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Dictamen nº 194/2015
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 7 de julio de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Economía y Hacienda (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el 26 de mayo de 2015, sobre Proyecto de Decreto por el que se establece la estructura orgánica del Organismo Autónomo Boletín Oficial de la Región de Murcia (expte. 221/15), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha indeterminada, la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios elabora un borrador de Proyecto de Decreto por el que se establece la estructura orgánica del organismo autónomo "Boletín Oficial de la Región de Murcia" (BORM).
Acompañan a este primer borrador los siguientes documentos:
- Propuesta que la Gerencia del organismo autónomo eleva al Consejero de adscripción, el de Presidencia y Empleo, para que se inicie el procedimiento de elaboración del Proyecto de Decreto de estructura orgánica.
Dicha propuesta señala que el 4 de junio de 2014, la Gerencia elabora un informe favorable y propuesta de elevación al Consejo de Gobierno del Proyecto de Decreto de estructura, propuesta que fue aprobada por el Consejo de Administración del organismo el 11 de junio. Se ha incorporado al expediente la certificación del Acuerdo aprobatorio.
- Memoria de motivación técnica y jurídica, de 14 de julio de 2014, que justifica la nueva estructura orgánica en la necesidad de redimensionamiento del sector público impuesta por la situación económica, lo que lleva a reducir las unidades administrativas del organismo en un Servicio y dos Secciones, sin menoscabo en la prestación del servicio público que aquél tiene encomendado, dado el alto grado de simplificación y automatización alcanzado en los últimos años.
Tras exponer el marco normativo en el que se insertará el futuro Decreto, indica que a su entrada en vigor quedará derogado el 96/2005, de 29 de julio, por el que se establece la estructura orgánica del ya extinto organismo autónomo Imprenta Regional de Murcia.
- Informe de necesidad y oportunidad que reitera lo señalado en los documentos anteriores.
- Estudio económico, según el cual el Proyecto no tiene incidencia económica alguna, pues no genera nuevas obligaciones económicas ni altera los ingresos consignados en los Presupuestos, si bien supone la supresión de tres unidades administrativas.
- Informe sobre impacto por razón de género.
SEGUNDO.- El 31 de julio, el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia y Empleo informa favorablemente el Proyecto. No efectúa observación de legalidad alguna y señala el iter procedimental a seguir.
TERCERO.- El 4 de diciembre, el Consejo Regional de la Función Pública informó el Proyecto, según se hace constar en el expediente mediante certificación de su Secretario.
CUARTO.- El 12 de diciembre, el Servicio de Evaluación de Puestos y Planificación de Efectivos de la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios informa favorablemente el Proyecto. Señala que la nueva estructura contiene dos servicios (los de Sistemas Integrados y Organización Productiva y de Gestión Económico-Administrativa y Financera) y dos secciones (las de Gestión Económica y de Personal, Contratación y Registro) frente a los tres y cuatro, respectivamente, de la anterior estructura.
Las funciones de asesoramiento jurídico, por su parte, se integran en las atribuciones de la Gerencia.
Concluye el informe que la nueva estructura orgánica resulta adecuada a los principios organizativos legalmente establecidos y a las funciones conferidas al organismo autónomo por sus normas estatutarias.
QUINTO.- El 17 de diciembre, informa el Proyecto el Servicio de Ordenación Normativa de la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios.
SEXTO.- El 10 de febrero de 2015, se pronuncia la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos que, tras comparar la estructura existente y la propuesta, concluye que el Proyecto no comporta coste en cómputo global y cumple con el requisito de dotación presupuestaria en cómputo anual, y ello porque la creación de nuevas unidades administrativas se compensa con la supresión de otras.
SÉPTIMO.- El 18 de febrero evacua informe favorable al Proyecto el Servicio Jurídico de la Consejería de Economía y Hacienda, que advierte acerca de la falta de justificación de la ausencia de vacatio de la nueva norma y de la necesidad de incorporar al expediente la propuesta del Consejero de Economía y Hacienda al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto.
Ambas observaciones son asumidas por la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios, que modifica la disposición relativa a la entrada en vigor de la futura norma -lo que da lugar a una nueva versión del Proyecto- e incorpora al expediente la propuesta al Consejo de Gobierno.
OCTAVO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se evacua en sentido favorable al Proyecto.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 26 de mayo de 2015.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Según el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, el Consejo Jurídico de la Región de Murcia debe ser oído, con carácter preceptivo, antes de la aprobación por el Consejo de Gobierno de proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional, o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado. El Proyecto sometido a consulta, en tanto que desarrolla la estructura orgánica del organismo autónomo creado por la Ley regional 6/2009, de 9 de octubre, requiere nuestro Dictamen preceptivo.
Sobre la preceptividad de la consulta a este Órgano Consultivo en relación con los Proyectos de Decreto por los que se establece o modifica la estructura orgánica de los organismos autónomos regionales, puede consultarse, por todos, nuestro Dictamen 113/2005.
SEGUNDA.- Texto definitivo del Proyecto.
No consta en el expediente una copia autorizada del texto definitivo del proyecto de disposición que ha de constituir el objeto de la consulta a este Consejo Jurídico, como exige el artículo 46.2 de su Reglamento de organización y funcionamiento, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril.
No obstante, se entiende como texto que se somete a la consideración de este Órgano Consultivo el obrante a los folios 43 y siguientes del expediente, en la medida en que se trata de la versión más reciente del Proyecto y está firmada en todas sus páginas por el Gerente del organismo.
Consta el Proyecto de una parte expositiva innominada, cinco artículos organizados en dos capítulos (I. Disposiciones generales; y II. De la Gerencia), una disposición adicional, una derogatoria y una final.
TERCERA.- Habilitación reglamentaria y procedimiento.
La Disposición final primera de la Ley 6/2009 autoriza al Consejo de Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesarias en desarrollo y aplicación de dicha Ley.
Por su parte, el artículo 14.2 de la Ley 7/2004, atribuye al Consejo de Gobierno, a iniciativa de los Consejeros afectados, previo informe de la Consejería de Hacienda, y a propuesta del Consejero competente en materia de organización administrativa, el establecimiento o modificación, por Decreto, de la estructura orgánica de cada Consejería y sus organismos públicos, de acuerdo con lo que disponga su Ley de creación.
El procedimiento general establecido por el precepto legal, ha de ser complementado con las normas específicas que, en materia de procedimiento de elaboración de la estructura del BORM, establece la Ley 6/2009. En particular, lo dispuesto en sus artículos 17, letra l) (atribución al Gerente de la elaboración de la propuesta de estructura) y 13, letra d) (que deja al Consejo de Administración el conocimiento y la elevación de dicha propuesta).
Asimismo, en tanto que la estructura orgánica adopta la forma de Decreto, su tramitación ha de sujetarse a las normas que para el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.
A la vista de las actuaciones realizadas, cabe formular un juicio general favorable acerca del cumplimiento de las normas aplicables al procedimiento de elaboración del Proyecto, si bien no queda constancia en el expediente del ejercicio de la iniciativa normativa por parte del Consejero de adscripción del organismo autónomo, el de Presidencia y Empleo, a quien el Consejo de Administración del BORM debió elevar la propuesta de modificación de la estructura a efectos de su tramitación. No obstante, el hecho de concurrir en el referido Consejero también la condición de Presidente del Consejo de Administración del organismo autónomo (artículo 12.1,a), Ley 6/2009) y haber visado la certificación de la Secretaria del órgano colegiado acerca de la aprobación por éste del Proyecto (folio 21 del expediente), permite considerar que aquél lo conoce y estaba conforme con su tramitación. Por ello, si bien en puridad debería constar una comunicación del Consejero de Presidencia al titular de la Consejería de Economía y Hacienda (órgano competente en materia de organización administrativa), solicitando la tramitación del Proyecto como Decreto de estructura orgánica, cabe entender cumplimentada la iniciativa del Consejero de adscripción del Organismo.
CUARTA.- Observaciones al texto.
I. A la parte expositiva.
a) Debería incluirse en la exposición de motivos la referencia estatutaria de la potestad autoorganizativa que ejercita el Consejo de Gobierno al aprobar el futuro Decreto.
A tal efecto y frente a lo que se afirma en diversos informes obrantes en el expediente, considera el Consejo Jurídico que la competencia atribuida en el artículo 10.Uno.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU) -organización, régimen jurídico y funcionamiento de las instituciones de autogobierno de la Comunidad- no está concernida por el presente Proyecto. En efecto, como de forma reiterada viene señalando este Órgano Consultivo (por todos, Dictámenes 95/2004, 114/2013 y 159/2015), la competencia exclusiva de autoorganización recogida para la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en el artículo 10.Uno.1 EAMU, sólo autoriza para la regulación de los órganos institucionales básicos, pero no para la estructuración de la Administración propia, ya que no puede atribuirse a la expresión instituciones de autogobierno "un alcance mayor que el que deriva de la Constitución (art.152.1) y de los propios Estatutos -Asamblea Legislativa, Consejo de Gobierno y Presidente-" (STC 76/1983, de 5 de agosto). Ello fuerza a concluir que la competencia que aquí se ejerce deriva del artículo 51 EAMU, en cuya virtud corresponde a la Comunidad Autónoma la creación y estructuración de su propia Administración Pública, con sujeción a los límites -los principios generales y normas básicas del Estado- que el propio precepto estatutario establece en concordancia con el artículo 149.1, 18ª CE.
b) La fórmula legal para declarar la conformidad de la futura disposición a las consideraciones de este Dictamen no es "de acuerdo el Consejo Jurídico", sino "de acuerdo con el Consejo Jurídico" (art. 2.5 LCJ).
II. Al articulado.
- Capítulo I. Disposiciones generales.
a) Desde una perspectiva sistemática, sería más adecuado reordenar el capítulo, agrupando el objeto de regulación de cada artículo. Así, el artículo 1 debería limitarse a señalar cuál es el objeto de la futura norma, que no es otro que aprobar la estructura orgánica del organismo en cuestión, mientras que el artículo 2 debería incorporar la caracterización del organismo a que se refiere la norma, reflejando su naturaleza, adscripción, órganos y estructura y con expresa invocación de los artículos 1 y 10 de la Ley matriz, la 6/2009, de la que toma tales extremos para reproducirlos.
b) En cuanto a la adscripción del organismo a la Consejería de Presidencia y Empleo -ahora contemplada en el artículo 1 del Proyecto y que debería pasar al artículo 2 si se asume la observación precedente-, entiende el Consejo Jurídico que sería oportuno mantener la dicción legal que lo hace depender de la Consejería cuyo titular ostente la Secretaría del Consejo de Gobierno, para evitar que una futura reorganización funcional de los Departamentos en que se estructura la Administración regional pudiera dejar obsoleta la previsión, la cual, en la medida en que se opusiera a la Ley de creación del organismo, devendría ilegal e ineficaz.
- Artículo 3. De la Gerencia del Boletín Oficial de la Región de Murcia.
El precepto asigna a la Gerencia, "además de las funciones atribuidas legal y reglamentariamente", las de dirección del proceso de edición y publicación del Diario Oficial (apartado 1) y las de asesoramiento jurídico del organismo (apartado 2).
Debe recordarse que el ámbito material propio del Decreto de estructura es la creación y definición de la organización instrumental en que los órganos estatutariamente determinados han de apoyarse para el cumplimiento de las potestades y funciones que la Ley de creación del organismo asigna a éste.
Estas normas reglamentarias organizativas crean unidades administrativas, no órganos directivos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.3 de la Ley 7/2004, a cuya regulación deben limitar su contenido.
Por ello, no es apropiado que el Decreto de estructura regule ni el régimen jurídico aplicable, ni los fines, objetivos o funciones que corresponden al organismo en su conjunto, como tampoco lo es que desarrolle el régimen de sus órganos directivos. En relación a este último extremo, debe recordarse que la creación de sus órganos directivos -condición predicable de la Gerencia no sólo porque el artículo 10 de la Ley 6/2009 lo incardina entre los órganos de dirección del Organismo, sino también porque así se desprende de las funciones que le atribuye su artículo 17- corresponde a los estatutos de cada organismo público (artículo 41.1, letra a) de la Ley 7/2004 en la redacción dada por el Decreto-Ley 4/2014, de 30 de diciembre, de medidas tributarias de apoyo a las empresas, y de organización y simplificación administrativa), por lo que a ellos también les corresponde el establecimiento de las funciones propias del órgano, en aplicación de lo establecido por el artículo 11.2, letra b) LPAC.
Consecuencia de lo expuesto es que el artículo 3 del Proyecto no responde al ámbito propio de los Decretos de estructura orgánica y debería ser suprimido, por tener un mejor encaje en los estatutos del organismo.
- Artículo 5. Del Servicio de Gestión Económico-Administrativa y Financiera.
a) El apartado 1, letra j) admitiría una redacción simplificada que, previa supresión de la innecesaria enumeración que realiza de las distintas modalidades de contratos administrativos existentes, se limitara a señalar que al Servicio le corresponde la tramitación de los expedientes relativos a cualesquiera contratos a celebrar por parte del organismo autónomo, conforme a lo establecido en los artículos 17 y 22 de la Ley 6/2009, que, respectivamente, asignan a la Gerencia la función de celebración de tales contratos y fijan el régimen jurídico a que se verán sujetos.
b) Sobre la base de lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, el Sistema Unificado de Registro está integrado por el Registro General, el Registro electrónico, las Oficinas Corporativas de Atención al Ciudadano, tanto generales como especializadas que realicen funciones de registro, y los registros de salida de los órganos administrativos (art. 32 del Decreto 236/2010, de 3 de septiembre, de Atención al Ciudadano en la Administración Pública de la Región de Murcia).
La denominación de Registro General en el referido sistema queda restringida al Registro General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (art. 33, Decreto 236/2010), pasando las unidades que en el seno de cada Consejería u organismo realizan las funciones de registro de entrada y salida de los escritos y comunicaciones dirigidos a la Administración o con origen en ella, a denominarse como Oficinas Corporativas de Atención al Ciudadano, debiendo existir una de ellas en cada organismo autónomo (arts. 28.3 y 29.1, g, Decreto 236/2010).
En atención a lo expuesto, la función de "Registro General" del organismo autónomo que el Proyecto pretende asignar al Servicio de Gestión Económico-Administrativa y Financiera (art. 5.1, letra l) y a la Sección de Personal, Contratación y Registro de él dependiente (art. 5.2, letra b), debería sustituirse por la más precisa de "registro de entrada y salida de escritos y comunicaciones".
c) En el apartado 2, letra a) podría precisarse que la tramitación de los expedientes de embargos, retenciones y compensaciones de deudas que se asigna a la Sección de Gestión Económica es la correspondiente a la fase previa a la gestión recaudatoria en sentido estricto, respecto de la cual el artículo 17.1 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, dispone que, salvo delegación, "será llevada a cabo exclusivamente por la Consejería de Economía y Hacienda que asumirá, de modo directo, las funciones de la gestión recaudatoria conducentes a la realización, en vía voluntaria y ejecutiva, de los créditos y derechos que constituyen el haber de la Hacienda Pública Regional".
En el mismo apartado debe corregirse la errata "de la Organismo Autónomo...".
III. A la parte final.
- Disposición derogatoria única. Derogación normativa.
Debe completarse la referencia del Decreto 96/2005, objeto de derogación, pues su denominación oficial es la de "Decreto número 96/2005, de 29 de julio, por el que se establece la estructura orgánica del Organismo Autónomo Imprenta Regional de Murcia".
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente el Proyecto de Decreto sometido a consulta, con las observaciones efectuadas que, de incorporarse al texto, lo mejorarían técnicamente.
No obstante, V.E. resolverá.
