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Dictamen nº 111/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 23 de abril de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 6 de febrero de 2014, sobre Proyecto de Decreto por el que se regula el Registro de Explotaciones Agrarias de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 29/14), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha indeterminada, la Dirección General para la Política Agraria Común elabora un anteproyecto de Decreto por el que se regula el Registro de Explotaciones Agrarias de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
El texto se acompaña de la siguiente documentación:
- Propuesta, de 25 de septiembre de 2013, que formula el titular de la Dirección General que asume la iniciativa normativa al Consejero de Agricultura y Agua, para que se tramite la disposición como Proyecto de Decreto.
- Informe de necesidad y oportunidad, según el cual tras la puesta en marcha del Registro por Decreto 448/2009, de 29 de diciembre, por el que se crea el Registro de Explotaciones Agrarias de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, se advierte que, para una mejor gestión de las ayudas de la Política Agraria Común (PAC), las disposiciones reguladoras de aquél deberían estar en concordancia con los plazos de presentación de la Solicitud Única de ayudas PAC, para que los eventuales cambios en las explotaciones pudieran ser tenidos en cuenta para la campaña de ayudas en cuestión. Se considera oportuno derogar el Decreto 448/09 y su normativa de desarrollo, constituida por la Orden de la Consejería de Agricultura y Agua de 21 de octubre de 2011, la mayor parte de cuyo articulado "ha perdido vigencia jurídica por el paso del tiempo".
- Sendos informes económicos, según los cuales la futura disposición "no implica ningún compromiso de carácter económico adicional, ya que se gestionará con los recursos existentes" (informe del Servicio de Gestión de Ayudas a las Rentas Agrarias, de 25 de septiembre de 2013), y "no supone ningún compromiso de carácter económico, puesto que se trata de unificar la regulación en esta materia en una sola disposición e introducir las modificaciones precisas sobre plazos en la gestión de las ayudas de la PAC y el registro será atendido con los medios humanos y materiales actualmente existentes" (informe del Servicio Económico y Presupuestario de la Consejería, de 30 de septiembre).
- Informe sobre impacto por razón de género, que no advierte discriminación alguna entre hombres y mujeres en la regulación proyectada.
- Relación de disposiciones cuya vigencia queda afectada por el Proyecto de Decreto, señalando como tales los ya indicados Decreto y Orden regionales, que serán objeto de derogación expresa.
SEGUNDO.- Con fecha 30 de septiembre de 2013 se da traslado del texto a los centros directivos de la Consejería y a las organizaciones agrarias más representativas (UPA, COAG-IR y ASAJA) para que formulen observaciones al mismo.
Las Direcciones Generales de Regadíos y Desarrollo Rural, y de Ganadería y Pesca, así como dos (UPA y COAG-IR) de las organizaciones consultadas realizan observaciones de mejora y sugerencias de redacción. También lo hacen el Servicio de Intervención y Regulación de Mercados de la Dirección General para la Política Agraria Común y la Unidad de Coordinación del Sistema Integrado de Ayudas, dependiente de la Secretaría General de la Consejería impulsora del Proyecto.
TERCERO.- Con fecha 29 de octubre de 2013, el Servicio de Gestión de Ayudas a las Rentas Agrarias de la Dirección General para la Política Agraria Común evacua informe valorativo de las alegaciones y sugerencias formuladas, indicando aquellas que son asumidas e incorporadas al texto y justificando el rechazo de las restantes.
Una vez incorporadas las observaciones aceptadas, se redacta un nuevo borrador del texto, el segundo.
CUARTO.- El 11 de noviembre, UPA formula alegaciones frente al segundo borrador, que son valoradas en informe de 13 de noviembre, aceptando sólo una de ellas y rechazando el resto, dando así lugar a un tercer borrador.
QUINTO.- Sometido este texto al Consejo Asesor Regional de las Organizaciones Profesionales Agrarias, se informa favorablemente. Consta, no obstante, que durante la discusión del Proyecto en el seno de dicho órgano consultivo, se acordó modificar uno de los preceptos, dando así origen a una nueva versión, la cuarta.
SEXTO.- Con fecha 19 de noviembre, el Servicio Jurídico de la Consejería impulsora del Proyecto evacua informe favorable al mismo, que no efectúa observaciones de legalidad ni de mejora, siendo su análisis meramente descriptivo del marco legal y competencial en el que se inserta la futura disposición.
SÉPTIMO.- En fecha indeterminada, la Vicesecretaría de la Consejería de Agricultura y Agua emite su preceptivo informe, descriptivo de la finalidad del texto, de su estructura y del procedimiento seguido en su elaboración.
OCTAVO.- Se ha incorporado al expediente la propuesta que el Consejero de Agricultura y Agua eleva al Consejo de Gobierno para la aprobación del texto como Proyecto de Decreto.
NOVENO.- Sometido éste a la Dirección de los Servicios Jurídicos, se evacua informe el 21 de enero de 2014, en sentido favorable al texto, si bien se formulan diversas observaciones de mejora y de técnica normativa, que sólo parcialmente serán aceptadas mediante informe valorativo de 28 de enero, de la Dirección General promotora del texto.
Realizadas las modificaciones oportunas para incorporar las indicaciones de la Dirección de los Servicios Jurídicos que fueron objeto de valoración positiva, se elabora un nuevo borrador, el quinto y último, que como copia autorizada y definitiva del mismo se incorpora a los folios 105 y siguientes del expediente, mediante diligencia del Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 6 de febrero de 2014.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
En virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), el Consejo deberá ser consultado sobre los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado.
El Proyecto sometido a consulta no constituye un reglamento de carácter ejecutivo en sentido propio, que tenga por objeto desarrollar y hacer efectivas un conjunto de previsiones legales establecidas con anterioridad a las que sirve como complemento indispensable de acuerdo con los planteamientos habituales sobre la categoría del reglamento de desarrollo, por la sencilla razón de que dicha norma de rango legal no existe en este caso, ni como ley de la Asamblea ni como normativa estatal básica.
Lo anterior nos llevaría a entender que nuestro Dictamen no resultaría preceptivo si no fuera por la vigencia de normativa comunitaria directamente aplicable (Reglamentos), que establece un sistema de ayudas agrarias vinculadas a la PAC cuya gestión corresponde a las Comunidades Autónomas, las cuales, en ejercicio de sus competencias en materia de agricultura, vienen compelidas a establecer diversos instrumentos que permitan la implementación de aquel sistema, dentro del marco legal establecido al efecto por el Estado. Y en el desarrollo de dicho sistema es donde se incardina el Proyecto objeto de análisis.
Ya en anteriores dictámenes (por todos, el 155/2002 y el 132/2012) este Órgano Consultivo ha considerado que aun cuando el núcleo normativo del que trae causa el Proyecto sometido a consulta consista en Reglamentos comunitarios, su asimilación con la ley, a los efectos de su posición en el ordenamiento y habilitación para la disposición de aplicación, justifican una interpretación extensiva del referido precepto de la LCJ, dada la identidad de razón del supuesto con el que literalmente aparece recogido en la misma. Debe recordarse que, como ya se indicaba en la Memoria de este Órgano Consultivo del año 2000, la inclusión de los proyectos de reglamentos en el citado artículo viene condicionada, esencialmente, a que vayan dirigidos a desarrollar una Ley de la Asamblea Regional o la legislación básica del Estado, situándonos así en la categoría de los reglamentos ejecutivos, o de desarrollo o aplicación de ley. El Tribunal Supremo ha indicado respecto de estos reglamentos que son complemento indispensable de la norma que desarrollan, caracterizándose por el hecho de que la posibilidad de ejercer la potestad reglamentaria de la Administración viene concedida por la ley formal, dirigiéndose la intervención del órgano consultivo a velar por la observancia del principio de legalidad y del ordenamiento jurídico, revistiendo por tanto un carácter esencial que aconseja tender a una interpretación no restrictiva del término ejecución de ley, máxime cuando la omisión de la consulta, caso de ser preceptiva, determina la nulidad de pleno derecho de la disposición.
Conforme a dicha concepción amplia del término "ejecución de ley", en el Proyecto sometido a consulta concurren las notas que lo caracterizan como reglamento ejecutivo, dado que el objeto de la norma proyectada es la regulación de un instrumento del sistema integrado de gestión y control definido por el artículo 15 del Reglamento (CE) núm. 73/2009, del Consejo, de 19 de enero, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) núm. 1290/2005, (CE) 247/2006, (CE) 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) núm. 1782/2003. Dicho sistema ha de ser implantado por cada Estado miembro, habiéndose optado en España por la fijación de bases de datos (registros) descentralizadas en las Comunidades Autónomas, Administraciones que, además, son las encargadas de efectuar la gestión de las ayudas comunitarias en el marco fijado a nivel nacional por parte del Estado, ex artículo 120 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.
Así pues, no existe una norma estatal básica que prevea la creación de un Registro de explotaciones agrarias como el que es objeto del proyecto sometido a consulta y dibuje las líneas maestras de su régimen y estructura. No obstante, y como de forma más extensa se razona en la Consideración Cuarta de este Dictamen, el registro se inserta como un elemento esencial en el sistema de gestión y control necesario para la aplicación en España de las ayudas comunitarias a la agricultura, cuyo marco básico se contiene en el artículo 16 de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural (Dictamen del Consejo de Estado 1456/2009), y los reales decretos que, con carácter básico, han desarrollado dicho régimen como el 1680/2009, de 13 de noviembre, sobre la aplicación del régimen de pago único en la agricultura y la integración de determinadas ayudas agrícolas en el mismo a partir de 2010, o el 202/2012, de 23 de enero, sobre la aplicación a partir del 2012 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración reglamentaria.
Vista la tramitación realizada, no hay objeciones que realizar sobre el procedimiento de elaboración del proyecto de reglamento dictaminado, que se ha ajustado en lo sustancial a lo establecido en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, toda vez que constan los diversos borradores o versiones del texto, la documentación acreditativa de la iniciativa normativa con la propuesta del titular de la Dirección General competente al Consejero del ramo, la memoria de oportunidad y necesidad, el estudio económico, el informe sobre el impacto por razón de género y el informe jurídico de la Vicesecretaría, así como una tabla de las disposiciones que se verán afectadas en su vigencia. Se ha recabado, además, el preceptivo informe del Consejo Asesor Regional de Organizaciones Profesionales Agrarias y se ha dado traslado del texto a las más representativas de aquéllas en trámite de audiencia. También consta la propuesta del Consejero de Agricultura y Agua al Consejo de Gobierno para la aprobación del proyecto como Decreto.
Finalmente, se ha recabado el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos y el presente Dictamen.
Cabe señalar, no obstante, que si bien la justificación del Proyecto se sitúa, según su memoria, en una modificación del régimen del Registro de Explotaciones Agrarias creado por el Decreto 448/2009 para adecuarlo a los plazos de presentación de la Solicitud Única de ayudas, ello no debe hacer olvidar que el Proyecto no es meramente modificativo, sino que establece el completo régimen general del Registro, por lo que el objeto de las diversas actuaciones instructoras, singularmente el de la memoria de oportunidad y necesidad, debió extenderse a todo él y no sólo a las alteraciones introducidas en el mismo. En consecuencia, dicha memoria resulta insuficiente.
TERCERA.- Texto sometido a consulta.
El Proyecto consta de una parte expositiva innominada, once artículos no estructurados en títulos ni capítulos, una disposición derogatoria y dos finales.
CUARTA.- Marco legal y competencial.
El proyecto de Decreto objeto de Dictamen versa sobre una materia, la de agricultura, sobre la que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ostenta competencia en los términos establecidos en el artículo 10.Uno.6 del Estatuto de Autonomía, es decir, de carácter exclusivo de acuerdo con la ordenación general de la economía. Este último inciso impone la necesidad de ejercer las competencias normativas en materia de agricultura dentro del marco legal que el Estado haya aprobado en esta materia, en la medida en que se trata de un sector fuertemente vinculado con el desarrollo económico nacional.
De conformidad con el Proyecto, el registro cuya regulación constituye su objeto es un instrumento para garantizar el conocimiento pleno de la estructura agraria y conseguir la máxima eficacia en la gestión y el control de la política agraria en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma (art. 1). Así pues, tiene una doble naturaleza instrumental. De una parte, persigue ofrecer información sobre las explotaciones agrarias en su conjunto, actuando como herramienta de conocimiento y apoyo para el ejercicio de las políticas públicas regionales en materia de agricultura, por lo que extiende su ámbito a todas las explotaciones agrarias de la Región, sean perceptoras o no de subvenciones (art. 4.3); pero también se encuentra íntimamente ligado a la aplicación del sistema de pagos a la agricultura establecido por la normativa comunitaria, como se desprende de diversos preceptos del Proyecto, tales como el 3.2, en cuya virtud se designa el registro como la base de datos informática exigida por el ordenamiento comunitario como uno de los elementos del sistema integrado de control y gestión de las ayudas; o el art. 7, en el que se aprecia su vinculación con la denominada "Solicitud Única" regulada en el art. 19, apartados 1 y 3, del Reglamento (CE) n.º 73/2009, elemento que remite al sistema de pago único de las ayudas comunitarias a la agricultura. De hecho, la propia exposición de motivos del Proyecto se hace eco de esta vinculación al señalar que la necesidad de introducir modificaciones en la regulación del Decreto viene especialmente referida a la gestión de las ayudas de la PAC "en cuanto a los plazos de modificación de las inscripciones en el registro, poniéndolos en concordancia con los plazos de presentación de la Solicitud Única de ayudas PAC".
Así, y por lo que interesa en el caso que nos ocupa, el Reglamento (CE) 73/2009, en su Título II, Capítulo IV, que regula el sistema integrado de gestión y control en materia de pagos directos, impone a cada Estado miembro la obligación de crear y administrar dicho sistema (art. 14), que comprenderá los siguientes elementos (art. 15.1): a) una base de datos informática; b) un sistema de identificación de las parcelas agrarias; c) un sistema de identificación y registro de los derechos de pago; d) solicitudes de ayuda; e) un sistema de control integrado; y f) un único sistema de registro de la identidad de cada agricultor que presente una solicitud de ayuda.
La base de datos informática del sistema, que en el ámbito territorial de la Región de Murcia viene constituida por el Registro objeto del Proyecto (art. 3.2), contendrá los datos de cada explotación agraria obtenidos de las solicitudes de ayuda y supone la aplicación de la posibilidad prevista en el artículo 16.2 del Reglamento comunitario, de establecer bases de datos descentralizadas, siempre y cuando éstas, así como los procedimientos administrativos de registro y consulta de los datos, estén concebidas de forma homogénea en todo el territorio del Estado miembro y sean compatibles entre sí, a fin de poder realizar cotejos.
Para la aplicación del sistema comunitario de ayudas a la agricultura y sobre la base del Reglamento (CE) 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores (derogado por el Reglamento (CE) 73/2009), el artículo 120 de la Ley 62/2003, establece que el régimen de pago único de las ayudas directas del Reglamento de 2003, se aplicará en todo el territorio a escala nacional y habilita al Gobierno para el desarrollo reglamentario.
Estas previsiones dieron lugar a una conflictividad competencial que ha sido zanjada por las recientes sentencias del Tribunal Constitucional 104/2013, de 25 de abril, y 180/2013, de 23 de octubre, en las que se confirma la constitucionalidad del indicado precepto, sobre la base de considerar que la competencia que ostenta el Estado ex artículo 149.1, 13ª (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) "está sujeta a dos límites consistentes en que el ejercicio de la competencia estatal no elimine la competencia autonómica colindante (agricultura) y que es necesario que exista un principio al que se encamine la intervención estatal y que ésta llegue sólo hasta donde lo exija aquél".
Establece, asimismo el Alto Tribunal que "la decisión de aplicar el régimen de pago único a escala nacional implica que las ayudas a percibir por los agricultores se fijen sobre bases uniformes establecidas para todo el Estado y a partir de una única cantidad establecida en función del importe total de ayudas asignado a cada Estado miembro, por lo que se trata de una decisión estructural y conformadora de un sistema de ayudas a un sector económico concreto, con una finalidad directiva básica y coordinadora, de donde cabe concluir que la regulación impugnada tiene acomodo en el art. 149.1.13 CE; que el precepto impugnado no prejuzga cuál es la administración competente para gestionar el sistema de ayudas y, finalmente, que la decisión de regionalizar este tipo de ayudas debe ser adoptada por el Estado al amparo del art. 149.1.13 CE".
El escenario legal estatal en el que se aplica el sistema de pagos directos a la agricultura viene constituido, como ya se adelantó, por la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural, que, como señala su disposición final quinta, fue promulgada -en lo que a esta materia se refiere- al amparo del mismo artículo 149.1.13ª de la Constitución. Esta Ley impone a dicho sistema un marco de actuación, estableciendo principios y medidas de apoyo a los agricultores profesionales en aplicación de la normativa comunitaria, con una atención preferente a aquellos agricultores que sean titulares de explotaciones territoriales (art. 16).
Así pues, en la medida en que el registro objeto del Proyecto sometido a consulta se configura como elemento descentralizado del global sistema integrado de gestión y control de las ayudas comunitarias a la agricultura, cabe entender amparada su regulación por el título competencial exclusivo de agricultura, en el marco de la legislación dictada por el Estado al amparo del artículo 149.1,13ª CE, en materia de ordenación general de la economía.
Por otra parte, el Registro objeto de regulación tiene entre las fuentes de conocimiento de las que extrae datos otros registros administrativos del ámbito agrícola y ganadero (art. 3.1 del Proyecto), entre ellos el de explotaciones agrarias prioritarias y de titularidad compartida, creado por el Decreto 8/2013, de 18 de enero, en ejecución de las previsiones contenidas en los artículos 16 de la Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de las Explotaciones Agrarias, en relación con las explotaciones prioritarias, y 6 de la Ley 35/2011, de 4 de octubre, de titularidad compartida de las explotaciones agrarias. Este registro, de conformidad con lo establecido en el artículo 15.3 del indicado Decreto 8/2013, se integrará en el Registro de explotaciones agrarias regulado en el Proyecto.
Finalmente, considerado el Registro en su faceta de elemento organizativo, instrumento o herramienta de conocimiento que sustenta el ejercicio por la Comunidad Autónoma de sus restantes competencias agrarias, puede reconducirse su fundamento competencial, además de a la materia de agricultura, al artículo 51.1 del Estatuto de Autonomía, que atribuye a la Comunidad Autónoma la creación y estructuración de su propia Administración Pública, mejor que al 10.Uno,1 del Estatuto, al que aluden diversos informes en el expediente. Y es que, como ha señalado este Consejo Jurídico en repetidas ocasiones, dicho título competencial viene referido exclusivamente a las instituciones de autogobierno de la Comunidad Autónoma y no a la creación de meros órganos o unidades administrativas, pues "sólo autoriza para la regulación de órganos institucionales básicos, pero no para la estructuración de la Administración propia, ya que no puede atribuirse a la expresión instituciones de autogobierno "un alcance mayor que el que deriva de la Constitución (art.152.1) y de los propios Estatutos -Asamblea Legislativa, Consejo de Gobierno y Presidente-" (STC 76/1983, de 5 de agosto)" (por todos, Dictamen 118/2010).
QUINTA.- Consideraciones de carácter general.
I. De la integración de otros registros en el Registro de explotaciones agrarias (REA).
El artículo 3.1 del Proyecto hace alusión a otros registros adscritos a la Consejería de Agricultura y Agua de los que se extraerán datos para su constancia en el REA (registro vitícola, registro de operadores de agricultura de producción integrada en su sección de productores, registro de maquinaria agrícola y registro de explotaciones ganaderas, REGA). Esta previsión, junto a la contenida en el artículo 8.2 del futuro decreto, relativa al "resto de registros integrados en el de explotaciones agrarias", hace surgir la duda acerca de cuáles son tales registros, pues sólo respecto del Registro de explotaciones agrarias prioritarias y de titularidad compartida (REAPTC) está clara dicha integración, ex artículo 15.3 del Decreto 8/2013. En cualquier caso, en la futura disposición únicamente se señala que la información del REA estará compuesta, entre otros, por los datos obrantes en el REAPTC (art. 3) y que éstos no podrán ser objeto de modificación a través del REA, rigiéndose la vigencia de sus datos por su normativa específica (art. 8 del Proyecto).
Considera el Consejo Jurídico que deberían incorporarse al Proyecto dos determinaciones que contribuirían a dotar de mayor claridad a la regulación. En primer lugar, debe enumerarse qué registros preexistentes se integran en el REA, sin perjuicio de salvaguardar el régimen propio de tales registros, al modo como lo hace el artículo 8 del Proyecto.
En segundo lugar, dicha integración debería tener su reflejo en la estructura del REA, sobre la que la regulación proyectada guarda silencio. En efecto, los registros integrados podrían incorporarse como secciones del REA. Así, por ejemplo, el Decreto gallego 200/2012, de 4 octubre, estructura el registro en tres secciones: a) Explotaciones Agrarias Prioritarias; b) Explotaciones Agrarias de Titularidad Compartida; y c) Otras Explotaciones Agrarias (art. 5).
Por otra parte, la integración del REAPTC en el REA podría justificar la incorporación del régimen de aquél, contenido en el Decreto 8/2013, a la futura disposición, reduciendo así la siempre negativa dispersión del ordenamiento, unificando aquellos aspectos del régimen de ambos registros que sean idénticos y sin perjuicio de salvaguardar las particularidades tanto de las explotaciones prioritarias como las de titularidad compartida, impuestas por la normativa específica de tales explotaciones.
II. Acceso a la información contenida en el Registro.
No contiene el Proyecto previsión alguna relativa al acceso por parte del público a la información contenida en el Registro, que es calificado expresamente por el artículo 3.1 como de carácter administrativo y público. Si bien tal omisión no impediría la aplicación directa de la normativa reguladora del acceso a la información pública, hoy contenida en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, quizás sería oportuno completar dicha regulación con previsiones específicas que atiendan a las peculiaridades de los datos que se contendrán en el REA.
III. Compatibilidad con el Sistema de Información Geográfica de Parcelas Agrícolas (SIGPAC).
Como señalamos supra, el sistema integrado de gestión y control de ayudas comunitarias a la agricultura, además de una base de datos informática (requisito a cuyo cumplimiento se destina el establecimiento del Registro de Explotaciones Agrarias) exige la implantación de un sistema de identificación de las parcelas agrarias (artículo 15, Reglamento (CE) 73/2009). En España dicho sistema es el SIGPAC, regulado a nivel nacional por el Real Decreto 2128/2004, de 29 de octubre, que sienta las bases para la utilización de dicho sistema como herramienta de uso obligado en la gestión de las ayudas comunitarias.
Por Orden de 8 de abril de 2008, de la Consejería de Agricultura y Agua, se regula el Régimen del SIGPAC en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cuyo artículo 2 califica dicho sistema como "la única base de referencia para la identificación de parcelas agrícolas en el marco de la política agrícola común".
De forma coherente con dicha regulación, el artículo 5 del Proyecto sometido a consulta dispone que la información relativa a los recintos consignados en el REA debe coincidir con la que conste en el SIGPAC.
Esta previsión, sin embargo, podría ocasionar problemas aplicativos en la coordinación de los regímenes del SIGPAC y del REA, a la luz de la modificación operada por Orden de 26 de marzo de 2014 en la de 8 de abril de 2008, en relación con el procedimiento para formular alegaciones y solicitudes de modificación del SIGPAC.
En efecto, si los datos del REA sobre recintos deben coincidir con los que consten en el SIGPAC, la modificación de aquéllos, prevista en los artículos 7 y 8 del Proyecto, parece que debería venir precedida por la de éstos, regulada en el artículo 6 de la Orden de 8 de abril de 2008.
Tras la nueva redacción dada al indicado artículo 6 de la Orden reguladora del SIGPAC, el período de presentación de las alegaciones y solicitudes de modificación de los datos obrantes en el indicado sistema, será coincidente con el de la Solicitud Única, presentándose conjuntamente con esta solicitud y en el plazo establecido para ella, entendiéndose aquéllas estimadas si no se ha dictado y notificado resolución expresa en el plazo máximo de seis meses.
Por su parte, el artículo 7.4 del Proyecto establece que el plazo de presentación de solicitudes de inscripción y de modificación de los datos en el REA coincidirá con el período de presentación de la Solicitud Única, a efectos de que los datos inscritos en el mismo puedan ser tenidos en cuenta respecto de las ayudas de la PAC correspondientes a la campaña del mismo año de la solicitud. También puede presentarse fuera de dicho plazo, pero en tal caso las modificaciones sólo operarán respecto de las ayudas de la campaña siguiente. Las peticiones de modificación de datos del REA efectuadas durante el plazo de presentación de la Solicitud Única habrán de ser resueltas y modificadas como máximo un mes antes del fin del plazo de resolución de las ayudas incluidas en la Solicitud Única, mientras que las presentadas fuera del plazo de la Solicitud Única habrán de serlo en el plazo de seis meses.
De la comparación de ambas regulaciones se advierte que el plazo máximo de resolución de las peticiones de modificación de datos en el SIGPAC y en el REA formuladas durante el plazo de Solicitud Única de ayudas es diferente, por lo que en hipótesis podría ser necesario resolver sobre las solicitudes de modificación en el REA sin que previamente se hubiera resuelto una modificación paralela en el SIGPAC, lo que podría dar lugar, bien a la desestimación de la solicitud de modificación de los datos del Registro por su incompatibilidad con el SIGPAC, ex art. 5 del Proyecto, bien a una indeseable discordancia entre ambos instrumentos.
Se sugiere, en consecuencia, que se valore por la Consejería consultante la posibilidad de armonizar ambas regulaciones en lo tocante a los plazos de resolución y notificación, habida cuenta las similitudes que presentan los procedimientos regulados en el artículo 6 de la Orden de 8 de abril de 2008 y el artículo 7 del Proyecto.
IV. Necesidad de una norma legal habilitante para imponer obligaciones a los ciudadanos.
Como ya se adelantaba en la Consideración Primera del presente Dictamen el Proyecto no constituye un reglamento de carácter ejecutivo en sentido propio, pues no existe una ley de la Asamblea Regional ni normativa estatal básica que habilite de forma expresa el desarrollo reglamentario de sus previsiones. Es la normativa comunitaria la que establece diversas obligaciones de actuación a los Estados miembros para el desarrollo del sistema de ayudas comunitarias allí establecido. En el caso de España, son las Comunidades Autónomas, titulares de las competencias en materia de agricultura, las que vienen compelidas a establecer diversos instrumentos que permitan la implementación de aquel sistema, dentro del marco legal establecido al efecto por el Estado.
En cualquier caso, y como se señala supra, el Registro que se crea no persigue únicamente ser la base de datos informática prevista en los artículos 15 y 16 del Reglamento (CE) 73/2009 para la gestión y control de las ayudas PAC en el ámbito de la Comunidad Autónoma, sino que también tiene asignadas otras funcionalidades relativas al ejercicio por la Consejería consultante de sus restantes competencias en materia de agricultura.
Pues bien, esta doble naturaleza del Registro como base de datos del sistema de ayudas comunitarias y como herramienta de información que da soporte al ejercicio de sus competencias agrarias por parte de la Comunidad Autónoma, tiene relevancia también en el alcance de los mandatos que puede establecer el Proyecto respecto de los terceros destinatarios de la norma: los titulares de explotaciones. Y es que los mandatos de actuación que, como verdaderas obligaciones jurídicas se les imponen en el artículo 8 del Proyecto, sólo serían admisibles en la medida en que aquéllas tuvieran una base legal que habilitara al reglamento para su establecimiento (STC de 22 de diciembre de 1987, según la cual "el Gobierno no puede crear derechos ni imponer obligaciones que no tengan su origen en la Ley, de modo inmediato o mediato, a través de la habilitación"), lo que sólo cabría entender concurrente respecto de las obligaciones que estén relacionadas con la gestión de las ayudas agrarias, y en la medida en que se pretenda acceder a ellas. Por el contrario, el futuro Decreto no estaría habilitado para extender a los titulares de explotaciones que queden al margen del indicado sistema de ayudas las obligaciones indicadas, pues el ordenamiento regional y a diferencia de lo que ocurre en otras Comunidades Autónomas, no cuenta con una Ley agraria que imponga la obligatoriedad de inscripción en el respectivo Registro de Explotaciones Agrarias.
En consecuencia, la obligatoriedad para los titulares de inscribir en el Registro todas las explotaciones agrarias y de instar la modificación de los correspondientes datos prevista en el artículo 8 del Proyecto debería limitarse a aquellos supuestos en los que pretenda solicitarse la concesión de subvenciones o la obtención de cualesquiera otros beneficios en los que se prevea la necesidad de la constancia de los datos de la explotación en un registro administrativo. Y ello sin perjuicio de que el legítimo interés de la Administración agraria en contar con la información más completa y actualizada posible sobre el entramado de explotaciones agrarias presentes en el territorio bajo su gestión y para el más adecuado ejercicio de sus funciones, proceda de oficio a incorporar al Registro tanto las explotaciones a las que éste pretende extender su ámbito como las modificaciones de los datos de las que tenga conocimiento.
Esta consideración tiene carácter esencial.
Así, considera el Consejo Jurídico que podría modularse la redacción del artículo 8 del Proyecto señalando que para el acceso a las ayudas agrarias será requisito necesario la inscripción de la explotación en el REA y la actualización de los datos de aquélla, viniendo obligado el titular de la explotación a instar la modificación de la inscripción en los supuestos enumerados en el apartado 1 del precepto.
V. Una sugerencia de reordenación sistemática.
Las normas sustantivas deberían preceder a las meramente procedimentales, razón por la cual el artículo 8, que regula la modificación de la inscripción, debería anteponerse al artículo 7, dedicado al procedimiento para solicitar la inscripción y la modificación de ésta.
Del mismo modo, las normas procedimentales deberían ubicarse agrupadas, de modo que el actual artículo 10, relativo a la resolución del procedimiento, debería suceder de forma inmediata a la regulación de dicho iter administrativo contenida en el artículo 7 del Proyecto.
VI. Inscripción, modificación y baja.
Si en términos generales por inscripción puede entenderse cualquier asiento en el registro, ya sea éste de primera constancia o acceso de una explotación al registro, de modificación o de cancelación o baja de la explotación, el Proyecto parece utilizar el término inscripción en su acepción más concreta y limitada de primera anotación de una explotación, siendo la modificación la anotación de cualesquiera alteraciones de los datos obrantes en el mismo y la baja la anotación final de una explotación por finalización de la actividad agraria, ya sea debido a causas relacionadas con su titular o con los elementos de la explotación, que impidan la continuidad de ésta.
Partiendo de dicha opción terminológica, cabría realizar las siguientes actuaciones:
a) Debe sustituirse la expresión "modificaciones y/o actualizaciones" (art. 8) por "modificaciones", pues dicho término incluye cualquier alteración de los datos del registro, también los derivados de su actualización.
b) Debe sustituirse la expresión "inscripción y/o modificación" (art. 10) por "inscripción o modificación", pues serían actuaciones diferentes e incompatibles en una misma solicitud.
c) El artículo 7 del Proyecto se dedica al procedimiento para solicitar inscripciones y modificaciones. Sin embargo nada se dice en la futura disposición acerca del procedimiento a seguir para tramitar la baja de una explotación en el registro, regulada en el artículo 11. Dicho procedimiento podría ser el del artículo 7 del Proyecto, con exclusión del plazo para solicitar la baja y con la inclusión de un trámite de audiencia al titular de la explotación, singularmente cuando el procedimiento se inicie de oficio.
d) El artículo 10 del Proyecto, que regula la resolución del procedimiento, debería adecuarse al objeto de éste, que no sólo persigue la inscripción de la explotación, único contenido de la resolución que contempla el apartado 1, olvidando que el procedimiento puede ser de modificación de datos o de baja de la explotación en el registro.
SEXTA.- Observaciones particulares al texto.
I. A la parte expositiva.
1. La alusión a la consulta al Consejo Asesor Regional de las Organizaciones Profesionales Agrarias contenida en penúltimo párrafo, podría completarse con una referencia a la audiencia concedida a las más representativas de aquéllas y separarse en un párrafo propio, dado que carece de conexión con la primera parte del párrafo, que alude al título competencial que habilita para el dictado de la norma.
2. En la fórmula promulgatoria debe incluirse la indicación de si el Decreto se adecua o no a lo indicado en el presente Dictamen, mediante la expresión legal "de acuerdo con" u "oído" el Consejo Jurídico (art. 2.5 LCJ).
II. Al articulado.
- Artículo 1. Objeto.
Dado el contenido del precepto, podría completarse el título del artículo con la expresión "...y fines".
- Artículo 3. Naturaleza del Registro.
a) Se afirma en su apartado 1 que es finalidad del registro la de "integrar la totalidad de las explotaciones agrarias de la Comunidad Autónoma".
A la luz de la regulación contenida en el propio Proyecto de Decreto sería mucho más preciso señalar que el Registro persigue ofrecer información sobre todas las explotaciones agrarias, de superficie igual o superior a 0,1 hectáreas, situadas en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma.
b) De conformidad con el apartado 2, se indica que el REA será la base de datos informática indicada en la letra a) del punto 1, del artículo 15 del Reglamento CE 73/2009.
Efectivamente, el artículo 14 del citado Reglamento establece que cada Estado miembro creará y administrará un sistema integrado de gestión y control que comprenderá, entre otros elementos, una base de datos informática. Por su parte, el artículo 16 autoriza a los Estados miembros a establecer bases de datos descentralizadas, siempre y cuando estén concebidas de forma homogénea en todo el territorio del Estado miembro y sean compatibles entre sí, a fin de poder realizar cotejos. Sin embargo, no existe en el Proyecto, como tampoco en el expediente, alusión alguna a estos requisitos de homogeneidad y compatibilidad, por lo que sería necesario realizar, al menos, una referencia a los mismos.
- Artículo 4. Ámbito de aplicación.
En el apartado 1 debe sustituirse "Ese Decreto" por "Este Decreto".
- Artículo 6. Datos de la inscripción.
Dada la finalidad que justifica la existencia del Registro, sorprende el carácter excesivamente genérico de la regulación de un elemento esencial para el cumplimiento de aquélla como es la información que ha de constar en él. Ha de recordarse que, esencialmente, el Registro objeto del Proyecto se configura como una base de datos, que servirá de fuente de conocimiento y soporte para el ejercicio de las competencias regionales en materia de agricultura y, de modo particular, para la gestión de todo el sistema de ayudas a la agricultura.
Estima el Consejo Jurídico que este artículo 6 es el núcleo esencial del Registro y que, en consecuencia, procede efectuar un esfuerzo regulador que permita delimitar con precisión qué datos son los que han de constar en el Registro. Para ello, y en atención a las funcionalidades que está llamado a prestar este instrumento, resultará un elemento de decisión de primer orden el análisis del sistema de ayudas comunitarias y la determinación de qué datos han de ser considerados por la Administración gestora en su labor de gestión, concesión y control de las subvenciones. Ello no significa que la predeterminación en el Proyecto de los datos inscribibles haya de ser absoluta, pues en un sector que muestra una alta volatilidad normativa y que sufre continuos cambios de régimen, parece necesario dejar abierta una vía de incorporación de nuevos datos que en el futuro puedan ser exigidos por las normas aplicables, máxime si se considera que el contenido del Registro, en tanto que base de datos informática descentralizada del sistema integrado de gestión y control de las ayudas comunitarias, ha de regirse por criterios de homogeneidad (art. 16 Reglamento CE 73/2009) de su contenido con los restantes registros territoriales, que permita efectuar cotejos y obtener información agregada a nivel nacional.
En cualquier caso, por las razones expuestas, a las que importa añadir ahora una elemental aplicación del principio de seguridad jurídica, debería modificarse la redacción del artículo 6 del Proyecto en orden a concretar o precisar qué datos han de constar de forma necesaria, en el Registro, sin perjuicio de mantener una previsión como la contenida en el apartado 3 que permita incorporar la información que en el futuro pudiera resultar exigible inscribir por así disponerlo el ordenamiento en cada momento aplicable. Así se establece en recientes disposiciones reguladoras de registros similares en otras Comunidades Autónomas, como el ya indicado de Galicia o el Decreto 21/2011, de 5 abril, por el que se establecen disposiciones para la gestión del Registro de Explotaciones Agrarias de Castilla-La Mancha.
a) En cuanto a los datos de identificación personal, considera el Consejo Jurídico que convendría introducir los siguientes cambios:
La expresión "datos de identificación personal, incluyendo los del titular" parece indicar que en el Registro constarán datos identificativos de personas diferentes del titular de la explotación, y que los correspondientes a éste tendrían un carácter meramente secundario o accesorio, cuando en realidad la identificación subjetiva esencial respecto de una explotación ha de ser la de su titular, en tanto que sujeto de imputación de los derechos y obligaciones referidos a aquélla.
En consecuencia, debería indicarse que en el Registro habrán de constar los datos relativos al titular de la explotación, enumerándose aquéllos. Además de los propiamente identificativos (nombre o razón social, número de DNI o NIF, dirección postal y datos para la comunicación electrónica, etc.) y en atención a las finalidades que pretende cumplir el Registro, también podría incorporarse información relativa a tipo de titularidad, ayudas agrarias percibidas, cualificación profesional, alta en la actividad agraria, etc.
b) En cuanto a los datos de la explotación, además de su delimitación y localización geográfica, únicos a los que hace referencia expresa el precepto, cabría incorporar los de régimen de tenencia, orientaciones y capacidades productivas, censo de animales, en su caso, tipo de cultivo, edificios e instalaciones agrícolas y ganaderas, maquinaria de la explotación, etc.
- Artículo 7. Procedimiento para solicitar inscripciones, modificaciones y plazo.
En el apartado 1, letra a) debe suprimirse la referencia a la representación legal ex artículo 32 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). En primer lugar porque el referido artículo no regula un supuesto de representación legal.
En efecto, siguiendo a la doctrina iusprivatista, la representación es un fenómeno o institución jurídica en cuya virtud una persona gestiona asuntos ajenos, actuando en interés del representado, autorizado para ello por éste (representación voluntaria) o en su caso por la Ley (representación legal), de forma que los efectos jurídicos de dicha actuación se producen directa o indirectamente en la esfera jurídica del representado.
Cabe entender que el precepto objeto de consideración pretende aludir a la posibilidad de que el titular de la explotación inste la inscripción o modificación de los datos por medio de un representante. Pero, en tal caso, éste no actuaría en ejercicio de una representación legal, que en sentido estricto es la que viene impuesta por la Ley para amparar intereses diversos dignos de protección, como el de los menores e incapacitados, y para suplir una falta de capacidad de actuar o una voluntad inepta en un determinado plano jurídico. Y es que, salvo que el titular tuviera limitada su capacidad de obrar por las causas tasadas en la Ley y que determinan el establecimiento de la representación legal (vgr. situación de concurso y actuación por los administradores concursales, titular declarado desaparecido o ausente, etc.), la actuación de un representante para solicitar la inscripción registral o su modificación en nombre del titular de la explotación constituiría un supuesto de representación voluntaria, como también lo son los apoderamientos a que se refieren los dos últimos párrafos del apartado 2, o de representación orgánica, cuando el titular de la explotación sea una persona jurídica, que actúa a través de sus órganos (administradores).
Procede, en consecuencia suprimir el término "legal" en referencia a la representación del titular de la explotación en la presentación de la solicitud de inscripción o modificación de los datos registrales.
- Artículo 8. Modificación y vigencia del registro.
El apartado 5 debería ser complementado con la previsión en el artículo 7 del Proyecto del establecimiento del trámite de audiencia en los procedimientos de modificación de la inscripción o baja en el registro iniciados de oficio por la Administración.
Por otra parte, y en consonancia con la observación formulada por la Dirección de los Servicios Jurídicos, la falta de personación en el procedimiento con ocasión del trámite de audiencia conferido o la no presentación de alegaciones no debe tener como efecto el indicado en el precepto (aceptación tácita de la modificación o baja), sino el establecido en el artículo 76 LPAC, es decir, simplemente la pérdida del derecho al trámite, lo que acarreará al interesado las consecuencias procedentes en la resolución del procedimiento, pero sin que la norma deba llegar a deducir de su pasividad procedimental una aceptación sustantiva de la modificación o baja de la inscripción, dada la incidencia negativa que dicha presunción podría llegar a tener sobre los derechos e intereses del titular.
- Artículo 9. Casos de duplicidades o de modificaciones del Registro por fallecimiento del titular inscrito.
a) Debe suprimirse el término (duplicidad) que consta entre paréntesis en el apartado 1. Una técnica normativa más adecuada pasaría por señalar que, a los efectos de este Decreto, se entiende que existe duplicidad cuando un mismo recinto ha sido declarado por más de un titular e indicar, a continuación, la regla de actuación ante tales supuestos.
b) En el apartado 2 se prevé la posibilidad de que los sucesores del titular fallecido soliciten la inscripción a su nombre de los recintos que adquieran por herencia, previa acreditación documental de la transmisión mortis causa. Dicha posibilidad, sin embargo, se limita en el precepto a los casos en que el fallecimiento del titular se produzca una vez finalizado el plazo de presentación de la Solicitud Única de ayudas comunitarias.
Entiende el Consejo Jurídico que con ello se pretende modular la regla contenida en el artículo 11.2, a) del Proyecto, según la cual el fallecimiento del titular será causa de baja de la explotación en el Registro, para que, no obstante dicha baja, los sucesores del titular que solicitó las ayudas puedan resultar beneficiarios de las mismas. Si esta es la finalidad perseguida con el precepto, debería expresarse así en el futuro Decreto. Asimismo, debería valorarse si no tendría una ubicación más adecuada en el artículo 11.1, letra a).
c) En la medida en que el precepto presenta una íntima conexión con derechos de contenido patrimonial y privado de los titulares de la explotación, debería precisarse de forma expresa que con este artículo únicamente se persigue la depuración de la información que consta en el Registro, sin que se pretenda dirimir cuestiones como las relacionadas con la propiedad de los bienes ni con la titularidad de los derechos que integran las explotaciones, respecto de las cuales el órgano gestor del registro carece obviamente de competencia para decidir, debiendo aquéllas sustanciarse a través de los canales legales y procedimentales correspondientes.
- Artículo 10. Resolución.
Debería revisarse la redacción del apartado 1 del precepto, para eliminar la alusión a una eventual solicitud de inscripción de oficio, pues por definición los procedimientos iniciados de oficio no lo son por solicitud o a instancia del interesado.
- Artículo 11. Baja en el registro.
a) La redacción del apartado 1 puede aligerarse señalando que la baja de la explotación podrá acordarse de oficio o a solicitud de la persona titular. No parece necesario precisar que esta última posibilidad habrá de realizarse "mediante solicitud presentada por la persona titular o su representante", dado que salvo exclusión normativa expresa de la actuación mediante representante, como por ejemplo ocurre en las obligaciones personalísimas, el artículo 32 LPAC admite con carácter general que los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por sí mismos o por medio de representante, de modo que cuando se indica que el procedimiento puede iniciarse a solicitud de la persona titular, ha de sobreentenderse que la solicitud puede presentarla directamente el titular de la explotación o su representante.
b) En el mismo apartado 1 se indica que, además de cuando concurran las causas enumeradas en el apartado 2, la explotación podrá ser dada de baja en el registro "cuando deje de cumplir los requisitos exigidos para considerarse objeto de inscripción". Del mismo modo, en el apartado 3, se indica que la baja en cualquiera de los registros de los que se nutre el REA, "que implique la pérdida de los requisitos exigibles para la inscripción" en el mismo será causa de baja en éste. Sin embargo, de la lectura del Proyecto se desprende que los únicos requisitos exigidos a una explotación para constar en el registro son los de estar ubicada en la Región de Murcia y tener una extensión superior a 0,1 hectárea (art. 4 del Proyecto), circunstancias éstas que, salvo quizás la relativa a la superficie, difícilmente desaparecerán. Del mismo modo la baja en otros registros tampoco determinaría por sí misma la alteración o desaparición de dichos "requisitos".
Ello hace surgir la duda de si existen otros requisitos de inscripción distintos a los indicados, en cuyo caso deberían ser enumerados en el precepto en aras de la seguridad jurídica, dadas las consecuencias negativas que para los titulares de las explotaciones puede ocasionar la baja de una explotación en el registro y su consiguiente exclusión de la posibilidad de obtener ayudas a la agricultura.
- Disposición final primera. Facultad de desarrollo.
Bajo el epígrafe "facultad de desarrollo" se faculta al Consejero competente en materia de Agricultura para modificar las aplicaciones informáticas, incluidos los modelos normalizados correspondientes.
Los Consejeros cuentan con un poder de dirección, gestión e inspección del Departamento de los que son titulares (artículo 16.2 de la Ley 7/2004), cuyo ejercicio ampara todas esas actuaciones de carácter no normativo a que se refiere la Disposición comentada.
En la medida en que insiste en atribuir al Consejero potestades que ya posee por mandato de la Ley, la previsión contenida en la Disposición Final primera del Proyecto podría suprimirse.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la norma, que habrá de adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.
SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado, en términos generales, a las normas que lo rigen.
TERCERA.- Tienen carácter esencial las observaciones relativas a los artículos 7.1, letra a) (Consideración Sexta) y 8 (Consideración Quinta, apartado IV y Sexta).
CUARTA.- El resto de observaciones y sugerencias, de incorporarse al texto, contribuirían a su mejora técnica y a una más adecuada inserción en el conjunto del ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
