Dictamen nº 195/2015

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 7 de julio de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Director Gerente del Servicio Murciano de Salud (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Sanidad y Política Social), mediante oficio registrado el día 29 de abril de 2014, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por anormal funcionamiento de los servicios de la Oficina de la Dependencia (expte. 120/14), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- El día 30 de octubre de 2013 tuvo entrada en el Registro General de la Delegación del Gobierno en Murcia una reclamación por responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, formulada por x, por la que solicita una indemnización cuya cuantificación demora a un momento posterior, por los daños que habría sufrido como consecuencia del retraso en la resolución de las prestaciones para la dependencia correspondientes a su hijo x.

Según la interesada los hechos ocurrieron del siguiente modo:

"Mediante Resolución del Instituto Murciano de Acción Social de fecha 29 de mayo de 2008, en respuesta a mi solicitud efectuada el día 24 de octubre de 2007, se reconoció a mi hijo x como gran dependiente, grado III, nivel 1, tras la obtención de dicho reconocimiento concreté mediante escrito de fecha 20 de octubre de 2008 las prestaciones del sistema murciano de atención a la dependencia, aportando toda la documentación requerida por el Instituto Murciano de Acción Social, y por la legislación aplicable. La Resolución del reconocimiento del derecho a las prestaciones del sistema murciano de atención a la dependencia se obtuvo con fecha 23 de septiembre de 2009, acordando conceder a mi hijo el derecho a la atención residencial, por encontrarse en situación de dependencia y reunir la carencia exigida.

- Desde que tuvo lugar la solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y de las prestaciones correspondientes a mi hijo, el día 24 de octubre de 2007, hasta que se le concedió la prestación residencial en septiembre de 2009, me he ocupado del cuidado y asistencia del mismo, y ello a pesar de la grave enfermedad que en esos momentos padecía, teniendo que efectuar grandes sacrificios personales y económicos, extremos todos ellos obrantes en el expediente administrativo 0170/2007/13066 tramitado ante la Oficina de la Dependencia de la Consejería de Sanidad y Política Social de la Región de Murcia, al que nos remitimos. Pues bien, entre las prestaciones de la dependencia que solicité, se encontraba la de prestación económica de cuidados en el entorno familiar, solicitada el día 23 de octubre de 2007, y reiterada el 20 de octubre de 2008, siendo denegada dicha prestación económica por entender que los cuidados recibidos por mi hijo en nuestro domicilio no fueron los adecuados, ya que hubo de precisar de ingresos en centros residenciales desde la solicitud del reconocimiento de grado de dependencia hasta el ingreso en el centro residencial.

- En procedimiento contencioso administrativo tramitado ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, autos de procedimiento ordinario n° 736/2010, se ha desestimado el recurso que presenté contra la denegación de la prestación económica, por entender que tal servicio fue el propuesto en el Programa Individual de Atención, y solicitado por mí, si bien en dicha resolución se hace mención a la demora en la tramitación del procedimiento de reconocimiento de grado de dependencia y de la concesión de las ayudas a la dependencia solicitadas, habiendo quedado acreditado en los autos que me ocupé personalmente del cuidado de mi hijo con anterioridad al reconocimiento de la prestación de atención residencial, bien directamente o a través de centros sin recibir ayuda alguna en tal concepto.

- Como consecuencia del funcionamiento anormal de la Oficina para la Dependencia, y del retraso en la resolución de la prestación para la dependencia, se me ha ocasionado un daño evidente concretado en los perjuicios económicos derivados de la carencia de ayudas desde el reconocimiento del grado de dependencia hasta la concesión de la atención residencial, y el indudable retraso en la resolución de la concesión de ayudas para la dependencia, por la demora en la tramitación del expediente y por no haberme concedido mi petición inicial, existiendo una innegable relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso producido, concurriendo todos los requisitos para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración conforme dispone el artículo 139 de la Ley30/92".

Se acompaña la siguiente documentación:

- Resolución del Director General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión, de 29 de mayo de 2008, por la que se reconoce a x en situación de dependencia Grado III y nivel I.

- Copia del impreso por el que, el día 24 de octubre de 2008, la reclamante solicita el reconocimiento del derecho a las prestaciones del sistema murciano de atención a la dependencia, en la que se indica como opción familiar preferente la prestación económica para cuidados en el entorno familiar.

- Resolución del Director de la Oficina de la Dependencia de 23 de septiembre de 2009, por la que se reconoce a x el derecho al Servicio de Atención Residencial, entre los establecidos para las personas en situación de dependencia.

- Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia en la Región de Murcia, de 26 de julio de 2013, recaída en el procedimiento iniciado por x contra la Orden de la Consejería de Política Social, Mujer e Inmigración, de 14 de junio de 2010, desestimatoria del recurso de alzada formulado contra la Resolución del Director de la Oficina de la Dependencia antes mencionada.

De esta Sentencia interesa transcribir el fundamento de derecho cuarto que, textualmente, indica lo siguiente:

"En el presente caso el servicio concedido al hijo de la recurrente fue el de atención residencial en la Residencia--  de San Javier, al que acudía desde los seis años como colegio de educación especial y en el que también había estado en distintos períodos de tiempo ante la dificultad de su madre para atenderlo por razones de enfermedad. Este servicio no sólo fue el propuesto en el Programa Individual de Atención sino que además se solicitó expresamente por la interesada. Por tanto, la interposición del recurso de alzada supone una actuación contraria a sus propios actos, y así en el propio recurso manifiesta la interesada estar conforme con el servicio asignado. En consecuencia, dicho acto no puede ser anulado por cuanto es conforme a derecho. Lo que plantea la recurrente es que no se le ha reconocido la prestación económica desde la fecha de solicitud del reconocimiento de grado de dependencia de su hijo hasta la fecha en que se acordó su ingreso, como prestación de atención residencial, en la residencia antes citada. Ciertamente la prestación económica fue solicitada y no ha sido concedida, debiendo entenderse denegada por silencio (artículo 3.1 de la Ley 1/2002, de adecuación de los procedimientos de la Administración regional de Murcia a la Ley 30/ 1992). Pero la forma de combatir dicha desestimación presunta era interponer contra la misma los recursos procedentes, no impugnar una resolución que, en definitiva, vino a conceder a la recurrente lo que ésta solicitó. También  es cierto que resulta acreditado que con anterioridad a ser reconocido el servicio de atención residencial la recurrente era la encargada de cuidar de su hijo, bien directamente o a través de centros pero sin que conste que percibiera ayuda alguna en tal concepto. Pero dichas cantidades deberían ser reclamadas a través de otros cauces, no mediante el recurso contra la resolución de reconocimiento del servicio de atención residencial. La propia demandante habla de un anormal funcionamiento del servicio público por no reconocerle el derecho a percibir las cantidades correspondientes por el período de tiempo comprendido entre la fecha de la solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y la concesión del servicio de atención residencial, lo que supone nuevamente admitir que éste servicio es el adecuado para su hijo. Por tanto, se concluye que el acto impugnado es conforme a derecho, sin perjuicio del derecho de la recurrente a formular la correspondiente reclamación de responsabilidad patrimonial si entiende que la demora en la tramitación del procedimiento o el no haber atendido a su petición inicial le ha ocasionado perjuicios".

SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación y designada instructora del procedimiento, lo que fue notificado a la interesada y a la aseguradora del IMAS, por aquélla se solicita informe del órgano al que se imputa la comisión del acto dañoso (Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión), dando así cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 10.1 del Reglamento de los Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial de la Administraciones, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP). Asimismo, se interesa la remisión del expediente administrativo correspondiente a los hechos objeto de la reclamación.

TERCERO.- Como consecuencia de dicha actividad instructora se incorporan al expediente los siguientes documentos:

1) Informe de la Asesora Facultativa de la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión del IMAS,  del siguiente tenor:

"Primera.- El escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial se centra en exigir el resarcimiento de los daños ocasionados a la familia de una persona dependiente como consecuencia del retraso en la resolución del expediente de reconocimiento del derecho a percibir las prestaciones del sistema de la dependencia que, estando prevista su resolución en el plazo de 6 meses, conforme a la normativa que resulta de aplicación, desde la presentación de la correspondiente solicitud, se demoró en ser resuelto más de 23 meses.

Concretamente, x, en nombre y representación de su hijo menor, x, presentó la señalada solicitud con fecha 27 de octubre de 2007, siendo resuelta definitivamente con fecha 23 de septiembre de 2009. De conformidad con dicha resolución se reconoció a la persona dependiente el derecho al servicio de atención residencial solicitado. Dicho retraso ha sido determinante de la presentación de la reclamación que ahora es examinada, sobre la base del artículo 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Segunda.- A la vista de lo anterior y, sin perjuicio de que, aunque se demorara, aun en exceso, la resolución expresa del correspondiente procedimiento por estar supeditada a la disponibilidad del servicio solicitado, debe tenerse en cuenta que, en todo caso ya había operado el sentido negativo del silencio administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 3 de la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de adecuación de los procedimientos de la Administración Regional de Murcia, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 15.11 del Decreto 74/2011, de 20 de mayo, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a los servicios y prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y se establece el régimen de infracciones y sanciones.

A pesar de lo anterior y, debiendo resolver expresamente, se produjo la resolución definitiva del procedimiento en cuestión con fecha 23 de septiembre de 2009, que puso fin al mismo y que, en su virtud determinó el posible daño que, a juicio de la hoy reclamante, estaba ocasionando el anormal funcionamiento de la Administración Regional.

A la vista de ello, y de conformidad con lo establecido en el artículo en el artículo 142 de la Ley 30/1992, se disponía entonces de un año para efectuar la correspondiente reclamación, puesto que, de no hacerlo así se produce la prescripción de la acción. A tal efecto determina dicho artículo que 'En todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de carácter físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas'.

Última.- Resulta por tanto, tal y como queda expuesto, la prescripción de la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial al haber transcurrido más de cuatro años desde que pudo ejercitarse por la interesada".

2) El expediente administrativo núm. 0170/2007/13066, correspondiente al reconocimiento del grado de dependencia y prestaciones del SAAD de x (folios 29 a 137, ambos inclusive, del expediente).

CUARTO.- Del contenido del citado expediente resulta la siguiente cronología de los hechos que sustentan la reclamación de responsabilidad patrimonial que ahora nos ocupa:

1) Con fecha 23 de octubre de 2007, se presenta solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones de SAAD a favor x, nacido el 15 de julio de 1993. En dicho documento aparece como guardadora de hecho su madre, es decir, la reclamante. Junto a la solicitud se presenta un informe del psiquiatra x, en el que se indica que la madre de x padece un "trastorno depresivo mayor crónico, asociado a un trastorno obsesivo compulsivo y patología somática crónica y grave", por lo que recomienda para el paciente (x) un "tratamiento en régimen de internado que garantice una asistencia especializada continua".

2) Mediante Resolución del Director General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión del IMAS de 29 de mayo de 2008, se reconoce x en situación de dependencia en grado III, nivel 1. En esta resolución se hacen constar los servicios y las prestaciones a las que da derecho el grado de dependencia reconocido, entre las que se encuentra el servicio residencial y la prestación económica para cuidados en el entorno familiar. Dicha Resolución se notifica a la interesada mediante escrito de la misma fecha, en el que se le indica que habiendo alcanzado su hijo "un grado de dependencia protegible, por la Oficina para la Dependencia se impulsarán de oficio todos los trámites necesarios para el reconocimiento del derecho a las prestaciones que puedan corresponderle, informándole de la documentación que resulte imprescindible para la finalización del expediente".

3) El día 20 de octubre de 2008 se presenta documento de participación del beneficiario en la determinación del Plan Individual de Atención (PIA), en el que la madre de x elige como prestación la ayuda económica para cuidado en el entorno familiar. A esta solicitud se adjunta informe social en el que, en el apartado V, valoración técnica, se indica que el dependiente puede ser atendido en su vivienda actual y por la persona con relación de parentesco con el mismo (en este caso, obviamente, su madre); en el apartado VI, propuesta de las prestaciones del sistema,  se hace constar las dificultades que dicha atención presenta, pero finaliza afirmando que: "x solicita  dentro del SMAD en consonancia con servicios sociales de atención primaria del Ayuntamiento de San Pedro del Pinatar la prestación por cuidados en el entorno familiar, de forma que pueda tener ingresos para poder buscar apoyo de forma privada para atender a x hasta que éste cumpla los dieciocho años de edad, momento en el que se tramitará ingreso en residencia ante la dificultad de atención adecuada e individualizada que requiere". Es decir, mostró su conformidad con la solicitud de prestación económica hasta que el menor cumpliese los 18 años y a que, a partir de ese momento, dicha prestación se sustituyese por la de atención residencial.

4) Mediante escrito de fecha 12 de noviembre de 2008 la Oficina para la Dependencia dirige escrito a x informándole que la anterior solicitud se había recibido el día 24 de octubre de 2008, que se le había asignado el número de expediente 0130/2008-8435-1 y que el plazo máximo establecido para resolver y notificar la resolución de dicha solicitud era de tres meses, aunque, contraviniendo lo que al respecto se establece en el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), no se le indican los efectos que pueda producir el silencio administrativo.

5) Se requiere, el día 24 de febrero de 2009, a la hoy reclamante para que aporte determinada documentación que se precisa para resolver el expediente, que es enviada por x el día 8 de mayo de 2009.

6) Con fecha 19 de agosto de 2009 (registro de entrada en el IMAS) x presenta un escrito mediante el que manifiesta: "que tiene solicitado una prestación económica para cuidados en el entorno familiar en virtud de la Ley de la Dependencia. Habida cuenta de que por mi salud no puedo atenderlo, es por lo que solicita el ingreso en la Residencia x para mi hijo".

7) En septiembre de 2009 se emiten sendos informes de la trabajadora social y del psicólogo de la Asociación para la Integración del Discapacitado (AIDEMAR), en los que se concluye lo siguiente: "se recomienda la permanencia de x en la Vivienda Residencial y la continuidad del trabajo y las pautas establecidas entre los distintos servicios de Aidemar y la familia del Alumno" (el del psicólogo); y "recomendamos ingresar a x en una residencia de Aidemar, para conseguirle una estabilidad que le permita poder avanzar en su desarrollo, y reducir los problemas de conducta que presenta habitualmente" (de la trabajadora social).  

8) Mediante Resolución del Director de la Oficina para la Dependencia, de 23 de septiembre de 2009,  se reconoce al dependiente, x, el derecho a las prestaciones del SMAD, y en concreto al "Servicio de Atención Residencial" solicitado.

9) Con fecha de registro de entrada en la Oficina de Dependencia de 22 de octubre de 2009, x señala que está de acuerdo con el servicio asignado, pero manifiesta lo siguiente: "que estoy a la espera de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar que solicité en Octubre del 2007, estando mi hijo en un Centro de Educación Especial, concertado con la Consejería de Educación". Finaliza solicitando que se tenga por presentado el escrito como recurso de alzada.

10) El entonces Consejero de Política Social, Mujer e Inmigración, dicta Orden de 14 de junio de 2010, por la que dispone desestimar el recurso de alzada interpuesto por x, en nombre y representación de x. De dicha Orden se reproduce a continuación su fundamento de derecho segundo:

"Estudiada la Orden objeto de recurso, analizadas las actuaciones practicadas en el referido expediente, vista la norma reguladora de que se trata, y demás disposiciones legales de pertinente aplicación, procede de conformidad con lo dispuesto en el art. 113.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, desestimando el recurso interpuesto, en base a los siguientes razonamientos jurídicos:

De conformidad con el artículo 14 apartado 1 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de dependencia 'las prestaciones de atención a la dependencia podrán tener la naturaleza de servicios y de prestaciones económicas e irán destinadas, por una parte, a la promoción de la autonomía personal y, por otra, a atender las necesidades de las personas con dificultades para la realización de las actividades básicas de la vida diaria'. Por su parte el apartado 2 del mismo artículo 14 señala que 'los servicios del Catálogo del articulo 15 tendrán carácter prioritario y se prestarán a través de la oferta pública de la Red de Servicios Sociales por las respectivas Comunidades Autónomas mediante centros y servicios públicos o privados concertados debidamente acreditados'.

La recurrente con fecha 20 de octubre de 2009 solicita en el recurso de alzada interpuesto, la prestación económica para cuidados en el entorno familiar desde la fecha de presentación de la solicitud de reconocimiento del grado de dependencia, esto es el 23 de octubre de 2007.

En consecuencia, y a la vista de los artículos citados, el servicio de Atención Residencial reconocido a x en la Residencia -- de San Javier, mediante Resolución de fecha 23 de septiembre de 2009 era el servicio a prestar prioritario, y no sólo en base a la solicitud realizada por el propio beneficiario en fecha 12 de agosto de 2009, sino y, ante todo, de conformidad con las circunstancias concurrentes en el caso que nos ocupa. Analizado el contenido de los informes psicológicos y sociales, informa la Asesora Facultativa de la Oficina para la Dependencia que 'existía una delicada situación de convivencia familiar, lo que provocó el cambio de vivienda de x en los dos últimos años, con el ingreso del mismo en varias residencias siendo atendido por el personal de las mismas, por lo que consta acreditado en el expediente -termina concluyendo-, que desde la fecha de la solicitud del procedimiento de reconocimiento de grado de dependencia los cuidados que ha recibido en su domicilio no han sido los adecuados, por lo que no se cumplen los requisitos establecidos en la normativa vigente para reconocer el derecho a la prestación económica solicitada, a posteriori, de acuerdo con los artículos 14.4, 18.4 y 2.5 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de dependencia".

11) Consta en el expediente (folios 130 y 236) un escrito de la interesada que tiene entrada en el Registro de la Oficina de la Dependencia el día 9 de julio de 2010, en el que manifiesta lo siguiente: "que habiendo recibido Orden del Consejero de 14 de junio por la que se desestima el recurso de alzada, interpongo recurso extraordinario de revisión, aportando documentación que acredita que mi hijo no estaba ingresado en ninguna Residencia por lo cual solicito y ruego que se revise mi expediente de nuevo". No consta respuesta alguna a este escrito.

12) Seguidamente la interesada interpuso recurso contencioso-administrativo contra la citada Orden de 14 de junio de 2010, que se sustanció, con el número 736/2010, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, en el que recayó Sentencia de 26 de julio de 2013 a la que se hace referencia en el Antecedente Primero, en cuyo fallo se recoge lo siguiente: "desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por x contra la Orden de la Consejería de Política Social, Mujer e Inmigración de 14 de junio de 2010, por la que se desestima el recurso de alzada formulado contra la resolución del Director de la Oficina de Dependencia de 23 de septiembre anterior, por ser dichos actos conformes a derecho en lo aquí discutido". Dicha Sentencia era firme, al no caber contra ella recurso ordinario alguno; sin que conste la fecha de su notificación a la actora.

QUINTO.- Conferido trámite de audiencia a la reclamante y a la aseguradora del IMAS, la primera de ellas, a través de su letrada, presenta alegaciones mediante las que propone como medio de prueba la documental (los documentos aportados junto con su reclamación inicial, así como el expediente administrativo); solicita se le informe si existe seguro de responsabilidad civil, así como con qué compañía se encuentra contratado. Por su parte la aseguradora comparece para manifestar que considera que los hechos por lo que se reclama se encuentran fuera de las contingencias cubiertas por la póliza, ya que en ésta se recoge que se encuentran excluidas de la cobertura de la póliza "las reclamaciones por daños derivados de actos administrativos normativos o reglamentarios, y las derivadas del funcionamiento normal de la Administración asegurada, cuando los daños sean consecuencia directa de la insuficiencia de medios para la prestación del servicio público".

SEXTO.- Seguidamente se formula propuesta de resolución desestimatoria al considerar que la acción ha prescrito al haber transcurrido más de un año desde que se produjo la desestimación presunta de la solicitud de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar.

En la fecha y por el órgano indicados en el encabezamiento del presente se solicitó de este Consejo Jurídico la emisión de su preceptivo Dictamen, acompañando el expediente e índice de documentos del mismo.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP).

SEGUNDA.- Legitimación y procedimiento.

1. Según la propuesta de resolución x estaría legitimada para interponer la presente reclamación por responsabilidad patrimonial, debido a la relación materno filial que la une con su hijo x, beneficiario de la declaración de dependencia y de las prestaciones a ella inherentes, del que se afirma que, por ser menor de edad, estaría legalmente representado por su madre (artículo 162 del Código Civil). Sin embargo de la documentación que integra el expediente resulta que el dependiente nació el 15 de julio de 1993, de modo que cuando se presentó la reclamación, el 30 de octubre de 2013, había cumplido 20 años y, por lo tanto, había adquirido la mayoría de edad, sin que haya quedado acreditado en el expediente que la reclamante sea la representante legal de su hijo (por haber sido declarada la incapacidad de éste) o, en su defecto, que actúa en su nombre y representación.

Lo anterior no obsta para admitir la legitimación de la reclamante atendiendo a su condición, tal como se desprende de la documentación incorporada al procedimiento, de guardadora de hecho de x. Por guarda de hecho se entiende el caso en el que un menor en situación de desamparo o abandono por la razón que sea, o un mayor que por sus condiciones debería estar incapacitado (éste es el caso que nos ocupa), se encuentran bajo la protección de una persona física o jurídica que actúa como si se tratara de un guardador legal, sin que tenga la condición de tal. La figura del guardador de hecho no es una situación propiamente de tutela jurídica, pero es una situación jurídicamente protegida y reconocida por el Código Civil, que además incluye un criterio claro de conservación de los actos realizados por el guardador de hecho en interés del guardado y que redunden en su utilidad (art. 304 de dicho Código). Dentro del ámbito de este precepto han de entenderse comprendidos los actos procesales (Sentencia de la Sección Tercera de la Audiencia Provincial de Córdoba, de 13 de mayo de 2002) y, por tanto, también las acciones administrativas de naturaleza indemnizatoria como la presente.

Sin perjuicio de lo anterior, ante la naturaleza del daño invocado (perjuicios económicos derivados del retraso en aprobar el PIA, lo que obligó a la madre a hacer frente con sus propios medios a los gastos que ocasionaba el cuidado del dependiente), resulta clara la legitimación de x para entablar iure propio la presente acción de responsabilidad patrimonial, pues sería ella la que habría soportado en su patrimonio las consecuencias económicas de la dilación administrativa, lo que la convierte en titular del derecho subjetivo a la indemnización por la que reclama, ya que es titular de la relación jurídico material obligacional surgida por el hecho administrativo presuntamente dañoso. A este respecto resulta ilustrativo traer a colación la Sentencia núm. 53/2014, de 13 de febrero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en la que se afirma, en relación con la legitimación activa del marido de una dependiente, lo siguiente: "desde esta perspectiva, debemos reiterar que resulta clara la legitimación del cónyuge de Juliana -que negaba la demandada-, pues no es tanto el derecho a la iniciación, tramitación y resolución del procedimiento de PIA lo determinante de su legitimación, cuanto, como ya indicamos, la acción de responsabilidad patrimonial en que ha de encuadrarse la pretensión actora".

2. En lo que respecta a la legitimación pasiva, es competente para conocer y resolver la reclamación la Consejería consultante conforme a lo dispuesto en el artículo 142 LPAC y 16.2, letra o) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Tal legitimación pasiva no se ve afectada por el hecho de que el IMAS tenga concertado un contrato de seguro que cubre este tipo de contingencias. Cabe aquí recordar lo que al efecto ha manifestado este Órgano Consultivo, entre otros, en su Dictamen 126/2010:

"El hecho de que la Administración celebre un contrato de seguro de responsabilidad civil, no priva a los particulares de la posibilidad de presentar reclamaciones de responsabilidad patrimonial en vía administrativa si entienden que la Administración les ha causado un daño y que concurren los demás requisitos establecidos en el artículo 139 LPAC. En efecto, la Administración no puede ampararse en un contrato para eludir el cumplimiento de normas legales y reglamentarias, como son las que regulan el procedimiento de responsabilidad patrimonial que establecen, como es bien sabido, el carácter directo de este instituto. En este sentido el artículo 145.1 LPAC dispone que 'para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere el capítulo I de este Título -es decir, la responsabilidad patrimonial- los particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio', sin excepción alguna, de modo que es igualmente aplicable aunque se haya celebrado un contrato de seguro.

Sin perjuicio de lo anterior, cuando existe ese seguro y el hecho que da lugar a la declaración de responsabilidad patrimonial se encuentra entre las contingencias aseguradas, el pago de la indemnización corresponde en última instancia a la aseguradora contra la que la Administración podrá, en el supuesto de que así no lo hiciese, ejercer las acciones que le correspondan en virtud del contrato con ella suscrito".

Aquí la aseguradora niega que el hecho por el que se reclama se encuentre entre las contingencias cubiertas, lo que es puesto en duda por el órgano instructor. Sin profundizar en la cuestión, ya que en el expediente no constan datos suficientes para poder hacerlo, este Órgano Consultivo entiende que la divergencia surgida con la asegurada no impide en modo alguno hacer efectiva, en su caso, la indemnización que corresponda a la reclamante, sin perjuicio de que, como dijimos en el Dictamen antes citado, posteriormente se ejerzan las acciones que correspondan para obtener la compensación que proceda por el pago efectuado.

3. El procedimiento seguido por la Administración instructora se ha acomodado, en términos generales, a las normas aplicables a las reclamaciones por responsabilidad patrimonial de la LPAC y del RRP.

No obstante, se advierte que la reclamante en ningún momento cuantifica de forma expresa la indemnización que solicita en concepto de responsabilidad patrimonial, lo que obliga a plantearse si esa falta de concreción del quantum indemnizatorio de la reclamación es una circunstancia que determine su inadmisibilidad. El artículo 6 RRP exige incluir en el escrito de reclamación "la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible", sin ulteriores referencias sobre la forma de proceder para el caso de que tal cuantificación no se hubiera producido, bien en el citado escrito, bien en un momento posterior del procedimiento. Sin perjuicio de considerar que dicha evaluación económica debió ser requerida a la reclamante con ocasión del otorgamiento del trámite de audiencia o en incluso en anteriores comunicaciones, lo cierto es que, en cualquier caso, la falta de dicha evaluación no está configurada, al menos expresamente, como una causa que permita declarar la inadmisión de la reclamación. Aun sin tal cuantificación económica expresa la pretensión indemnizatoria persiste y, además, de los términos en los que se describe el daño sufrido cabe deducir, dada la excepcionalidad de la reclamación, que la interesada entiende que dicha indemnización debe coincidir con el importe de la prestación económica por cuidado familiar que le habría correspondido desde la fecha de reconocimiento del grado de dependencia, 29 de mayo de 2008, hasta la concesión del servicio de atención residencial el 23 de septiembre de 2009 (vid. hecho segundo de la reclamación, obrante al folio 3 del expediente).

TERCERA.- Sobre la posible extemporaneidad de la acción.

La propuesta de resolución del expediente cuyo Dictamen nos ocupa considera que la acción se encuentra prescrita, basándose para ello en las razones que se han indicado en el Antecedente Quinto.

La concreción del denominado dies a quo, en materia de prescripción, viene determinada por el principio general de la actio nata, a cuyo respecto el Tribunal Supremo ha considerado que "no puede ejercitarse (la acción) sino desde el momento en que resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos. Esta doctrina tiene su origen en la aceptación por este Tribunal (sentencias de la Sala Tercera de 19 de septiembre de 1989, 4 de julio de 1990 y 21 de enero de 1991) del principio de 'actio nata' (nacimiento de la acción), según el cual el plazo de prescripción de la acción comienza en el momento en que ésta puede ejercitarse, y esta conyuntura sólo se perfecciona cuando concurren los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad" (Sentencia de 3 de mayo de 2000 que cita otras anteriores), y en el mismo sentido se ha pronunciado el Alto Tribunal en Sentencias más recientes como la de 21 de noviembre de 2012 y 25 de febrero de 2013, o la de 2 de febrero de 2015, esta última de la Sala Primera, en la que afirma que "en cuanto a la prescripción de la acción, la Sala recuerda que según la doctrina jurisprudencial, es el conocimiento del padecimiento de la enfermedad y de su origen, junto con la confirmación médica de su posible evolución según el estado de la ciencia, el que ha de determinar el inicio del plazo de prescripción, pues desde ese momento 'supo el agraviado' (art. 1968.2 CC) tanto la existencia del daño indemnizable como la identidad del responsable".

Para poder aplicar la anterior doctrina al supuesto que nos ocupa es necesario, en primer lugar, determinar cuál sea el daño por el que se reclama, y que, según se desprende del escrito de interposición de la acción, no es otro que las consecuencias económicas y morales negativas originadas por la dilación en la que habría incurrido la Administración en resolver sobre el reconocimiento del derecho a los servicios y prestaciones económicas del SAAD mediante la elaboración del PIA.

Los plazos para resolver los procedimientos de reconocimiento de la situación de dependencia y  de las prestaciones inherentes a tal condición, vienen actualmente contemplados en el Decreto 74/2011, de 20 de mayo, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a los servicios y prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y se establece el régimen de infracciones y sanciones, en concreto en sus artículos 12 y 15. La confusa redacción de estos preceptos fue aclarada por la Disposición transitoria segunda de la Ley 6/2012, de 29 de junio, de medidas tributarias, económicas, sociales y administrativas de la Región de Murcia, que indicaba que "se entenderá que el plazo máximo para resolver y notificar la solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema de Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia es de 6 meses desde la presentación de dicha solicitud"

El contenido de este Decreto no resulta de aplicación al supuesto que nos ocupa, porque a pesar de que su Disposición transitoria única preveía que "las solicitudes de reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a los servicios y prestaciones económicas del SAAD presentadas con anterioridad a la entrada en vigor de este decreto, se tramitarán siguiendo las disposiciones contenidas en el mismo, resultando válidos, en su caso, todos los trámites realizados", cuando la norma entró en vigor, al mes de su publicación que se produjo en el BORM de 14 de junio de 2011, se habían dictado ya la resoluciones de reconocimiento del grado de dependencia (29 de mayo de 2008) y de aprobación del PIA, con asignación del recurso residencial (23 de septiembre de 2009).

En el momento en el que se tramitaron los anteriores procedimientos la versión entonces vigente de la LD establecía, en su artículo 28, que el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema, se iniciaría a instancia de la persona que pudiera estar afectada por algún grado de dependencia o de quien ostentara su representación, y su tramitación se ajustaría a las previsiones establecidas en la LPAC, con las especificidades que resultaran de la LD. En lo que se refiere al plazo para resolver dicho procedimiento nada decía la LD (posteriormente mediante el Real Decreto Legislativo 8/2010, de 20 de mayo, se dio nueva redacción al apartado 2 de la Disposición final primera, que quedó del siguiente tenor: "en el marco de lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el plazo máximo, entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia será de seis meses, independientemente de que la Administración Competente haya establecido un procedimiento diferenciado para el reconocimiento de la situación de dependencia y el de prestaciones", texto que no entró en vigor hasta el día 1 de junio de 2010), por lo que resultaba de aplicación la regla general del artículo 42.3 LPAC, que establece que cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses que se contarán, en los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación, y, en los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en la que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. En cuanto al sentido del silencio, tampoco contemplado en la LD, se ha de estar a lo que establece la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de Adecuación de los Procedimientos de la Administración Regional de Murcia a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que dispone que para los procedimientos de ayudas, pensiones y subvención públicas (concepto al que se asimila el reconocimiento de las prestaciones del SAAD), transcurrido el plazo máximo para resolver y notificar, el sentido del silencio será desestimatorio.

Según se desprende del expediente se tramitaron dos procedimientos, uno, para el reconocimiento de la situación de dependencia y, otro, para la aprobación del PIA con la concreción del recurso que correspondiera. El plazo para resolver cada uno de estos procedimientos era de tres meses a contar desde la presentación de las solicitudes. El primero de ellos, se resolvió, como ya se ha indicado anteriormente, el día 29 de mayo de 2008, es decir, siete meses después de que la correspondiente solicitud tuviese entrada en el registro administrativo y, por lo tanto, ampliamente superado el plazo que para ello se disponía. Para resolver el segundo la Administración contaba con un plazo de tres meses que finalizaba el 24 de enero de 2009, el cual, como resulta obvio de los antecedentes que se han descrito, no se cumplió, puesto que no fue hasta al día 23 de septiembre de 2009 que se dictó Resolución por la que se concreta la modalidad del servicio (residencial) que se consideró más adecuada para el dependiente.

A partir de este momento las actuaciones que se suceden en el expediente, tanto las que se producen a instancia del administrado (madre del dependiente), como las que emanan de la Administración, carecen de rigor en lo que se refiere al cumplimiento de las normas aplicables a los procedimientos administrativo o, en su caso, judicial, todo lo cual da lugar a una compleja situación que dificulta enormemente la determinación del dies a quo de la acción de responsabilidad patrimonial.

Por la Administración viene a mantenerse una postura contradictoria, puesto que por un lado sostiene que la solicitud de concreción del recurso consistente en una prestación económica para cuidados del entorno familiar habría sido denegada por silencio administrativo y que, por lo tanto, la interesada al no impugnarla en los plazos establecidos para ello se habría aquietado ante los efectos negativos que tal desestimación implicaba. Sin embargo, por otro lado, se afirma que como la Administración tiene la obligación de resolver expresamente "se produjo la resolución definitiva del procedimiento en cuestión con fecha 23 de septiembre de 2009" (folio 27), es decir, cuando se dicta la resolución por la que se concreta el servicio que se reconoce al dependiente.

Centrándonos en la primera opción, o sea, en la desestimación presunta del recurso solicitado, no puede compartir este Consejo la tesis mantenida en la propuesta de resolución sobre que la falta de impugnación judicial en su momento y el transcurso de un año desde la fecha en que se debió entender denegada la prestación, ha dado lugar a la prescripción de la acción de reclamación por responsabilidad patrimonial.

En efecto, constituye doctrina consolidada de nuestro Tribunal Supremo que ante estos supuestos ha de partirse del deber de la Administración de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y notificarla cualquiera que sea la forma de iniciación, y que, por su parte, la desestimación presunta de las solicitudes faculta al administrado para recurrir, tanto en vía administrativa como jurisdiccional, tal desestimación, pero sin que el administrado resulte obligado a recurrir so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, primando de este modo la inactividad de la Administración, con el resultado de que ésta quede en mejor situación que si hubiese cumplido con su deber de resolver.

La anterior doctrina es plenamente aplicable al supuesto que nos ocupa, ya que la reclamante, amparada en los principios de buena fe y confianza legítima (art. 3.1 LPAC), estaba a la espera de que recayese resolución expresa de aprobación del PIA y asignación de recursos, única forma de que el reconocimiento de la situación de dependencia alcanzara eficacia (art. 9.3 LD), sin que, repetimos, del incumplimiento de esta obligación puedan derivarse ventajas para la Administración. La desestimación presunta no supone, a los efectos de una reclamación por responsabilidad patrimonial, una concreción definitiva del daño causado que sólo se produciría una vez producida la resolución expresa y resueltos, en su caso, los recursos interpuestos contra ella.

Enlazando con lo anterior cabe ahora analizar la segunda afirmación mantenida en la propuesta de resolución relativa a que el procedimiento se resolvió expresamente el 23 de septiembre de 2009. En este sentido el órgano instructor acierta en su afirmación, puesto que lo solicitado por la interesada es el reconocimiento de la prestación que mejor se ajuste a las necesidades del dependiente, como único modo de hacer efectiva la declaración de dependencia obtenida con anterioridad. A este respecto cabe recordar el contenido del artículo 29 LD: "en el marco del procedimiento de reconocimiento de la situación de dependencia y las prestaciones correspondientes, los servicios sociales correspondientes del sistema público establecerán un Programa Individual de Atención en el que se determinarán las modalidades de intervención más adecuadas a sus necesidades entre los servicios y prestaciones económicas previstos en la resolución para su grado y nivel, con la participación previa consulta y, en su caso, elección entre las alternativas propuestas del beneficiario y, en su caso, de su familia o entidades tutelares que le represente". Pues bien, en el presente caso, tal como se ha detallado en el Antecedente Cuarto del presente Dictamen, en la resolución de declaración de dependencia se hacen constar las prestaciones a las que podría optar el dependiente: servicio residencial o prestación económica para cuidados en el entorno familiar. De entre ellas la madre elige la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, elección que posteriormente cambia por la de atención residencial, de ahí que la impugnación de esta última resolución en lo que respecta a la determinación del recurso resulte, como se indica en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia, incongruente y contraria a sus propios actos. Sin embargo, aunque procedimentalmente las actuaciones llevadas a cabo no hayan sido ortodoxas del todo, no cabe duda que la interesada, utilizando la posibilidad de recurrir en alzada la anterior resolución, está reclamando el reconocimiento de la prestación solicitada en un principio, es decir, la ayuda para cuidados en el entorno familiar, desde el momento en el que solicitó la declaración de dependencia hasta que se hizo efectivo el recurso residencial finalmente reconocido en la aprobación del PIA; y la Administración al  resolver dicho recurso entra a conocer de dicha reclamación y desestima la pretensión de la interesada, lo que lleva a ésta a interponer el recurso contencioso-administrativo antes indicado que no prospera por las razones que la Sala indica en su Sentencia, aunque el órgano judicial preserve en la misma el derecho de la actora a reproducir su reivindicación en sede de responsabilidad patrimonial.

Pues bien, para la Oficina de la Dependencia (vid el Antecedente Tercero del presente Dictamen), la resolución definitiva del procedimiento producida el día 23 de septiembre de 2009, "determinó el posible daño que, a juicio de la hoy reclamante, estaba ocasionando el anormal funcionamiento de la Administración Regional", por lo que la acción de responsabilidad patrimonial interpuesta más de cuatro años después estaría prescrita; sin embargo tal tesis queda, a juicio de este Consejo Jurídico, totalmente desmontada ya que datando efectivamente el acto generador del presunto efecto dañoso en la fecha indicada, se debe reputar interrumpido el plazo de prescripción con la interposición del recurso contencioso-administrativo contra dicho acto, en el que si bien defectuosamente y a través de lo que ha resultado ser un procedimiento inadecuado, pero no ostensiblemente improcedente, la reclamante planteaba su derecho a recibir una compensación económica motivada por el retraso de la Administración en resolver el PIA correspondiente a su hijo. No puede, por lo tanto, estimarse que la interesada hiciera dejación de sus derechos, aquietándose ante una resolución administrativa que denegaba su pretensión.

Debe tenerse en cuenta también la doctrina del Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de su Sala 3ª de 5 junio 1981),  por la que se afirma "no ser posible atribuir equivalencia a los conceptos de hecho motivador o causante de la indemnización y al de acto, con el alcance que le da el artículo 1º de la Ley de la Jurisdicción, esto es, de expresión definitiva, suficientemente formulada y singularizable, pues si existen casos en los que tal equivalencia resulta correctamente deducible de las realidades fácticas y jurídicas, también las hay en que no es posible establecer tal equiparación por revestir un carácter sustitutivo y derivatorio de lo querido por la ley con la consecuencia ineludible de que en unos supuestos el dies a quo arranca de una fecha unitaria (la del acto que es a su vez el hecho causante), mientras que en otros la fecha inicial se disocia de la del hecho causal y constitutivo, lógicamente prolongado, allende la 1ª hasta el momento en que pueda apreciarse su fin o extinción por consumación fáctica o jurídica completa (...)". En el supuesto que nos ocupa tal consumación no se produce hasta el momento en el que el Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la reclamante, mediante su Sentencia de 26 de julio de 2013, por lo que la acción por responsabilidad patrimonial interpuesta el día 30 de octubre de ese mismo año, ha de reputarse temporánea.

Finalmente entiende este Órgano Consultivo que tal como viene sosteniendo reiteradamente el Tribual Supremo, el principio general de la responsabilidad objetiva y patrimonial de la Administración Pública consagrado en el artículo 106.2 de la Constitución Española, constituye una pieza fundamental de nuestro Estado de Derecho, lo que impide en su aplicación toda interpretación que obstaculice su plena realización material, debiendo seguirse el criterio hermenéutico más favorable al administrado, dando preferencia a aquél que conduzca al examen de la acción (Sentencias de 4 de julio de 1980; 7 de julio de 1982; 6 de marzo de 1984 y 11 de abril de 1987, entre otras muchas), y en el debate que aquí se suscita se ha de tener en cuenta que la interesada formuló una reclamación en sede administrativa (de pago de la prestación económica desde la declaración de dependencia hasta el reconocimiento del derecho al servicio residencial); y que luego planteó, por los mismos hechos, un recurso judicial vinculado directamente con el supuesto del que derivaría la responsabilidad patrimonial por la que ahora reclama.

CUARTA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.

El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.

No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.

En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:

1.- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

2.- Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.

3.- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

Por otro lado cabe también indicar que en el sistema de responsabilidad patrimonial vigente en nuestro Ordenamiento Jurídico rige el principio de alcance general, el virtud del cual se comprenden todo tipo de actuaciones extracontractuales de las Administraciones Públicas, ya sean actuaciones normativas o materiales o, incluso, aunque se trate de una inactividad de la Administración, ya sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la misma. Así, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que el funcionamiento anormal de los servicios públicos puede partir, no solamente de actos positivos que en su ejecución generan la existencia de un daño a terceros, sino también y a la inversa, por el incumplimiento de una obligación de hacer o la omisión de un deber de vigilancia, por mucho que los mismos no sean dolosos y siempre que pueda decirse que la Administración tenía el concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado (por todas, STS, Sala Tercera, de 27 de marzo de 1998).

QUINTA.- Sobre la acreditación de los hechos en el presente caso y de los elementos determinantes de la responsabilidad en relación con la imputación formulada.  

En el presente caso se observa la existencia de un daño real y efectivo, concretado en la persona de la actora, ya que el retraso en la aprobación del PIA de su hijo le ha impedido, durante el período de tiempo que se indica en la reclamación, disfrutar de las protecciones y prestaciones a las que éste tenía derecho, lo que la obligó a hacer frente por sus propios medios económicos y personales a las necesidades del dependiente.

Ahora bien, la constatación de las anteriores circunstancias no permite sin más afirmar la concurrencia del necesario nexo de causalidad entre la actuación administrativa y el daño alegado. En efecto,  no todo incumplimiento de plazos fijados legal o reglamentariamente determina el reconocimiento de la existencia de responsabilidad patrimonial.

Por un lado tenemos que el artículo 103.1 de la Constitución Española exige a las Administraciones Públicas que actúen de acuerdo con el principio de eficacia, por lo que los plazos para tramitar y resolver los procedimientos deben reducirse al mínimo; principio que reitera el artículo 3.2 LPAC al señalar que la Administración ha de regirse en sus actuaciones por los criterios de eficacia y servicio a los ciudadanos.

Desde otra perspectiva, la falta de cumplimiento de los plazos para resolver los procedimientos administrativos conlleva la inobservancia de la normativa aplicable al respecto. Así, con carácter general, se vulnera lo dispuesto en el artículo 42.2 LPAC, que determina que el plazo máximo en el que debe notificarse por la Administración la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. A su vez el artículo 47 del mismo texto legal establece que la observancia de los plazos es obligatoria y su artículo 41, igualmente, obliga a la adopción de las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de los procedimientos.

En este orden de cosas conviene traer a colación la doctrina sentada por el Consejo de Estado en lo que se refiere a la trascendencia, a efectos del instituto de la responsabilidad patrimonial, de la falta de observancia de los plazos por parte de la Administración. Así el Alto Órgano Consultivo señala en su Dictamen 449/2012 lo siguiente: "como ha señalado este Consejo de Estado en anteriores dictámenes (entre ellos, el 928/2002, de 16 de mayo; el 1.579/2007, de 6 de septiembre; el 1.592/2008, de 6 de noviembre; el 1.389/2009, de 10 de septiembre; o el 259/2010, de 25 de marzo), para que sean imputables a la Administración los daños producidos en la tramitación de un procedimiento, es preciso que este exceda de un periodo de tiempo razonable, en atención a criterios como la complejidad del asunto, la duración normal de procedimientos similares, la actuación del órgano instructor, etc. Solo cuando, tras la evaluación de dichas circunstancias, se deduzca que la dilación del procedimiento puede calificarse como irregular o anormal, habrá lugar a concluir que los daños derivados de la misma son imputables a la Administración".

Se trata, pues, de dilucidar en primer lugar si el retraso que se produjo en el establecimiento del PIA correspondiente al hijo de la reclamante, constituye un supuesto de tramitación procedimental prolongada, defectuosa y morosa, capaz de generar un derecho a indemnización en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración. A este respecto considera el Consejo Jurídico adecuado transcribir lo que, en un supuesto similar al que nos ocupa, afirma el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en su Sentencia 53/2014, de 13 de febrero: "Es cierto que los efectos del incumplimiento de plazos son, en principio, prácticamente irrelevantes según nuestro Ordenamiento Jurídico, pues dicho incumplimiento es irregularidad no invalidante (art. 63.3 de la L. 30/92). De otro lado, el Ordenamiento prevé, así mismo, mecanismos 'paliativos' atribuyendo en ocasiones efectos positivos a la falta de resolución temporánea (que abren la vía de la ejecución del acto presunto) o negativos (facultando para acceder a la vía jurisdiccional).

Pero en los casos -cual el que aquí analizamos-, en que la resolución en plazo o al menos, dentro de unos márgenes de demora razonable, deviene esencial por la naturaleza de la situación de base (hechos determinantes), la demora constituye un funcionamiento anormal de la Administración, que da derecho al resarcimiento de daños y perjuicios, en los términos también previstos por el Ordenamiento.

No en vano la normativa sobre dependencia y promoción de la autonomía personal y atención de las personas en situación de dependencia destaca como objetivos fundamentales los de promoción de la autonomía personal de las personas cuyas deficiencias y/o padecimientos físicos y/o psicológicos -de envergadura, a lo que se une muchas veces la elevada edad del interesado- les hacen acreedoras de 'ayuda' institucional, en orden al desarrollo de una vida digna, de ahí que el 'tiempo' que la Administración ha de emplear para determinar las medidas necesarias en orden a atender las necesidades de dichas personas, con dificultades para la realización de las actividades básicas de la vida diaria, ha de ser el indispensable y necesario (...)".

O lo que, en otro caso también de retraso en la aprobación del PIA, destaca el Tribunal Superior de Justicia de Galicia en Sentencia 506/2013, de 5 de junio, en el sentido de que la tramitación diligente y temporánea del procedimiento"era esencial para dar realidad práctica al derecho subjetivo de promoción a la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, haciendo posible el acceso de tal colectivo al sistema de ayudas públicas, como uno de los principales retos de la política social que, en el caso de autos se vio frustrado a causa de un funcionamiento anormal de la Administración autonómica".

En el supuesto que ahora nos ocupa, se constata que en el momento en el que la Administración aprueba el PIA de x, el 23 de septiembre de 2009, se había superado con creces el plazo de 6 meses que la Disposición final primera LD establece para resolver desde la solicitud del reconocimiento de la situación de dependencia (que tuvo entrada en el correspondiente registro administrativo el día 24 de octubre de 2007). No obstante, como ya se indica en la Consideración Tercera del presente Dictamen, esta disposición no se hallaba vigente en el momento de tramitar el expediente del que trae causa el presente procedimiento de responsabilidad patrimonial, por lo que se aplicaban las disposiciones generales de la LPAC para los dos procedimientos diferenciados: reconocimiento de la situación de dependencia y establecimientos de las prestaciones. Pero aun así también se constata la demora en la que incurrió la Administración, puesto que el plazo para resolver el primer procedimiento finalizaba el 24 de enero de 2008, y no fue hasta el 29 de mayo de ese año que se resolvió el reconocimiento del grado de dependencia, y aunque en estricta lógica el plazo para resolver sobre la aprobación del PIA, también de tres meses, se debía contabilizar desde la anterior fecha, la Administración fija el dies a quo en el momento en el que tuvo entrada en el registro administrativo el documento de participación del beneficiario en el establecimiento del PIA (24 de octubre de 2008), con lo que el plazo para la aprobación del PIA finalizaba el 24 de enero de 2009 y, como decimos anteriormente, no se resolvió hasta el día 23 de septiembre de ese año, es decir, casi dos años después de la entrada de la solicitud de reconocimiento de grado en el registro del órgano competente para resolver y ocho meses después de que lo hubiese hecho el documento de participación antes citado.

En este sentido, se recuerda que en el momento de aprobación del PIA habían transcurrido ocho meses desde que se emitiera un informe social favorable a la concesión de la prestación económica por cuidados en el entorno familiar (valoración técnica obrante al folio 74), hasta que se alcanzara la mayoría de edad del dependiente "momento en el que se tramitará ingreso en residencia ante la dificultad de atención adecuada e individualizada que requiere", y aunque dicho informe no vinculara al órgano que debía resolver lo que considerara más adecuado, no cabe duda de que si lo hubiese hecho en plazo concediendo bien esa prestación bien la del servicio residencial, el dependiente hubiese consolidado sus derechos y la reclamante no hubiese sufrido el perjuicio por el que ahora reclama.

Al no haber actuado así la Administración, sin que haya quedado acreditado en el expediente los motivos del retraso en la resolución del expediente (se alega, pero nada se prueba al respecto, falta de disponibilidad del servicio solicitado), puede afirmarse que se incurrió en un funcionamiento anormal, incompatible con los estándares de razonabilidad que convierten al daño alegado por la reclamante en antijurídico, ya que tal como señala la Audiencia Nacional (Sentencias de su Sala de lo Contencioso-Administrativo de 26 de marzo y 14 de mayo de 1998, y de 12 de febrero de 1999), un relevante retraso, en absoluto justificado, en la resolución de los expedientes administrativos, vulnera el principio de eficacia y celeridad que han de presidir la actuación administrativa, causando perjuicios que han de ser reparados por la Administración.

SEXTA.-  Fijación del quantum indemnizatorio.

Admitida la concurrencia de un supuesto generador y desencadenante del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración consultante, resta abordar la cuestión de la cuantificación del importe indemnizatorio.

Analizados tanto los Dictámenes emitidos por órganos consultivos (en concreto, del Consejo Consultivo de Canarias en sus Dictámenes 450/2012, 449/2014 y 52/2015, entre otros muchos) y diversas Sentencias de órganos judiciales de lo Contencioso-Administrativo (sobre todo de Juzgados de los Contencioso-Administrativo de la Región de Murcia -Sentencias de 10 de abril de 2014, del Juzgado núm. 8; y de 21 de octubre de 2014, del Juzgado núm. 3, entre otras- y del Tribunal Superior de Justicia en la Comunidad Valenciana -Sentencias números 53/2014, de 13 de febrero; 276/2014, de 25 de junio; y 423/2014, 22 de octubre, entre otras-), se observa que cuando se estima la concurrencia de responsabilidad patrimonial de la Administración con competencias en materia de dependencia generada por el retraso en la fijación del PIA, se reconoce el derecho a una indemnización que coincidiría con la cuantía resultante de aplicar los criterios normativos para determinar las prestaciones económicas correspondientes al grado y nivel de dependencia reconocidos. Este criterio coincidiría con la pretensión de la reclamante que concreta el daño que habría sufrido en la carencia de ayudas desde el reconocimiento del grado de dependencia de su hijo hasta el momento en el que se le concedió el recurso residencial.

Se aparta de este criterio el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en su Sentencia 506/2013 antes mencionada, al considerar que al desenvolverse la pretensión resarcitoria en el marco de la acción de responsabilidad patrimonial, rige el principio de que la carga probatoria pesa sobre la parte reclamante, de acuerdo con los viejos aforismos necessitas probandi incumbit ei qui agit y onus probandi incumbit actori y con el artículo 217 de la LEC, lo que comporta que la interesada debe probar el alcance del daño antijurídico que afirma haber padecido, sin que éste deba necesariamente coincidir con el montante de las prestaciones económicas regladas y, en conclusión, falla reconociendo el derecho de la demandante a percibir, en concepto de indemnización, una cantidad a tanto alzado que fija en 4.500 euros. Cabe, no obstante, resaltar que en el supuesto de hecho analizado en esta resolución judicial la inactividad administrativa alcanzaba no sólo al establecimiento del PIA, sino también al propio reconocimiento del grado de dependencia, de tal forma que, como afirma el Tribunal sentenciador, aunque existía una altísima probabilidad de que al actor se le reconociese el grado y nivel de dependencia propuesto por el informe de la asistenta social, no podía concluirse que el mismo fuese totalmente coincidente con el propuesto.

Para abordar convenientemente esta cuestión resulta clarificador lo que al respecto indica el Consejo Consultivo de Canarias en su Dictamen 449/2014, en relación con los criterios mantenidos por el Tribunal Supremo:

"Así, la Sentencia de 3 de febrero de 1989, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, del Alto Tribunal sostiene que se ha declarado reiteradamente que la imposibilidad de evaluar, cuantitativamente y con exactitud, el daño material y moral sufrido por el administrado implica que la fijación de la cuantía de la indemnización se efectúe generalmente, de un modo global; esto es, atemperándose al efecto los módulos valorativos convencionales utilizados por las jurisdicciones civil, penal o laboral, sin que además haya de reputarse necesario en ningún caso que la cantidad globalmente fijada sea la suma de las parciales con las que se cuantifique cada uno de los factores o conceptos tomados en consideración.

En este contexto, ha de considerarse la aplicación del principio de reparación integral del daño, propio de la responsabilidad patrimonial. En este sentido, la Sentencia de 11 de noviembre de 2011, también de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª, recuerda que múltiples Sentencias del propio TS han proclamado, insistentemente, que la indemnización debe cubrir todos los daños o perjuicios sufridos, hasta conseguir la reparación integral de los mismos y, con ello, la indemnidad del derecho subjetivo o interés lesionado".

En el supuesto que nos ocupa cabe forjarse la convicción de la realidad de un daño antijurídico y merecedor de indemnización, cual es que la madre del dependiente tuvo que hacer frente con su peculio y dedicación personal a los cuidados que aquél necesitaba durante el tiempo en el que la Administración demoró la resolución del procedimiento, lo que implica unos daños morales y económicos que pueden resultar de probatio diabólica,  lo que lleva a este Órgano Consultivo a alinearse con la posición mayoritaria antes descrita y reconocer el derecho de la reclamante a percibir una indemnización coincidente con el montante íntegro de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar que procedería si el PIA se hubiese aprobado en plazo y, por lo tanto, antes de  cambiar la reclamante la opción preferente de dicha ayuda a la de servicio residencial, lo que deberá determinarse por el órgano administrativo correspondiente (Oficina de la Dependencia), atendiendo a las circunstancias concurrentes en el dependiente. La cantidad resultante deberá actualizarse según lo previsto en el artículo 141.3 LPAC.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución en lo que se refiere a la prescripción de acción de responsabilidad, al considerar que ésta es temporánea tal como se razona en  la Consideración Tercera de presente Dictamen.

SEGUNDA.- Se considera que concurren elementos generadores de responsabilidad patrimonial de la Administración (Consideración Quinta), por lo que procede estimar la reclamación.

TERCERA.-  La cuantía indemnizatoria habrá de determinarse de la forma prevista en la Consideración Sexta.

No obstante, V.E. resolverá.