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Dictamen nº 271/2016
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de octubre de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 31 de julio de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por sustracción de motor de embarcación en puerto deportivo (expte. 310/15), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha 14 de enero de 2014, se presenta en el registro general de la Consejería de Fomento e Infraestructuras, una reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por x, por la que solicita una indemnización que no cuantifica, como consecuencia de los daños materiales sufridos por el robo de un motor fueraborda de su embarcación atracada en el punto de amarre núm.-- del Puerto de Mar de Cristal (Cartagena).
SEGUNDO.- El día 10 de febrero de 2014 se dirige escrito al reclamante para que subsane y mejore la reclamación en los aspectos reseñados en los folios 4 y 5 del expediente.
El requerimiento se atiende con la aportación de los documentos y con la información que se indican a continuación:
a) Copia de la documentación correspondiente a la embarcación.
b) Copia del DNI del interesado.
c) Copia de la póliza de seguro correspondiente a la embarcación.
d) Declara no haber percibido indemnización alguna por los hechos por los que se reclama, así como que no se siguen otras reclamaciones civiles, penales o administrativas por los mismos.
e) Cuantifica la indemnización que reclama en 2.738,99 euros, importe al que ascendería la adquisición de un motor idéntico al sustraído, según factura proforma que acompaña.
f) Para acreditar la veracidad de los hechos acompaña atestado de la Guardia Civil, instruido como consecuencia de la denuncia que se formuló el día 10 de enero de 2014 (folios 32 y 33 del expediente).
TERCERO.- Seguidamente el órgano instructor del expediente solicita informe preceptivo a la Dirección General de Transportes y Puertos, que fue evacuado el 26 de enero de 2015, por el Técnico responsable, según el contenido que, en síntesis, se indica a continuación:
1. Que el puerto de Mar de Cristal pertenece a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y que es gestionado por la misma a través de la Dirección General de Transportes y Puertos.
2. Que no se tuvo conocimiento de los hechos denunciados hasta la presentación de la reclamación.
3. Que en los últimos meses se han referido distintos casos de hurto en dicho Puerto, fundamentalmente por las noches o en fines de semana.
4. Que el hurto debió de producirse durante el período del día en el que no existe vigilancia sobre las instalaciones.
CUARTO.- En fecha 23 de abril de 2015 la instructora solicita al citado órgano directivo que se aclare si el servicio de vigilancia es un servicio que se debe prestar a los usuarios del Puerto, a lo que, por el mismo técnico que efectuó el primer informe, se responde del siguiente modo:
"Como continuación a nuestro informe de 21 de enero pasado, sobre el expediente de referencia, y a solicitud de la Jefa de Sección de Responsabilidad Patrimonial, debemos indicar que no existe un servicio de vigilancia específico en el Puerto Deportivo de Mar de Cristal, ni en ningún otro de los gestionados de forma directa por esta Dirección General.
Durante la jornada laboral ordinaria (de 08:00 a 15:30 horas, de lunes a viernes) presta sus servicios en el citado puerto un funcionario, con la categoría de Auxiliar de Explotación Portuaria, destinado en el Puerto de Cabo de Palos y en Comisión de Servicio en Mar de Cristal.
Entre las funciones del citado funcionario, evidentemente dentro de su jornada de trabajo, está el control y vigilancia de las instalaciones portuarias, en la medida que lo permita el resto de funciones que tiene asignadas. Fuera de este horario no existe servicio de vigilancia en ninguno de los puertos de gestión directa. Es todo cuanto he de informar sobre el asunto de referencia".
QUINTO.- Otorgado un trámite de audiencia al reclamante, éste formula escrito de alegaciones en el que se ratifica en su pretensión inicial, argumentando que la sustracción se produjo por la falta de vigilancia del puerto que explota de forma directa la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
SEXTO.- Seguidamente se dicta propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial, al considerar el órgano instructor que no existe relación de causalidad entre el hecho acaecido y el funcionamiento del servicio público de puertos.
En la fecha y por el órgano indicados en el encabezamiento del presente se solicitó de este Consejo Jurídico la emisión de su preceptivo Dictamen, acompañando el expediente e índice de documentos del mismo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter de este Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración Regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, en relación con el 12 del Real Decreto 429/93, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial de la Administraciones Públicas (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. El procedimiento de responsabilidad patrimonial se ha iniciado a instancia de parte interesada, de acuerdo con lo previsto en el artículo 4.1 RRP.
En cuanto a la legitimación pasiva, el puerto de Mar de Cristal pertenece a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, siendo gestionado a través de la Dirección General de Transportes y Puertos.
II. La acción se ha ejercitado dentro del año de producido el hecho causante del daño, de conformidad con lo previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
III. Finalmente, el examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos.
TERCERA.- Sobre la concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad de la Administración.
Según el artículo 139 LPAC, cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley.
La reclamación por el robo de un motor fueraborda de la embarcación titularidad del reclamante se ejercita frente a la Administración regional por pertenecerle el puerto de Mar de Cristal, donde tenía amarrado el barco (punto núm. -), y considerar el interesado que no se desplegó una adecuada vigilancia, por lo que se infiere que atribuye a aquélla una suerte de culpa in vigilando.
En cambio, para el órgano instructor ni ha quedado demostrado el robo del motor, ni tampoco que el servicio prestado por la Dirección General de Transportes y Puertos incluya la vigilancia de las naves que amarran en sus instalaciones.
Sobre las imputaciones formuladas por el interesado que sustentan la reclamación sobre la base de la titularidad de la instalación, ha de realizarse una primera consideración atinente a que mantener, sin más, que cualquier objeto sustraído en instalaciones públicas, en general, puede desplegar los efectos indemnizatorios de la responsabilidad patrimonial constituiría una interpretación desmesurada de este instituto jurídico, puesto que este Consejo Jurídico ha destacado que el instituto de la responsabilidad patrimonial no puede desnaturalizarse de manera que se convierta en un seguro a todo riesgo, convirtiendo a la Administración en un centro de imputación de cualquier lesión, que conduciría a la larga a la paralización de la vida, administrativa o no, ya que la simple coexistencia en el tiempo y en el espacio de acciones no ligadas causalmente, constituirían al titular del servicio en asegurador universal de cualquier contingencia; en tal sentido la STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 6ª, de 4 de mayo de 1998 y los Dictámenes 165/2008, 181/ 2007 y 154/2009 de este Consejo.
Por tanto, ha de analizarse si en el presente caso concurre un título de imputación suficiente para anudar el daño alegado al funcionamiento del servicio público; según se infiere del escrito de reclamación, dicho título se sustentaría en el hecho de que la Administración haya incumplido los servicios que tenía que prestar por el atraque del barco en el puerto deportivo de su titularidad (se supone que previo abono de la tarifa correspondiente, aunque tal circunstancia no ha quedado acreditada).
A este respecto se suscitan las siguientes cuestiones:
1ª) Sobre el hecho mismo de la sustracción del motor, que el reclamante la sitúa entre los días 26 de diciembre de 2013 y 7 de enero de 2014, cuya probanza cuestiona el órgano instructor, sólo se dispone del testimonio del reclamante, que posteriormente denunció el hecho ante el Puesto de la Guardia Civil de Cartagena, si bien no se aporta prueba testifical que lo acredite, puesto que la Dirección General de Carreteras y Puertos manifiesta en su informe que la reclamación constituía la primera noticia que tenía sobre la sustracción. Tampoco se aporta la factura del motor sustraído (la que se acompaña es proforma para la adquisición de otro motor). Por lo tanto, el hecho en sí de la sustracción no resulta probado, como sostiene el órgano instructor.
2ª) Sobre si la Administración incumplió o no sus servicios con respecto a los usuarios, habría que analizar el alcance que haya de darse a los "servicios generales de policía" a los que se refiere la Tarifa T-5, que han de abonar los usuarios de puertos gestionados por la Administración regional, si es que el interesado llegó a abonar dicha tarifa, pues ni se alega ni, obviamente, se prueba tal circunstancia. Para determinar tal alcance ya decíamos, en nuestro Dictamen 85/2016, que ante la ausencia de mayor regulación específica regional, ha de acudirse a lo establecido, para supuestos similares y en sus respectivos ámbitos territoriales, por el Estado y alguna Comunidad Autónoma. Y así, entre otros, se citaba el Dictamen núm. 433/2009, de 11 de junio del Consejo Consultivo de la Generalitat Valenciana, que, para un supuesto análogo al presente, expresó lo siguiente:
"Por tanto, dado que el presente expediente tiene por objeto delimitar la existencia o no de responsabilidad por sustracción de un vehículo, procede delimitar el alcance de la expresión "servicios generales de policía" para fijar si en ellos se comprende o no la vigilancia de las naves amarradas. Al respecto, y con ese objeto, tanto el reclamante como el órgano instructor por distintas vías se remiten a la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, así como al Reglamento de Servicio, Policía y Régimen de los Puertos y órdenes de la Dirección del Puerto.
La Ley estatal citada, al regular la prestación de los servicios portuarios (Sección 4ª del Capítulo Primero del Título II) da un alcance al término "policía" distinto al de vigilancia. En efecto, el artículo 66 establece que:
'1. Son servicios portuarios las actividades de prestación que tienden a la consecución de los fines que las Autoridades Portuarias se asignan... En todo caso tendrán este carácter los siguientes:
- Los servicios contra incendios, de vigilancia, seguridad, policía y protección civil portuarios, sin perjuicio de los que correspondan al Ministerio del Interior o a otras Administraciones Públicas'.
Por tanto, parece que la ´policía portuaria´ tendría un distinto alcance que la vigilancia del puerto frente a terceros".
De lo anterior se desprende que la noción de "servicios generales de policía" portuaria a que alude nuestra normativa regional se refiere a una obligación de la Administración portuaria de cuidar del buen orden general en el uso de las infraestructuras del puerto por parte de los usuarios del mismo, pero no alcanza a una vigilancia de las embarcaciones encaminada a velar por la integridad de las mismas o sus pertenencias por el mero hecho de estar amarradas en el puerto. Además ese específico servicio de vigilancia de las embarcaciones (que, de estar asumido por la Administración portuaria, vendría a configurarla como una especie de depositaria de las embarcaciones amarradas, lo que, como se apunta, no tiene soporte jurídico suficiente en la normativa portuaria), de llegar a prestarse con la antedicha específica finalidad, obligaría a la Administración a que el importe de la tarifa en cuestión fuera muy superior al que actualmente se exige; así como que el usuario del puerto, al ser conocedor de que en el mismo no se establece un control o una limitación en su acceso para los titulares de las embarcaciones, asume tal situación de riesgo al amarrar allí la suya, lo que, a su vez, debe ser ponderado por las compañías que aseguren los riesgos que a estos efectos puedan sufrir las correspondientes embarcaciones.
A mayor abundamiento cabe también señalar que, tal como se recoge en los Antecedentes del Dictamen de este Consejo Jurídico núm. 178/2014, el técnico de gestión del Servicio de Infraestructuras de la Dirección General de Carreteras y Puertos en un informe emitido el 19 de febrero de 2013, exponía, entre otras cuestiones, que "respecto a los servicios prestados por la Administración regional en el caso de la tarifa T.5 (embarcaciones deportivas y de recreo), expone que de conformidad con la Ley 3/1996, de 16 de mayo, de Puertos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y el Decreto Legislativo 1/2004, de 9 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales, la tarifa T5 comprende la utilización por las embarcaciones deportivas o de recreo, y por sus tripulantes y pasajeros, de las dársenas y zonas de recreo, de los servicios generales de policía y, en su caso, de las instalaciones de amarre y atraque en muelles y pantalanes". Aclarando que el servicio de policía prestado por el citado centro directivo es relativo al cumplimiento del buen orden dentro del puerto y de las leyes establecidas, así como de la limpieza del mismo. El contenido de este informe, debido al carácter general con el que está redactado, es extrapolable al supuesto que nos ocupa.
3ª) Finalmente, cabe advertir aquí que resultó decisiva la intervención de un tercero, de una entidad tal que rompe el necesario nexo causal con el funcionamiento de los servicios públicos; pues los hechos acaecidos con motivo de un robo constituyen un suceso ajeno al funcionamiento del puerto.
Se puede concluir, por tanto, que los daños y perjuicios cuya reparación pretende el interesado no se produjeron como consecuencia del funcionamiento del servicio portuario de la Administración regional, sino que, con ocasión del desempeño de dicho servicio, fueron ocasionados por un tercero.
Es claro que el daño, surgido con ocasión de la prestación del servicio público, ha sido producido por la comisión de un hecho delictivo por persona o personas desconocidas, actuación y persona sobre las que la Administración carece, obviamente, de deberes tuitivos o de vigilancia, lo que permite apreciar -se reitera- la ruptura del posible nexo causal que pudiera existir entre la actuación u omisión de la Administración y los daños sufridos. La conclusión contraria nos llevaría, como ha afirmado el Tribunal Supremo en numerosas sentencias (entre ellas la de su Sala 3ª de 27 de julio de 2002), a convertir a las Administraciones Públicas en aseguradoras de todos los riesgos sociales, dada la amplitud de los servicios que prestan y de las competencias que ostentan, lo que tendría una consecuencia perturbadora "para una correcta realización y progresiva ampliación de tales servicios públicos, pues el principio de solidaridad de riesgos, que late en el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración, con el fin de lograr un mejor reparto de los beneficios y cargas sociales, puede verse frustrado con interpretaciones extensivas del requisito del nexo causal".
La misma conclusión desestimatoria alcanza la Sentencia núm. 1177/2000, de 26 de julio, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana sobre un asunto similar (sustracción de moto acuática amarrada en un puerto público), en la que se razona que una de las exigencias de la responsabilidad patrimonial es la relación de causalidad, que entre el daño y el funcionamiento de los servicios debe existir una relación de causa a efecto en el sentido de que aquélla tenga su origen en éste y que ha de ser una relación directa, inmediata, sin interferencias de elementos extraños que pudieran influir en la alteración del nexo causal, alcanzando la siguiente conclusión:
"Llegados a este punto del debate, y teniendo en cuenta los hechos relatados, la zona del puerto de Denia donde se hallaba amarrada la moto, abierta y con amarre de uso público (donde no existía vigilancia específica), sin necesidad de entrar en consideración sobre los servicios que comprende la tarifa G-5 (...), ni la relación jurídica que la misma produce, podemos concluir que no cabe apreciar el nexo causal que se requiere para la concurrencia de la responsabilidad patrimonial y, por ello, de la pretensión indemnizatoria accionada, puesto que la causa del daño la produjo la intervención de un tercero que sustrajo la moto, lo que destruye la necesaria relación de causalidad para que prospere la acción indemnizatoria".
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria, al no concurrir la imprescindible relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público portuario y los daños alegados por el interesado.
No obstante, V.E. resolverá.
