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Dictamen nº 190/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 23 de junio de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 23 de enero de 2014, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo propiedad de la empresa de la que es administrador (expte. 17/14), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 8 de junio de 2011, x, en calidad de administrador de la mercantil "--", presenta reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños que dice haber sufrido un vehículo de la empresa.
Relata el reclamante que el 9 de octubre de 2010, a las 23,20 horas y cuando circulaba por la carretera La Azohía-Mazarrón, al llegar a la altura de la C/Isla de Yeso, introdujo la rueda delantera izquierda del automóvil en un socavón existente en la calzada, con unas medidas aproximadas de 2,40x2,80 metros y una profundidad aproximada de unos 18 centímetros. A consecuencia de ello sufrió desperfectos en la cubierta de la rueda delantera izquierda del vehículo, cuya reparación ascendió a 293,31 euros, cantidad que solicita como indemnización.
Avisada la Policía Local de Cartagena, levanta atestado que concluye señalando a la Administración titular de la vía como responsable del accidente, "al no realizar las obras necesarias para el mantenimiento y señalización de la misma".
A la reclamación se adjunta copia de los siguientes documentos:
- Escritura de constitución de la sociedad mercantil, en la que se designa como administrador único al reclamante.
- Permiso de circulación del vehículo expedido a nombre de la empresa y tarjeta de inspección técnica.
- DNI y permiso de conducción del reclamante.
- Documentación acreditativa del pago de la prima del seguro y póliza que cubría el coche.
- Diligencias policiales, según las cuales el accidente tiene lugar en las circunstancias relatadas por el reclamante en un tramo de la vía de titularidad regional que constituye la travesía de la población de Isla Plana. Los agentes instructores, que afirman no haber presenciado el siniestro, señalan que de las manifestaciones de los implicados, inspección ocular realizada en el lugar de los hechos, vestigios y datos recabados, consideran que el accidente pudo producirse como consecuencia de la fuerte lluvia caída, "lo que provoca el arrastre de tierra de una zanja practicada para la canalización de alcantarillado", que es lo que produce el socavón. Apunta como responsable al titular de la vía, que habría incumplido sus obligaciones en materia de mantenimiento y señalización y advierte un incumplimiento, asimismo, de la normativa local en materia de aceras.
- Factura acreditativa del pago por la mercantil interesada de 293,31 euros en concepto de cubierta de neumático y equilibrado de ruedas.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, la Jefa de Sección de Responsabilidad Patrimonial de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio se dirige al representante de la mercantil interesada para comunicarle los extremos establecidos por el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) y requerirle para que subsane y mejore la solicitud mediante la aportación de copia compulsada de diversa documentación.
Asimismo, solicita a la Policía Local de Cartagena copia de las diligencias instruidas en relación con los hechos por los que se reclama y, a la Dirección General de Carreteras de la Consejería consultante, el preceptivo informe del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño así como informe del Parque de Maquinaria, adscrito a dicho órgano directivo, acerca de los daños alegados.
TERCERO.- El 20 de septiembre de 2011 emite su informe la Dirección General de Carreteras (Sección de Conservación I), según el cual:
- La carretera RM-E22 a la que se refiere el reclamante es competencia de la indicada Dirección General.
- No tuvo conocimiento del accidente, pues no se lo comunicó ni el particular ni la Dirección General de Tráfico.
- Niega que exista relación causal entre el accidente y el funcionamiento del servicio público de carreteras, toda vez que, según el atestado policial, el siniestro se produce en un contexto de lluvia fuerte, lo que provoca el arrastre de tierra de una zanja practicada para canalización de alcantarillado, produciéndose un socavón de 18 cm de profundidad.
- Las obras "estaban siendo realizadas por el Ayuntamiento de Cartagena, teniendo en cuenta que se corresponden con una zanja de saneamiento", Ayuntamiento que fue el que realizó la reparación del firme con una plancha de aglomerado en caliente.
- Considera, en definitiva, que la reclamación patrimonial debería dirigirse al Ayuntamiento de Cartagena.
CUARTO.- Por la Policía Local de Cartagena se remite copia de las diligencias instruidas en relación con el accidente.
QUINTO.- El Parque de Maquinaria emite su informe el 3 de noviembre de 2011, manifestando su conformidad con el valor de los daños por los que se reclama, que se consideran correctos en relación con el tipo de accidente y el vehículo implicado (Volkswagen Tiguan de un año de antigüedad a la fecha del siniestro).
SEXTO.- Conferido, con fecha 7 de diciembre de 2011, trámite de audiencia a la mercantil interesada, comparece por medio de su representante y presenta alegaciones en las que considera que la instrucción practicada, singularmente el atestado policial, pone de manifiesto la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración regional.
SÉPTIMO.- Con fecha 3 de septiembre de 2012 (recibido el 26 de septiembre) se da trámite de audiencia al Ayuntamiento de Cartagena, sin que conste que haya comparecido en el procedimiento ni presentado alegaciones.
OCTAVO.- El 25 de septiembre de 2012, el órgano instructor formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al considerar que la causa del daño es imputable a un tercero, el Ayuntamiento de Cartagena, toda vez que fue la mala ejecución de las obras de saneamiento que dicha Corporación Local llevaba a cabo, unida a las fuertes lluvias caídas, las que provocaron el socavón. Considera, en suma, que la intervención del Ayuntamiento habría roto el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de carreteras y el daño alegado.
NOVENO.- Remitido el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, se evacua el designado con el número 84/2013, de 4 de abril, que advierte la necesidad de completar la instrucción del procedimiento para averiguar la realidad de hechos o extremos necesarios para la resolución ("a) si a la fecha del siniestro se realizaban las obras y fase en que se encontraban; b) si, como consecuencia de ellas, se pudo ver afectada la calzada con la aparición de socavones; c) promotor de aquéllas; y d) empresa adjudicataria, en su caso").
Del mismo modo se indicaba la necesidad de unir al procedimiento tanto la autorización de las citadas obras, expedida por la Dirección General de Carreteras, como, si de la instrucción complementaria se deducía la identidad de la empresa que las ejecutaba materialmente, la acreditación del trámite de audiencia de ésta.
DÉCIMO.- El 16 de abril de 2013, la instrucción requiere de la Dirección General de Carreteras un nuevo informe y copia de la autorización de obras concedida al Ayuntamiento de Cartagena para la ejecución de las obras.
Por la Dirección General de Carreteras se informa que para la actuación consistente en la reparación urgente del firme por los daños causados por fuertes lluvias en la zanja de saneamiento, no consta que se solicitara autorización.
Sí se otorgó autorización, el 9 de noviembre de 2009, para la ejecución de obras de saneamiento por parte de la empresa "--" en la carretera afectada, la RM-E22, quedando unido al expediente su condicionado técnico.
UNDÉCIMO.- A lo largo del mes de octubre de 2013, se confiere trámite de audiencia a la mercantil reclamante, al Ayuntamiento de Cartagena y a "--", compareciendo únicamente esta última, que retira copia de diversa documentación.
No consta que ninguno de los interesados presentara alegaciones o documentación adicional alguna con ocasión del trámite concedido.
DUODÉCIMO.- El 17 de diciembre de 2013, el órgano instructor formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos de carreteras y el daño alegado.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite nuevamente el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 23 de enero de 2014.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen, legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
Procede dar por reproducidas las consideraciones que sobre tales extremos se contienen en nuestro Dictamen 84/2013, en orden a evitar innecesarias repeticiones.
En relación al procedimiento seguido, una vez completadas las actuaciones instructoras con las indicadas en nuestro anterior Dictamen, cabe entender que se ha seguido la tramitación establecida en las normas reguladoras de este tipo de procedimientos, sin que se aprecien carencias esenciales.
No obstante, cabe insistir, como ya dijimos en nuestro anterior pronunciamiento, en que habría sido útil recabar del Ayuntamiento de Cartagena un informe acerca de la realidad de las obras que se realizaban en la zona del siniestro, si eran de promoción municipal y qué empresa era la encargada de su ejecución material, y ello porque la nueva documentación aportada por la Dirección General de Carreteras se refiere a unas obras autorizadas en el año 2009 para su inicio en plazo máximo de un mes y cuya duración no debía exceder de cuatro días (uno por cada acometida y consiguiente cruce de la carretera a realizar), lo que siembra dudas acerca de si se trata de las mismas obras implicadas en el accidente, acaecido en octubre de 2010.
En cualquier caso, lo cierto es que la empresa encargada de la ejecución de las obras ("--"), con ocasión del trámite de audiencia conferido, no niega que las obras a las que se refiere el expediente fueran las autorizadas e indicadas por la Dirección General de Carreteras, por lo que cabe considerar que, al margen de las circunstancias antes expuestas, el informe técnico previo a la autorización aportado al procedimiento por el indicado centro directivo se corresponde con las obras que se encuentran en el origen del accidente.
SEGUNDA.- Concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial. Examen particular de la relación de causalidad.
El artículo 139.1 LPAC señala que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. A los anteriores requisitos hay que añadir la antijuridicidad del daño (artículo 141.1 de la misma Ley), es decir, sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.
En su aplicación al presente caso, se ha de indicar, en primer lugar, que se ha acreditado la realidad del daño material mediante la aportación de factura en concepto de reposición de la cubierta de neumático dañada.
Por tanto, reconocida la realidad del daño, el núcleo de la cuestión que suscita el presente expediente para la determinación de la responsabilidad patrimonial es la existencia o no de nexo causal entre las obras que se realizaban en la carretera RM-E22, a la altura de Isla Plana, y el resultado dañoso, y si el mismo tiene que ser soportado por la mercantil reclamante, de acuerdo con el artículo 141.1 LPAC.
Se imputa a la Administración una responsabilidad patrimonial derivada de una omisión o falta de actividad, que tiene su reflejo en la presencia de un socavón o depresión en la carretera que no se encontraba señalizado, en el que se introdujo el neumático de manera sorpresiva y violenta, teniendo en cuenta que, según se desprende de las actuaciones policiales que obran en el expediente, era de noche y llovía abundantemente.
Los agentes de la Policía Local corroboran en su informe que la causa del accidente se debió al mal estado de la calzada, señalando que "se produce con factor atmosférico de lluvia fuerte, lo que provoca el arrastre de tierra de una zanja practicada para la canalización de alcantarillado. Como consecuencia de este arrastre se produce un socavón en la calzada de unas medidas aproximadas de 2.40x2.80 y una profundidad aproximada de 18 cm.".
Ante estas apreciaciones, resulta evidente la relación de causalidad entre las obras que se practicaban y el accidente, pues lo que genera el bache es, precisamente, la realización de la zanja que afecta a la carretera y la ausencia de cubrición de la misma con el aglomerado asfáltico, permitiendo que la escorrentía de aguas pluviales alcance la parte inferior de la calzada, socavándola y privándola de su soporte, lo que hace que su superficie ceda.
Por último, concurre el requisito de la antijuridicidad del daño (artículo 141.1 LPAC), porque la mercantil reclamante no está obligada a soportarlo, pues confía en que la Administración, tanto la titular de la vía como la que realiza obras y trabajos en la misma o en sus inmediaciones, cumplan con su obligación de mantener las carreteras en condiciones que garanticen la seguridad de los vehículos que circulen por las mismas.
TERCERA.- Concurrencia de causas. La incidencia de la actuación de la Administración regional y del Ayuntamiento o de su contratista en la producción del daño.
En la producción del evento lesivo ha concurrido la actuación (u omisión) de ambas Administraciones, si bien con un distinto grado de intervención y, por tanto, de cuota de responsabilidad por las siguientes razones:
1. La actuación y el ejercicio de las competencias municipales.
Las obras que afectaban a la carretera correspondían al servicio de saneamiento, tal y como apunta la Policía Local y corrobora el informe de la Dirección General de Carreteras, al que se acompaña la autorización administrativa de aquéllas. El servicio de alcantarillado y el tratamiento de aguas residuales es una competencia municipal, según el artículo 25.1,l) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases de Régimen Local (LBRL) -hoy art. 25.2, letra c, tras la reforma operada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local-, por lo que las obras que determinaron la producción del bache y el accidente se vinculan con el citado servicio municipal aun cuando afecten al dominio público viario.
En consecuencia, las obras de saneamiento en Isla Plana que causaron el accidente eran ejecutadas por el Ayuntamiento de Cartagena, mediante contratista, solicitando la correspondiente autorización de la Dirección General de Carreteras. Si bien no consta en el expediente la pertinente resolución autorizatoria del Director General, sí que obra el informe técnico en que aquélla se basaba y que establecía claramente los condicionantes impuestos para su realización, entre los generales cabe citar los siguientes:
"4º. Durante la ejecución de las obras no podrá interrumpirse totalmente el tráfico por la carretera, debiendo permanecer expedita en todo momento, al menos la mitad de la calzada. El peticionario pondrá igualmente al personal necesario para la vigilancia permanente de las señales, a fin de que éstas no sufran interrupción, siendo responsable de cualquier accidente que pudiera ocurrir por falta de cumplimiento de las condiciones impuestas o por imprecisión de cualquier clase en los trabajos de referencia...
6º. Desde el inicio de las obras y hasta su finalización se mantendrán, día y noche, las precauciones y señales determinadas para estos casos por el Reglamento General de Circulación y la Norma 8.3-IC de Señalización de Obra".
De las condiciones particulares, por su parte, destaca la exigencia de que cada cruzamiento de la carretera para cada una de las cuatro acometidas que constituían el objeto de las obras debía quedar terminado al final del día, de modo que "1º. El plazo de ejecución será de un día por cruce (...) 9º. Todas las noches el tráfico debe pasar por la carretera que se corta durante el día, quedando la calzada en condiciones adecuadas para el mismo".
A los condicionantes anteriores que se imponían al titular de la autorización (medidas de seguridad, conservación y explotación del tramo), ha de añadirse la competencia municipal en materia de disciplina urbanística y en el control de las obras y construcciones en su término municipal, con independencia de la titularidad pública o privada de los terrenos.
En consecuencia, corresponde al promotor de las obras y titular del servicio municipal de saneamiento el deber de inmediata reposición del adecuado estado de seguridad de la carretera para la normal circulación de los vehículos, alterado por la ejecución de los trabajos en las acometidas de la red; obligación ésta que debe cumplir al final de cada jornada de trabajo, de modo que cada noche la carretera esté expedita al tráfico, "quedando la calzada en condiciones adecuadas para el mismo". Por ello, si se produce un accidente de circulación como consecuencia del mal estado de la calzada, y éste es imputable a los trabajos ejecutados en la red de saneamiento municipal, resulta evidente que existe una cuota de responsabilidad atribuible al titular de la misma, en tanto que promotor de las obras, y todo ello con independencia de que pueda repetir toda o parte de su responsabilidad a la empresa contratista.
Y es que el hecho de que las obras se realizaran por una contratista del Ayuntamiento de Cartagena (la concesionaria del servicio de saneamiento), no exonera de responsabilidad a la Administración contratante, dado que ésta es, en todo caso, directa, sin perjuicio de que, en última instancia, se determine que el sujeto que ha de soportar la onerosidad de la indemnización deba ser la empresa ejecutora de las obras, a la que se ha otorgado un trámite de audiencia en el presente procedimiento, sin que haya formulado alegación alguna después de haber comparecido y obtenido copia de parte del expediente.
La responsabilidad de la contratista en la ejecución de obras públicas ha sido abordada de forma reiterada por este Órgano Consultivo, señalando en el Dictamen 49/2010:
"En efecto, este Consejo Jurídico ya ha tenido ocasión de manifestar en repetidas ocasiones (entre otros, Dictámenes números 21 del año 1999, 9 y 20 del año 2002) que, encontrándose la carretera en obras, es obligación de la contratista indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros por las operaciones que requiera la ejecución del contrato, salvo que se deban a una orden inmediata y directa de la Administración o sean consecuencia de los vicios del proyecto elaborado por ella misma, que no concurren en el presente supuesto; no obstante, con una interpretación sistemática del artículo 97 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, antes artículo 98 de la Ley 13/1995 (hoy 198 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público), este Órgano Consultivo ha señalado que, ante una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, ésta debe resolver la misma respondiendo directamente de los daños causados por el concesionario o contratista, sin perjuicio de la acción de regreso que debe ejercitar contra éstos si de los hechos se desprendiese su responsabilidad (por todos, Dictamen 33/09). Es decir, la Administración debe responder directamente por los daños causados por un concesionario o un contratista de obra pública, sin perjuicio de la acción de regreso que pueda ejercitar contra aquéllos".
Por lo tanto, atendiendo a los criterios de competencia e intensidad de la intervención (artículo 140.2 LPAC), puede afirmarse que la relevancia de la actuación y omisión de los servicios municipales en el presente caso es mucho mayor que la de los regionales, cuyo título de imputación se analiza seguidamente.
2. Las competencias de la Administración Regional.
Los reclamantes imputan a la Administración regional el daño por la condición de titular de la vía donde se produjo el accidente y su deber de mantener la carretera en las mejores condiciones posibles para la seguridad de la circulación, conforme al Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (art. 57), aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, a lo que habría que añadir el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 abril, de Carreteras de la Región de Murcia.
Efectivamente, ni las competencias municipales ni la ejecución de las obras por parte del Ayuntamiento exoneran de responsabilidad a la Administración regional, pues en la medida que las instalaciones de saneamiento se ubican en la zona de dominio público de una carretera regional, incumbe a la Comunidad Autónoma velar para que ello no genere riesgos a los usuarios del servicio público del que es titular (Dictámenes 34 y 88 del año 1999 de este Consejo Jurídico). En el aspecto concreto de las obras, se recogía también en el condicionado técnico de la autorización que se ejecutarían bajo la inspección y vigilancia del personal afecto al servicio de conservación del centro directivo competente, al que habría de notificarse antes de realizar los trabajos, para su supervisión. Por tanto, puede sostenerse una omisión de los deberes administrativos de supervisión y control, y tanto sobre la ejecución por parte del Ayuntamiento y de su contratista de las obras en una carretera de titularidad regional como sobre el adecuado restablecimiento de las condiciones de seguridad de la vía tras las obras, toda vez que no se ha acreditado que las adversas condiciones climáticas que concurrían la noche de autos constituyeran un supuesto de fuerza mayor, exonerante de cualquier responsabilidad administrativa. Del mismo modo, tampoco es admisible el argumento invocado por la propuesta de resolución que pretende eximir de responsabilidad a la Administración regional, sobre la base de la inmediatez entre la producción del socavón y el momento del accidente, toda vez que la previsión en el condicionado técnico de la autorización de la posibilidad de apertura al tráfico de la carretera todas las noches tras la jornada de trabajo, exigía de la Administración la adopción de las correspondientes medidas diarias de control, acerca de las condiciones de seguridad del tramo afectado y de la adecuada terminación de cada cruce de la carretera por las instalaciones de saneamiento.
En consecuencia, este Órgano Consultivo, en atención a los criterios de reparto de las Administraciones implicadas descritos anteriormente, considera que la cuota de responsabilidad que debe asignarse a la Administración regional por la omisión de los deberes que le incumbían es del 30%, al igual que en el Dictamen 121/2010 (sobre un accidente acaecido en la misma carretera y como consecuencia de unas obras de saneamiento ejecutadas por un contratista del Ayuntamiento de Cartagena), atribuyendo la restante a dicha Corporación Local, en su condición de Administración que ejecutaba las obras (origen primario del riesgo), todo ello con independencia de que el citado Ayuntamiento pueda repetir su cuota de responsabilidad frente a la empresa contratista que ejecutaba las obras, que ha de indemnizar de los daños y perjuicios que se causen a terceros por las operaciones que requiera la ejecución del contrato.
Procede, en consecuencia, estimar parcialmente la reclamación formulada frente a la Administración regional, por la parte de responsabilidad que le resulta imputable en atención al incumplimiento de sus deberes de conservación y mantenimiento de la carretera y vigilancia de las obras que sobre ella se realizaban.
CUARTA.- Cuantía de la indemnización.
Consta en el expediente una factura por el importe reclamado (293,31 euros) en concepto de reposición de la cubierta del neumático dañada en el accidente, que no ha sido discutida por la Administración y que, incluso, ha sido expresamente calificada por el Parque de Maquinaria como ajustada a los precios de mercado.
Procede, en consecuencia fijar la cuantía de la indemnización que corresponde a la Administración regional en el 30% de la cantidad reclamada, importe que habrá de ser actualizado conforme a lo establecido en el artículo 141.3 LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, toda vez que el Consejo Jurídico sí advierte la concurrencia de todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos de conservación de carreteras y el daño alegado, cuya antijuridicidad también cabe considerar acreditada.
SEGUNDA.- Existe concurrencia de causas y, en consecuencia, imputación de la responsabilidad a las dos Administraciones concurrentes en la causación del daño, conforme a los porcentajes indicados en la Consideración Tercera de este Dictamen.
TERCERA.- La cuantía de la indemnización habría de fijarse conforme a lo señalado en la Consideración Cuarta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
