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Dictamen nº 40/2016
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 15 de febrero de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Presidencia (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 5 de febrero de 2016, sobre Proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 25/1990, de 3 de mayo, por el que se desarrolla la Ley 7/1985, de 8 de noviembre, de Honores, Condecoraciones y Distinciones de la Región de Murcia (expte. 31/16), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Por la Oficina de Protocolo y Relaciones Públicas se realizó propuesta para la aprobación del Proyecto, remitiendo su texto inicial a la Secretaría General, junto con la Memoria de Análisis de Impacto Normativo abreviada (22 de enero de 2016).
SEGUNDO.- El texto fue informado favorablemente por el Servicio Jurídico de la Consejería consultante (25 de enero de 2016) y por la Dirección de los Servicios Jurídicos (2 de febrero de 2016).
TERCERO.- Consta el texto del Proyecto definitivo, autorizado por diligencia de la Secretaria General de 28 de enero de 2016, y una propuesta de acuerdo al Consejo de Gobierno, con la antefirma de la Consejera de Presidencia, sin fecha y sin firma.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Sobre el Carácter del Dictamen
El Proyecto consultado tiene por finalidad, según su Preámbulo, regular las características físicas, inscripción y símbolos gráficos de nuevas medallas, y se configura como una modificación del Decreto 25/1990, por el que se desarrolla la Ley 7/1985, de 8 de noviembre, de Honores, Condecoraciones y Distintivos de Región de Murcia, de lo cual resulta que, según la previsión del artículo 12.5 LCJ, el Dictamen tiene carácter preceptivo, al ser un Decreto de desarrollo de Ley regional.
SEGUNDA.- Sobre la habilitación por norma con rango de Ley y el procedimiento.
I. El artículo Único.2 de la Ley núm. 3/2015, de 17 de febrero, modificó la 7/1985, de 8 de noviembre, de Honores, Condecoraciones y Distintivos de Región de Murcia y, entre otros, introdujo el artículo 12 bis con el siguiente tenor literal, en lo que ahora interesa:
"1. La Medalla a las víctimas del terrorismo de la Región de Murcia se otorgará para rendir homenaje a las víctimas fallecidas, secuestradas o que hayan sufrido daños físicos y/o psíquicos o secuelas de cualquier tipo, como consecuencia de actos terroristas cometidos en el territorio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, o en cualquier otro lugar del territorio español o en el extranjero, siempre que en este caso ostenten la condición política de murciano en el momento de la comisión del acto terrorista o con anterioridad al 4 de diciembre de 2009.
2. La Medalla de reconocimiento en la lucha contra el terrorismo de la Región de Murcia se otorgará para rendir homenaje a entidades, instituciones y personas físicas o jurídicas que hayan realizado o realicen notorias actividades dirigidas a paliar las consecuencias negativas que los actos terroristas hayan producido en las víctimas o en sus familiares, o que, en los momentos inmediatamente posteriores al atentado, hayan auxiliado a estas mediante actuaciones meritorias de carácter singular que impliquen riesgo notorio, solidaridad excepcional o que superen el estricto cumplimiento de sus obligaciones y deberes (...)".
Esta modificación entró en vigor el 21 de febrero de 2015 (Disposición final segunda de la Ley 3/2015, ya citada), autorizando al Consejo de Gobierno para que dictara las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución (Disposición final primera), redundando así en lo previsto en la Disposición final de la Ley 7/1985.
A la vista de la finalidad del Proyecto consultado y de que se configura como una modificación del Decreto 25/1990, por el que se desarrolla la Ley 7/1985, resulta que existe habilitación y que su forma es la que corresponde.
II. El procedimiento para la tramitación de un proyecto de disposición reglamentaria como el consultado viene establecido en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, y disposiciones concordantes.
Vistas las actuaciones realizadas cabe formular una objeción esencial a estos efectos, y apuntar otras cuestiones de interés.
La primera es en relación al trámite de audiencia. De conformidad con el artículo 53.3,d) de la Ley 6/2004, elaborado el texto de un proyecto de disposición general que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, el órgano directivo impulsor lo someterá al trámite de audiencia, bien directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, que los agrupen o los representen, y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. El informe del Servicio Jurídico dice que no es necesaria la audiencia porque el Proyecto no afecta a derechos e intereses de ningún colectivo y que, de hacerse una interpretación excesivamente purista del citado artículo 53.3,d, sólo estarían exentos de audiencia las disposiciones organizativas. Se contraponen, por tanto, dos tipos de disposiciones: aquellas que producen efectos ad extra, incidiendo en los intereses de los ciudadanos, frente a las otras que simplemente regulan con efectos ad intra la organización interna de la Administración, en cuyo caso no se precisa la audiencia de terceros. La exigencia del trámite de audiencia no es una cuestión puramente formal, sino que materialmente encuentra su fundamento en los principios constitucionales a los que la Administración se sujeta, y en el derecho de participación en los asuntos públicos consagrado en el artículo 105 CE. De ahí que el cumplimiento de los requisitos formales, en particular la audiencia por su función constitucional, deba exigirse con rigor y cautela. Para determinar el alcance de la obligación, la jurisprudencia tiene en cuenta el especial objeto de la norma, incidiendo en que ésta sea o no indiferente para el ciudadano (STS, 24 de noviembre de 2009 la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, recurso de casación núm. 4035/2005) y, por mínima que sea, la incidencia del Proyecto dictaminado en los intereses de los ciudadanos sí existe. Piénsese si tendría algún sentido la norma si careciese del efecto que le exige la Ley a la que desarrolla, cual es "rendir el homenaje debido a las víctimas murcianas del terrorismo" (Exp. de Mot. Ley 3/2015), lo cual se traduce en un reconocimiento moral.
La cuestión entonces es si ese reconocimiento moral que a través de las medallas se quiere expresar estaría comprendido en el concepto de interés legítimo a que se refiere el artículo 53.3,d) de la Ley 6/2004 y, aunque tradicionalmente se ha excluido del concepto de interés todas aquellas ventajas que no fueran reales y actuales, no faltan opiniones para las cuales el interés moral es también interés legítimo y, como tal, susceptible, desde una perspectiva genérica, de producir las consecuencias jurídicas inherentes a dicho concepto, existiendo también resoluciones jurisprudenciales que así lo afirman. A este respecto, la STS de 8 de abril de 1994 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección2ª, Recurso núm. 62/1992) afirma que el interés existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico, "o incluso de índole moral", añadiendo que ese interés legítimo, que abarca todo interés material o moral que pudiera resultar beneficiado con la pretensión ejercitada (siempre que no se reduzca a un simple interés por la legalidad), puede prescindir ya de las notas de personal y directo a las que se refería la legislación preconstitucional.
Así acotados los términos de la deliberación, el encuadramiento en ellos del problema planteado lleva a tener que negar la afirmación vertida en el informe del Servicio Jurídico, al afectar el Proyecto a los derechos e intereses de las víctimas del terrorismo, lo que conduce, a su vez, a afirmar que existe interés legítimo y sería necesaria la audiencia del artículo 53.3,d) de la Ley 6/2004.
Siendo ello así, habría que atenerse al artículo 62.2 de la LPAC, con la consecuencia de nulidad de pleno derecho del reglamento en caso de omitirla, sin que cupiese la mera anulabilidad, a diferencia de lo que ocurre con los actos. Y aunque existe en la doctrina cierta tendencia a replantear la inflexibilidad de tal criterio a la luz del principio de proporcionalidad (de lo que en cierto modo es prueba el artículo 133.4, párrafo 2, inciso inicial, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), lo cierto es que la jurisprudencia mantiene como doctrina general hasta ahora que no es aplicable a las disposiciones generales la distinción entre nulidad y anulabilidad que rige para los actos administrativos y, por lo tanto, no puede aceptarse la concurrencia en ellas de infracciones determinantes de mera anulabilidad, con la inevitable consecuencia de la imposibilidad de subsanación de los defectos formales de que adolezcan (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, de 12 mayo 2015).
Ello permite afirmar la necesidad de dar audiencia a las entidades interesadas con anterioridad a la aprobación del Proyecto por el Consejo de Gobierno.
Como cuestiones adicionales sobre el procedimiento debe decirse que en la parte expositiva del Proyecto, y en otros documentos, se dice que consta un informe de la Oficina de Publicidad Institucional que, sin embargo, no figura, y se afirma igualmente que consta el informe de la Vicesecretaría, que tampoco está en el expediente, siendo estas omisiones que también se deben subsanar, igual que no procede que figuren documentos sin fecha ni firma.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Subsanadas las insuficiencias expresadas, puede elevarse a la consideración del Consejo de Gobierno el Proyecto consultado.
No obstante, V.E. resolverá.
