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Dictamen nº 338/2015
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 16 de noviembre de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 25 de marzo de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 126/15), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 13 de noviembre de 2013, x, quien dice actuar en nombre y representación de la compañía aseguradora "--", presenta reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos en un vehículo asegurado, cuando circulaba por la carretera RM-15 (Autovía del Noroeste) y colisionó con dos perros a los que no pudo esquivar. Considera la mercantil reclamante que la existencia del cánido en la calzada es demostrativa de un funcionamiento inadecuado del servicio público de carreteras, entre cuyas obligaciones se encontraría la de mantener las vías públicas en las adecuadas condiciones de seguridad para la circulación.
Indica el actor, además, que la mercantil ha abonado a la asegurada el importe de los daños padecidos, que ascienden a 4.511,59 euros, en virtud de la póliza de seguro que aquélla tenía contratada, cantidad a la que asciende la pretensión económica deducida en el escrito de reclamación.
Se adjunta a la reclamación informe de peritación del daño, justificante de pago al taller y finiquito de pago de la indemnización a la asegurada, con importes coincidentes en ambos documentos con la pretensión económica deducida en la solicitud.
También se aporta informe estadístico ARENA del accidente, elaborado por la Guardia Civil, que contiene el siguiente comentario acerca del modo de producción del siniestro:
"El vehículo circulaba por Autovía RM-15, sentido Caravaca, km 16,200. Al llegar al lugar de los hechos, curva a la izquierda, a mitad de la misma, el conductor se encontró de forma súbita en el carril derecho dos perros de grandes dimensiones, no pudiendo evitar el atropello a ambos animales, produciéndose daños en la parte frontal del vehículo, muriendo los dos perros, los cuales carecen de chip. Causas: irrupción súbita de dos perros en la calzada".
SEGUNDO.- Con fecha 5 de diciembre de 2013, la Sección de Responsabilidad Patrimonial de la indicada Consejería requiere al Letrado actuante para que subsane el defecto de representación de que adolece la solicitud, así como para que subsane y mejore la misma mediante la aportación de diversa documentación acreditativa e información.
En esa misma fecha recaba de la Dirección General de Carreteras el preceptivo informe del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
TERCERO.- El 9 de enero de 2014 emite informe el Director de Explotación de la Concesión, sobre la base del elaborado por la empresa concesionaria (--).
Del informe se destacan las siguientes afirmaciones:
"La actual Autovía del Noroeste-Río Mula (RM-15) pertenece a la Red de Carreteras de la Región de Murcia, siendo por tanto de titularidad autonómica.
A.- A las 11:40 horas del día 13 de noviembre de 2012, se recibe en la sala de control aviso telefónico de la Guardia Civil de Tráfico (COTA), informando sobre el atropello de unos animales en el P.k. 17 de la calzada sentido Murcia-Caravaca.
El operador de sala traslada el aviso al operario que hace la ronda de vigilancia y a un equipo de mantenimiento que se encuentra más próximo al lugar del siniestro en ese momento.
Los operarios de mantenimiento llegan al lugar a las 11:58 horas y comprueban que sobre el arcén y la mediana de la autovía, en el P.k. 16+350 de la calzada sentido Murcia- Caravaca, se encontraban dos perros muertos, localizando en las inmediaciones al vehículo que había colisionado con ellos y cuyos datos identificativos coinciden con los del reclamante. En el mismo lugar se encontraban agentes de Tráfico del Destacamento de Caravaca redactando las diligencias correspondientes.
Posteriormente, a las 12:11 horas, se persona el vigilante en el lugar del siniestro y pasa el detector de microchip sobre los animales, obteniendo resultado negativo en la identificación de los mismos. Siguiendo con el procedimiento establecido, se registran los datos del siniestro en el correspondiente parte de accidente y se toman fotografías del mismo.
A las 13:15, los operarios efectúan una inspección en el vallado de cerramiento en las márgenes de la zona donde se ha producido la colisión (P.k. 16,05 a P.k. 16,50), no encontrando desperfecto alguno, como así consta en el correspondiente parte de inspección.
La información a la que se hace referencia está incluida en los partes que elaboran los equipos de vigilancia y operadores de sala de control a lo largo de toda la jornada y que son convenientemente archivados por esta empresa concesionaria.
Así pues, en base a dichos partes y registros, se constata la presencia de dos perros muertos en el P.k. 16+350 de la calzada Murcia-Caravaca, a las 11:58 horas del día 13 de noviembre de 2012, y del vehículo cuyos datos identificativos coinciden con los de la reclamante, debiendo considerarse el suceso como cierto y real.
(...)
C y D.- ...El lugar donde se produjo la colisión (P.k. 54+850) se encuentra próximo a dos accesos desde la autovía.
Acceso al camino del Morón, en el P.k. 15+750.
Acceso a la E.S. de los Llanos, en el P.k. 17+000.
Debe destacarse la existencia de varias señales verticales del tipo P-24 "Paso de animales en libertad" a lo largo de toda la autovía al discurrir ésta entre varios cotos de caza y por la cercanía de poblaciones, lo que aumenta el riesgo de que se produzcan este tipo de colisiones.
I.- El estado del vallado de la autovía es objeto de una revisión periódica por parte del personal de vigilancia de la concesionaria.
En la zona donde se produjo el siniestro en cuestión, no hay constancia de que se detectaran desperfectos en el cerramiento durante la inspección efectuada, como así consta en el correspondiente parte, debiendo deducirse que la irrupción del animal en la calzada se produjo a través de los mencionados accesos para vehículos, próximos al lugar del siniestro.
Diariamente (las 24 horas y durante los 365 días del año), se efectúan un mínimo de cuatro recorridos completos a lo largo de toda la autovía (62 km.) y sus accesos. En comunicación permanente con el centro de control, el personal de vigilancia atiende al instante las incidencias detectadas o que son notificadas a dicho centro de control por parte de los servicios de emergencia (sala 112, Guardia Civil de Tráfico, Policías locales, etc.).
Concretamente, en las horas previas a la comunicación del siniestro por parte de la Guardia Civil de Tráfico, se pasó por dicho punto a las siguientes horas:
8:35 (sentido Murcia).
9:05 (sentido Caravaca).
En ninguna de las rondas anteriores se detectó la presencia de animales en la zona, según consta en los partes de vigilancia.
Igualmente debe reseñarse que no se realizó ningún aviso previo en sala de control sobre la presencia de animales en la zona del siniestro de referencia, según consta en los registros del operador de turno. El único aviso previo se produjo a las 8:41 horas e informaba sobre la presencia de un perro en el P.k. 40, siendo atendido dicho incidente por el operario de vigilancia a las 9:30 horas".
Junto al informe se remite copia de los partes de incidencias relativos a los hechos por los que se reclama.
CUARTO.- El 25 de febrero, el Letrado actuante une al procedimiento parte de la documentación e información solicitada, aunque omite acreditar la representación que dice ostentar.
QUINTO.- Con fecha 15 de abril de 2014, se persona en el procedimiento la concesionaria de la Autovía (--), solicitando que se la tenga por interesada en el mismo.
SEXTO.- Recabado informe del Parque de Maquinaria, se evacua el 6 de mayo de 2014, señalando que el valor venal del vehículo a la fecha del siniestro era superior a la cantidad reclamada y que los daños son coherentes con la forma de producción del accidente, considerando adecuada su valoración.
SÉPTIMO.- Conferido trámite de audiencia a los interesados, comparece el representante de la concesionaria de la autovía y presenta, el 6 de junio de 2014, escrito de alegaciones rechazando cualquier responsabilidad de dicha mercantil por no existir déficit en la prestación del servicio contratado al que se pudieran imputar los daños y considerando, además, que no cabe declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración titular de la vía por no existir nexo causal alguno entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado.
La aseguradora reclamante no hace uso del trámite.
OCTAVO.- Con fecha 5 de marzo de 2015, el órgano instructor formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al considerar que no concurren todos los elementos a los que el ordenamiento anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de carreteras y el daño alegado.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 25 de marzo de 2015.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La reclamación ha sido interpuesta por quien goza de legitimación activa para ello, al actuar la compañía aseguradora por subrogación en la posición del tomador del seguro, una vez acreditado por aquélla el abono efectivo del importe de los daños por los que reclama.
No obstante, ha quedado huérfana de prueba en el expediente la representación que el Letrado actuante dice ostentar respecto de la aseguradora, a pesar del expreso requerimiento que en tal sentido le dirigió la instrucción, por lo que debió tenérsele por desistido de su reclamación ex artículo 71.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional en su condición de titular de la Autovía del Noroeste donde se produjo el accidente, como se desprende de la documentación incorporada al expediente. El hecho de que las labores de conservación de la citada carretera se lleven a cabo por una empresa concesionaria no exonera de responsabilidad a la Administración, teniendo en cuenta que dicha responsabilidad es, en todo caso, directa, sin perjuicio de que, en última instancia, se determine que el sujeto que ha de soportar la onerosidad de la indemnización deba ser el contratista.
II. La reclamación fue interpuesta antes del transcurso del plazo de un año que, para la prescripción del derecho a reclamar, establece el artículo 142.5 LPAC.
III. Los trámites obrantes en el expediente remitido permiten afirmar que se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido en la LPAC y normativa de desarrollo en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.
En cualquier caso, han de reiterarse a la Consejería consultante las advertencias ya efectuadas en anteriores dictámenes acerca de la incorrecta práctica consistente en requerir al interesado para que "subsane y mejore" la solicitud, con indicación de los documentos que ha de aportar al procedimiento, pero sin particularizar cuál de ellos se recaba como preceptivo y cuál con otro carácter, lo que adquiere relevancia dados los diferentes efectos que el ordenamiento jurídico anuda a la desatención de uno y otro requerimiento.
Del mismo modo, ha de ponerse de manifiesto la paralización sufrida por el expediente entre el trámite de audiencia, conferido en junio de 2014, y la propuesta de resolución de marzo de 2015, sin que conste actuación alguna entre ambas fechas y sin que por la Consejería consultante se haya ofrecido justificación alguna para tal dilación.
TERCERA.- De los requisitos de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Análisis particular de la relación causal: inexistencia.
I. La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 y siguientes LPAC, la concurrencia de los siguientes presupuestos:
1) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
2) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.
3) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa.
4) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia exclusiva del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa en relación directa e inmediata.
5) Ausencia de fuerza mayor.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescriben los artículos 15 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.
III. En relación con las reclamaciones por responsabilidad patrimonial, la doctrina del Consejo de Estado pone de manifiesto que "la carga de la prueba pesa sobre la parte reclamante, de acuerdo con los viejos aforismos "necessitas probandi incumbit ei qui agit" y "onus probandi incumbit actori" y con el art. 217 de la LEC (entre otros muchos, los Dictámenes números 968/2002, 62/2003 y 2396/2003).
También este Consejo Jurídico ha venido destacando que la carga probatoria incumbe a los reclamantes respecto a la acreditación de tales circunstancias (entre otros, Dictámenes números 107/2003, 28/2004 y 85/2004).
La Administración ha practicado las pruebas que estaban a su alcance, solicitando informe técnico de la Dirección General de Carreteras, que lo emite sobre la base del evacuado por la empresa concesionaria. De dicho informe se desprende que los hechos determinantes del daño, es decir, la presencia de los animales en la autovía y la colisión del automóvil con el mismo, han de considerarse acreditados, toda vez que queda constancia de los mismos en los partes de incidencias del servicio de mantenimiento y así se recoge además en el informe estadístico sobre el accidente elaborado por la Guardia Civil. Sin embargo, no puede considerarse probado el nexo causal entre el funcionamiento de dicho servicio y la producción de los daños materiales en el vehículo.
En efecto, el Director de Explotación de la Concesión manifiesta que, después de la inspección ocular llevada a cabo tras el accidente, no tiene constancia de la existencia de desperfectos en la valla de cerramiento correspondiente al punto en donde se produjo el atropello, por lo que se presume que la irrupción de los animales en la calzada se produjo por alguno de los dos accesos a la Autovía, existentes a escasa distancia del mismo, que por definición deben permanecer expeditos para el paso de vehículos en este tipo de vías.
Conviene aquí señalar, como hace el Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada no obliga, sin embargo, en supuestos como el que es objeto de Dictamen, en el que el nexo causal entre el daño alegado y la actuación administrativa acusa una interferencia concretada en la irrupción en la calzada de un animal: "La presencia incontrolada de animales en carreteras -dice el alto Órgano Consultivo- no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, ya que su acceso a la vía puede resultar inevitable, atendiendo a las diferentes formas en que pueden irrumpir en la calzada".
Si bien la Administración Regional, en su condición de titular de la carretera, debe mantenerla en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación, según reza el artículo 57 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, en el expediente objeto de Dictamen no se ha acreditado que la valla en el lugar del atropello se encontrara en condiciones inadecuadas, concurriendo además la circunstancia de que próximo a dicho punto existían dos accesos a la autovía por donde, probablemente, accedieron los animales, como se ha destacado anteriormente. De otra parte, como recoge la propuesta de resolución, el deber de vigilancia inherente al servicio público de mantenimiento no puede exceder de lo razonablemente exigible, lo que lógicamente no puede ser una vigilancia intensa y puntual que sin mediar lapso de tiempo cuide de que el tráfico en la calzada sea libre y expedito para la circulación, existiendo ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños, sin perjuicio de la posible responsabilidad de terceros que puedan ser identificados (vgr., del propietario del animal suelto que irrumpe en la calzada, o en los supuestos en que pudiera declararse la responsabilidad del titular del predio del que proviniera el animal, en su caso). En este sentido, consta entre la documentación facilitada por la concesionaria de la autovía que, en las horas previas al siniestro (acaecido en torno a las 11,30 de la mañana) se pasó por el lugar de los hechos unas dos horas y media antes, sin que se advirtiera la presencia de los cánidos.
En el caso planteado no se acredita la existencia de deficiencia alguna en el tramo de la carretera en cuestión, pues nada dice al respecto el atestado de la Guardia Civil de Tráfico ni la reclamante acredita tales deficiencias de cualquier otro modo.
Por otra parte, no puede aceptarse la responsabilidad de la Administración en base a su genérico deber de mantener la calzada expedita y libre de cualquier obstáculo, pues ello implicaría exigir la permanente presencia de un vigilante en las vías públicas a fin de evitar la irrupción de animales, o la obligación de eliminarlos de forma inmediata en el caso de que llegasen a acceder a la vía por cualquier medio y lugar, exigencias que son inadmisibles en cuanto quedan manifiestamente fuera del estándar de vigilancia aplicable en estos casos. Lo contrario, en fin, supondría configurar a la Administración pública viaria como una aseguradora universal de toda esta clase de riesgos, que son inherentes al uso de las vías públicas, circunstancia aquélla ajena a la conceptuación constitucional y legal del instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa.
Por tanto, no habiéndose acreditado por la parte reclamante, a quien incumbe, el nexo de causalidad entre la omisión del deber de conservación de la carretera y la irrupción de un animal en la calzada, el Consejo Jurídico comparte el criterio del órgano instructor y estima que no puede apreciarse la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 139 LPAC para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial. La misma conclusión alcanzó el Consejo Jurídico en sus Dictámenes números 40/2005, 8/2006, 136/2008 y 18/2009, entre otros muchos, acerca de la irrupción de animales en las autovías, tal como ha expuesto también el Consejo de Estado, entre otros, en el Dictamen de 30 de octubre de 2003 (expediente 3.184/2003), cuya doctrina es aplicable al asunto aquí consultado:
"En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".
Procede, en consecuencia, desestimar la reclamación por no concurrir el necesario nexo causal entre la alegada omisión de actividad administrativa para garantizar la seguridad de la circulación y los daños padecidos por el automóvil asegurado por la mercantil actora.
CUARTA.- Error en la propuesta de resolución.
En la parte dispositiva se señala que no se ha acreditado la propiedad del vehículo siniestrado ni la efectividad y alcance del daño alegado, lo que no es cierto.
Consta en el expediente que la titularidad del vehículo corresponde a quien lo conducía en el momento del accidente, conforme se desprende del atestado policial y del permiso de circulación del automóvil. Aun cuando el propietario no era el tomador del seguro, lo cierto es que la propiedad del automóvil sí ha quedado acreditada.
Del mismo modo también existen en el expediente documentos que permiten considerar acreditada la efectividad y alcance del daño, pues consta el informe de peritación y el informe del Parque de Maquinaria, así como el informe estadístico Arena de la Guardia Civil, que constata la existencia de daños en el vehículo.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al no concurrir todos los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial delas Administraciones públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y los daños alegados.
SEGUNDA.- Debe corregirse la propuesta de resolución de conformidad con lo indicado en la Consideración Cuarta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
