcia).

2ª) Pero también es cierto, que el artículo 84.3 de la Ley 33/2003 establece la posibilidad de que las autorizaciones sobre bienes de dominio público se rijan, en primer término, por la legislación especial reguladora de aquéllas, habiendo previsto la Ley 7/1996 que las autorizaciones que han de otorgar los Ayuntamientos establezcan un plazo de duración en función de los criterios contenidos en artículo 54, teniendo en cuenta, también, que el artículo 92.3 de la Ley 33/2003 (que contiene el plazo de los 4 años) no es un precepto de carácter básico.

3ª) Sin embargo, al conllevar la autorización la ocupación de los bienes integrantes del patrimonio de los Ayuntamientos sería respetuoso con las competencias municipales y con la autonomía constitucionalmente reconocida que se fijara el plazo de los 8 años de vigencia de las autorizaciones en los mercados periódicos como un máximo (con la prórroga prevista como mera posibilidad, dado que la Directiva de Servicios prohíbe la renovación automática), frente a la redacción vigente en el Anteproyecto que lo concreta en un plazo determinado (artículo 8), correspondiendo a los Ayuntamientos establecer los plazos concretos de duración de tales autorizaciones, atendiendo también a la ocupación de su demanio y a las propias características del municipio, como se establece, por otra parte, en el Anteproyecto en la duración del resto de autorizaciones para la venta ambulante. De esta manera se daría contenido al apartado 14,f) del Anteproyecto, que reconoce a los Ayuntamientos la competencia para establecer el periodo de vigencia de las autorizaciones otorgadas.

4ª) No resulta suficientemente justificada la diferencia en el plazo máximo de vigencia de la autorización entre los mercados de venta ambulante periódicos (máximo 12 años con la prórroga) y el resto de modalidades de venta ambulante (máximo 8 años).

5ª) Debería especificarse, como contenido de las autorizaciones que han de otorgar los Ayuntamientos en esta materia, que establecerán las condiciones concernientes a la ocupación del demanio, dado que entre éstas se encuentran las relativas a la revocación unilateral por razones de interés público, sin generar derecho a indemnización (artículo 92.4 de la Ley 33/2003), precepto este último que sí tiene carácter básico.

6ª) La posibilidad de transmisión de las autorizaciones en el caso de cese voluntario, recogida en el artículo 11.1 del Anteproyecto, se sujeta también a autorización, en lugar de comunicación previa a los Ayuntamientos como medida menos restrictiva prevista en la LPAC (artículos 39 bis y 71 bis), y en el artículo 6.4 de la Ley 7/1996 para los supuestos de autorización de establecimientos comerciales. No obstante, dicha intervención previa por parte de los Ayuntamientos podría estar justificada en el caso de la venta ambulante cuando de suelo público se trate y en su condición de titulares del demanio, puesto que el artículo 92.2 de la Ley 33/2003 establece que no son transmisibles las autorizaciones para cuyo otorgamiento deban tenerse en cuenta circunstancias personales del autorizado o cuyo número se encuentre limitado, salvo que las condiciones por las que se rigen admitan su transmisión, resultando acorde con este precepto que el Anteproyecto exija que el nuevo titular acredite que cumple con los requisitos exigidos para el desarrollo de la actividad fijados en la Ley y en la Ordenanza Municipal para evitar, a través de esta vía indirecta, que se elimine la concurrencia competitiva también exigida por la Directiva de Servicios.

2. En suelo privado.

El régimen de intervención del Ayuntamiento, a través de la autorización prevista en el artículo 16 para los mercadillos en suelo privado, tiene distinto alcance por cuanto la autorización permite, por una parte, la instalación del mercadillo privado y el ejercicio, por ende, de la actividad comercial por parte de aquellos comerciantes que se instalen y, por otra, la constatación de la adecuación del mercadillo al cumplimiento de la normativa urbanística y medioambiental sobre los usos permitidos.

Para conseguir la simplificación de los trámites debería hacerse expresa referencia en el Anteproyecto a que en dicha autorización municipal irán integradas todas las licencias o permisos municipales exigibles (artículo 214 de la Ley del Suelo de la Región de Murcia) con los requisitos que se establecieran en las Ordenanzas Municipales.

III. Sobre el procedimiento y los requisitos para la concesión de la autorización (artículo 9).

1. La normativa estatal que rige el comercio minorista (artículo 54) establece respecto a la venta ambulante que el procedimiento para la selección de los posibles candidatos habrá de garantizar la transparencia y la imparcialidad y, en concreto, la publicidad adecuada del inicio, desarrollo y fin del proceso, todo ello sobre la base de lo dispuesto en la Directiva de Servicios (artículo 12) en los casos en los que el número de autorizaciones disponibles para una determinada actividad esté limitado, debido -en el supuesto de la materia normada- a la escasez de suelo público habilitado a tal efecto.

En su plasmación, el Anteproyecto se remite a las competencias municipales para determinar el procedimiento (artículo 9), si bien recoge expresamente los principios que han de ser respetados en aquéllos, tales como la publicidad, el régimen de concurrencia competitiva, la oficialidad, la celeridad, la igualdad y el principio de contradicción, todo ello bajo la responsabilidad de la Administración concedente. También expresa que los criterios de adjudicación, siguiendo con lo dispuesto en la mencionada Directiva (artículo 10), serán claros, sencillos, objetivos y predecibles.

Entre los principios citados, se encuentra el de concurrencia también previsto en el artículo 92.1 de la Ley 33/2003 para los casos en el que se encuentre limitado el número de autorizaciones (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 29 de julio de 2011).

En cuanto a los criterios de adjudicación, el apartado 2 del artículo 9 comentado relaciona varios con carácter indicativo, tales como la defensa de los intereses de los consumidores en cuanto a la variedad de la oferta comercial, el número de los interesados y la escasa limitación de suelo público, la experiencia y la formación profesional del comerciante, la inexistencia de sanción firme, en los últimos tres años, por infracciones graves o muy graves en materia de sanidad, consumo o comercio, la adhesión al sistema arbitral de consumo, así como la disponibilidad de instalaciones desmontables adecuadas a la actividad y al lugar; por último, se relaciona (aunque no aparece numerado con una letra) el siguiente criterio: la pertenencia a alguna organización representativa del sector comercial, en particular de venta ambulante o no sedentaria.

En cuanto a este posible criterio de adjudicación según el Anteproyecto (la pertenencia a alguna organización representativa del sector), este Órgano Consultivo entiende que puede resultar discriminatorio y conllevar algún tipo de ventaja para el candidato asociado, pudiendo así conculcar la Directiva de Servicios. Pero también, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional (por todas, Sentencia núm. 179/1994, de 16 de junio), que considera que el derecho de asociación reconocido en la Constitución (artículo 22.1) incluye la llamada libertad negativa de asociación, es decir, el derecho a no asociarse.

Tampoco aparece justificado en la Memoria en razones de interés público para primar a un candidato por pertenecer a una asociación del sector de la venta ambulante, frente a otros no asociados en relación con el ejercicio de la actividad, no guardando este criterio proporcionalidad con el interés perseguido mediante la autorización previa.

En suma, se propone su supresión del texto por las razones indicadas.

2. Se ha establecido en el artículo 9.5 que los Ayuntamientos podrán reservar hasta el 15% de las plazas disponibles en los mercados (los celebrados periódicamente en suelo público según el Anteproyecto) para ser adjudicados a instituciones sin ánimo de lucro y a solicitantes en riesgo de exclusión social por su situación socioeconómica y familiar, siempre y cuando cumplan los requisitos. Dicha reserva ha sido cuestionada por algún representante del sector.

A este respecto, el artículo 12.3 de la Directiva de Servicios reconoce que los Estados miembros podrán tener en cuenta, al aplicar el procedimiento de selección, consideraciones en materia de objetivos de política social, por lo que dicha reserva no parece conculcar, en principio, la normativa comunitaria. De hecho otras Comunidades Autónomas también lo han establecido (por ejemplo, el artículo 18 del Decreto 65/2012, de 20 de abril, de la Comunidad Valenciana, por el que se regula el ejercicio de la venta no sedentaria).

No obstante, en la redacción sometida a Dictamen se alude sólo a mercados, mientras que en la redacción anterior se hacía referencia sólo a mercadillos, sin que se conozcan las razones para una u otra decisión normativa, por lo que debería justificarse.

3. Otro de los criterios de adjudicación que se relacionan en el artículo 9.2,d) del Anteproyecto es la inexistencia por parte del comerciante de sanción firme en los últimos tres años, de infracciones graves o muy graves en materia de sanidad, consumo o comercio.

Conforme a la redacción tan genérica recogida, podrían incluirse otras sanciones en las materias expresadas que no tuvieran que ver específicamente con la venta ambulante de los productos de venta que se van a autorizar. Parece aconsejable una redacción más atemperada al procedimiento de concesión de la autorización de que se trata, especificando que tales sanciones han de versar sobre el ejercicio de la venta ambulante y de los productos de venta que se autoricen.

4. En cuanto a la regulación del documento de la declaración responsable, que ha de acompañar a la solicitud de autorización (artículo 9.6 del Anteproyecto), se incorpora una medida menos restrictiva prevista en el artículo 71 bis LPAC, en los que el interesado manifiesta el cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa para el reconocimiento de un derecho o facultad o para el ejercicio de una actividad.

A este respecto, debería especificarse en el apartado a) que tales requisitos que se manifiesta cumplir deberán ser recogidos de manera expresa y precisa en la correspondiente declaración responsable (artículo 71 bis, 1, último párrafo).

De otra parte, a diferencia de la comunicación previa o la declaración responsable, cuya presentación permite con carácter general el reconocimiento o el ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad desde el mismo día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación e inspección de las Administraciones Públicas (artículo 71 bis,3 LPAC), el acto autorizatorio que se exige en el Anteproyecto con carácter previo para el acceso la actividad de la venta ambulante o no sedentaria debido al número limitado de las autorizaciones y mediante el procedimiento previsto en la Ley, presupone que se cumplen los requisitos previstos cuando se otorga porque, en caso contrario, habría de elegirse a otro candidato conforme al baremo de selección, por lo que el solicitante debe estar en posesión de la documentación que lo acredite con carácter previo al otorgamiento de la autorización y no a partir del inicio de la actividad (apartado b del artículo 9.6).

5. Debería recogerse por el Anteproyecto que los Ayuntamientos, a través de sus Ordenanzas, fijarán el plazo para la resolución expresa del procedimiento de autorización y los efectos del silencio administrativo, teniendo en cuenta, respecto a esto último, lo dispuesto en el artículo 43.1, segundo párrafo, LPAC sobre aquellos procedimientos que transfieran facultades del dominio público, sin perjuicio de que dichas Ordenanzas puedan distinguir otros supuestos cuando de suelo privado se trate.

IV. Extinción y revocación de la autorización (artículo 12 del Anteproyecto de Ley).

Entre las causas por las que pueden ser revocadas las autorizaciones, se encuentran las derivadas de la imposición de sanción por infracción muy grave (artículo 12.2,d), si bien también es una sanción derivada de infracción grave conforme al artículo 25.2,b) del Anteproyecto, por lo que deberían ser coincidentes ambas artículos en cuanto a la posibilidad de revocación en el caso de infracciones graves y muy graves.

V. Modificación, suspensión temporal o supresión de la venta no sedentaria (artículo 13 del Anteproyecto).

El artículo 13 establece que los Ayuntamientos, por razones de interés público, tras la tramitación del correspondiente expediente administrativo, en el que serán oídos los comerciantes interesados, así como las asociaciones u organizaciones representativas del sector de la venta ambulante y de consumidores y usuarios (debería suprimirse el inciso "en su caso") podrá adoptar las siguientes medidas: modificar varios aspectos de la Ordenanza relativos al emplazamiento, horario, etc. suspender temporalmente o suprimir la actividad de los mercados o mercadillos de venta no sedentaria establecidos en su término municipal. Sobre estas medidas se realizan las siguientes observaciones:

1ª) No cabe duda que la planificación local de la venta ambulante o no sedentaria corresponde a los Ayuntamientos, que podrán modificar sus condiciones previstas en las Ordenanzas, si bien en este caso lo sería mediante una modificación de las mismas, que entendemos que se refiere a ello cuando expresa que mediante la tramitación del correspondiente expediente administrativo, con los trámites de audiencia que se expresan en el artículo comentado.

2ª) Respecto a la posibilidad de suspender temporalmente la actividad de los mercados o mercadillos también es una opción prevista en las normas sectoriales de comercio (artículos 71 de la Ley 7/1996 y 57 de la Ley regional 11/2006), al igual que en la normativa de consumidores y usuarios (artículo 36 de la Ley 4/1996).

3ª) La última previsión contenida en el artículo 13 hace referencia a la posibilidad de suprimir (puede interpretarse con carácter indefinido) la actividad de los mercados o mercadillos establecidos en el término municipal. Dicha medida resulta a priori descartable a partir del reconocimiento de la libertad de la actividad comercial -el artículo 3 de la Ley 7/1996 establece que la actividad comercial se ejerce bajo el principio de la libertad de la empresa y en el marco de la economía de mercado- y solamente podría estar justificada en el caso de catástrofes naturales u otros supuesto de fuerza mayor, así como en el caso de medidas sanitarias extremas a adoptar por las autoridades competentes.

4ª) Por último, se añade un inciso al final del artículo relativo a que tales supuestos (modificación, suspensión o supresión) no generarán derecho a indemnización a favor de los comerciantes.

Dicho efecto no indemnizatorio resulta acorde cuando de suelo público se trata, con la posibilidad de revocar unilateralmente el título de ocupación del demanio siempre y cuando concurran razones de interés público conforme a lo expresado en el artículo 92.4 de la Ley 33/2003.

VI. Los mercadillos en suelo privado (artículos 16 y 17 del Anteproyecto).

Una de las novedades del Anteproyecto de Ley es la regulación de los mercadillos en suelo privado, que se concreta en los artículos 16 y 17 del Anteproyecto de Ley.

Sobre los requisitos exigidos, se relaciona el reglamento que ha de regir el funcionamiento del mercadillo, que incluye el procedimiento para la selección y adjudicación de puestos de venta a los comerciantes (artículo 16.2,c), que ha de ser aprobado por el Ayuntamiento correspondiente según especifica el artículo 17.2.

La exigencia de su aprobación específica por el Ayuntamiento parece que de forma separada a la autorización a conceder, no concuerda con la procedencia, naturaleza y fines de este reglamento de régimen interior de un recinto privado, que no deja de ser materialización de su régimen interno, sino que su aprobación por el Ayuntamiento ha de estar implícita en el otorgamiento de la autorización del mercadillo, debiendo subsumirse en el referido acto, puesto que entre los requisitos que ha de aportar el promotor del mercadillo se encuentra el citado reglamento que ha de regir su funcionamiento, de manera que en la comprobación de los requisitos para otorgar la correspondiente autorización previa se encontrarían los exigidos para el reglamento de régimen interior, lo que permitirá al Ayuntamiento constatar si la solicitud se adecúa o no a la presente normativa, a las Ordenanzas y al resto del ordenamiento jurídico y condicionará, en definitiva, el otorgamiento de la autorización y los requisitos a los que se somete, siendo innecesaria una aprobación específica respecto a un reglamento de régimen interior de un recinto privado, que nada tiene que ver con la potestad reglamentaria de los Ayuntamientos. Por tanto, debería modificarse el último inciso del artículo 17.2 para suprimir su aprobación autónoma, dado que la correspondiente autorización municipal llevará implícita su aprobación, pudiendo incluso habilitarse a las Ordenanzas Municipales para establezcan reglas de régimen interno específicas para este tipo de mercadillos en suelo privado a las que deberían acomodarse las solicitudes.

VII. Sobre los futuros desarrollos reglamentarios (artículo 20 del Anteproyecto).

En el artículo 20 del Anteproyecto se crea el Registro de Comerciantes de Venta Ambulante o No Sedentaria de la Región de Murcia, que integrará los datos de los Registros Municipales regulados en el artículo anterior, y que será gestionado desde un entorno telemático que garantice la interoperatividad técnica entre cada uno de los Registros Municipales y el Registro Regional, de manera que permita la consulta de toda la información.

En el apartado 2 de este artículo se establece que reglamentariamente, por la Consejería competente en materia de comercio se establecerá su estructura y contenido.

Puesto que la finalidad es habilitar al titular de la Consejería para el desarrollo reglamentario de la Ley en este concreto aspecto, debería también recogerse en una Disposición final la habilitación concreta al titular de la Consejería para aprobar el desarrollo reglamentario del Registro Regional de Comerciantes de Venta Ambulante o no Sedentaria, pues en todos los restantes aspectos de la ley operaría la potestad reglamentaria del Consejo de Gobierno.

VIII. Sobre el régimen sancionador (artículos 21 a 27 del Anteproyecto).

El régimen sancionador difiere al previsto en la Ley regional 11/2006 relativa al comercio minorista sobre la base de la especificidad de las conductas de la venta no sedentaria (que no vienen tipificadas en aquélla) acogiéndose a la cuantía de las sanciones previstas con carácter general en la LBRL, presumiblemente porque son las adoptadas por las Ordenanzas vigentes, aunque es preciso reconocer que sus cuantías difieren sustancialmente de las previstas en las normas sectoriales del comercio minorista, tanto a nivel estatal como regional. Así en la Ley regional 11/2006 las infracciones leves se sancionan con multa de hasta 3.000 euros, mientras que en la LBRL las infracciones leves se sancionan con multas de hasta 750 euros. Igualmente ocurre con las graves (15.000 euros frente a 1.500 euros) y muy graves (600.000 euros frente a 3.000 euros). A la vista de lo señalado, y al tratarse el órgano proponente el mismo competente en materia de comercio interior, debería justificarse que la diversidad de la cuantía de las sanciones es proporcional al bien jurídico protegido, que justifique su diferencia con las previstas en la Ley sectorial de comercio minorista.

Además, la regulación de las infracciones, sanciones y de la competencia sancionadora suscita las siguientes cuestiones:

1ª) El deber de comunicar al órgano competente las infracciones de preceptos contenidos en la normativas de comercio interior, debería especificarse que lo será respecto a aquéllas que no se encuentren tipificadas en la presente Ley ni en las Ordenanzas Municipales, dado que la venta no sedentaria también es una modalidad de comercio interior.

2ª) Convendría introducir una cláusula residual, que podría incorporarse al listado de infracciones leves, para establecer que se considerará infracción cualquier otro incumplimiento de lo dispuesto en la presente Ley y en las disposiciones que la desarrollen, que no esté tipificado como grave o muy grave.

3ª) El Anteproyecto (artículo 22,2,g y 3) tipifica como infracciones graves y muy graves la comisión de una tercera infracción bien sea leve o grave, si bien ambos tipos se refieren a la realización de una nueva conducta, de acuerdo con nuestra doctrina (por todos Dictamen núm. 25/2007), es decir, que el tipo infractor no consista en la mera circunstancia de haber sido sancionado, pues ello no puede dar lugar per se y sin más a una nueva infracción.

4ª) No se especifica entre las medidas cautelares (artículo 25.5 del Anteproyecto) que éstas pueden ser adoptadas antes de la iniciación del procedimiento sancionador por razones de urgencia, medida cuya inclusión puede resultar eficaz en el presente caso por la materia normada y por su relación con la protección de consumidores y usuarios; no obstante, esta omisión queda paliada en tanto el Anteproyecto se remite, en cuanto al procedimiento sancionador, al Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, en cuyo artículo 15 se recogen las medidas de carácter provisional.

IX. Sobre el régimen transitorio.

Las observaciones sobre el régimen transitorio previsto en el Anteproyecto se centran en las prórrogas realizadas a las autorizaciones vigentes antes de la entrada en vigor de la nueva ley.

La Disposición transitoria primera establece que las autorizaciones vigentes quedarán prorrogadas, previa solicitud y acreditación del cumplimiento de los requisitos que fueron tenidos en cuenta en el momento de la concesión, de acuerdo con lo establecido en la correspondiente Ordenanza Municipal, por un plazo de doce años o hasta que sus titulares, si son personas físicas o hasta que la persona autorizada para el ejercicio de la actividad si son personas jurídicas, cumplan la edad de jubilación siempre y cuando se produzca en el referido plazo. Pero, además de los 12 años señalados, permite que se puedan ampliar otros 12 años más con el fin de que la persona pueda alcanzar la edad de jubilación.

La regulación proyectada suscita las siguientes cuestiones:

a) El sistema transitorio acogido (que permite a la postre la renovación automática hasta 24 años, aunque esté condicionado al cumplimiento de determinados requisitos) tendría que adecuarse al plazo de vigencia general previsto en el artículo 8 del Anteproyecto (8 años) con la posibilidad de la prórroga para los supuestos de jubilaciones indicados. La conveniencia de adecuarse al plazo de vigencia general se infiere también de la regulación contenida en la Disposición transitoria primera de la Ley núm. 1/2010, ya citada.

De lo contrario, la duración prevista en el régimen transitorio para la prórroga de las autorizaciones otorgadas no parece acomodarse a las características de duración limitada y adecuada que la Directiva de Servicios impone, además de que la duración de las mismas no puede suponer ningún tipo de ventaja para el prestador cesante según recoge aquélla (artículo 12.2). A mayor abundamiento, examinadas algunas Ordenanzas Municipales, las autorizaciones anteriores se debieron otorgar con plazos mucho más breves que los ahora propuestos en el régimen transitorio.

b) Al igual que se realizó en la observación al artículo 8, debería establecerse el plazo de renovación como un máximo para que los Ayuntamientos pudieran fijarlos en sus Ordenanzas, al implicar la ocupación del demanio de su titularidad y en atención a sus características del comercio local.

X. Entrada en vigor.

La entrada en vigor de la nueva norma está prevista el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia (Disposición final única), si bien no se justifica en el expediente por razones de urgencia la imposibilidad de la vacatio legis de la nueva Ley, que conforme a nuestra doctrina ha de permitir el conocimiento material de la norma, a lo que responde que el artículo 2.1 del Código Civil establezca que las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el Boletín Oficial; sólo con carácter excepcional la Ley entraría en vigor al día siguiente de su publicación, si bien no se aportan datos en el expediente de que concurra dicha excepcionalidad en el presente caso.

SEXTA.- Cuestiones de técnica normativa y correcciones gramaticales.

1. Conforme a las Directrices de técnica normativa al uso, los mandatos dirigidos a la producción de normas jurídicas (por ejemplo, la Disposición transitoria tercera), deberían insertarse en las Disposiciones finales. La denominación de tales Disposiciones debe realizarse en la forma escrita con anterioridad (Disposición transitoria primera...) y no utilizando las mayúsculas en todas las palabras, como figuran en el texto.

2. Debería hacerse una revisión completa del texto para suprimir espacios sobrantes, recolocar y suprimir comas, homogeneizar mayúsculas y minúsculas y alinear párrafos.

En particular se han detectado:

Espacios sobrantes entre palabras o artículos: artículo 2.2 entre "y" y "requisitos"; artículo 2.3 entre "no sedentaria" y la coma; artículo 6.2,c) entre "En todo caso" y "cuando"; entre los artículos 6 y 7; artículo 8, segundo párrafo, entre "ocho años" y "atendiendo"; artículo 11.3 entre "transmisión" y "únicamente"; y artículo 26 entre "en" y "la Ley"

En el título del artículo 15 debe escribirse mercadillo en plural y en el título del artículo 19 "no sedentaria" en minúscula, como también se escribe venta ambulante.

En el texto se escribe Ayuntamientos unas veces en mayúscula y otras en minúscula (por ejemplo, artículos 17.2 y 18), así como falta el acento en la palabra "graduarán" en el artículo 25.4.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ostenta competencia material para la aprobación como Ley del Anteproyecto sometido a Dictamen.

SEGUNDA.- En cuanto al procedimiento de elaboración, con amplia audiencia a las organizaciones representativas del sector y a los Ayuntamientos, no cabe formular observaciones, salvo la relativa a la participación del Consejo Asesor Regional de Consumo (Consideración Segunda).

TERCERA.- La competencia atribuida a la Administración regional en materia de planificación general de la venta ambulante o no sedentaria debería ser concretada en el texto, al igual que debería contemplarse el régimen aplicable en el caso de que algún Ayuntamiento no aprobara las Ordenanzas en el plazo otorgado (Consideración Tercera, 2, párrafos in fine).

CUARTA.- Convendría que se valoraran por la Consejería proponente las observaciones realizadas al concepto de venta ambulante y sus modalidades, así como las exclusiones del ámbito de aplicación contenidas en el Anteproyecto (Consideración Quinta, I).

QUINTA.- Al permitir la autorización municipal la ocupación del demanio local, cuando de suelo público se trata, han de tenerse en cuenta los preceptos básicos de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, realizándose observaciones a la regulación proyectada que tienen carácter esencial (Consideración Quinta, II, 1, 3ª, 4ª y 5ª), así como una sugerencia sobre la simplificación administrativa en el caso de autorizaciones de mercadillos en suelo privado en la misma Consideración, pero en el apartado II,2.

SEXTA.- En relación con los requisitos para la concesión de autorización, se consideran esenciales (Consideración Quinta, III) las observaciones relativas al criterio de pertenencia a alguna asociación (apartado 1), la reformulación de la carencia de sanciones en un plazo determinado (apartado 3) y las especificaciones sobre el documento de declaración responsable (apartado 4). También la observación realizada sobre la revocación de la autorización en el apartado IV de la misma Consideración.

SÉPTIMA.- Sobre los mercadillos en suelo privado se realiza una observación esencial sobre la aprobación del reglamento de régimen interno (Consideración Quinta,VI).

OCTAVA.- El régimen transitorio y la entrada en vigor de la norma suscitan las observaciones esenciales contenidas en la Consideración Quinta, IX y X.

NOVENA.- Las restantes observaciones contribuyen a la mejora e inserción del texto en el ordenamiento jurídico, singularmente las de técnica normativa (Consideración Sexta) y las sugerencias al régimen sancionador (Consideración Quinta, VIII).

No obstante, V.E. resolverá.

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