Dictamen nº 373/2015

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 14 de diciembre de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 31 de julio de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por anormal funcionamiento de los servicios públicos dependientes de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (expte. 309/15), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Mediante escrito que tuvo entrada en el registro de la Consejería citada el 30 de julio de 2014, la interesada, representada por abogada del turno de oficio por ser beneficiaria de justicia gratuita, presenta escrito por el que reclama una indemnización por el daño emergente y el lucro cesante que el "--", situado en la antigua carretera a Mazarrón, km.--, M-603 ha sufrido al convertirse ésta en la autovía de Mazarrón RM-3, con conexión a la A7, autovía del Mediterráneo, en cuya construcción, según dice, no se ha dejado acceso directo desde la mencionada autovía al restaurante, el cual no se ve ahora desde la carretera, produciendo ello un grave perjuicio al mesón, en el que ha descendido vertiginosamente el número de clientes que acude (al no ser accesible y no estar señalizado ni verse desde la autovía) y, por tanto, su facturación; añade que ha tenido que despedir en consecuencia a los trabajadores de que disponía, no pudiendo pagar sus facturas y siendo objeto de varios procesos de embargo en la actualidad; además de la posibilidad de que haya que devolver a la Unión Europea unas ayudas que le fueron prestadas por no estar cumpliendo el volumen de negocio necesario para la concesión de las mismas. Señala que de esta situación ya tienen conocimiento por escritos que ha presentado la propia interesada.

Indica que para evaluar el daño es necesario un perito especialista en economía que pueda calcular el daño emergente y lucro cesante que ha sufrido, por lo que se ha presentado escrito ante la Gerencia Territorial del Ministerio de Justicia, en Murcia, en fecha 30 de julio de 2014, por el que se solicita se designe Perito especialista en Economía para dar cobertura de asistencia pericial gratuita.

Finaliza solicitando que se tenga por presentado dicho escrito y por efectuada reclamación de la indemnización que corresponda, a los efectos de interrumpir la prescripción, cuya Reclamación Previa (sic) se presentará formalmente en cuanto sea asignado perito especialista en economía.

SEGUNDO.- Mediante comunicación de la funcionaria responsable se requirió a la interesada para que subsane los defectos de la reclamación, y se solicitó informe a la Dirección General de Carreteras, el cual, emitido el 29 de septiembre de 2014, dice así:

"La carretera afectada pertenece a la red regional de Carreteras de la región de Murcia.

Respuestas a lo solicitado:

A) Es cierta la construcción de una Autovía Totana -Mazarrón que responde a un interés general. No entendemos que tal construcción sea un elemento lesivo.

B) La reclamación no arranca del expediente expropiatorio ni ningún documento administrativo, sino de la construcción de la autovía.

C) La construcción de esta carretera no es responsable de los daños reclamados.

D) No se considera que pueda existir imputabilidad.

E) La actuación llevada a cabo hasta la fecha ha sido la de la construcción de la autovía.

F) Desconozco (aspectos técnicos en la producción del daño).

G) El negocio afectado en este expediente mantiene abierto un acceso desde la Autovía a través del enlace del p.k. 17 estando perfectamente indicada a través de una señal la existencia de "Restaurantes" y una ermita en dicho acceso".

TERCERO.- El 16 de octubre de 2014 tiene entrada en el registro de la Consejería consultante un nuevo escrito de la interesada exponiendo amplias alegaciones acompañadas de abundante documentación anexa. Trata en primer lugar sobre el declive económico del mesón --ocasionado, según dice, por la deficiente construcción de la autovía Murcia a Mazarrón RM-3, Desde que se inicia la actividad en el "--", éste resulta ser un negocio próspero, con volumen de negocio y de trabajadores (más de 30), dada su situación en la antigua carretera de Murcia a Mazarrón, km. --, M-603, lugar de paso de numerosos vehículos, camiones, trabajadores y clientes, en suma; es considerado un lugar de Interés Social, siéndole autorizada, con fecha 25 de octubre de 2005, por el Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, la construcción en Suelo No Urbanizable, la reforma y acondicionamiento del -- por cumplir con lo señalado en el CAOTU, concediéndole una ayuda del Fondo Social Europeo. Con ello se pretendía aumentar el volumen de negocio, dando empleo a mayor número de trabajadores, dada la previsión de construir un Hotel de 2 Estrellas y de ampliar el Restaurante.

Expone que esta holgada situación económica cambia, comenzando el declive del Restaurante, con la deficiente construcción de la autovía de Murcia a Mazarrón RM-3, con conexión a la A7, autovía del Mediterráneo; proyecto aprobado definitivamente por el Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, con fecha 11 de abril de 2005.

Y ello, dado que en su construcción no se deja acceso directo desde la mencionada autovía al Restaurante, el que no se ve ahora prácticamente desde la autovía ni se señaliza como área de servicio, produciendo ello un grave perjuicio a este Mesón, en el que ha descendido vertiginosamente el número de clientes que acude. Y ello por cuanto, en primer lugar, no van a acceder a él clientes nuevos, de paso, que no lo conozcan, ya que ningún cartel hay que informe de su existencia ni es accesible directamente desde la autovía. Y, en segundo lugar, porque aunque conociesen los clientes de su existencia y quisieran llegar a él, han de coger la salida hacia El Paraje -- y una vez en la Rotonda en la que habrían de acceder a la vía de servicio, ésta tiene un cartel que pone "vía cortada" (porque aunque la autovía está funcionando, las obras quedaron inacabadas y las vías de servicio sin acondicionar) y los caminos que por allí hay son intransitables, llenos de socavones y sin iluminación de ningún tipo.

La conclusión es que no se puede acceder al restaurante y de este modo, sin más remedio, la imposibilidad de acceder al Mesón por parte de los clientes ha afectado a la facturación del local; habiendo tenido que despedir en consecuencia a prácticamente todos los trabajadores de que disponía, no pudiendo pagar sus facturas ni a los proveedores y siendo objeto de varios procesos judiciales de embargo en la actualidad; además de la posibilidad de que haya de devolver al Fondo Social Europeo las ayudas que le fueron prestadas por no estar cumpliendo el volumen de negocio necesario para la concesión de las mismas.

Acusa a la Administración Pública de pasividad ante estos hechos, aportando numerosas copias de diversas comunicaciones a distintos órganos, entre ellas una de 16 de octubre de 2013 (registro de salida) de un escrito de la Dirección General de Función Pública y Calidad de los Servicios de la Consejería de Economía y Hacienda (oficina de Atención al Ciudadano) en el que traslada información de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio que reconoce la precaria situación, y presta compromiso por su parte de mejorar algunos tramos de la vía de servicio existente desde el enlace del -- (el 17) hasta el enlace número 20 que conecta la autovía RM-3 con la urbanización Country Club y con la carretera RM-315, así como la mejora de algunos tramos de la vía de servicio existente entre el enlace con la RM-23 y la urbanización Camposol. A su vez, reconocen tener constancia de la posible mejora de la señalización de orientación en la autovía RM-3, indicativa del restaurante y los servicios existentes en la salida nº 17, "--"; pero al mismo tiempo que hacen estas concesiones indican que la realización de inversiones por parte de esa Dirección General se encuentran actualmente en suspenso debido a la falta de disponibilidad presupuestaria para acometer dichas actuaciones.

Sigue sin valorar los daños que dice haber sufrido, y finaliza solicitando que se dicte acuerdo indemnizatorio por el que se reconozca a la interesada el derecho a la compensación económica que proceda por los daños emergentes y el lucro cesante sufrido, dada la lesión ocasionada en sus bienes, intereses y derechos.

CUARTO.-  Por oficio de 7 de noviembre de 2014 se dio audiencia a la interesada, la cual presentó escrito el 4 de diciembre siguiente ratificándose en su pretensión de que se declarara la responsabilidad patrimonial de la Administración municipal, y aún sin cuantificar la pretensión.

QUINTO.- El 1 de julio de 2015 la Jefe de Sección de Responsabilidad Patrimonial formuló propuesta de desestimación de lo pretendido. En primer lugar considera que se ha ejercitado dentro de plazo, pero, en cuanto al fondo del asunto, en síntesis, entiende que no se ha acreditado daño alguno, y que no puede considerarse acreditado de forma objetiva e irrevocable que el posible daño sea imputable a la Administración autonómica, ya que la simple realización de las obras no es título suficiente para que ésta tenga que hacerse cargo de las supuestas pérdidas económicas, abundando en ello que, como informa la Dirección General de Carreteras, el negocio afectado mantiene abierto un acceso desde la autovía a través del enlace del p. k. 17 estando perfectamente indicada a través de una señal la existencia de "Restaurantes" y una ermita en dicho acceso. Por tanto, viene a concluir, se trata de una carga general de la vida en sociedad que el reclamante debe soportar, por lo que no existe antijuridicidad, siguiendo así  la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 142.3 LPAC, en la redacción dada por la  Disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, en relación todo ello con lo dispuesto en el artículo 12.9  de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.

La reclamante ostenta la condición de interesada para ejercitar la acción de reclamación, a tenor de lo dispuesto por el artículo 139.1 LPAC, en relación con el 4.1 RRP.

La legitimación pasiva corresponde a la Consejería de Fomento e Infraestructuras, al tratarse de unos daños que se dicen imputables al funcionamiento de servicios dependientes de ella, competencia que resulta del artículo 7 del Decreto del Presidente n.º 18/2015, de 4 de julio, de reorganización de la Administración Regional.

No es posible determinar si la reclamación se ha interpuesto en el plazo de un año (artículo 142.5 LPAC) a contar desde el día de finalización de las obras fijado por el reclamante, no siendo éste el único dato relevante cuya ausencia dificulta una ponderada valoración de las pretensiones de la reclamante, ya que la información técnica es escasa para dilucidar sobre la pretensión indemnizatoria (entre otras ausencias, carece el expediente de información gráfica sobre los elementos principales controvertidos) cuestiones que tampoco ha contribuido a aclarar la propia actuación de la reclamante, que incurre en la carencia esencial de no haber valorado el daño, con lo que, de apreciarse imputabilidad a la Administración, difícilmente se podría reconocer derecho alguno.

TERCERA.- Sobre la relación entre el fondo del asunto y la insuficiente instrucción.

Respecto a la doctrina jurisprudencial aplicada, la propuesta es ortodoxa al considerar que las molestias y dificultades de acceso a los establecimientos por causa de obras públicas que se lleven a cabo de manera legítima son conceptuadas por el Consejo de Estado y por la jurisprudencia como cargas que los particulares están obligados a soportar, como ya expuso este Consejo Jurídico en los Dictámenes 202/2013 y 275/2015. Así, la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 13 de octubre de 2001, afirma que no resultan indemnizables los perjuicios que se irroguen por los desvíos que hubiese requerido la ejecución por la Administración de obras en las vías públicas, al no estar en tales supuestos en presencia de un daño antijurídico sino de riesgos o consecuencias lesivas que los particulares tienen el deber de soportar (artículo 141.1 de la Ley 30/1992, redactado por la Ley 4/1999, de 13 de enero), con lo que desaparece uno de los requisitos para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración, doctrina también recogida en las Sentencias de 18 de abril de 1995, 14 de abril de 1998 y 19 de abril de 2000, de esa misma Sala, que declaran igualmente que el derecho a ser indemnizado, en concepto de responsabilidad patrimonial, por la pérdida de los accesos a un establecimiento desde la carretera sólo procede cuando se ha privado totalmente de aquéllos, pero no cuando se produce una reordenación de dichos accesos con la finalidad de mejorar el trazado de la propia carretera.

En ese mismo sentido la STSJRM, Sala de lo Contencioso-Administrativo, nº 783/2005, de 22 noviembre, y, por completar el recorrido, el Dictamen del Consejo de Estado 448/2012, de 31 de mayo, pertinentemente citado en la propuesta de resolución, según el cual la eventual pérdida de ventas causada por obras en la vía pública no constituye lesión antijurídica en sentido técnico, esto es, privación de derechos patrimoniales evaluables, por cuanto la situación de un inmueble respecto a una vía pública no es constitutiva de ningún derecho subjetivo sino de un simple interés.

En igual línea, el Consejo de Estado recuerda en el Dictamen 1475/1996, de 16 de mayo de 1996 que, como decía en el Dictamen de 13 de julio de 1972 (número 38.228), "la modificación de las condiciones de utilización de una vía pública no determina por sí y en principio una obligación de indemnizar por razón de la mayor onerosidad o menor comodidad que suponga para los usuarios; pero, cuando se produce un efecto lesivo singularizado que excede de lo que puede ser considerado como cargas generales que los administrados tienen el deber jurídico de soportar -y tal acontece cuando se priva a un inmueble del uso a que venía siendo destinado-, surge una típica lesión indemnizable que obliga a la Administración, por aplicación de los principios reguladores de su responsabilidad, a resarcir la particular incidencia dañosa de la acción administrativa sobre el patrimonio del perjudicado".

Por consiguiente, no debe ser suficiente invocar la doctrina y jurisprudencia de manera uniforme y generalizada, ya que el efecto de las obras públicas sobre los comercios y servicios puede no ser el mismo, debiendo ponerse en relación la naturaleza de la actividad o negocio con la clase de perturbación, matizando la doctrina en función de las circunstancias de cada caso, y del planteamiento del proyecto y la regularidad en la ejecución de las obras.

No obstante, de los claroscuros de la instrucción puede racionalmente deducirse que existe un acceso señalizado al restaurante en el Km. --, lo que debe ponerse en relación con la doctrina citada para concluir que procede efectivamente desestimar la pretensión indemnizatoria. Como indica el Consejo de Estado en el citado Dictamen 448/2012 la eventual pérdida de ventas no constituye lesión antijurídica en sentido técnico, esto es, privación de derechos patrimoniales evaluables por cuanto la situación de un inmueble respecto a una vía pública no es constitutiva de ningún derecho subjetivo sino de un simple interés y, además, es doctrina reiterada de este Consejo de Estado que "...la privación de un acceso necesario, a consecuencia de la ejecución de una obra pública, puede producir una situación que, legítima dentro del marco de la actividad de la Administración pública, resulte lesiva, directa e inmediatamente, para el particular que sufre efectivos y evaluables perjuicios. Sin embargo, se ha circunscrito la consideración de lesión jurídica indemnizable, a estos efectos, a la privación total de acceso a las actividades mercantiles colindantes o a una onerosidad desproporcionada, que exceda del concepto de carga general que los administrados tienen el deber jurídico de soportar" (dictámenes 548/2002, de 23 de mayo, 582/2008, de 3 de abril y 1.716/2011, de 17 de noviembre)". A pesar de la indiciaria magnitud de las pérdidas, no existe prueba de la reclamante de que la salida indicada dificulte el acceso constituyendo una carga desproporcionada en el sentido expuesto.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución sometida a Dictamen en cuanto desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial.

No obstante, V.E. resolverá.