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Dictamen nº 21/2016
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 25 de enero de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 28 de septiembre de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en nombre y representación de su hija, debida a accidente escolar (expte. 361/15), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 5 de mayo de 2015 x presenta en el Colegio Público de Educación Infantil y Primaria (C.E.I.P.) Pérez Villanueva, de Cehegín, una reclamación de indemnización por los daños sufridos por su hija x, fundamentada en la responsabilidad patrimonial que incumbe a la Administración de acuerdo con lo que se establece en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
El reclamante expone en su escrito que el día 26 de marzo de 2015 su hija sufrió una caída de las escaleras del autobús que la trasladaba de excursión, junto con otros alumnos de tercero de primaria, a la localidad de Totana. Ello le ocasionó un fuerte dolor que se acrecentó con el paso de los días, hasta que en el Servicio de Urgencias del Hospital de Caravaca de la Cruz le diagnosticaron un esguince. Como consecuencia, se le tuvo que escayolar la pierna y no pudo asistir al colegio durante dos semanas ni asistir, en consecuencia, a los exámenes que se celebraron en esos días.
Junto con la reclamación acompaña un informe clínico de urgencias, de 14 de abril de 2015, en el que se refleja como diagnóstico un esguince de tobillo; una factura de una clínica de fisioterapia de la localidad de Cehegín, fechada el 24 de abril de 2015, por importe de 20 euros, y una fotocopia cotejada del Libro de Familia, acreditativa de la relación de parentesco con la menor. Por tanto, y aunque no la menciona expresamente, debe entenderse que la cantidad que reclama asciende a esos veinte euros (20,00 euros) a los que se hizo alusión.
SEGUNDO.- Dicha documentación es remitida a la Consejería consultante el 15 de mayo junto con un informe de la Directora del centro educativo, de 22 de abril de 2015, en el que se explica que el accidente se produjo cuando la menor iba a descender del autobús que había llevado a los alumnos a La Santa de Totana. Cuando avanzaba por el pasillo del vehículo pisó en el hueco de la escalera trasera, que estaba cerrada, y cayó por ella. La tutora, que estaba junto a ella, intentó cogerla.
Los maestros comprobaron inmediatamente que no había sufrido ninguna lesión grave por la que tuvieran que acudir inmediatamente al centro médico, por lo que continuó sus actividades con normalidad. A la llegada, se informó a la madre de lo ocurrido, y desde entonces la alumna estuvo acudiendo al centro y participando en todo tipo de actividades con normalidad. No obstante, el 15 de abril la madre informó al centro de que la niña no acudiría en siete días porque tenía un esguince debido a la caída que sufrió el 26 de marzo.
De igual forma, se relacionan a los maestros y a la tutora de la alumna que se encontraban presentes en aquel momento.
TERCERO.- El Secretario General de la Consejería consultante, por delegación del Consejero, dicta una orden el 26 de mayo de 2015 por la que resuelve admitir a trámite la reclamación de responsabilidad interpuesta y designar instructora del procedimiento, lo que es debidamente notificado a la interesada junto con un escrito en el que se ofrece la información a la que se hace alusión en el artículo 42.4 LPAC.
CUARTO.- A instancias del órgano instructor, mediante escrito de 29 de mayo, se solicita a la Directora del Colegio que emita un informe complementario sobre el referido accidente.
QUINTO.- El 10 de junio siguiente se recibe la comunicación interior de la Directora con la que acompaña un informe, suscrito por ella misma el anterior día 5, en el que pone de manifiesto lo que sigue:
"RELATO DE LOS HECHOS:
Los alumnos de 1º, 2º y 3º de Primaria, realizaron la actividad extraescolar programada para el día 26 de marzo (...).
El autobús se detuvo al llegar a su destino: La Santa de Totana, los alumnos se quitaron los cinturones y se dispusieron a bajar del autobús en fila por la puerta delantera. La niña, al ir andando por el pasillo del mismo, pisó en el hueco de la escalera trasera y cayó por este. La tutora que se encontraba junto a ella intentó cogerla, frenando la caída al asirla por la camiseta. Los maestros comprobaron inmediatamente que no había sufrido ninguna lesión grave por la que tuvieran que acudir inmediatamente al médico, pues no presentaba ninguna herida, ni moratón ni inflamación alguna. La alumna continuó sus actividades con normalidad durante todo el día...".
Además, en dicho informe se reitera que la tutora cogió a la alumna por la camiseta, por lo que no llegó a caer de forma brusca. No obstante, sí que advirtió que al pisar en el hueco se pudo haber doblado ligeramente el tobillo.
De igual modo, se precisa que había un profesor junto a la bajada de la escalera delantera y una profesora junto al hueco de la escalera trasera. También se expone que el incidente fue totalmente fortuito, que ningún alumno la empujó ni hubo ningún atropello a la hora de salir, sino que los escolares iban dejando el vehículo ordenadamente y respetando su turno y su espacio. Los maestros no observaron ninguna deficiencia ni irregularidad ni el estado del autobús ni en la ubicación del hueco de la escalera trasera.
Por último, se expresa la opinión de que el accidente fue inevitable, que se produjo por un descuido de la alumna y que quizá pudo influir la poca destreza motriz que demuestra en sus movimientos, en el desarrollo de actividades físicas como andar, correr y saltar.
SEXTO.- Con fecha 26 de junio de 2015 se confiere al reclamante el correspondiente trámite de audiencia a los efectos de que pueda formular las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que tenga por convenientes. Sin embargo, no consta que el interesado haya hecho uso de ese derecho.
SÉPTIMO.- El día 23 de septiembre de 2015 se formula propuesta de resolución desestimatoria por entender que no existe nexo causal entre el funcionamiento del servicio público educativo y los daños sufridos por la menor.
Concluida la tramitación del expediente, e incorporados los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría, se recaba el Dictamen de este Órgano consultivo, en cuyo registro tuvo entrada el día 28 de septiembre de 2015.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La reclamación se ha interpuesto por persona interesada, esto es, el padre de la alumna perjudicada cuya condición acredita con la copia compulsada del Libro de Familia que aportó al procedimiento, al ostentar su representación legal de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 162 del Código Civil.
Por otro lado, la Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la pretensión indemnizatoria e imputarse el daño a los servicios públicos de su competencia.
II. Desde el punto de vista temporal, la reclamación se ha presentado dentro del plazo de un año que la Ley concede para que los perjudicados deduzcan su pretensión ante la Administración, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 142.5 LPAC.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
Desde un primer momento puede afirmarse la conformidad de este Consejo Jurídico con la propuesta de resolución que se somete a su consideración, dado que no se advierte que concurran en el presente supuesto todos los requisitos que la LPAC exige para que se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración pública educativa.
Para alcanzar esa decisión basta recordar, de acuerdo con lo que se dispone en el artículo 139 LPAC, que cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, éstos tienen el derecho a que la Administración les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Para que ello resulte procedente, el daño tiene que ser efectivo y evaluable económicamente con relación a una persona o grupo de personas. Además, debe darse la circunstancia de que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.
Ahora bien, el Consejo Jurídico debe destacar, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999).
Por otro lado, el Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el número 229/2001, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que "deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan, legalmente establecidos en los artículos 139 a 146 LPAC".
En el párrafo precedente se ha hecho alusión de manera genérica a los daños que puedan sufrir los escolares en los centros públicos. Sin embargo, a la hora de proceder al análisis de cualquier reclamación de responsabilidad patrimonial de esta naturaleza se debe verificarse, en primera instancia, si el hecho generador del daño alegado forma parte de las actividades propias del servicio público más que si el acto dañoso se ha producido en el propio recinto del centro educativo, ya que no cabe sostener la imputación por posibles daños que encuentren su causa en actuaciones diferentes de las que sean objeto de prestación pública. Por lo tanto, más que prestar atención al espacio físico donde pudo producirse el perjuicio hay que atender a su conexión con las prestaciones propias del servicio educativo.
Dado que no existe una norma administrativa que determine cuál es el ámbito de funcionamiento de este servicio público, se debe entender que comprende los períodos de tiempo en que los alumnos se hallan bajo el control o vigilancia del profesorado del centro, desarrollando actividades escolares o extraescolares y complementarias, como dispone el artículo 1903 del Código Civil, que regula, entre otras, la responsabilidad de las personas o entidades que sean titulares de un centro docente de enseñanza no superior por los daños y perjuicios que causen sus alumnos menores de edad.
Con carácter general, las distintas normas administrativas coinciden en definir las actividades escolares como las propiamente lectivas o formativas, es decir, las que se desarrollan durante el horario escolar en los edificios del centro, lo que incluye los descansos y los recreos.
Por otra parte, las normas que se refieren a las actividades complementarias y extraescolares vienen constituidas por el artículo 51 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación y por el artículo 88 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. De igual modo, por las diversas disposiciones autonómicas que regulan la implantación y desarrollo de las diferentes niveles, etapas, ciclos y grados del sistema educativo y, con carácter supletorio, por lo que se dispone en el Real Decreto 1694/1995, de 20 de octubre, por el que se regulan las actividades escolares complementarias, las actividades extraescolares y los servicios complementarios de los centros concertados.
En el ámbito de la Región de Murcia, la Resolución de la Dirección General de Infraestructuras y Promoción Educativa, de 13 de septiembre de 2012, sobre actividades escolares complementarias, actividades extraescolares y servicios escolares en los colegios privados concertados de la Región de Murcia, determina que son actividades escolares complementarias las establecidas por el colegio como complemento de la actividad escolar, a desarrollar en horario lectivo y en las que puede participar el conjunto de los alumnos del grupo, curso, ciclo, o nivel educativo concertado al que vayan dirigidas (art. 5.1).
Por otro lado, precisa que son actividades extraescolares las establecidas por el colegio, dirigidas a los alumnos del mismo, a realizar en el intervalo de tiempo comprendido entre la sesión de mañana y de tarde del horario lectivo, así como las que se realicen antes o después del citado horario (art. 6.1).
Aunque dicha resolución se refiera a las actividades complementarias y extraescolares que se desarrollen en colegios privados concertados de la Región, no cabe duda de que las definiciones a las que se ha hecho referencia deben aplicarse a las actividades de la misma naturaleza que se desarrollen en los colegios públicos. En este mismo sentido, ya tuvo ocasión de señalar el Consejo Consultivo de Andalucía, en su Dictamen núm 14/1998, de 12 de marzo, que "... junto a la transmisión de saberes y enseñanzas propias de los distintos niveles, etapas, ciclos y grados del sistema educativo, el servicio público de referencia ha asumido como propio un amplio abanico de actividades, no necesariamente tipificadas por el ordenamiento jurídico en pos de lograr el pleno desarrollo de la personalidad de sus usuarios, a cuyo fin han de tender los centros docentes en su desenvolvimiento".
Una vez que ello ha quedado precisado, conviene recordar que en el desarrollo de cualquiera de esos tipos de actividades escolares, es decir, tanto las complementarias como las extraescolares, pueden hacer surgir el deber de la Administración de indemnizar siempre que se haya producido un daño y se haya colocado al alumno en una situación de riesgo indebido o se aprecie una falta de diligencia necesaria en la conducta de los docentes encargados de la vigilancia de los menores. No puede olvidarse que en esas ocasiones el centro escolar asume el deber de organización de la actividad y corresponde a los profesores y maestros el deber de asegurar la vigilancia y control de los alumnos. En este sentido, ya declaró el Tribunal Supremo, en sentencia de 26 de febrero de 1998, que "durante el desarrollo de las actividades escolares, extraescolares y complementarias el profesorado tiene el deber de observar la diligencia propia de los padres de familia".
Pero, sin embargo, también es abundante la doctrina sentada por el Consejo Jurídico que, reiteradamente, ha propugnado la ausencia de la relación de causalidad cuando los hechos se producen de manera fortuita, y no por falta de la vigilancia exigida al profesorado (por todos, los Dictámenes números 40/2002 y 8/2003).
Esa es la apreciación que debe prevalecer en este caso, en el que se ha dejado constancia de que el accidente se produjo cuando el autobús en el que era trasladada junto con sus compañeros a la localidad de Totana, para disfrutar de una actividad escolar complementaria, se detuvo y la menor se dispuso a bajar del autobús caminando en fila por el pasillo del vehículo, para descender por la puerta delantera.
Entonces la niña pisó en el hueco de la escalera trasera y cayó por él. La tutora, que se encontraba junto a ella, intentó cogerla y, aunque no pudo hacerlo, sí que logró de ese modo frenar el impulso la caída al asirla por la camiseta. Ello evitó que cayera de forma brusca.
Los maestros comprobaron inmediatamente que no había sufrido ninguna lesión grave por la que tuvieran que acudir inmediatamente al médico, pues no presentaba herida, moratón ni inflamación alguna. De hecho, la alumna continuó sus actividades con normalidad durante todo el día.
La información proporcionada por la Directora del centro, y no puesta en tela de juicio en ningún momento por el reclamante, ha permitido entender que había un profesor junto a la bajada de la escalera delantera y, como se ha dicho, una profesora junto al hueco de la escalera trasera que vigilaban que el descenso de los escolares se realizase de forma ordenada y tranquila.
Por esa razón, se debe compartir la opinión de la responsable del colegio cuando manifiesta que el incidente fue totalmente fortuito, ya que los escolares fueron abandonando el vehículo ordenadamente y respetando su turno y el espacio necesario, y que ningún alumno empujó a la menor ni hubo ningún atropello a la hora de salir.
De otra parte, los maestros no observaron ninguna deficiencia ni irregularidad ni el estado del autobús ni en la ubicación del hueco de la escalera trasera, por lo que no se puede sostener que ese pudiera ser el motivo que ocasionara la caída. De manera contraria, ya ha expresó la Directora su opinión de que el accidente fue inevitable, que se produjo por un descuido de la alumna y que quizá pudo influir la poca destreza motriz que demuestra en sus movimientos y en el desarrollo de actividades físicas.
Debe entenderse, como conclusión, que si bien es cierto que el daño existe y se acredita en este caso y, además, que se produce con ocasión de la prestación del servicio público educativo, no lo fue como consecuencia de su funcionamiento y, por tanto, la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y dicho funcionamiento impiden que los hechos aquí examinados desencadenen la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por considerar que no se ha acreditado la relación de causalidad que debe existir entre el funcionamiento del servicio educativo regional y el daño que se alega.
No obstante, V.E. resolverá.
