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Dictamen nº 114/2015
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 27 de abril de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 31 de enero de 2014, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por un accidente de circulación (expte. 27/14), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 19 de abril de 2013, x, en representación de x, presentó escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial dirigido a la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, solicitando indemnización por los daños sufridos en la persona y en el vehículo de éste, matrícula --, por el accidente acaecido cuando el 12 de diciembre de 2011 circulaba por la autovía RM-15 en dirección a Alcantarilla e impactó contra un perro que irrumpió en la calzada. Añade que la Guardia Civil, personada en el lugar, comprobó que el animal, que se encontraba muerto en el lateral de la calzada, carecía de identificación, y que su representado acudió al Servicio de Urgencias del hospital "Virgen de La Arrixaca", sufriendo lesiones por las que realizó rehabilitación.
Por ello, reclama una indemnización de 6.958,37 euros, que desglosa así:
1.690 euros por 30 días impeditivos.
1.523 euros por 50 días no impeditivos.
1.572,88 euros por dos puntos de secuelas.
1.932,49 euros por reparación del vehículo.
240 euros por gastos médicos.
Adjunta a su escrito diversa documentación: informe tipo "ARENA", de la Guardia Civil de Tráfico, sobre el accidente de referencia; informe de su asistencia al referido Servicio de Urgencias el día indicado; informe de un médico, de 29 de febrero de 2012, sobre la evolución de sus lesiones debidas al accidente y determinación de secuelas; factura de dicho médico por sus servicios profesionales, de fecha 8 de junio de 2012, por importe de 240 euros; y una factura de reparación del citado vehículo, de 14 de mayo de 2012, por importe de 1.932,49 euros.
SEGUNDO.- Mediante oficio de 10 de mayo de 2013, el órgano instructor competente de la citada Consejería acordó la incoación del correspondiente procedimiento y requirió a la compareciente para la subsanación y mejora de la solicitud, incluyendo la acreditación de la representación, otorgándole un plazo de diez días.
TERCERO.- El 27 de mayo de 2013 el reclamante, x, presenta un escrito al que adjunta diversa documentación con la finalidad de cumplimentar lo indicado en el citado requerimiento, entre la que destaca una resolución de 23 de noviembre de 2012, de la Ministra de Fomento, acordando la inadmisión de la reclamación que, por los mismos hechos, le había dirigido en su día el interesado, fundada en que la titularidad de la vía en la que ocurrió el accidente es de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
CUARTO.- Solicitado un informe a la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 27 de mayo de 2013, del que, en síntesis, se destaca que dicha Dirección expresa, a partir de lo informado por la empresa concesionaria del servicio de conservación y mantenimiento de la citada autovía, que el 12 de diciembre de 2012 se recibió un aviso telefónico de la Guardia Civil de Tráfico en relación con un accidente en dicha vía, personándose un vigilante de la empresa y advirtiendo un vehículo siniestrado estacionado en la glorieta de la salida 43, cerca de Bullas, procediendo a buscar el animal muerto, que no se encontró ese día por la poca visibilidad, encontrándolo al siguiente, a la altura del p.k. 46+750, muy cerca de la salida 46, "Carrascalejo", sin que dicho animal tuviera chip identificativo; añade que se procedió a revisar el vallado de la zona, sin encontrar desperfectos, y que, según los partes de vigilancia, el día del accidente se realizaron dos recorridos por la zona sin encontrar presencia de animales sueltos; asimismo, ni existió ningún aviso previo de la Guardia Civil de Tráfico en ese sentido. A dicho informe se adjuntan varios partes de vigilancia, relativos a los días de los hechos, y fotos del lugar, el citado vehículo y un perro muerto.
QUINTO.- Mediante oficio de 30 de mayo de 2013 la instructora comunica a la persona que compareció en el escrito inicial como representante del reclamante que "se ha acordado, de conformidad con el artículo 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, proceder a la declaración de caducidad del procedimiento si en el plazo de 3 meses no justifica la representación...".
SEXTO.- Mediante oficio de 31 de mayo de 2013 la instrucción emplaza como interesada en el procedimiento a la entidad "--", a los efectos de permitir su comparecencia y personación.
SÉPTIMO.- Solicitado en su día por la instructora al Ministerio de Fomento que remitiera copia del expediente tramitado en virtud de la previa reclamación que le fue dirigida por el interesado por los mismos hechos, fue remitido mediante oficio de 17 de junio de 2013.
OCTAVO.- Solicitado informe al Parque de Maquinaria de la citada Dirección General, fue emitido el 20 de junio de 2013, en el que, en síntesis, considera que los daños materiales del vehículo reflejados en la factura aportada por el reclamante pueden considerarse acordes con las circunstancias del accidente, y su valoración se considera correcta.
NOVENO.- El 9 de agosto, la persona que compareció como representante del reclamante en el escrito de reclamación presenta escrito al que adjunta escritura de apoderamiento.
DÉCIMO.- El 11 de septiembre de 2013, la Secretaria General de la citada Consejería, por delegación del Consejero, dicta Orden declarando la caducidad del procedimiento de responsabilidad patrimonial, por considerar que no consta que se haya acreditado la representación cuyo defecto, bajo apercibimiento de declaración de caducidad de aquél de no subsanarse en el plazo de tres meses, se advirtió mediante el oficio de 30 de mayo de 2013.
UNDÉCIMO.- Mediante oficio de 13 de noviembre de 2013 se acuerda un trámite de audiencia para el reclamante (dirigido no obstante a la persona de su representante y al domicilio indicado por ésta en el escrito inicial y el reseñado en el Antecedente Noveno), sin que conste su comparecencia ni la presentación de alegaciones.
DUODÉCIMO.- El 2 de diciembre de 2013 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por considerar que no existió ningún anormal funcionamiento de los servicios regionales de conservación y mantenimiento de la autovía en cuestión, por las razones expresadas en el informe emitido en su día por la Dirección General de Carreteras.
DECIMOTERCERO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, procedimiento y plazo de la acción resarcitoria.
I. El reclamante está legitimado para reclamar indemnización por los daños sufridos en su persona y en el vehículo de su propiedad, según la documentación aportada.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación que se le dirige, por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de una carretera (autovía) de su competencia, sin perjuicio de poder declarar en la resolución final la eventual responsabilidad del contratista concesionario de dichos servicios, conforme a lo expresado por este Consejo Jurídico en anteriores Dictámenes (vgr. el 317/2014, de 17 de noviembre, entre otros).
II. En lo que se refiere al procedimiento tramitado, se advierten varias deficiencias, si bien a la vista de las circunstancias del caso ello no justifica una retroacción de actuaciones.
1. Así, en primer lugar, y por lo que seguidamente se dirá, es del todo improcedente que se haya declarado la caducidad del presente procedimiento mediante la Orden de 11 de septiembre de 2013 reseñada en el Antecedente Décimo; además, resulta contradictorio con tal acto el hecho de que posteriormente se hiciera caso omiso del mismo y se continuara tramitando el procedimiento, hasta culminar en la propuesta de resolución objeto del presente Dictamen.
Como se expresó en los Antecedentes, dicha Orden se basaba en el hecho de haberse advertido en su día la falta de acreditación de la representación del reclamante, representación afirmada por la compareciente en el escrito inicial, por lo que mediante oficio de 10 de mayo de 2013 (Antecedente Segundo) se le otorgó un plazo de diez días para subsanar tal deficiencia y, mediante oficio del siguiente 30 de mayo (Antecedente Quinto), se le advirtió de la posible declaración de caducidad del procedimiento si no subsanaba tal defecto en el plazo de tres meses. Al margen de que, como se dirá, dicho último oficio era incorrecto y ello conllevaba ya la improcedencia de la referida Orden declaratoria de la caducidad del procedimiento, incluso admitiendo la validez de dicho oficio nunca debió dictarse tal Orden declaratoria de caducidad, pues antes de transcurrir el referido plazo de tres meses, y poco antes de dictarse tal Orden, la persona requerida presentó una escritura de apoderamiento otorgada por el reclamante (Antecedente Noveno), lo que, incomprensiblemente, pasó desapercibido al órgano instructor.
Además, como se apunta, nunca podía haberse declarado la caducidad del procedimiento por la eventual falta de acreditación de la representación, porque el 27 de mayo de 2013 (Antecedente Tercero), es decir, tres días antes de emitirse el oficio de apercibimiento de caducidad del procedimiento, el propio reclamante compareció en el mismo para aportar documentación de mejora de su reclamación, con lo cual estaba ratificando el escrito inicial, de forma que, de no haberse llegado a acreditar la mencionada representación, el procedimiento debía seguirse tramitando en todo caso, dirigiéndose directamente al reclamante. Cuestión distinta a lo anterior es lo relativo a la eventual declaración de caducidad del concreto trámite para acreditar la representación, ex artículo 76.3 LPAC, caducidad ésta que no puede conllevar la de todo el procedimiento en casos, como el presente, en que el propio reclamante comparece previamente en el mismo realizando actuaciones que, como se dice, a estos efectos hacen irrelevante la advertida falta de acreditación de la representación.
En consecuencia, el primer pronunciamiento que debe adoptarse es la revocación de la citada Orden, al amparo de lo previsto en el artículo 105 LPAC, lo que puede realizarse como primer pronunciamiento de la resolución que debe dictar el Consejero competente como culminación de las actuaciones realizadas. Seguidamente, procederá desestimar la reclamación, tanto por extemporaneidad de la acción resarcitoria como por el fondo, como se razonará más adelante.
2. En segundo lugar, se advierte que, tras la emisión del informe del Parque de Maquinaria, debió otorgarse trámite de audiencia a la empresa contratista, tal y como se hizo con el reclamante. A ello no obsta que dicha empresa no hubiera comparecido en el trámite de emplazamiento otorgado mediante oficio de 31 de mayo de 2013 (Antecedente Sexto) pues, en la medida en que uno de los pronunciamientos posibles de la resolución final sería el de declarar su responsabilidad por los hechos (conjuntamente con la de la Administración regional, como se indica en el Dictamen antes citado), ello convierte a tal empresa en parte interesada de las previstas en el artículo 31.1, b) LPAC, es decir, que tiene tal cualidad de interesada aun cuando no comparezca en el procedimiento. No obstante, lo razonado seguidamente permite prescindir ahora de la realización de dicho trámite para no dilatar más la resolución final. En todo caso, lo anteriormente dicho obliga a la Consejería a que se le notifique la resolución que ponga fin al presente procedimiento.
III. En cuanto al cumplimiento de lo establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), sobre el plazo de ejercicio de la acción de responsabilidad, debe decirse que la reclamación ha de considerarse extemporánea por las siguientes razones.
En primer lugar, reclamándose indemnización por daños físicos, debe determinarse la fecha en la que éstos han de considerarse estabilizados, según se desprende del último inciso del citado artículo 142.5 y reiterada jurisprudencia. En el presente caso, a falta de otro dato en el expediente (y sin que, por la apuntada extemporaneidad, sea necesario completar la instrucción en lo relativo al proceso sanitario del reclamante), cabe fijar tal fecha en el 29 de febrero de 2012, que es la del informe médico privado aportado por aquél, en el que se considera estabilizado su proceso curativo por el accidente en cuestión y se fijan determinadas secuelas.
Por otra parte, en cuanto a los daños materiales, cifrados en el valor de reparación del vehículo y los gastos ocasionados por la asistencia en la medicina privada, debe estarse a la fecha de producción del hecho o acto que motive la indemnización, como señala el primer inciso del citado precepto. Así, en cuanto a los daños por el vehículo, sería la fecha del accidente, el 12 de diciembre de 2011; y, en cuanto a los gastos derivados de la asistencia médica privada, al margen de las consideraciones generales sobre la improcedencia de su indemnizabilidad que han sido realizadas en anteriores Dictámenes (vgr. el 137/2013, de 23 de mayo), debe tomarse la ya citada fecha del 29 de febrero de 2012, fecha en la que se emite el informe médico antes apuntado.
Por tanto, considerando como "dies a quo" del plazo prescriptivo (de un año, según expresa el ya citado precepto legal) la fecha del 29 de febrero de 2012, visto que la reclamación de responsabilidad dirigida a la Administración regional se presentó el 19 de abril de 2013, en esta fecha había transcurrido con exceso tal plazo.
No obstante, se plantea aquí, como en otros casos análogos, si la reclamación dirigida y presentada a la Administración del Estado el 26 de septiembre de 2012, fundada en los mismos hechos, según se desprende de la documentación remitida por el Ministerio de Fomento, tiene virtualidad interruptiva del referido plazo anual.
A tal efecto, debemos traer a colación lo expresado en anteriores Dictámenes de este Consejo Jurídico, como el ya mencionado nº 317/2014, que cita, entre otros, el 93/2012, de 16 de abril, que contempla una situación idéntica a la que nos ocupa, en cuanto en el informe "ARENA" sobre el accidente se refleja que la vía en la que éste ocurrió era de titularidad autonómica (epígrafe 26 del informe presentado por el reclamante).
Así, en dicho Dictamen 317/2014 expresamos lo siguiente:
"En nuestro Dictamen nº 93/2012, de 16 de abril, relativo, como en el presente caso, a un accidente en el que se había levantado atestado policial, señalamos lo siguiente:
"En relación con la eficacia interruptiva del plazo de que se trata, por causa de la presentación de reclamaciones de responsabilidad ante Administraciones Públicas distintas de la que resulta responsable del servicio público en cuestión, este Consejo Jurídico abordó la cuestión en su Dictamen nº 131/07, de 1 de octubre, del que ha de partirse.
Dicho Dictamen advertía que la doctrina de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia no ofrece una posición uniforme sobre la cuestión, aunque se decanta por negar eficacia interruptora a los requerimientos y reclamaciones de cualquier naturaleza que no vayan dirigidos contra la Administración a la que finalmente se considere responsable del daño (al margen de los supuestos relativos a la existencia de actuaciones penales). Ello viene fundamentado, en unos casos, en la exigencia a estos efectos de la triple identidad de elementos (sujeto, objeto y fundamento) en la acción de reclamación, como en la STSJ del País Vasco de 28 de enero de 1998 (y, en parecida línea, las SSTSJ de Castilla-La Mancha de 23 de enero de 2002 y de Murcia de 28 de enero de 2004). Otras sentencias fundan tal postura en considerar que es una carga u obligación del reclamante averiguar la identidad de la Administración titular de la carretera en cuestión, para lo cual tiene la posibilidad de dirigir el oportuno requerimiento de información a las que pudiere considerar responsables (SSTSJ de Cantabria de 4 de febrero de 1999 y de Extremadura de 28 de Septiembre de 2001), actuación ésta que tiene plena eficacia interruptora del plazo prescriptivo frente a la Administración requerida (STSJ de Aragón de 21 de noviembre de 2003); o bien se estima necesario que en la reclamación presentada en plazo contra una Administración que finalmente resultase no ser la competente sobre el servicio público en cuestión, se hubiese planteado, al menos, la duda sobre tal extremo (STSJ de Asturias de 4 de marzo de 2004). En un sentido análogo, tampoco se reconoce virtualidad interruptora del plazo prescriptivo a la formulación de reclamaciones o requerimientos dirigidos a un concesionario de la Administración, pero no a ésta (SSTSJ de la Rioja de 24 de mayo de 2001, de Andalucía-Sevilla de 13 de febrero de 2002, y de Murcia de 31 de enero de 2006).
Por su parte, el Dictamen nº 378/98, de 18 de marzo, del Consejo de Estado, señala que "una actuación, para que tenga efecto interruptivo (del plazo de prescripción de que tratamos) tiene que tener carácter recepticio, es decir, tiene que dirigirse hacia el supuesto "deudor".
En la misma línea, su Dictamen nº 579/08, de 24 de abril, expresa lo siguiente:
"No puede entenderse que el citado plazo quedara interrumpido por las acciones ejercidas por la solicitante contra el Ayuntamiento de Padrón. Y ello por cuanto ninguna de dichas acciones se dirigió contra la Administración General del Estado, lo que es presupuesto imprescindible para que se produzca el efecto interruptivo de la prescripción conforme al artículo 1973 del Código Civil.
Tampoco puede apreciarse en el caso presente que el plazo para reclamar frente a la Administración General del Estado quedara interrumpido por aplicación de lo dispuesto en el artículo 1974 del Código Civil, que previene que "la interrupción de la prescripción de acciones en las obligaciones solidarias aprovecha o perjudica por igual a todos los acreedores y deudores". Y es que, aun cuando se afirmare que hay solidaridad entre el Ayuntamiento de Padrón y la Administración General del Estado con relación al hecho causante de los daños, se trataría de una solidaridad impropia. La doctrina y la jurisprudencia han reconocido, junto a la denominada solidaridad propia, regulada en nuestro ordenamiento jurídico en los artículos 1137 y siguientes del Código Civil, la existencia de otra modalidad de solidaridad, llamada impropia, vinculada a la responsabilidad extracontractual. Esta dimana de un ilícito, liga a los sujetos que han concurrido a su producción y surge cuando no es posible individualizar las respectivas responsabilidades. La misma doctrina y jurisprudencia han declarado que a esta última especie de solidaridad no le son aplicables todas las reglas prevenidas para la solidaridad propia y, en especial, no lo es el artículo 1974 del Código Civil, según el criterio sentado con carácter general por el Pleno de la Sala Primera del Tribunal Supremo en Sentencia de 14 de marzo de 2003".
Sin perjuicio de lo expuesto, que debe considerarse el criterio general sobre la cuestión, existen pronunciamientos que permiten particularizar el análisis en atención a las especiales circunstancias del caso concreto. El Tribunal Supremo, aun cuando no puede considerarse que tenga sentada doctrina al respecto, en su Sentencia de 15 de noviembre de 2002, Sala 3ª, se inclina por dar eficacia interruptora a la formulación de reclamaciones a Administraciones no competentes si concurre alguna circunstancia excepcional que así lo justifique, como en el caso allí planteado, en que la actuación de la Administración responsable llevó a confusión sobre la titularidad del servicio público; y ello en aplicación del principio general que postula una interpretación del instituto de la prescripción de acciones favorable al ejercicio de éstas, por estar fundado dicho instituto en razones de seguridad jurídica y no de justicia intrínseca, lo que se entiende especialmente aplicable en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración.
Aplicado todo lo anterior al caso que nos ocupa, ha de concluirse que la acción que dirigió el interesado contra el Ayuntamiento de Murcia fue inadecuada y que no se indujo a confusión alguna a aquél, sino todo lo contrario, por cuanto que ya en el atestado levantado por la Guardia Civil el día del accidente (que el reclamante conoció en las Diligencias Previas cuya copia aportó y, en todo caso, cuando posteriormente presentó la reclamación ante el Ayuntamiento el 13 de septiembre de 2006, en la que hace referencia a diversos extremos del contenido de dicho atestado, vid. Antecedente Primero), se expresa con toda claridad que se trataba de una carretera "autonómica" (vid. folio 68 exp., en el apartado del atestado destinado a expresar la clase de vía en la que ocurrió el accidente). Es decir, que el interesado tenía la información necesaria, proporcionada por la Guardia Civil, para dirigirse a la Administración autonómica presuntamente responsable, haciendo, sin embargo, caso omiso de tal información y decidiendo libremente reclamar al Ayuntamiento de Murcia. Por ello, esta reclamación, cuya inadecuación ha de imputarse exclusivamente al interesado, no puede tener efecto interruptivo del plazo de prescripción de su eventual derecho indemnizatorio frente a la Administración regional".
En consecuencia, a la vista de que en el informe de la Guardia Civil proporcionado al reclamante se expresaba que la titularidad de la carretera era autonómica, la reclamación dirigida al Ministerio de Fomento era inadecuada a los efectos de interrumpir el plazo de prescripción de la acción resarcitoria, por lo que la reclamación debe declararse extemporánea.
TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.
- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescriben los artículos 15 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.
CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización. Inexistencia de dicha relación de causalidad.
I. Procede la desestimación de la reclamación conforme a consideraciones reiteradamente expresadas por este Consejo Jurídico en casos similares al presente.
En materia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas a la Administración pública titular de la vía en que se produce un accidente por colisión del vehículo con un animal presente en la misma, este Consejo Jurídico y el Consejo de Estado se han pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el alcance que en estos casos ha de darse al instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa, tal y como viene configurado por los artículos 139 y siguientes LPAC y la jurisprudencia.
Así, este Consejo Jurídico ha asumido en diversos Dictámenes lo expresado por el Consejo de Estado, entre otros, en su Dictamen de 30 de octubre de 2003:
"En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".
En la misma línea, y como hemos señalado en diversos Dictámenes, siguiendo la doctrina jurisprudencial y del Consejo de Estado, el deber de vigilancia viaria no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté en todo caso libre y expedito para la circulación, existiendo ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños, sin perjuicio de la posible responsabilidad de terceros que puedan ser identificados (vgr., el propietario del animal suelto que irrumpe en la calzada).
II. En el caso planteado no se acredita la existencia de deficiencia alguna en el tramo de la autovía en cuestión, incluyendo su vallado perimetral, pues nada dice al respecto el atestado de la Guardia Civil de Tráfico ni el reclamante acredita tales deficiencias de cualquier otro modo.
Por otra parte, no podría aceptarse la responsabilidad de la Administración en base a su genérico deber de mantener la calzada expedita y libre de cualquier obstáculo, pues ello implicaría exigir la permanente presencia de un vigilante en las autovías a fin de evitar la irrupción de animales, o la obligación de eliminarlos de forma inmediata en el caso de que llegasen a acceder a la vía por cualquier medio y lugar, exigencias que son inadmisibles en cuanto quedan manifiestamente fuera del estándar de vigilancia aplicable en estos casos. Lo contrario, en fin, supondría configurar a la Administración pública viaria como una aseguradora universal de toda esta clase de riesgos, que son inherentes al uso de las vías públicas, circunstancia aquélla ajena a la conceptuación constitucional y legal del instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa.
Por ello no existe, en todo caso, la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, por lo que procede desestimar la reclamación de referencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Como primer pronunciamiento, procede incluir en la resolución final la determinación de revocar la Orden de 11 de septiembre de 2013 por la que se declara la caducidad del presente procedimiento, por las razones expresadas en la Consideración Segunda, II, del presente Dictamen.
SEGUNDA.- La reclamación de referencia debe considerarse extemporánea, por las razones expresadas en la Consideración Segunda, III, del presente Dictamen.
TERCERA.- Entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización, no existe la adecuada relación de causalidad exigible para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen.
CUARTA.- En consecuencia, la propuesta de resolución dictaminada, en cuanto es desestimatoria de la reclamación, se informa favorablemente, si bien debe completarse incluyendo en su fundamentación y parte dispositiva los razonamientos y determinaciones a que se refieren las Conclusiones Primera y Segunda de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
