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Dictamen nº 18/2016
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 18 de enero de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación, Cultura y Universidades (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 22 de junio de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por el robo de teléfono móvil en un centro educativo (expte. 252/15), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 6 de febrero de 2015 x presenta en el registro de entrada de documentos de la Delegación del Gobierno en la Región de Murcia una solicitud de indemnización que se fundamenta en la responsabilidad patrimonial que incumbe a la Administración de acuerdo con lo que se establece en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
En el referido escrito expone la interesada que es profesora del Instituto (IES) Marqués de los Vélez, de El Palmar (Murcia), y que el día 9 de enero de 2015 le robaron el teléfono móvil cuando estaba en clase. Por esa razón solicita que se le indemnice en la cantidad de ciento nueve euros (109,00euros).
Junto con la reclamación adjunta la copia de una factura de una tienda de productos informáticos, de 4 de junio de 2014, por el importe referido en concepto de compra de un teléfono "Doogee Pixels DG350 Negro Libre" y la de la denuncia que presentó en la Comisaría del Cuerpo Nacional de Policía de Murcia el 13 de enero de 2015. En ella se detalla que la sustracción del móvil se produjo entre las 10:30 y las 11:10 horas del citado día 9 de enero, en el centro educativo mencionado, mientras se encontraba impartiendo clase de inglés a quince alumnos del curso 4º de la ESO, en el aula Felipe Espejo. Añade que el móvil estaba depositado en la segunda fila de las mesas de los alumnos.
SEGUNDO.- Dicha documentación es remitida por la Dirección General de Centros Educativos a la Secretaría General de la Consejería consultante el día 16 de febrero junto con un informe del Director del Instituto, fechado el día 13 del mismo mes, en el que explica que la perjudicada le "comunicó el día 9 de enero de 2015, que durante la sesión de las 10:15 a 11:10, de conversación de inglés del grupo bilingüe 4ºAX, entró a clase con su teléfono móvil y durante la misma, lo dejó en una de las mesas para calcular el tiempo de una actividad. A la salida de clase, la profesora declara que el móvil había desaparecido".
TERCERO.- Con fecha 16 de marzo el Secretario General, por delegación del Consejero, dicta una orden por la que admite a trámite la reclamación de responsabilidad formulada y ordena la tramitación del correspondiente procedimiento, al tiempo que designa al instructor. Dicha disposición es debidamente notificada a la peticionaria junto con un escrito en el que se contiene la información a la que se hace referencia en el artículo 42.4 LPAC.
CUARTO.- El órgano instructor solicita al Director del centro educativo mencionado el 23 de marzo de 2015 que emita un informe complementario en el que, además de ofrecer un relato pormenorizado de los hechos, comunique si algún profesor o un alumno presenció el hecho, si existe alguna instrucción interna relativa a la guarda de los objetos personales del profesorado que trabaja en el centro y si se han producido otros robos en el Instituto.
El 31 de marzo se recibe el informe solicitado en el que se contiene un relato de los hechos coincidente con el que se ya se recogía en el anterior informe. Por otra parte, se pone en conocimiento del órgano instructor que no existe constancia de que ningún profesor o alumno presenciara el hecho, y que no tiene conocimiento de que hayan presentado otras denuncias por robo. Asimismo, se explica que "Cada profesor es miembro de un departamento, y en éstos disponen de un espacio cerrado con armarios donde dejan sus pertenencias y tienen sus libros; además en la sala de profesores existen taquillas que pueden ser usadas por los mismos".
QUINTO.- El 16 de abril de 2015 se confiere a la reclamante el correspondiente trámite de audiencia a los efectos de que pueda formular las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que tenga por convenientes. Sin embargo, no consta que haya hecho uso de ese derecho.
SEXTO.- Con fecha 12 de junio de 2015 se formula la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por considerar que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública educativa.
Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el pasado 22 de junio de 2015.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una reclamación que en concepto de responsabilidad patrimonial se ha formulado ante la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. Por lo que se refiere a la legitimación activa, la reclamante está legitimada para solicitar una indemnización por haber acreditado ser propietaria del teléfono supuestamente sustraído y haber sufrido, como consecuencia, el perjuicio patrimonial por el que reclama.
La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la pretensión indemnizatoria e imputarse el daño a los servicios públicos de su competencia.
II. La reclamación se presentó dentro del plazo de un año desde la fecha en que ocurrieron los hechos que establece el artículo 142.5 LPAC.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. El artículo 106.2 CE reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando se produzca como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En términos similares se expresa el artículo 139 LPAC, que también utiliza el término "particulares" para hacer referencia a los sujetos pasivos que pueden padecer el daño derivado de la actividad administrativa correspondiente.
Esa circunstancia, si se atiende a la condición funcionarial de la reclamante, puede generar la duda sobre si esa palabra hace alusión, de manera exclusiva, a los alumnos usuarios del servicio público educativo o si, por el contrario, se puede considerar que engloba a otras personas físicas que también se encuentren integradas en la organización del servicio, como los funcionarios y los trabajadores que desarrollan su trabajo en él, e incluso a otras personas físicas o jurídicas que sean ajenas a su funcionamiento.
Pero como como de manera reiterada ha reconocido la jurisprudencia y la doctrina consultiva (en lo que se refiere a este Órgano consultivo, sirva como ejemplo la que se recoge en los Dictámenes números 249/1011 y 199/2012 y particularmente en los recientes 103/2014 y 335/2015), el término "particulares" debe ser objeto de una interpretación amplia, de forma que incorpore también las categorías de sujetos a los que nos hemos referido en el párrafo anterior y, de manera específica, a los funcionarios que desempeñen su labor docente en los centros públicos educativos, siempre y cuando sufran un daño que no estén obligados a soportar y medie una relación causa a efecto entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido. En el mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado en su Dictamen 1373/1991, entre otros.
Puesto de manifiesto lo anterior, conviene destacar asimismo que ya la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de julio de 1998 estableció la posibilidad de utilizar el mecanismo de la responsabilidad patrimonial cuando no existiese otra regulación específica más adecuada que permitiese el resarcimiento del daño. Así, el Tribunal Supremo puso de manifiesto que "una vez sustanciadas, de acuerdo con su específico régimen estatutario funcionarial, las acciones ejercitadas, queda a la vía prevista en el -entonces- artículo 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado el reconocimiento con carácter general de la pretensión indemnizatoria".
Por su parte, la Audiencia Nacional, en sentencia de 2 de octubre de 1996, ya había establecido que la inclusión de los empleados públicos en el ámbito subjetivo de la responsabilidad patrimonial no es rechazable dado que es una forma de reparación complementaria de otros medios específicos establecidos por la normativa reguladora de la relación funcionarial.
Y es que, además, el Consejo de Estado en su Dictamen núm. 898/1993 había determinado que no cabía la exclusión de los funcionarios del régimen general de la responsabilidad patrimonial "cuando no exista una regulación específica, o cuando, aun existiendo tal régimen específico, su aplicación no repara integralmente los daños causados". Y este Consejo Jurídico ya pudo incorporar la referida doctrina del Consejo de Estado, entre otros, en su Dictamen núm. 75/1999, en el que se reconoció que en ese caso "se pretende una indemnización de daños y perjuicios que no encuentra en el régimen de la relación de empleo o de la prestación del servicio una respuesta específica; por lo tanto, podrían operar las previsiones de la responsabilidad extracontractual".
Todo ello conduce a recordar que los daños que puedan padecer los docentes también deben ser examinados a la luz del sistema administrativo de responsabilidad extracontractual. Así pues, cuando se ha ejercitado la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial o bien cuando por la Consejería competente se ha encauzado por esta vía de resarcimiento la petición en ausencia de otra vía específica de compensación, ha de determinarse en cada caso si concurren los requisitos determinantes de la citada responsabilidad.
a) Así, en primer lugar, resulta necesario establecer la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público docente y el daño alegado (como exige el art. 139.1 LPAC). De manera más concreta, este Consejo Jurídico exige que los daños deriven del funcionamiento del servicio público docente, ya sea normal o anormal. Este requerimiento parte de la distinción que se ha apreciado entre los daños sufridos con ocasión del cumplimiento del servicio y los padecidos como consecuencia del funcionamiento del propio servicio, que pueden ser atribuidos a la Administración como persona jurídica. Esta distinción, que fue consagrada en el Dictamen núm. 936/1997 del Consejo de Estado, ha sido acogida en los Dictámenes números 181/2007 y 278/2012 de este Consejo Jurídico, entre otros.
En el primero de ellos se establece que "en supuestos como el que nos ocupa, es decir, daños sufridos por un empleado público en el desempeño de sus funciones, es preciso distinguir entre aquellos que pueda padecer con ocasión del cumplimiento de tales funciones, causados por un tercero, y los padecidos como consecuencia del propio funcionamiento del servicio (...). En principio, estos últimos deberían ser reparados en el marco de la responsabilidad patrimonial de la Administración, mientras que los primeros lo serían, en su caso, por el régimen de indemnizaciones previsto en la legislación funcionarial antes referida".
En estos casos, como se pone de manifiesto en el Dictamen núm. 199/2012 de este Consejo Jurídico, resulta necesario que pueda imputarse el daño al funcionamiento del servicio público debido a la concurrencia de alguno de los factores que integran el servicio, como el ejercicio de la función o actividad docente o el desempeño de labores de vigilancia o custodia, y no a otros elementos ajenos al servicio (Sentencia de la Audiencia Nacional, ya citada, de 2 de julio de 2002).
A lo expuesto debe añadirse que los daños se producen "como consecuencia" del servicio público cuando proceden de la actividad desarrollada por los propios alumnos del centro, que no pueden ser considerados como terceros ajenos al servicio público educativo, ya que se integran en la organización administrativa mientras el servicio esté en funcionamiento y se ejercite sobre ellos las facultades de vigilancia a las que se refiere el artículo 1903 del Código Civil.
De lo contrario, y como ha sido puesto de manifiesto en numerosas ocasiones -particularmente, en la Memoria de este Consejo correspondiente al año 2008-, se convertiría a la Administración en una aseguradora que debería responder automáticamente por el mero hecho de que el evento dañoso se hubiese producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo. Pero, debe advertirse que, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
b) En segundo lugar, y en aplicación del criterio que exige la constatación de la existencia de una relación entre la actividad administrativa y el daño producido, se ha de reclamar también que no haya mediado culpa o negligencia por parte del empleado público reclamante, dato ese que además de romper el nexo causal, privaría al daño de la nota de antijuridicidad, como se aclara en el Dictamen núm. 33/2012 de este Órgano consultivo. Por ello, resulta necesario recalcar que el docente se encuentra obligado a actuar con una diligencia estricta que le lleve a adoptar las medidas que resulten idóneas y oportunas para evitar el daño, ya que si se apreciase esa diligencia de manera laxa se incurriría en un error de aplicación normativa de los que conducirían hacía ese sistema providencialista al que se ha hecho anterior referencia.
c) Finalmente, se exige que se produzca una lesión antijurídica, de manera que el funcionario público no tenga la obligación de soportar el daño padecido, lo que en principio debe reconocerse en la generalidad de los casos ya que se ha venido sosteniendo con asiduidad que los empleados públicos deben quedar indemnes en el ejercicio de sus funciones. Así, el Consejo de Estado pudo expresar con claridad que "del desempeño de funciones propias del puesto de trabajo no puede derivarse para el empleado público ningún perjuicio patrimonial, de tal suerte que el funcionario público no debe soportar, a su costa, un daño generado en el seno de una relación funcionarial, y que no tenga su causación material en la culpa atribuida al propio funcionario" (Dictámenes núm. 199/1994, 988/1994 y 1917/1994, entre otros).
Esta doctrina, plenamente recogida por este Consejo Jurídico, entre otros, en su Dictamen núm. 143/2003, refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocidas en la legislación sobre función pública (Dictamen núm. 175/2009) que debe orientar la labor de la Administración pública a la hora de poner en práctica el mecanismo resarcitorio de la responsabilidad patrimonial.
II. En el caso que nos ocupa se puede advertir que no ha quedado acreditada, en primer lugar, la realidad y efectividad del daño alegado por la reclamante, ya que no obra en el expediente administrativo ningún elemento de prueba del que se pueda deducir que los hechos se produjeron, en efecto, como ella relata. Así, por muy objetiva que sea la responsabilidad patrimonial, la apreciación de la concurrencia del nexo causal exige que quede constatado, de manera inicial e indubitada, que el suceso aconteciera como consecuencia directa del funcionamiento del servicio público, al resultar atribuible a uno de los factores que lo componen, como es el desempeño de la actividad docente, y del modo que sostiene la interesada.
Causa cierta extrañeza, por tanto, que no desplegara el menor esfuerzo probatorio acerca del hecho de que el día en cuestión dejara su teléfono móvil sobre una de las mesas de la segunda fila del aula para calcular el tiempo necesario para realizar una actividad y de que no lo encontrara cuando terminó la clase. Resulta evidente sin embargo que, aunque el alumno causante del hurto debía encontrarse entre los que asistieron aquel día a clase, ello no exime de la necesidad de proponer y practicar la prueba testifical correspondiente y de recabar el testimonio de esos estudiantes para tratar de acreditar que la reclamante llevara el teléfono móvil a la clase, como le correspondía llevar a cabo de conformidad con la regla de distribución de la carga de la prueba que se contiene en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que es de aplicación en materia de procedimiento administrativo.
Pero, por otro lado, aunque pudiera sostenerse la realidad de esa alegación -lo que tan sólo se admite a efectos dialécticos-, se debe recordar que la constatación de una relación de causa a efecto entre el desempeño de la actividad docente y el daño padecido exige que no haya mediado culpa o negligencia por parte del empleado público reclamante. En el presente supuesto se advierte que, por mucho que le resultase necesario o conveniente a la interesada servirse del teléfono móvil para calcular los tiempos establecidos para realizar ciertas actividades académicas, debió haber adoptado las medidas precautorias o de cuidado necesarias para que ninguno de sus alumnos se hubiese apoderado indebidamente de él. Si por alguna razón tuvo que dejar el dispositivo sobre una de las mesas del aula, debió sin embargo haber desplegado cierta actividad de vigilancia que hubiera impedido que uno de los estudiantes lo cogiera de manera indebida. Aunque no puede saberse cómo se estaba desarrollando la clase en aquel momento, puede apuntarse que quizá cuando terminó el ejercicio en cuestión debió haberse dirigido a la mesa y haber recogido el teléfono para evitar que le fuese sustraído.
Como no parece que ello sucediera de tal modo, sólo se puede concluir que actuó con cierta negligencia en la custodia de sus propios bienes, por lo que nada puede achacarse al servicio público educativo, por mucho que el daño se produjera como consecuencia de su funcionamiento. No hace falta insistir de nuevo en la obligación que incumbe a los docentes de actuar con una diligencia estricta en esta materia, y de adoptar todas aquellas medidas necesarias para tratar de impedir que se produzca un daño, pues si no se actuase de este modo la Administración se convertiría en una aseguradora de todos perjuicios que se produjeran en sus instalaciones o dependencias como consecuencia de la prestación del servicio, lo que no resulta conforme con el régimen de responsabilidad extracontractual al que se encuentra sometida.
En relación con supuestos similares al que nos ocupa, es decir, la sustracción de objetos en dependencias de la Administración, el Consejo Jurídico ha destacado que el instituto de la responsabilidad patrimonial no puede desnaturalizarse de manera que se convierta en un seguro a todo riesgo, convirtiendo a la Administración en un centro de imputación de cualquier lesión, que conduciría a la larga a la paralización de la vida, administrativa o no, ya que la simple coexistencia en el tiempo y en el espacio de acciones no ligadas causalmente, constituirían al titular de tales acciones en asegurador universal de cualquier contingencia; en este sentido, cabe citar la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de mayo de 1998 (Dictámenes números 76/1999 y 84/2002). De igual modo se pronuncian la sentencia del mismo Alto Tribunal de 5 de junio de 1998 y muchas posteriores, y cabe añadir que mantener sin más que cualquier objeto sustraído o perdido en los locales públicos pueda desplegar los efectos indemnizatorios de la responsabilidad patrimonial, constituiría una interpretación desmesurada de este instituto jurídico.
La circunstancia aludida determina no sólo la ruptura de un nexo causal que nunca estuvo bien conformado -pues la realidad del daño no ha quedado debidamente acreditada, como se dijo- sino que priva a ese perjuicio, en cualquier caso, de la nota de antijuridicidad derivada de que la reclamante no tuviera la obligación de soportar el daño de acuerdo con la ley (artículo 141.1 LPAC). La actuación negligente de la interesada determina por sí misma que no se pueda trasladar a otro, en este caso la Administración regional, los efectos perniciosos producidos por su falta de atención y de cuidado en la custodia de sus pertenencias.
Con carácter general, la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial ha sido dictaminada favorablemente por el Consejo Jurídico por entender acreditado el nexo causal ("como consecuencia del funcionamiento del servicio público"), al resultar atribuible como inherente a alguno de los factores que la componen, como la actividad docente o la vigilancia o custodia de los alumnos, en aquellos casos en que los daños se producen durante el ejercicio de sus actividades docentes, derivadas de acciones de alumnos, que se encuentran bajo la vigilancia del centro escolar, siempre y cuando no medie -como en este caso- culpa o negligencia del profesor.
En este sentido, ya se dijo en nuestro Dictamen núm. 165/2008, para proponer la desestimación de la pretensión resarcitoria planteada, que "en el supuesto que nos ocupa queda patente que fue la propia profesora la que con su negligente conducta propició la sustracción, ya que, debidamente advertida por la Dirección del Centro del riesgo de posibles robos, no custodió personalmente sus pertenencias, dejando el bolso cerca de una ventana desde la que se divisaba perfectamente lo que había en el interior del aula y a través de la cual era posible acceder fácilmente a su interior".
De acuerdo con lo que acaba de quedar expuesto, se puede concluir que en la presente ocasión no ha quedado acreditada la realidad y efectividad del daño alegado y, en cualquier caso, que no cabe considerar que el perjuicio mencionado resultase antijurídico desde el momento en que la reclamante no atendió adecuadamente a la custodia y vigilancia de sus propios bienes. Por lo tanto, ello impide que se pueda declarar que la Administración regional haya incurrido en un supuesto de responsabilidad administrativa.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación presentada por considerar que no concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública, de manera concreta la realidad y efectividad del daño y, en todo caso, su carácter antijurídico.
No obstante, V.E. resolverá.
