Buscador de dictámenes del Consejo Jurídico de la Región de Murcia
Dictamen nº 325/2016
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 10 de noviembre de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Torre-Pacheco, mediante oficio registrado de entrada el día 3 de octubre de 2016, sobre resolución del contrato de consultoría y asistencia para la redacción del Plan General de Ordenación Urbana del Municipio de Torre-Pacheco (expte. 272/16), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 30 de julio de 2004 el Pleno del Ayuntamiento de Torre Pacheco adjudicó a "--" el contrato de consultoría y asistencia técnica para la redacción del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) del municipio, en los términos definidos en los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares y de Prescripciones Técnicas previamente aprobados, por un precio de 290.000 euros, más las mejoras indicadas por la adjudicataria en la oferta. El plazo de duración se fijaba en 24 meses, siendo susceptible de modificación o prórroga, de mutuo acuerdo entre las partes, para un período de hasta 20 meses más. Según los referidos Pliegos, la ejecución del contrato se preveía en cinco fases, con su respectivo plazo, en las que la adjudicataria debía entregar determinada documentación correspondiente a cada una de dichas fases.
SEGUNDO.- El 28 de septiembre de 2004 se formalizó el correspondiente contrato administrativo entre las partes, previa acreditación de la constitución de la preceptiva garantía.
TERCERO.- De la documentación remitida se desprende que la contratista presentó la documentación correspondiente a las tres primeras fases de ejecución (es decir, los documentos para la aprobación municipal del avance de planeamiento, de los criterios generales de planeamiento y de la aprobación inicial del PGOU, este último documento tras diversas incidencias, algunas motivadas por la necesidad de incorporar al expediente determinados informes ambientales).
CUARTO.- El 26 de febrero de 2009 el Pleno aprobó inicialmente el referido PGOU, lo que fue publicado en el BORM del 31 de marzo siguiente, acordando la apertura de un plazo de dos meses, a contar a partir del siguiente día hábil al citado, para información pública y presentación de alegaciones sobre el documento de aprobación inicial y sobre el informe de sostenibilidad ambiental adjunto al mismo.
QUINTO.- Según un informe obrante en el expediente remitido (documento nº 18), el 27 de junio de 2012 la contratista, con el fín de cumplir con su obligación de entregar la documentación necesaria para proceder a la aprobación provisional del PGOU, entregó documentación digitalizada de:
- Informe sobre las alegaciones presentadas.
- Planos de clasificación y usos globales.
- Planos de hidrología.
- Normas urbanísticas del PGOU.
- Catálogo de bienes y elementos protegidos.
SEXTO.- Según se desprende de diversos informes municipales y escritos de la contratista (documentos nº 18 a 24), a partir del 29 de agosto de 2013 (fecha del primer escrito municipal) los servicios técnicos y jurídicos municipales requieren en diversas ocasiones a la contratista la subsanación de deficiencias y carencias en la documentación reseñada y la presentación de otra adicional que aquéllos consideran procedente para cumplir con la fase del contrato correspondiente a la aprobación provisional del PGOU, contestando la contratista con la presentación de diversa documentación al respecto, además de con escritos en los que, en síntesis, expresa, bien que sólo puede presentar cierta documentación si el Ayuntamiento se la facilita previamente digitalizada, bien que no ha de presentar cierta documentación a la escala requerida por los servicios municipales, bien que ha cumplido adecuadamente su obligación de informar sobre las alegaciones presentadas, correspondiendo al Ayuntamiento acordar su estimación o no y luego proseguir con los servicios contratados, lo que es rebatido en diversos informes de los servicios jurídicos y técnicos municipales. Según el informe técnico municipal de 28 de diciembre de 2015 (documento nº 24), la última documentación presentada por la contratista en el Ayuntamiento relativa a la aprobación provisional lo fue el 1 de diciembre de 2015 (el 24 de noviembre anterior en un registro de la Administración del Estado, doc. 23), y seguía adoleciendo de determinadas deficiencias y omisiones. El último informe técnico municipal (doc. nº 32), de 25 de mayo de 2016, se remite a los informes previos (varios de ellos no obrantes en la documentación remitida, como tampoco todos los escritos presentados por la contratista).
SÉPTIMO.- Tras declarar el Concejal Delegado de Hacienda y Comunicación la caducidad de dos procedimientos iniciados en su día con el objeto de declarar la resolución del contrato por incumplimiento de la contratista de su obligación de presentar de forma completa y correcta, con arreglo a los pliegos contractuales, la documentación necesaria para que el Ayuntamiento proceda a la aprobación provisional del PGOU (fase 4ª del contrato), mediante Providencia de 12 de julio de 2016 dicho Concejal Delegado acordó la iniciación de un nuevo procedimiento con el mismo objeto, con la incorporación al mismo de las actuaciones realizadas en los caducados, con remisión a los informes jurídicos y técnicos emitidos al respecto, así como al informe de la Intervención municipal sobre la procedencia de la incautación de la garantía, otorgando un plazo de diez días para audiencia del contratista y avalista, lo que fue notificado a dichos interesados.
OCTAVO.- Mediante escrito presentado el 16 de agosto de 2016, la contratista se opone a la resolución del contrato por razones expresadas en diversos escritos presentados con anterioridad, a los que ya se ha hecho referencia, y solicita que el Ayuntamiento "con arreglo a lo dispuesto en el artículo 135.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, determine las modificaciones del PGOU que procedieran, a la vista de los informes presentados por el equipo redactor".
NOVENO.- Mediante Decreto nº 1227/2016, de 25 agosto, el citado Concejal Delegado acuerda que se solicite el preceptivo Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, suspendiendo el plazo máximo de resolución y notificación del procedimiento por el tiempo que medie entre la petición del Dictamen y su recepción, con un plazo máximo de dicha suspensión de tres meses, lo que fue notificado a los interesados.
DÉCIMO.- El 29 de septiembre de 2015 se registra de salida en el citado Ayuntamiento un escrito del Alcalde, dirigido a este Consejo Jurídico, en el que solicita la emisión de su Dictamen con carácter preceptivo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un procedimiento en el que se pretende declarar la resolución de un contrato administrativo suscrito por un Ayuntamiento de esta Comunidad Autónoma, habiendo formulado el contratista su oposición a ello, concurriendo así el supuesto establecido en el artículo 211.3, a) del RDL 3/2011, de 14 de noviembre, aprobatorio del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), norma procedimental aplicable al procedimiento que nos ocupa por estar vigente en la fecha de su iniciación (como ha señalado este Consejo Jurídico en anteriores y numerosos Dictámenes), y en el artículo 12.7 de la Ley regional 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Cuestiones formales, de procedimiento y sobre el alcance y límites de la propuesta de resolución en relación con el objeto del expediente.
I. El plazo máximo de resolución del procedimiento y su eventual caducidad.
Como hemos reiterado en numerosos Dictámenes, la jurisprudencia y doctrina consultiva considera que a los procedimientos de resolución de contratos administrativos que son iniciados de oficio les es aplicable un plazo máximo de tres meses, a contar desde su iniciación, para dictar y notificar la resolución procedente, transcurrido el cual sin haber cumplido lo anterior queda incurso en caducidad. No obstante, dicho plazo puede ser suspendido con fundamento, entre otras causas, en la solicitud a este Consejo Jurídico del Dictamen que es preceptivo y esencial en casos, como el presente, en que el contratista formula su oposición a la pretendida resolución contractual (art. 42.5, c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre).
Considerando que, en el caso, el citado plazo de tres meses se inició el 12 de julio de 2016 (Antecedente Séptimo), el mismo habría vencido, en principio, el 12 de octubre de 2016 (al ser un plazo por meses su cómputo es de fecha a fecha, lo que incluye los días naturales). Pero dicho plazo quedó suspendido, conforme a reiterada doctrina de este Consejo Jurídico, en la fecha en que se registró de salida el escrito municipal de solicitud o petición de Dictamen dirigido a este Consejo Jurídico, es decir, el 29 de septiembre de 2016, fecha en la que restaban 14 días naturales para el vencimiento del referido plazo de tres meses; por ello, una vez reanudado dicho plazo con motivo de la recepción del presente Dictamen, el Ayuntamiento dispondría de dichos 14 días para, en su caso, cumplimentar lo requerido en este Dictamen y remitir a este Consejo el expediente completo en solicitud de nuevo Dictamen, acordando con ello una nueva suspensión del plazo máximo de resolución y notificación, que se producirá, como ya se apuntó, en la fecha en que se registrase de salida la nueva solicitud de Dictamen. Ahora bien, ello deberá producirse, en su caso, con la antelación necesaria para que a la recepción del nuevo Dictamen el Ayuntamiento dispusiera del tiempo imprescindible para que el Concejal Delegado (órgano competente para adoptar la resolución que proceda en el procedimiento de referencia, según se desprende de la Disposición Adicional Segunda del RDL 3/2011, de 14 de noviembre, aprobatorio del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, en relación con el Decreto del Alcalde de 23 de noviembre de 2015, de delegación de competencias, citado en uno de los informes obrantes en el expediente) pueda dictar, de ser procedente, el acto decretando la resolución del contrato y notificarlo a los interesados. Ello sin perjuicio de que se llegase a producir efectivamente la caducidad del presente procedimiento y la posibilidad de iniciar otro.
II. Necesidad de completar el expediente a remitir a este Consejo Jurídico.
Examinado el expediente que se ha remitido a este Consejo Jurídico, se advierte en el mismo la carencia de numerosos documentos relevantes para emitir el Dictamen solicitado.
En primer lugar, debe remitirse el Pliego de Prescripciones Técnicas del contrato, no obrante en la documentación remitida, documento que es imprescindible para evaluar los requisitos y obligaciones exigibles a la contratista.
Asimismo, se advierte que en la documentación remitida se han omitido documentos correspondientes a diversas actuaciones de la contratista y los servicios del Ayuntamiento realizadas en el curso de la ejecución del contrato, debiendo remitirse, al menos, todos los documentos que se reseñan en los informes de 14 y 17 de abril de 2015 (docs. nº 18 y 19 del expediente), incluyendo el escrito indicado en la página 6 del segundo de los citados -es decir, el escrito de 9 de marzo de 2010); también deben remitirse los documentos citados en el escrito de la contratista presentado en el Ayuntamiento el 29 de octubre de 2015 (doc. 21 exp.) que no están reseñados en los mencionados informes, como sus escritos de 18-7-14 y 26-2-15. También debe remitirse la documentación a la que se hace referencia en el segundo folio del documento nº 24 (informe de 28-12-15), sobre la puesta a disposición de la contratista de la documentación urbanística municipal.
A la vista de la cantidad de documentos a remitir, deberá enviarse un nuevo expediente íntegro, con los documentos ordenados cronológicamente y con numeración de cada uno de sus folios (no meramente de cada uno de sus documentos, como resulta de la documentación remitida).
III. Por último, se advierte que en el expediente remitido no obra la propuesta de resolución que ha de culminar la instrucción del procedimiento, exigida por el artículo 46.2, 1º del Decreto regional 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de este Consejo Jurídico. Dicha propuesta, que expresa de forma sistemática y formalizada la pretensión municipal, y que es, en rigor, el objeto propio del Dictamen, habrá de ser formulada por el correspondiente órgano de asesoramiento del Concejal Delegado de Hacienda y Comunicación, que es el competente para adoptar la resolución final que proceda, según se dijo.
La referida propuesta, tras recoger los hechos relevantes a los fines de su objeto, debe especificar y relacionar las circunstancias (las omisiones documentales o los defectos en la documentación presentada) que se considera que constituyen los incumplimientos de la contratista, especificando la correspondiente contravención de los pliegos rectores del contrato y la calificación de la causa legal en que se fundaría la pretendida resolución del contrato, incluyendo el pronunciamiento que se estime procedente sobre la garantía definitiva constituida.
En particular, dadas las vicisitudes e incidencias acaecidas en la ejecución del contrato que se deducen de la documentación remitida, dicha propuesta, a la vista de la documentación obrante en el expediente completo, debería contemplar la secuencia de presentación de documentos por la contratista a partir del 27 de junio de 2012 y los concretos reparos o requerimientos de subsanación que le fueron notificados por los servicios municipales, distinguiendo pormenorizadamente las deficiencias o carencias cuya subsanación no haya sido objetada o sobre cuyo requerimiento no hubiera mostrado su disconformidad la contratista, de aquellas otras deficiencias y requerimientos que sí lo hubieran sido, ya que sólo las primeras pueden fundar, en este momento procedimental, y de tener la suficiente entidad, un incumplimiento determinante de la resolución del contrato, a la vista del formalizado régimen que para la determinación de deficiencias y resolución de discrepancias entre contratista y Administración contratante, en esta específica clase de contratos de consultoría y asistencia técnica, se establece en el artículo 203.1 del RD 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
Sin perjuicio de lo anterior, y de la propuesta de resolución que pudiera formularse y trasladarse a este Consejo Jurídico, es oportuno añadir algunas observaciones relativas al régimen jurídico aplicable en los casos de deficiencias o carencias documentales a cuyos requerimientos de subsanación formulados por los servicios municipales la contratista-consultora hubiera opuesto objeciones o su disconformidad. Del citado precepto se desprende que estas incidencias en la ejecución del contrato requieren de la correspondiente resolución formal adoptada por el órgano de contratación "sobre el particular". Y a estos efectos, debe distinguirse entre dos supuestos: a) aquellos en los que la correspondiente disconformidad no implique una discrepancia de la contratista en la interpretación del contrato, en cuyo caso la resolución del órgano de contratación, previo informe de la dirección facultativa, ha de pronunciarse directamente y con carácter ejecutivo sobre la confirmación o no del respectivo requerimiento y reparo efectuado por los servicios municipales, otorgando, en su caso, un plazo a la contratista para la cumplimentación de lo requerido, tras cuyo eventual incumplimiento podría iniciarse el procedimiento de resolución contractual; y b) en el caso de que la controversia planteada con la empresa implicase una discrepancia interpretativa de los pliegos contractuales (integrados a estos efectos, en algún caso, con la interpretación de determinada legislación sectorial, según el objeto del contrato), habría de acordarse la iniciación de un procedimiento para adoptar la resolución interpretativa procedente, sometiendo al preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico la correspondiente propuesta sobre la interpretación del contrato que a tal efecto debería formular dicho órgano de contratación (art. 211.3, a) del RDL 3/2011 ya citado); tras dicho Dictamen, el órgano de contratación habría de dictar la correspondiente resolución interpretativa, acompañada de los requerimientos de cumplimentación del contrato o subsanación de deficiencias que procedieran, siguiendo entonces lo expresado para el supuesto a).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- El expediente remitido adolece de las carencias documentales reseñadas en la Consideración Segunda del presente Dictamen, por lo que este Consejo Jurídico no puede dictaminar en este momento sobre la procedencia o no de acordar la resolución del contrato de referencia, todo ello sin perjuicio de que el órgano consultante tenga en cuenta las demás observaciones contenidas en la referida Consideración.
No obstante, V.S. resolverá.
