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Dictamen 59/2016
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 7 de marzo de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Blanca, mediante oficio registrado el día 14 de diciembre de 2015, sobre revisión de oficio del acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 21 de febrero de 2013, relativa a otorgamiento de licencias provisionales (expte. 446/15), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 2 de noviembre de 2015, el Secretario del Ayuntamiento de Blanca emite un informe a la vista de la tramitación de la licencia de actividad AAU-87-14 y del estado de las licencias urbanísticas y de actividad tramitadas por la mercantil --, en el que concluye "la necesidad de tramitar ex artículo 102 de la Ley 30/1992, la revisión de oficio por nulidad de pleno derecho del acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 21/2/2013 por el que se procedía otorgar prórroga hasta el 31/12/2015 la licencia provisional para instalación de planta de trituración y clasificación de áridos y planta de fabricación de hormigón".
El informe considera las siguientes actuaciones:
Por acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 13 de noviembre de 1996 se otorgó licencia de obra provisional para trituración y clasificación de áridos y para elaboración de hormigón en el paraje Solana de San Ginés con una duración de 10 años (hasta el año 2006), si bien por Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia núm. 293/2000, de 22 de marzo, ratificada por el Tribunal Supremo (Sentencia de 9 de junio de 2003), se declaró la nulidad de la licencia de obra provisional y de la licencia de actividad de la planta de hormigón.
Por Orden de 22 de mayo de 2002 del titular de la Consejería competente en materia de urbanismo se otorgó autorización de interés social a la planta de trituración, condicionada a que previamente se produjese la anulación definitiva o revocación de la licencia de usos provisionales. La Sentencia núm. 763/2008, de 19 de septiembre, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ Región de Murcia declara la conformidad a derecho de la citada Orden.
Por acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 21 de febrero de 2013 se otorgó prórroga de las licencias provisionales autorizadas por acuerdo del mismo órgano el 13 de noviembre de 1996 hasta el 31 de diciembre de 2015 respecto a las plantas de hormigón y trituración.
Tras lo cual, el informante sostiene que el referido acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 21 de febrero de 2013, por el que se concedía la prórroga de la licencia provisional de planta de hormigón y trituración otorgada por acuerdo anterior del mismo órgano de 13 de noviembre de 1996, es nulo de pleno derecho porque a su vez este último, que otorgaba las licencias provisionales, fue declarado nulo de pleno derecho por la sentencia firme ya citada. Hace referencia a que dicha prórroga de las licencias es un acto de contenido imposible, dado que no se puede prorrogar lo que no existe.
Expone que por ello se hace preciso incoar el procedimiento de revisión de oficio en virtud de lo establecido en el artículo 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC en lo sucesivo), ahora bien considera que la tramitación del citado expediente es "casi inútil y sin valor jurídico alguno, dado que los efectos del acto se producen hasta el 30 de diciembre de 2015, fecha en la que muy posiblemente no se habría ni terminado el procedimiento de revisión de oficio, lo que supondría que la declaración de nulidad tendría meros efectos formales, y no materiales, pues la ocupación ya no se estaría produciendo". Añade que aunque no haya plazo máximo para la revisión de oficio, no es posible ejercitarla cuando por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.
Finalmente, se examinan los aspectos relativos a la competencia para acordar la revisión de oficio, que atribuye a la Alcaldía por corresponderle el otorgamiento de las licencias, y sobre el procedimiento para la revisión de oficio.
SEGUNDO.- A propuesta de la Alcaldía, la Junta de Gobierno Local, en su sesión de 5 de noviembre de 2015, acordó iniciar el procedimiento de revisión de oficio del acuerdo anterior del mismo órgano de 21 de febrero de 2013, por el que se procedía otorgar la prórroga hasta el 31 de diciembre de 2015 de la licencia provisional para instalación de planta de trituración y clasificación de áridos y planta de fabricación de hormigón, acordando también otorgar un trámite de audiencia al titular de la misma.
TERCERO.- El 4 de diciembre de 2015 (de certificación en la Oficina de Correos), x, en calidad de Consejera Delegada de la mercantil --, presenta alegaciones en las que manifiesta, entre otros aspectos:
1. La planta de trituración y clasificación de áridos ha tenido en todo momento licencia de apertura, pues ésta no fue anulada por los Tribunales.
2. Cuando recayó la Sentencia del TSJ Región de Murcia (se refiere a la Sentencia núm. 293/2000), que declaraba la nulidad de la licencias provisionales, -- solicitó la autorización como instalación de interés social ante la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, que le fue concedida con fecha 22 de mayo de 2002, tal y como se recoge en el Antecedente Quinto del informe del Secretario de la Corporación. Dicha Orden fue impugnada ante el Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia y fue declarada conforme a derecho. Una vez obtenida la autorización de interés social, para la legalización se solicitó ante el Ayuntamiento licencia de obras para la instalación de la planta de machaqueo y trituración de áridos, así como de aseos y naves para resguardo de maquinaria, todo ello en la Cantera La Solana de San Ginés. Se acompaña la solicitud que tuvo entrada en el Ayuntamiento el 7 de agosto de 2003, acompañada de dos proyectos de obras según refiere. Asimismo expone que el Ayuntamiento le indicó que era mejor esperar a la resolución del recurso contencioso administrativo frente a la autorización concedida por la Consejería, si bien tras la resolución judicial favorable no se ha dado trámite a la petición de tal licencia.
3. Sostiene que la planta de trituración y machaqueo de áridos siempre ha tenido licencia de apertura y que el Ayuntamiento está obligado a tramitar la licencia de obras que fue solicitada en el año 2003. Mientras tanto entiende que no procede el cierre puesto que se encuentra en trámite de legalización y supondría la pérdida de muchos puestos tanto directos, como indirectos. Asimismo expone respecto a la planta de hormigón, que se están realizando los trámites ambientales oportunos, tras lo cual se solicitará la autorización como instalación de interés social.
Finalmente, solicita el archivo del presente expediente y que se acuerde dar trámite a la solicitud de licencia en su día presentada para la legalización de la instalación.
CUARTO.- El 10 de diciembre de 2015, el Secretario de la Corporación propone la declaración de nulidad de pleno derecho del acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 21 de febrero de 2013 por el que se otorga la prórroga -hasta el 31 de diciembre de 2015- de la licencia provisional para instalación de planta de trituración y clasificación de áridos y planta de fabricación de hormigón, en virtud de lo previsto en los artículos 62 y 102 LPAC.
QUINTO.- Por oficio de 10 de diciembre de 2015 se comunica al titular de la licencia que se ha procedido a la suspensión del procedimiento de revisión de oficio hasta tanto se emita Dictamen por este Consejo Jurídico en los términos previstos en el artículo 42.5,c) LPAC.
SEXTO.- Además, se incorporan las siguientes actuaciones relativas al expediente de prórroga de la licencia:
El escrito de 6 de febrero de 2013 de x, en representación de -- y de --, en el que solicita la renovación de la licencia provisional 11/96 para la apertura de una planta de trituración y clasificación de áridos y una planta de fabricación de hormigón hasta el 31 de diciembre de 2015, al tener concedida la prórroga de la cantera hasta la indicada fecha.
La certificación del acuerdo de la licencia provisional otorgada el 13 de noviembre de 1996 para una planta de fabricación de hormigón y una planta de trituración y clasificación de áridos, condicionada a su demolición cuando lo acuerde el Ayuntamiento, sin derecho a indemnización e inscribirse en el Registro de la Propiedad tales condiciones, aceptadas por el peticionario, conforme a lo dispuesto en el artículo 136 del entonces vigente Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril.
Los informes favorables del Secretario de la Corporación y del arquitecto municipal y el acuerdo de la Junta de Gobierno Local, adoptado en su sesión de 21 de febrero de 2013, por el que se prorroga la licencia de obras/instalación provisional otorgada por acuerdo del mismo órgano de 13 de noviembre de 1996 (expediente 13/1996) para instalación de planta de trituración y planta de fabricación de hormigón sujeta, entre sus condiciones, a un plazo de vigencia, concretamente hasta el 31 de diciembre de 2015.
SÉPTIMO.- Con fecha 14 de diciembre de 2015 (registro de entrada) se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Corresponde al Consejo Jurídico la emisión de Dictamen preceptivo en la revisión de oficio de los actos administrativos de las Corporaciones Locales en supuestos de nulidad de pleno derecho, vicios que se alegan en el presente expediente, según establece el artículo 102.1 LPAC, en relación con el 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ); específicamente en materia de urbanismo, el artículo 46 del Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (normativa en vigor cuando se dicta el acto cuya revisión se insta) establece que las Entidades Locales podrán revisar de oficio sus actos y acuerdos en materia de urbanismo con arreglo a lo dispuesto en la legislación de régimen jurídico de las Administraciones Públicas. En igual sentido el vigente artículo 60 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre.
De igual modo, la aplicación de este régimen general a la revisión de los actos administrativos de las Corporaciones Locales está prevista en el artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en lo sucesivo LBRL), que señala: "Las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común".
Y, finalmente, el artículo 280 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia, que deroga al Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, establece que cuando los actos de edificación o uso del suelo estuviesen amparados en licencia que de forma grave o muy grave infrinja la normativa urbanística en vigor en el momento de su concesión, se dispondrá la revisión por el Ayuntamiento de oficio o a instancia de parte, distinguiendo que en supuestos de nulidad se procederá en los términos previstos en el artículo 102 LPAC, previo Dictamen favorable del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, y en supuestos de actos anulables se procederá de conformidad con lo previsto en el artículo 103 de la citada Ley, procediendo a su previa declaración de lesividad.
SEGUNDA.- Sobre el procedimiento seguido y el órgano competente para la declaración.
El artículo 102.1 LPAC establece que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo Dictamen favorable del Consejo de Estado u Órgano Consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa, o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en su artículo 62.1 de la misma Ley.
En el presente caso la iniciación del procedimiento ha sido de oficio, habiéndose otorgado trámite de audiencia a la titular de la licencia prorrogada (la mercantil --), que ha formulado alegaciones en el sentido de que se archive el expediente y se resuelva la petición para su legalización presentada en el año 2003, tras obtener la autorización como instalación de interés social para la planta de trituración de áridos. No obstante, se desconoce si en relación con tales licencias se han personado en el Ayuntamiento otros interesados, a los que igualmente habría de otorgarse un trámite de audiencia, observación que cobra aún más relevancia a tenor de la Sentencia del TSJ Región de Murcia, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 23 de abril de 2007, que reconoce al Ayuntamiento de Abarán que se le tenga por parte interesada en los expedientes abiertos a la cantera de Solana de San Ginés.
De otra parte, al haberse iniciado el procedimiento de oficio, el transcurso de los tres meses sin haberse notificado la resolución produce la caducidad del mismo, por lo que el órgano consultante ha adoptado el acuerdo de suspensión durante el tiempo que media entre la petición de nuestro Dictamen y su emisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 42.5,c LPAC para los casos que deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución, habiéndose notificado dicha suspensión a la mercantil interesada, en su condición de titular de la licencia.
Ha de realizarse una observación sobre el órgano competente para la declaración de nulidad de pleno derecho. En este sentido, aunque el acto proceda de otro órgano municipal, al tratarse de un Ayuntamiento al que no le es de aplicación el régimen de organización de los grandes municipios (Título X de la LBRL), este Órgano Consultivo ha señalado que corresponde al Pleno la declaración de nulidad de pleno derecho, conforme a la interpretación sistemática de los artículos 21.1,l), 22.2,k) y j) y 110.1 LBRL, según se ha señalado, entre otros, en los Dictámenes núms. 98 y 168 del año 2006. En igual sentido el Consejo de Estado (Dictamen 613/2010), los Consejos Consultivos de Andalucía (Dictamen 722/2014) y de Canarias (Dictamen 102/2014), así como la Comisión Jurídica Asesora del País Vasco (Dictamen 196/2010) y el Consejo Consultivo de Madrid (Dictamen 25/2012).
TERCERA.- Sobre el vicio de nulidad de pleno derecho invocado y si concurren los presupuestos para la revisión de oficio del acto cuya declaración de nulidad se propone.
Según la propuesta de resolución sometida a Dictamen, por acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 21 de febrero de 2013 se otorgó prórroga de la licencia provisional para instalación de planta de trituración y clasificación de áridos y planta de fabricación de hormigón otorgada por acuerdo anterior de 13 de noviembre de 1996, si bien dicha prórroga se debe a un error administrativo, dado que la licencia provisional había sido anulada en virtud de las resoluciones judiciales citadas (Sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ Región de Murcia, de 22 de marzo de 2000 y del Tribunal Supremo, de 9 de junio de 2003). Ergo, según refiere la propuesta elevada, la prórroga otorgada es nula de pleno derecho, al ser un acto de contenido imposible, porque no puede prorrogarse aquello que no existe. Aunque no concreta el apartado del artículo 62.1 LPAC en el que se entiende subsumido el vicio de nulidad de pleno derecho alegado, el razonamiento anterior conduce a que entienda que concurre el motivo previsto en el apartado c), referido a los actos que tengan un contenido imposible.
De acuerdo con nuestra doctrina, este último precepto tipifica los vicios de invalidez más graves y de mayor trascendencia en el ordenamiento jurídico-administrativo, gravedad máxima que trasciende al interés general o al orden público, determinando así que los actos que incurran en ellos puedan ser declarados nulos de pleno derecho (Memoria de este Consejo Jurídico correspondiente al año 2010).
Consideraciones previas.
Inicialmente es preciso realizar una observación atinente a que este Consejo no ha dispuesto de toda la documentación e información necesaria para poder determinar el alcance de la infracción cometida, teniendo en cuenta, de una parte, que no se ha enviado el expediente íntegro inicial (13/1996) en cuyo seno se adoptó el acuerdo de 13 de noviembre de 1996 sobre cuya prórroga versa la revisión de oficio; pero, igualmente, se desconocen las actuaciones posteriores de la titular de la licencia y del Ayuntamiento y otras Administraciones en atención a lo expresado por la mercantil interesada en su escrito de alegaciones (se solicitó nueva licencia en el año 2003, además de encontrarse en trámite otras actuaciones a las que hace referencia), todo ello con la finalidad de disponer de toda la información existente en el Ayuntamiento previa al acuerdo de 21 de febrero de 2013, cuya nulidad ahora se propone, y poder descartar que el acto viciado contenga elementos constitutivos de otro distinto (artículo 65 LPAC).
También se echa en falta una mayor valoración del vicio de nulidad alegado (actos de contenido imposible), teniendo en cuenta que nuestro sistema establece la anulabilidad como regla general de la ilegalidad del acto administrativo (artículos 63 en relación con el 103, ambos LPAC) y sólo como excepción de tal regla se admite que un acto ilegal sea nulo de pleno derecho. En la memoria de este Consejo Jurídico correspondiente al año 2010, ya citada, se destacó que en la apreciación de las nulidades de pleno derecho, según conocida doctrina y jurisprudencia, se ha de seguir una tendencia restrictiva, dado el carácter marcadamente estricto y riguroso de las causas que lo permiten declarar (Dictámenes 73/2001 y 54/2002), además de añadir que el instrumento de la revisión de oficio, al ser una medida tan drástica e implicar una potestad exorbitante, debe aplicarse con gran cautela. Ello obliga a interpretar con rigor los motivos de nulidad de pleno derecho contemplados en el artículo 62.1 LPAC y no convertir el procedimiento de declaración de nulidad recogido en el artículo 102 en un cauce ordinario o habitual de expulsión de los actos que hayan infringido el ordenamiento jurídico.
A mayor abundamiento, cabe señalar que la imposibilidad a la que hace mención el artículo 62.1,c) LPAC apunta más a aspectos materiales que jurídicos, y la imposibilidad jurídica, la ilegalidad, acarreará por regla general la anulabilidad (STS, Sala de lo Contencioso Administrativo de 19 de mayo de 2000).
Sin perjuicio de lo señalado, se coincide con el órgano proponente que el acuerdo de 21 de febrero de 2013 incurrió en una infracción del ordenamiento jurídico porque prorrogó una licencia provisional, de una parte, a una planta de hormigón que no la disponía con anterioridad (había sido anulada judicialmente), revistiendo gravedad dicho vicio, y de otra porque también prorrogó una licencia provisional a una planta de triturados también anulada con anterioridad, si bien en este último caso cabría considerar -para determinar el alcance de la infracción- que ya existía, al parecer, una autorización previa de la Consejería como instalación de interés social y que la mercantil había solicitado licencia (no ya con carácter provisional), desconociéndose si el Ayuntamiento había resuelto dicho expediente o si podía interpretarse que se resolvía con el acuerdo cuya revisión se insta, aunque se hubiera cometido el error de hacer referencia a la prórroga del acuerdo de 1996 y a su carácter provisional.
Pero, en todo caso, con independencia de si el acto cuya revisión se insta incurrió en una causa de nulidad de pleno derecho o anulabilidad, presupuesto para ello es determinar si es eficaz el acto cuya nulidad se insta.
Extinción del acto cuya nulidad se insta.
El artículo 102.1 LPAC establece, como presupuesto para la declaración de oficio de la nulidad de pleno derecho, que ha de versar sobre actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo. Es decir, la existencia de un acto administrativo que haya ganado firmeza es el primer requisito, que debe ser destacado en el presente caso.
Sin embargo, si atendemos al contenido del acto cuya nulidad se propone (acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 21 de febrero de 2013), la prórroga de la licencia provisional tenía como límite temporal el 31 de diciembre de 2015, es decir, en el momento de la emisión del presente Dictamen dicho acto se ha extinguido, porque su eficacia ha cesado definitivamente por el cumplimiento del plazo limitado en el tiempo que se le impuso en su condicionado. Así lo reconoce el mismo Secretario de la Corporación cuando expone que la tramitación del expediente de revisión de oficio es "casi inútil y sin valor jurídico alguno, dado que los efectos del acto se producen hasta el 30 de diciembre de 2015, fecha en la que muy posiblemente no se habría ni terminado el procedimiento de revisión de oficio, lo que supondría que la declaración de nulidad tendría meros efectos formales, y no materiales, pues la ocupación ya no se estaría produciendo".
A este respecto, si bien debe procederse a la anulación de los actos administrativos cuando concurran algunas de las causas previstas en el artículo 62.1 LPA, destruyendo así las situaciones jurídicas constituidas por los mismos, ello no es posible cuando los actos han desaparecido por haber agotado su eficacia (Dictamen del Consejo Consultivo de Extremadura 30/2008). Además, si la anulación supone la eliminación de los efectos que en su momento se produjeron (efectos ex tunc), cabría preguntarse qué efectos podrían desaparecer desde el inicio, convirtiéndose la declaración de nulidad en un acto sin virtualidad, todo ello sin perjuicio de las consecuencias de otro orden que pudiera acarrear un funcionamiento anormal del servicio público por haberse dictado el acto cuya nulidad se propone, si bien también ha de reconocerse que a dicho funcionamiento contribuyó la actuación de la mercantil solicitante de la licencia a la vista del contenido de su escrito de 6 de febrero de 2013.
Así pues, al haberse extinguido el acto cuya nulidad se propone y no justificar el Ayuntamiento que el mismo pudiera extender sus efectos más allá de la fecha indicada (el 31 de diciembre de 2015), puede afirmarse la pérdida del objeto del procedimiento de revisión de oficio, lo que constituye una causa que impide a la Administración resolver sobre el fondo del asunto, debiendo limitarse a hacerlo consignando la circunstancia que la ha provocado (art.42.1, párrafo 2, LPAC).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución sometida a Dictamen por los motivos señalados en la Consideración Tercera, sin perjuicio de la observación realizada en el último párrafo de esta mismo Consideración.
No obstante, V.S. resolverá.
