El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 10 de noviembre de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 21 de junio de 2016 sobre el Anteproyecto de Ley de Accesibilidad Universal de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 198/16), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- El primer borrador del Anteproyecto de Ley de Accesibilidad Universal de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (Doc.4) fue elevado al titular de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio el 9 de septiembre de 2013, conjuntamente por los Directores Generales de Territorio y Vivienda y Transportes y Puertos, para su remisión a la Comisión de Secretarios Generales a efectos de que, tras su examen, se eleve por la misma una propuesta de acuerdo a Consejo de Gobierno relativa a los ulteriores trámites que deben obrar en el expediente, en los términos previstos en el artículo 46.4 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.

A dicho borrador acompañan los siguientes documentos:

1. La memoria justificativa de la motivación técnica y jurídica del Anteproyecto (Doc. 1), suscrita el 6 de septiembre de 2013 por la asesora facultativa de la Secretaría General de la Consejería proponente.

En dicha memoria se resume el desarrollo normativo estatal y los cambios más significativos en materia de accesibilidad, así como en el ámbito autonómico, destacándose que el objetivo de esta norma es la adecuación de la normativa existente en materia de accesibilidad, elaborada por las Cortes Generales y por los Parlamentos Autonómicos, a las particularidades que tiene la Región de manera que se garantice en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia el cumplimiento de los principios de accesibilidad e igualdad de oportunidades a las personas con discapacidad.

Se destaca en dicha memoria la participación de las organizaciones representativas de los colectivos afectados en la elaboración del Anteproyecto, a partir de un documento de trabajo de la Consejería que sirviera de punto de arranque para confecciona el texto que abarque la accesibilidad desde un punto de vista global. También se señala que el Anteproyecto se ha inspirado tanto en la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad (hoy Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y su inclusión social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, que deroga a aquélla), como en la Ley Foral 5/2010, de 6 de abril, de accesibilidad universal y diseño para todas las personas de Navarra. No obstante, se señala que la mayor diferenciación del Anteproyecto con las citadas normas se encuentra en su estructura, ya que se dedican dos títulos diferenciados a una regulación más específica de la accesibilidad a edificaciones, infraestructuras y espacios públicos urbanizados (Título II) y accesibilidad en el transporte (Título III), coincidiendo con los dos grandes ámbitos competenciales de la Consejería proponente.

Por otra parte, se expone que dado que las actuaciones de los distintos poderes públicos deben regirse por el principio de transversalidad, el Anteproyecto ha pretendido recoger la accesibilidad en todos los ámbitos de actuación posibles y que su contenido sea suficientemente amplio para que lo pueda abarcar, por eso se prevé que los distintos centros directivos competentes por razón de la materia procedan al desarrollo reglamentario de su contenido con el grado de detalle que sea necesario de manera que no sea preciso una modificación posterior de la Ley.

2. El informe sobre el impacto por razón de género (Doc. 2), de 6 de septiembre de 2013, emitido por la misma asesora, en el que concluye que las mujeres van a ser un colectivo especialmente beneficiado por la norma, dado que las personas que se encargan de atender a la población dependiente son mayoritariamente mujeres, por lo que la adopción de medidas en el futuro que puedan hacer desaparecer la impracticabilidad de los espacios públicos, edificios o transportes puede también favorecer la igualdad de género.

3. La denominada memoria económica del Anteproyecto (Doc. 3), suscrita el 9 de septiembre de 2013 por la Jefa de Servicio Económico, Inversiones y Control de Gestión, en la que se concluye que su aplicación no implicará nuevas actuaciones inversoras que generen obligaciones económicas, sino posibles gastos corrientes, tales como la adaptación de impresos oficiales, colocación de carteles en edificios públicos, etc., que podrán ejecutarse con el presupuesto del capítulo II, gastos de bienes corrientes y servicios (programas 431B y 513A). No obstante, se expone que las normas que desarrollen la ley podrán implicar algún tipo de gasto, que deberá ir acompañado de sus partidas correspondientes.

SEGUNDO.- Tras el informe favorable de la Comisión de Secretarios Generales, el Consejo de Gobierno, en su sesión de 25 de octubre de 2013, acuerda tomar conocimiento del Anteproyecto de Ley de Accesibilidad Universal y ordenar que se someta a los siguientes informes:

-Secretarías Generales de todas las Consejerías integrantes de la Administración regional.

-Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI).

-Federación Regional de Organizaciones Empresariales del Transporte de Murcia (FROET).

-Colegios Profesionales de Arquitectos de Murcia y de Aparejadores, Arquitectos Técnicos e Ingenieros de Edificación de la Región de Murcia.

-Colegio Oficial de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria de la Región de Murcia.

-Federación de Asociaciones de Vecinos, Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia.

Además, se señalan como dictámenes preceptivos los que han de evacuar el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia y este Consejo Jurídico sustentados en la normativa que se cita.

TERCERO.- Otorgadas las audiencias referidas, se presentan los siguientes escritos por las Consejerías consultadas:

1. El Secretario General de la Consejería de Industria, Empresa e Innovación remite el informe evacuado por el Servicio Jurídico en el que se realizan las siguientes observaciones (folios 51 a 53):

-El Anteproyecto excede del ámbito competencial atribuido a la Consejería consultante si se atiende a la generalidad de su articulado, como al ámbito de aplicación, al incluir los aspectos referidos a la sociedad de la información, a las telecomunicaciones, a la firma electrónica, al acceso a páginas web, etc.

-Se trata de una norma de principios, pero en todo caso excesivamente generalista que no establece medidas concretas, remitiéndose constantemente al reglamento con el riesgo de convertirse en una norma vacía de contenido.

-Además realiza diversas observaciones de técnica normativa y a la previsión de la creación del Consejo Regional de Accesibilidad Universal, trayendo a colación nuestro Dictamen 224/2013 en relación con la necesidad de una mayor extensión de la regulación legal en lo que respecta a la creación de un Consejo Asesor, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 23.3 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y de Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 7/2004).

2. El Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda, mediante oficio de 5 de noviembre de 2013, señala que una vez estudiado el texto por el Servicio Jurídico no se realizan observaciones, al igual que la Vicesecretaria de la Consejería de Presidencia comunica que no se formulan alegaciones por no afectar a sus competencias (folios 54 y 55).

3. La Secretaria General de la Consejería de Cultura y Turismo acompaña un informe elaborado por la asesora facultativa en materia jurídica en el que se contienen observaciones de técnica normativa, así como desaconseja la eliminación de la vacatio legis como recomienda este Consejo Jurídico en la memoria del año 2004 (folio 57). También expone que no afecta a las competencias del citado departamento.

4. El Secretario General de la Consejería de Sanidad y Política Social remite un informe elaborado por la Jefa del Servicio de Desarrollo Normativo, en el que se formulan las siguientes observaciones (folios 59 a 63):

A) En las observaciones de índole general, se expone, en cuanto al planteamiento de la norma, que si bien se advierte en el Título I (disposiciones o principios generales del texto) una inspiración en la Ley estatal 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, sin embargo del conjunto de títulos y articulado se revela que el Anteproyecto centra su interés y objeto en la regulación de todo lo relacionado con la accesibilidad universal en determinados ámbitos, tales como edificios y espacios públicos, transporte y sistemas de información y telecomunicaciones. Desde esta perspectiva puede encontrar respuesta el hecho de que el Anteproyecto haya sido elaborado e impulsado en exclusividad por la Consejería competente en materia de urbanismo, vivienda y transportes, ya que en el supuesto de que el texto hubiera incluido otras propuestas y medidas relacionadas con la igualdad de oportunidades, la lucha contra la discriminación o la participación de las personas con discapacidad hubieran necesitado el concurso de otros departamentos regionales, como sucedió en la normativa estatal, y muy especialmente el competente en asuntos sociales como promotor principal de la Ley 51/2003 y de la mayoría de los reglamentos de desarrollo.

B) Observaciones particulares.

Se realizan observaciones a los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 a 9, de las que se destacan las realizadas al objeto de la norma (el verdadero objeto de la norma es promover y garantizar la accesibilidad universal en los diferentes ámbitos sociales), a los principios inspiradoras, en cuanto el anteproyecto introduce variantes en su definición que no se recogen en la normativa estatal, y respecto a otros nuevos principios, algunos de ellos como el relativo a la inclusión social que se considera que ha sido excesivamente desarrollado teniendo un carácter demasiado programático y doctrinal, careciendo de la concisión precisa que tiene que tener la parte dispositiva de un proyecto legislativo; o también a la excesiva inconcreción respecto al futuro desarrollo de las normas sobre la accesibilidad, que se advierte también en los artículos dedicados específicamente a la accesibilidad de los espacios públicos urbanizados y edificaciones, a diferencia de lo que sucede con la Ley regional 5/1995, de 7 de abril, de condiciones de habitabilidad en edificios de viviendas y promociones de accesibilidad general de la Comunidad Autónoma, que contiene normas más concretas sobre accesibilidad de instalaciones, edificios de uso público y privado, tanto residencial como no residencial, incluso sobre viviendas y reservas para personas con discapacidad. A este respecto recomienda que el Anteproyecto incluya determinados aspectos sustantivos, en especial aquellos que pueden generar obligaciones futuras a los ciudadanos o empresas, así como limitaciones de derechos, que siente las bases para el futuro desarrollo reglamentario. Similares consideraciones realiza sobre la accesibilidad en el sistema de transporte, a las comunicaciones y sistemas de información.

Asimismo se realiza una observación sobre las funciones del Consejo Asesor Regional en materia de Accesibilidad Universal de la Región de Murcia, en cuanto se advierte cierta dicotomía entre el planteamiento amplio que parece adoptar el Anteproyecto a semejanza de la ley estatal y la concreción de los fines que este Consejo tiene encomendado, consistente en velar por la accesibilidad en edificaciones, espacios públicos y transporte.

Sobre el régimen sancionador también se formula una alegación respecto a la indeterminación y escasa concreción de su contenido lo que resulta especialmente inapropiado, se añade, respecto a la potestad sancionadora, correspondiéndole a la Consejería proponente sólo las competencias en esta materia en el ámbito del urbanismo, vivienda y transportes, pero no respecto al régimen sancionador en otros aspectos atinentes a la igualdad de oportunidades o discriminación de las personas con discapacidad. Se añade que a diferencia de lo que ocurre con la Ley vigente 5/1995, ya citada, el Anteproyecto carece de previsión alguna sobre el ejercicio de la potestad sancionadora.

Además, refiere que no existe previsión sobre los órganos competentes para el desarrollo reglamentario, ni concreción de materias ni de plazos, ni siquiera para la regulación y puesta en marcha del órgano asesor proyectado; también que salvo la mención a los planes municipales de accesibilidad, tampoco se define y contempla la participación de las Entidades Locales en el desarrollo de las medidas recogidas en el Anteproyecto.

Finalmente, se concluye que el Anteproyecto parece ofrecer un planteamiento genérico en la regulación en materia de igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad, cuya competencia general corresponde fundamentalmente a la Consejería de Sanidad y Política Social, que asume el desarrollo y ejecución de las políticas en materia de discapacidad a través del organismo autónomo Instituto Murciano de Acción Social (IMAS), y ellos sin perjuicio de otros ámbitos específicos relativos a la sociedad de la información, a la producción de bienes o servicios, o al acceso a las Administraciones Públicas, que también serían competencias de otras Consejerías. No obstante, la finalidad esencial del Anteproyecto es más sectorial, al centrarse en los aspectos de accesibilidad en edificios y espacios públicos urbanizados, en transportes y en sistemas de información; por ello desde este punto de vista resulta más adecuado simplificar su Título I, de carácter más programático, para hacer una remisión más o menos extensa a la normativa estatal. Por el contrario, si la intención es desarrollar y adaptar la normativa estatal al ámbito autonómico debería replantearse el Anteproyecto con el principio de transversalidad de las políticas en materia de discapacidad desde un enfoque integral que recoja de modo coordinado el conjunto de actuaciones y medidas en materia de igualdad de oportunidades y no discriminación de las personas con discapacidad, que afecta a las competencias de varias Consejerías, sin perjuicio de que debiera valorarse una mayor concreción en algunos de los aspectos recogidos en el articulado.

Muy posteriormente, la Consejería de Hacienda y Administración Pública remitió las alegaciones formuladas por la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos, Dirección General de Patrimonio e Informática e Instituto de Crédito y Finanzas Región de Murcia (folios 171 a 176).

CUARTO.- El Colegio Oficial de Aparejadores, Arquitectos Técnicos e Ingenieros de Edificación de la Región de Murcia emite un informe en el que expone, entre otras cuestiones:

-Realiza puntualizaciones respecto al tratamiento del Anteproyecto del concepto "diseño para todos", que es una condición inseparable de la accesibilidad universal y no representa un principio independiente por lo que proponer modificar varias apartados.

-Propone sustituir la palabra acceso por el concepto de condiciones básicas en varios artículos.

-Se propone incluir un nuevo artículo sobre condiciones para la comunicación.

-En cuanto al sistema de gestión de la accesibilidad universal, se propone que la Administración regional debe acogerse a la última versión revisada de la norma UNE 170001-2 Accesibilidad Universal (...) al entorno y parte 2: sistema (...).

-Se propone incluir aclaraciones respecto a las viviendas accesibles, al acceso a las telecomunicaciones y a la sociedad de la información e infracciones, así como respecto los medios de apoyo a las personas sordas con discapacidad auditiva y sordociegas.

QUINTO.- Por parte del CERMI Región de Murcia (Comité de Entidades Representes de Personas con Discapacidad) se aportó un informe de propuestas de la comisión de accesibilidad no incluidas en el Anteproyecto (folios 68 a 82), trasladándose a su vez las siguientes consideraciones generales en aras a lograr una norma que responda a las necesidades del colectivo de personas con discapacidad y a sus familias (folios 67 y 68):

1ª) Desde el liderazgo asumido por la Consejería proponente, a la cual se agradece su impulso, se solicita que se establezcan los distintos canales de participación entre las Consejerías en la elaboración, diseño y puesta en marcha de esta norma, puesto que las competencias para que se materialice precisa de la convergencia y coordinación del conjunto de instancias del Gobierno regional, pues el concepto de accesibilidad universal que se plantea en el Anteproyecto es transversal al buen hacer de todos (obras públicas, transportes, comunicación, servicios, educación, empleo, sanidad, cultura, economía, etc.).

2ª) Es necesaria la memoria económica de la norma proyectada que asegure la dotación económica para la implementación de las medidas, acciones y actuaciones que se deriven del desarrollo de la misma, por lo que solicita que se dote una partida presupuestaria para la aplicación de la ley, garantizando que tras la aprobación será una norma eficaz y responda a la finalidad de la misma. También incide en el desarrollo normativo del texto para que no ocurra como con la Ley 5/1995, que quedó sin aplicación por estéril.

3ª) Han de cumplirse los plazos propuestos para la aprobación de los reglamentos y medidas legislativas que sean precisas y necesarias para el desarrollo de la norma y que garantice que su aplicación no sea una mera declaración de intenciones.

4ª) Se debería contar con las participación en este proceso de otros colectivos dada la transversalidad de la accesibilidad universal, tales como los colegios profesionales y los demás agentes sociales competentes.

SEXTO.- Las alegaciones y observaciones formuladas fueron valoradas por la asesora facultativa de la Secretaría General de la Consejería proponente (folios 83 a 95), cuyo resultado es el Anteproyecto obrante en los folios 96 a 106.

SÉPTIMO.- El Servicio Jurídico de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio emite informe el 26 de febrero de 2014, en el que se formulan las siguientes observaciones:

-Considera que debería completarse la memoria económica que figura en el expediente, conforme a la doctrina de este Consejo Jurídico que se cita (Dictámenes 143/2013 y 53/2012).

-Se realizan observaciones de técnica normativa y de corrección gramatical, así como se realizan dos observaciones atinentes a la Comisión Regional para la Habitabilidad y Accesibilidad, que dejará de estar en funcionamiento a la entrada en vigor de la norma, así como respecto a la creación del Consejo Asesor Regional de Accesibilidad Universal de la Región de Murcia en el aspecto de su composición.

Las anteriores observaciones fueron objeto de análisis por la asesora facultativa encargada de su tramitación, introduciendo la mayoría de las modificaciones propuestas al texto obrante en los folios 114 a 124, completándose la memoria económica en el sentido que figura en los folios 111 a 113, en la que concluye, de una parte, que el Anteproyecto de Ley introduce una regulación, siendo el posterior desarrollo reglamentario el que puede suponer un incremento de los costes de los sectores afectados, que tengan que adaptar sus infraestructuras a las previsiones contenidas en la nueva regulación; de otra, que la aprobación y aplicación del Anteproyecto no supone la creación de los nuevos servicios que requieran de financiación, ni genera nuevas obligaciones económicas directas para la Comunidad Autónoma que las previstas en la actualidad.

OCTAVO.- La Vicesecretaria de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio emite informe favorable el 10 de marzo de 2014, en el que tras examinar el trámite de consultas y el examen de las alegaciones y cuáles han sido incorporadas de forma sucinta, concluye que en la tramitación del Anteproyecto de Ley se han seguido todos los requerimientos exigidos en el artículo 46 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 6/2004).

NOVENO.- Constan los acuerdos de los Consejos Asesores Regionales de Personas con Discapacidad y de Servicios Sociales, adoptados en las respectivas sesiones de 18 de junio de 2014, informando favorablemente el Anteproyecto con las sugerencias que se recogen en las certificaciones obrantes en el expediente (folios 136 a 139).

DÉCIMO.- Recabado el Dictamen del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CESRM), fue evacuado por acuerdo del Pleno, en su sesión de 2 de febrero de 2015, con las observaciones que se recogen en sus conclusiones obrantes en los folios 168 a 170, que no reproducen en aras a la simplificación, pero a las que se hace referencia en las Consideraciones de este Dictamen.

UNDÉCIMO.- El precitado Dictamen del CESRM fue objeto de valoración por el informe del Jefe de Servicio Jurídico Administrativo de la Dirección General de Ordenación del Territorio, Arquitectura y Vivienda, de fecha 27 de enero de 2016, en el que se expone lo siguiente (folios 195 a 197):

Respecto a su ámbito de aplicación ambiguo e indeterminado, señala que desde el inicio de la elaboración quedó claro para el departamento impulsor el carácter sectorial de su regulación, por lo que sólo se reguló la accesibilidad en el ámbito del transporte, así como en las edificaciones y espacios públicos urbanizados. No obstante, la ausencia de una regulación regional en la materia y la reiterada petición de los sectores afectados, propició la apertura de la norma a una ley de accesibilidad general, aplicable a todos los ámbitos, pero dejando a los distintos órganos directivos competentes por razón de la materia el mandato de impulsar su desarrollo reglamentario. Se afirma que se ha intentado dar un paso más para que la futura Ley tenga un carácter más global en consonancia con otras regulaciones autonómicas, como la normativa de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

Respecto a la participación, la Consejería ha dado audiencia a los profesionales que más directamente están relacionados con la accesibilidad en el ámbito de la edificación, el urbanismo y el transporte, si bien al realizarse una visión más global de la accesibilidad configurándola como universal, se han realizado consultas a todas las Consejerías de la Administración regional afectadas, y respecto a las últimas modificaciones introducidas han tenido una importante colaboración.

Frente a la consideración de que el Anteproyecto carece de suficiente contenido normativo, señala que hay que distinguir entre los títulos II y III y el resto de la Ley. En estos títulos existe un mandato concreto y específico encaminado a garantizar la accesibilidad universal, llegando hasta el límite que se ha considerado oportuno desde punto de vista técnico para evitar las constantes modificaciones normativas, fundamentalmente de la legislación estatal, que exigiera continuas modificaciones legales o quedara en poco tiempo una ley obsoleta. En estos aspectos técnicos es donde se considera oportuno que se ceda su regulación complementaria al reglamento, que será mucho más fácil adecuar a los avances que se vayan produciendo. Se ha pretendido garantizar la vocación de permanencia en el tiempo de la norma.

Respecto al resto de las remisiones reglamentarias se expone que vienen justificadas por la falta de competencia de la Consejería proponente, cediéndose su desarrollo a los distintos centros directivos competentes.

Respecto a la oportunidad de elaboración de esta norma que dista mucho de tener un contenido satisfactorio según el CERMI, responde el informante que dicha Organización ha participado muy activamente en la elaboración del texto, hasta el punto de señalar que en un porcentaje muy elevado del mismo ha sido redactado con sus aportaciones, al igual que ha participado muy activamente en la tramitación. Además, tras el Dictamen del CESRM se inició un proceso de negociación y mejora del texto con el CERMI que ha permitido que en su redacción actual tenga un altísimo grado de satisfacción para la Administración y la citada Organización.

Respecto a las objeciones del régimen sancionador señala que es uno de los aspectos que se han modificado del nuevo texto a raíz de las acertadas consideraciones del CESRM, realizándose una adecuada determinación de la atribución a los órganos competentes autonómicos en materia de infracciones y sanciones y perfilando algunas de las infracciones y sanciones para resolver la cuestión de la interacción de la declaración responsable urbanística en materia de accesibilidad.

Por último, se expone que a tenor de las observaciones del CESRM se procede a revisar las memorias justificativa y económica para ser más precisos en los aspectos en los que sea posible.

A dicho informe se acompaña una memoria económica complementaria, de 27 de enero de 2016, elaborada por el mismo informante, en la que reitera que el Anteproyecto no generará por sí nuevas obligaciones económicas y, por tanto, no determinará repercusiones presupuestarias en su aplicación. Esta conclusión se alcanza, en buena medida, según se expone, por el carácter marco de la norma que deberá ser objeto del correspondiente desarrollo reglamentario en el que habrá de atenderse a los diferentes impactos económicos que generará en atención a las preguntas claves que se formulan en relación con la competitividad, la competencia en el mercado interior, los costes operativos y administrativos sobre empresas, la innovación, el desarrollo e investigación, los derechos de propiedad, los consumidores, los hogares y las comarcas o los sectores específicos, la relación con nivel estatal, las Administraciones Públicas y el entorno macroeconómico. Por último, se expone que en lo que se refiere al impacto presupuestario, la financiación de los servicios y secciones que resulten afectados por el Anteproyecto se financiarán mediante la amortización o modificación de las relaciones de puestos de trabajo de la Administración, dando así cumplimiento al Acuerdo de Consejo de Gobierno de 30 de julio de 2015.

DUODÉCIMO.- El texto modificado a resulta del informe valorativo de las alegaciones del CESRM fue sometido a informe del Consejo Regional de Cooperación Local, que lo examinó en su sesión de 22 de abril de 2016, sin que formulara observaciones.

DECIMOTERCERO.- Con fecha 21 de junio de 2016 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo y el Anteproyecto de Ley de Accesibilidad Universal de la Región de Murcia (Doc. 33, folios 209 a 223).

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un Anteproyecto de Ley regional, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).

SEGUNDA.- Estructura del Anteproyecto de Ley y marco competencial.

Estructura del Anteproyecto.

El presente Anteproyecto de Ley de Accesibilidad Universal de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia consta de 35 artículos, una Disposición adicional, tres Disposiciones transitorias, dos Disposiciones derogatorias y dos Disposiciones finales, respondiendo los títulos en los que se estructura a los siguientes contenidos:

Título Preliminar ("Objeto y ámbito de aplicación"), que se divide a su vez en dos capítulos:

- Capítulo I, "Objeto", artículo 1.

- Capítulo II, "Ámbito de Aplicación", artículos 2 a 7.

Título I ("Disposiciones Generales"), que se divide en tres capítulos:

- Capítulo I, "Principios generales", artículo 8.

- Capítulo II, "Fomento y defensa", artículos 9 a 11.

- Capítulo III, "Participación y Consejo Asesor Regional de Accesibilidad Universal de la Región de Murcia", artículo 12.

Título II ("Accesibilidad a Edificaciones, Espacios Públicos Urbanizados y Espacios Naturales"), artículos 13 a 19.

Título III ("Accesibilidad en el Transporte"), artículos 20 a 25.

Título IV ("Telecomunicaciones y Sociedad de la Información"), artículos 26 a 27.

Título V ("Accesibilidad a los bienes y servicios a disposición del público y relaciones con las Administraciones Públicas"), artículos 28 y 29.

Título VI ("Régimen Sancionador"), artículos 30 a 35.

Marco competencial.

En la Exposición de Motivos se citan como títulos competenciales de la Comunidad Autónoma que sustentan el Anteproyecto de Ley, el artículo 10. Uno, 2 y 4 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU), concretamente las competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda y en materia de transportes por carretera o ferrocarril cuyo itinerario discurra íntegramente por territorio autonómico, y en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios, por cable y tubería, respectivamente.

Sin embargo, la referencia a tales títulos competenciales resulta claramente insuficiente a la vista del objeto y ámbito de aplicación de la regulación proyectada (artículos 1 y 2 del Anteproyecto), dado que el primero expone que tiene "por objeto promover y garantizar, en el ámbito de la Región de Murcia, la accesibilidad universal a la que hace referencia el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, como instrumento para garantizar la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad en todos los entornos, procesos, bienes, productos y servicios, a través de todos los objetos o instrumentos, herramientas y dispositivos posibles, de manera que los mismos puedan ser utilizados en condiciones de igualdad y de forma autónoma por cualquier persona". Y el segundo establece que las disposiciones recogidas serán de aplicación, además de los ámbitos a los que hacen referencia los títulos competenciales referidos, tales como edificaciones, espacios públicos urbanizados, transportes e infraestructuras, a otros como "telecomunicaciones y sociedad de la información, bienes y servicios a disposición del público, relaciones con las Administraciones Públicas, patrimonio cultural y espacios naturales protegidos", cuya regulación por la Comunidad Autónoma no se sustentaría en los referidos títulos competenciales citados en la Exposición de Motivos, sino en otros.

Cabe citar a este respecto que el artículo 9.2,b) EAMU establece que corresponde a la Comunidad Autónoma promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean efectivas y reales, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud. Además se contienen en el referido Estatuto los siguientes títulos competenciales en relación con los ámbitos de aplicación referidos: el artículo 10. Uno.18 relativo a la asistencia y bienestar social y a la promoción e integración de los discapacitados; el artículo 10.Uno.3 relativo a las obras públicas de interés para la Región dentro de su propio territorio y que no sean de interés general del Estado; el artículo 10.Uno.14, relativo a las competencias en patrimonio cultural, histórico, arqueológico, monumental, artístico, paisajístico y científico de interés para la Región; el artículo 10.Uno.30 sobre publicidad; el artículo 11.2 sobre espacios naturales protegidos y el artículo 14 que establece que en materia de medios audiovisuales de comunicación social la Comunidad ejercerá todas las competencias que le correspondan en los términos y casos establecidos en la Ley reguladora del Estatuto Jurídico de Radio y Televisión.

A este marco competencial más amplio hacen referencia algunos informes emitidos durante el procedimiento de elaboración, como el de la entonces Consejería de Sanidad y Política Social (informe de la Jefa de Servicio de Desarrollo Normativo), en el que se concluye (folio 63) que el texto propuesto por la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, denominado de accesibilidad universal de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, parece ofrecer un planteamiento genérico en materia de igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad cuya competencia general correspondería a su departamento, sin perjuicio de otros ámbitos específicos ya aludidos, aunque destaca que en el articulado se centra en los aspectos de accesibilidad sectoriales, cuya competencia corresponde a la Consejería proponente. El mismo Servicio Jurídico Administrativo del centro directivo impulsor aclara en el informe emitido en relación con la valoración de las observaciones formuladas por el CESRM (folio 195 reverso) que, si bien inicialmente sólo se reguló la accesibilidad en el ámbito del transporte, así como en las edificaciones y espacios públicos urbanizados, sin embargo, la ausencia de una regulación regional en la materia y la reiterada petición de los sectores afectados, propició la apertura de la norma a una ley de accesibilidad general aplicable a todos los ámbitos, pero dejando a los distintos órganos directivos competentes por razón de la materia el mandato de impulsar su desarrollo reglamentario.

No obstante, tras el Dictamen del CESRM se han añadido algunos contenidos al Anteproyecto, concretamente los relativos a las condiciones de accesibilidad en la sociedad de la información y en los medios de comunicación social (artículos 26 y 27 del Anteproyecto) y a los bienes y servicios a disposición del público y relaciones con las Administraciones Públicas (Título V del Anteproyecto), con fuerte inspiración en la Ley 11/2014, de 9 de diciembre, de accesibilidad universal de Extremadura.

En suma, sin entrar aún a considerar los contenidos particulares del articulado, una primera observación al Anteproyecto de Ley es la insuficiencia de los títulos competenciales autonómicos que sustentan el Anteproyecto, reflejados en la Exposición de Motivos, en atención al ámbito de aplicación. Deberían ser completados, sin perjuicio de las observaciones que se formulan seguidamente sobre el carácter transversal y la distribución de competencias en materia de accesibilidad.

TERCERA.- El principio de accesibilidad universal, la distribución de competencias entre las Administraciones Públicas y el carácter transversal de la materia.

I. Aproximación al concepto de accesibilidad universal.

Como se recoge en la Exposición de Motivos del Anteproyecto de Ley, la Constitución Española (CE) reconoce en el artículo 14 la igualdad ante la Ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna, correspondiendo a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad e igualdad de los individuos y grupos en los que se integran sean reales y efectivas, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitando su participación. Igual previsión se contiene como cometido de la Comunidad Autónoma en el artículo 9.2,b) EAMU, ya citado.

Por su parte, el artículo 49 CE (con un enfoque más inspirado en un modelo médico o rehabilitador predominante en su momento, superado por los tratados suscritos por España, como la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo) contiene un mandato para que los poderes públicos realicen una política de integración de los discapacitados a los que prestarán atención especializada y los ampararán para el disfrute de los derechos que se otorgan a todos los ciudadanos.

Para la plena participación de estos derechos, surgen estrategias de intervención como la accesibilidad universal, cuyo origen está muy unido al movimiento en favor de una vida independiente, que demandó en un primer momento entornos más practicables, y posteriormente se pasó a demandar diseño para todos, y no sólo de los entornos, reivindicando la accesibilidad universal como condición que deben cumplir los entornos, productos y servicios para que sean comprensibles, utilizables y practicables por todas las personas. De tal forma que la no accesibilidad constituye una forma de discriminación, pues genera una desventaja a personas con discapacidad respecto a aquellos que no lo son.

Con la aprobación de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal (conocida como LIONDAU), también citada en la Exposición de Motivos del Anteproyecto, se produce un cambio de concepción de la discapacidad que se garantiza a través de la lucha contra la discriminación y la accesibilidad universal, sumadas a la adopción de medidas de acción positiva. Este enfoque, consolidado con la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo, cuya ratificación por España entró en vigor el 3 de mayo de 2008 (hay un error en la Exposición de Motivos, párrafo 4, en cuanto al año de su entrada en vigor), supera la perspectiva asistencial de la discapacidad para abordar una basada en los derechos humanos, y conllevó la adaptación y modificación de diversas normas para hacer efectivos los derechos que la Convención recoge (Ley 26/2011, de 1 de agosto).

En el ámbito de la Unión Europea hay que destacar la Estrategia Europea sobre la discapacidad 2010-2020, que tiene como objetivo que todas las personas con discapacidad puedan disfrutar de sus derechos y beneficiarse de su participación en la economía y en la sociedad europea. Uno de sus ámbitos de actuación es la accesibilidad entendida como el acceso de las personas con discapacidad, en las mismas condiciones que el resto de la población, al entorno físico, al transporte, a las tecnologías, a los sistemas de la información y las comunicaciones, y a otras instalaciones y servicios.

Una definición de la accesibilidad universal se contiene en la normativa estatal que reproduce el artículo 8 ("Principios") del Anteproyecto:

"Es la condición que deben cumplir todos los entornos, procesos, bienes, productos y servicios, así como los objetos, instrumentos, herramientas y dispositivos que se utilicen para ser comprensibles, utilizables y practicables por todas las personas en condiciones de seguridad y comodidad y de la forma más autónoma y natural posible".

II. La articulación de las competencias de las Administraciones Públicas.

Para una adecuada inserción de la normativa propuesta, conviene examinar las competencias en materia de accesibilidad:

1. Como ejecución de las competencias exclusivas del Estado para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, conforme al artículo 149.1.1ª CE, a la que se añade la competencia en materia de legislación procesal para algunos contenidos ex artículo 149.1.6ª CE, se ha dictado la Ley General de Derechos de las personas con discapacidad y su inclusión social, cuyo Texto Refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre. Sobre el alcance de tales competencias del Estado en relación con el artículo 149.1.1ª CE, el Tribunal Constitucional ha señalado que constituye un título competencial autónomo, positivo o habilitante, constreñido al ámbito normativo, lo que permite al Estado una regulación aunque limitada a las condiciones básicas que garanticen la igualdad, que no el diseño completo y acabado de su régimen jurídico (STC 61/1997, de 20 de marzo).

A mayor abundamiento, sobre la naturaleza y alcance de la competencia estatal ex artículo 149.1.1ª, la referida STC ha señalado que condiciones básicas no es sinónimo de "legislación básica", "bases" o "normas básicas", sino que el citado precepto ha atribuido al Estado el establecimiento (eso sí, entero) de aquellas condiciones básicas que tiendan a garantizar la igualdad, si bien es cierto que su regulación, como se ha indicado, no puede suponer una normación completa y acabada del derecho y deber de que se trate, y es claro que las Comunidades Autónomas, en la medida que tengan competencias sobre la materia, podrán aprobar normas atinentes al régimen jurídico de este derecho. Añade que la competencia del artículo 149.1.1ª CE no se mueve en la lógica de las bases estatales-legislación autonómica de desarrollo, porque el Estado tiene la competencia exclusiva para incidir sobre los derechos y deberes constitucionales desde una concreta perspectiva, la de la garantía de la igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales, dimensión que no es en rigor susceptible de desarrollo como si de unas bases se tratara; será luego el legislador competente, estatal o autonómico, el que respetando las condiciones básicas, será el que establezca su régimen jurídico de acuerdo con el orden constitucional de competencias.

A este respecto, el Consejo de Estado alcanza la conclusión (Dictamen 1058/2014), de acuerdo con la jurisprudencia que expone, de que las condiciones básicas hacen referencia al contenido primario del derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos) y que dentro de tales condiciones básicas cabe entender incluidos asimismo aquellos criterios que guardan una relación necesaria o inmediata con aquellas, tales como el objeto o ámbito material sobre el que recaen las facultades que integran el derecho, los deberes, requisitos mínimos o condiciones en que ha de ejercerse un derecho, los requisitos indispensables o el marco organizativo que posibiliten el ejercicio mismo del derecho, etc.

Resultan igualmente destacables por afectar a los contenidos del Anteproyecto los reglamentos vigentes aprobados por la Administración General del Estado en desarrollo de la LIONDAU y en ejercicio de sus competencias, tales como el Real Decreto 505/2007, de 20 de abril, por el que se aprueban las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad para el acceso y utilización de los espacios públicos urbanizados y edificaciones (por Orden VIV/561/2010, de 1 de febrero, se desarrolla el documento técnico de condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y utilización de los espacios públicos urbanizados); el Real 1544/2007, de 23 de noviembre, por el que se regulan las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y utilización de los modos de transporte para personas con discapacidad; y el Real Decreto 1494/2007, de 12 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre las condiciones básicas para el acceso de las personas con discapacidad a las tecnologías, productos y servicios relacionados con la sociedad de la información y medios de comunicación social.

Asimismo cabe citar al Real Decreto 173/2010, de 19 de febrero, por el que se modifica el Código Técnico de la Edificación en materia de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad.

2. La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, como se ha indicado anteriormente, ostenta competencias exclusivas en materia de asistencia y bienestar social y promoción e integración de los discapacitados, así como en urbanismo, ordenación del territorio y vivienda, y en transportes que discurran íntegramente por la Comunidad Autónoma, entre otros títulos competenciales, cuya normativa habrá de ajustarse a las condiciones básicas fijadas por el Estado en ejercicio de sus competencias, como recuerda el artículo 23.1 del Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y su inclusión Social, que señala: "El Gobierno, sin perjuicio de las competencias atribuidas a las comunidades autónomas y a las entidades locales regulará las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación que garanticen los mismos niveles de igualdad de oportunidades a todas las personas con discapacidad".

En materia de accesibilidad, en ejercicio de las competencias autonómicas en materia de urbanismo, vivienda y transportes, cabe destacar la Ley 5/1995, de 7 de abril, de condiciones de habitabilidad en edificios de viviendas y promoción de accesibilidad general, así como las disposiciones reglamentarias anteriores, como el Decreto regional 39/1987, de 4 de junio, sobre supresión de barreras arquitectónicas y la Orden de 15 de octubre de 1991 sobre accesibilidad de espacios públicos y edificación. Se propone la derogación de dicho cuerpo normativo por el Anteproyecto de Ley (Disposición derogatoria primera), si bien hasta tanto no se produzca el desarrollo reglamentario previsto mantendrán su vigencia en los aspectos técnicos, siempre y cuando no sean contrarios a las previsiones de la Ley según se expresa.

3. Por su parte los Ayuntamientos ostentan competencias en materia de urbanismo, salvo las expresamente atribuidas a la Administración regional (artículo 10 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia), así como las competencias de inspección de las vías, áreas urbanizadas de uso público, edificaciones, instalaciones y servicios del término municipal para comprobar el cumplimiento de las condiciones exigibles en materia de accesibilidad general (artículo 33.3 de la Ley regional 5/1995). Papel destacado han de jugar las Ordenanzas Municipales en materia de accesibilidad y el trámite de intervención de sometimiento a previa licencia de actos o usos del suelo y otros actos de control preventivo, así como sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable (artículo 84 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local).

4. Del examen de la distribución competencial en materia de accesibilidad se desprenden las siguientes consecuencias respecto al Anteproyecto de Ley:

De una parte, que se encuentra fuertemente condicionado por la normativa estatal (Texto Refundido de la Ley General de accesibilidad e inclusión social y los desarrollos reglamentarios), argumentando la Consejería proponente frente a los reproches de la falta de concreción, que se ha huido de una regulación muy pormenorizada para evitar continuas modificaciones por mor de los cambios producidos en la legislación estatal, remitiéndose al reglamento para su desarrollo técnico pormenorizado (informe del Jefe de Servicio Jurídico Administrativo del centro directivo competente, folio 196). Ahora bien, aunque puedan ser entendibles las razones expresadas, tampoco la regulación del Anteproyecto puede moverse al mismo nivel como si se tratara de una norma básica (algún artículo podría sufrir este reproche), en atención a las competencias ejercitadas por la Comunidad Autónoma. No obstante, ha de reconocerse que a raíz de las observaciones formuladas por los órganos preinformantes se han añadido nuevos contenidos al Anteproyecto de Ley.

De otra que la normativa autonómica en vigor en materia de accesibilidad es anterior a los cambios producidos en el ámbito internacional y estatal en los últimos años, por lo que está justificada su actualización, como expone la Exposición de Motivos del Anteproyecto, si bien a partir de la regulación de las condiciones básicas por el Estado ha de justificarse la necesidad de establecer otros requisitos técnicos adicionales en la normativa regional, aspecto sobre el que también incide el Dictamen del CESRM (conclusión 5, folio 169).

Así pues, en correspondencia con las competencias ejercitadas y por inducir a equívocos sobre el alcance de la competencia autonómica, debe suprimirse del articulado el calificativo de "básicas" cuando se hace referencia al establecimiento de condiciones o requisitos por parte del Anteproyecto de Ley; concretamente en los artículos 3 (en el título y en su contenido), 5.2, 13.2 y 17.4.

También puede interpretarse como una extralimitación competencial la remisión efectuada al desarrollo reglamentario de la regulación de la accesibilidad y diseño para personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas (Disposición adicional única), si tal remisión a la potestad reglamentaria tiene como destinatario al Gobierno central, según lo dispuesto en la Disposición final cuarta de la Ley 27/2007, de 23 de octubre, por la que se reconocen las lenguas de signos españolas y se regulan los medios de apoyo a la comunicación oral de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas, en cuanto establece que le corresponde a aquél la elaboración de un reglamento que desarrolle la utilización de la lengua de signos, así como los apoyos para cualquier tipo de ayuda técnica que contribuya a la eliminación de las barreras de comunicación. En consecuencia, debería ser aclarada la Disposición adicional en el sentido de si se trata de una remisión en bloque a la normativa estatal y a su desarrollo reglamentario, o bien dicho inciso final se remite al futuro desarrollo reglamentario por parte de la Administración regional, aunque en este caso debería contener mayores previsiones sobre tal habilitación.

III. La transversalidad de la materia de accesibilidad universal hace que incida en las competencias de varios departamentos de la Administración regional.

Como ponen de manifiesto las observaciones del CERMI Región de Murcia, destacando que el concepto de accesibilidad universal que se plantea en el Anteproyecto es transversal, son varios departamentos de la Administración regional los que ostentan competencias en la materia, pues, si bien las competencias en los ámbitos de edificaciones y espacios públicos urbanizados, así como en transportes e infraestructuras, radican en la Consejería proponente, sin embargo, en materia de igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad la competencia general de regulación corresponde fundamentalmente a la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, que asume el desarrollo y ejecución de las políticas en materia de discapacidad a través del IMAS, cuya Ley de creación (Ley 1/2006, de 10 de abril) le atribuye la actuación sobre las personas con discapacidad (artículo 2). A su vez la Ley 3/2003, de 10 de abril, del Sistema de Servicios Sociales de la Región de Murcia, cuyo artículo 13, destinado a regular las actuaciones de los servicios sociales especializados en el sector de Personas con Discapacidad, establece en su apartado 2 que será propio de este servicio "desarrollar programas de valoración y diagnóstico de la discapacidad, atención temprana, formación ocupacional, integración laboral, supresión de barreras, ayudas técnicas, capacitación en actividades de autocuidado, actividades de ocio e integración social, garantizándoles una atención residencial adecuada cuando lo precisen y cuantos otros sean necesarios para favorecer la autonomía personal e integración social del discapacitado".

Al igual que si nos atenemos a los ámbitos afectados según el artículo 2 del Anteproyecto, en relación con las competencias asignadas a las Consejerías que integran la Administración de la Comunidad Autónoma (Decreto de la Presidencia núm. 18/2015, de 4 de julio, modificado por Decreto núm. 33/2015, de 31 de julio), corresponde a la Consejería de Hacienda y Administración Pública la competencia sobre los bienes de la Administración regional (patrimonio), accesos a los edificios administrativos y atención al ciudadano y a los sistemas de información y comunicaciones corporativas. Asimismo corresponden a la Consejería de Desarrollo Económico, Turismo y Empleo las competencias de consumo y comercio, trabajo y fomento de la economía social, así como la comunicación audiovisual, salvo en lo relativo a la gestión del servicio público de comunicación audiovisual, y la sociedad de la información y telecomunicaciones, que incluye otros ámbitos citados por el Anteproyecto, sin olvidar también las competencias de otros departamentos de la Administración regional en materia de espacios naturales y patrimonio cultural, tales como la Consejerías de Agricultura, Agua y Medio Ambiente o la Consejería de Cultura y Portavocía del Gobierno, a quien corresponde las competencias en materia de cultura, comunicación institucional y gestión del servicio público de comunicación audiovisual, si bien en relación con el patrimonio cultural el Anteproyecto no establece ninguna determinación, aparte de su inclusión en el ámbito de aplicación.

Así pues, el ámbito de aplicación del Anteproyecto de Ley afecta no sólo a la Consejería proponente, sino a otros departamentos de la Administración regional cuya participación en el procedimiento de elaboración será analizada en la siguiente Consideración.

CUARTA.- Procedimiento de elaboración y documentación incorporada.

I. El procedimiento de elaboración del Anteproyecto de Ley se inició por la Consejería proponente que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 46.4 de la Ley 6/2004, lo remitió a la Comisión de Secretarios Generales a efectos de que, tras su examen, se elevara una propuesta de acuerdo al Consejo de Gobierno relativa a ulteriores trámites que debían obrar en el expediente, que fue aprobado en la sesión de 25 de octubre de 2013. Pues bien, los trámites previstos en dicho acuerdo han sido cumplimentados por la Consejería proponente.

Ahora bien, el procedimiento de elaboración inicialmente concebido hacía referencia a una norma de accesibilidad en la Región de Murcia en materia de vivienda, transportes y urbanismo; cuando se acordó la apertura de la norma proyectada a otros ámbitos, según expone el informe del Jefe de Servicio Jurídico Administrativo del centro directivo impulsor (folio 196) como ley de accesibilidad universal, a petición de los sectores sociales afectados (particularmente el CERMI), teniendo un carácter más global, debería haberse acomodado tal procedimiento a dicho cambio por afectar a competencias de otros departamentos de la Administración regional, conforme a lo indicado en el propio artículo 46 de la Ley 6/2004.

Cabría preguntarse si resulta suficiente para dar por cumplida la participación de las Consejerías afectadas por razón de la materia el trámite de audiencia otorgado a las mismas, si bien este Órgano Consultivo considera que si el Anteproyecto regula aspectos de sus competencias (parece ser que tras las últimas modificaciones introducidas ha existido colaboración con Consejerías afectadas según se expone en el expediente, folio 196, aunque no se documenta en el expediente) ha de transformarse su condición en órgano proponente al Consejo de Gobierno de la iniciativa legislativa, realizándose una observación esencial a este respecto. En consecuencia, atendiendo al contenido de la regulación, los titulares de las Consejerías competentes en materia de urbanismo, vivienda, trasportes, discapacitados (en particular, en el artículo 35.2 del Anteproyecto se establece una competencia sancionadora residual), telecomunicaciones y sociedad de la información y los medios de comunicación social, así como acceso y utilización de los bienes y servicios a disposición del público y espacios naturales protegidos, deben someter el Anteproyecto al Consejo de Gobierno.

II. En cuanto a la documentación que acompaña a la iniciativa legislativa, la propuesta inicial incluía una memoria justificativa de la motivación técnica y jurídica de la asesora facultativa de la Consejería proponente, un informe sobre el impacto por razón de género de la misma informante y una escueta "memoria económica", que posteriormente se ha ido ampliando por la Consejería proponente a instancia de las observaciones formuladas por los órganos preinformantes.

Sobre la indicada documentación se realizan las siguientes observaciones:

1ª) Al haberse iniciado el presente procedimiento de elaboración del Anteproyecto en el año 2013, la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) no era un requisito exigible para su tramitación en la legislación autonómica (Ley 2/2014, de 21 de marzo, Disposición final primera).

Ahora bien, el que no fuera exigible la MAIN no significa que la normativa en vigor cuando se inicia el procedimiento de elaboración del Anteproyecto no exija que las propuestas hayan de venir justificadas técnica y jurídicamente con el grado de detalle que requiera el caso, según el artículo 46.3 de la Ley 6/2004: "El anteproyecto que se elabore irá acompañado por una memoria que incluya la motivación técnica y jurídica con el grado de detalle que requiera el caso (...)". A este respecto, la memoria aportada justifica la motivación jurídica; sin embargo, se echa en falta la justificación técnica en relación con los requisitos de accesibilidad a edificaciones y espacios públicos urbanizados, puesto que no se incorpora a dicha memoria la valoración técnica de las medidas hasta ahora aplicadas en la Región en relación con la normativa que se pretende derogar (Disposición derogatoria primera), en qué aspectos ha podido incidir la normativa básica estatal posterior y qué requisitos técnicos adicionales podrían considerarse en el ámbito de la Región en los futuros desarrollos reglamentarios propuestos; precisamente esta falta de valoración técnica ha motivado el desconocimiento de los requisitos o estándares a desarrollar en el ámbito de la Región respecto a los establecidos en la normativa estatal, o incluso para poder valorar si algunos de tales requisitos requerirían su previsión en la norma proyectada por su afección a derechos de los particulares.

2ª) En cuanto a la memoria económica del Anteproyecto, aun reconociendo el esfuerzo de la Consejería proponente que ha ido completando la motivación con la finalidad de destacar que la nueva norma no genera por sí nuevas obligaciones económicas y, por tanto, no tendrá repercusiones presupuestarias inmediatas en su aplicación, debido en buena medida al carácter marco de la regulación proyectada, correspondiendo a los futuros desarrollos reglamentarios atender a los diferentes impactos económicos, sin embargo, como reiteradamente ha puesto de manifiesto el Consejo Jurídico, el estudio económico que ha de incorporar la fase de elaboración normativa ex artículo 46.3 de la Ley 6/2004 es de diferente alcance al exigido por la normativa presupuestaria (Disposición adicional TRLH) para los casos en que la entrada en vigor de la futura norma genere nuevas obligaciones económicas no previstas inicialmente o una disminución de los ingresos en principio previstos.

La memoria económica a que se refiere citado artículo 46.3 de la Ley 6/2004 tiene por finalidad ilustrar acerca de las consecuencias económicas que, más allá de su incidencia en los créditos presupuestarios, habrá de tener la futura disposición, permitiendo así deducir el alcance del Anteproyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (art. 103.3 CE).

La concepción que este Consejo Jurídico ha mantenido acerca del estudio económico a incorporar durante la elaboración de las disposiciones normativas es la de un informe de impacto económico, no sólo sobre la propia Administración, sino también sobre los diferentes sectores económicos y sociales a los que afecta. Todo ello es acorde, además, con la doctrina del Consejo de Estado, que ha puesto reiteradamente de manifiesto la necesidad de que los estudios económicos aborden las repercusiones económicas que los nuevos regímenes normativos entrañan tanto para otros poderes públicos como para los agentes económicos afectados (Dictámenes núm. 1732/2002 y 1485/2004).

En su aplicación al caso, de ejecutarse las previsiones de la Ley proyectada, las consecuencias económicas que se deducen no parecen ser precisamente neutras, ya que implicará modificaciones y destacadamente la adopción de las medidas de fomento previstas en el artículo 10, 2 y 3 del Anteproyecto, aspectos sobre los que no se dispone de valoración por parte del departamento proponente, encontrándose la memoria económica muy unida a lo que se conoce como "factibilidad de las normas", cuya importancia ha sido destacada por la representante de las personas con discapacidad (CERMI Región de Murcia).

Por último, en relación con la documentación remitida a consulta se ha dejado constancia en el expediente de la evolución del Anteproyecto, así como de la valoración de las observaciones realizadas durante el procedimiento de elaboración, por lo que debe destacarse el aspecto de su integración, en cuanto figuran todos los trámites seguidos para la propuesta normativa, que han quedado reflejados, salvo la justificación concreta de los cambios introducidos en el texto tras el Dictamen del CESRM, que afectan fundamentalmente al Título IV sobre Telecomunicaciones y Sociedad de la Información y al Título V sobre accesibilidad de bienes y servicios a disposición del público y relaciones con las Administraciones Públicas, que no han sido documentados en el expediente tras las reuniones mantenidas con la Consejerías competentes según se expone en el expediente, y que deberían justificarse como adenda a la memoria justificativa del Anteproyecto.

QUINTA.- Observaciones al conjunto normativo.

Ámbito de aplicación.

A partir de un objeto de la Ley enunciado con gran amplitud (artículo 1), que incorpora la definición de la accesibilidad universal de la normativa estatal, el Anteproyecto concreta el ámbito de aplicación en el artículo 2, que ha variado a partir de la propuesta inicial, tras las alegaciones formuladas durante el procedimiento de elaboración y las propuestas de los representantes del sector (CERMI Región de Murcia). Se establece que las disposiciones recogidas en la presente Ley serán de aplicación a los siguientes ámbitos:

Edificaciones, espacios públicos urbanizados y espacios públicos naturales.

Transportes e Infraestructuras.

Telecomunicaciones y sociedad de la información.

Bienes y servicios a disposición del público.

Relaciones con la Administraciones Públicas.

Patrimonio cultural, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de patrimonio histórico.

Empleo.

Dichos ámbitos coinciden con todos los previstos en el artículo 5 del Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y su inclusión social (salvo la Administración de Justicia), a los que se aplican las medidas específicas previstas en aquella norma para garantizar la igualdad de oportunidades, la no discriminación y la accesibilidad universal.

A partir de la propuesta contenida en el Anteproyecto del ámbito de aplicación se realizan las siguientes observaciones:

1. La normativa regional no puede extenderse, sin más, a la regulación de todos los ámbitos previstos en la normativa estatal sobre derechos de las personas de discapacidad, sino que ha de ajustarse al alcance de las competencias autonómicas que se ejercitan. Conviene recordar, aunque sea una obviedad, que el hecho de que no se regule una materia por el Anteproyecto de Ley, por no ostentar competencias normativas la Comunidad Autónoma, no significa que no sean directamente aplicables en la Región las medidas adoptadas por el Estado en ejercicio de sus competencias.

En este sentido, basta con contrastar el ámbito de aplicación según el Anteproyecto con el previsto en otras normas autonómicas relativamente recientes (por ejemplo, el artículo 4 de la Ley 10/2014, de 3 de diciembre, de normas reguladoras de accesibilidad de la Comunidad Autónoma de Galicia o el artículo 2 de la Ley 13/2014, de 30 de octubre, de accesibilidad de Cataluña o el artículo 2 de la Ley 11/2014, de 9 de diciembre, de accesibilidad universal de Extremadura) para inferir que se contrae, esencialmente, a las edificaciones, espacios públicos urbanizados, espacios públicos naturales, transportes e infraestructuras, telecomunicaciones y sociedad de la información y bienes y servicios a disposición del público.

Sin embargo, el Anteproyecto se extiende también a ámbitos respecto a los que la Comunidad Autónoma carece de competencias normativas o las ostenta sólo con un determinado alcance; así en materia de empleo (apartado g del artículo 2 del Anteproyecto), la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia no ostenta competencias normativas, sino ejecutivas a tenor de lo dispuesto en el artículo 12 EAMU sobre legislación laboral, al mismo tiempo que corresponde al Estado la competencia del régimen estatutario de los funcionarios públicos (artículo 149.1.18ª de la Constitución Española). A mayor abundamiento, no existe ninguna previsión más en el Anteproyecto sobre este contenido, por lo que carece de efectividad su inclusión en el ámbito de la ley proyectada, rigiéndose la actuación de la Administración regional en materia de empleo por lo previsto en la normativa estatal.

Otro aspecto que debe ser acotado con precisión en el Anteproyecto de Ley respecto al ámbito de aplicación son las Administraciones Públicas a las que se dirigen los mandatos de actuación previstos en el articulado, pues se desprende cierta indefinición que podría vulnerar el principio de seguridad jurídica y ha de ser subsanada, de manera que en el texto se contenga la correspondiente y expresa atribución a favor del órgano apropiado como dijimos en el Dictamen 224/2013. Así, en el artículo 2 del Anteproyecto se establece como ámbito de aplicación las "Relaciones con las Administraciones Públicas", pero sin acotar los destinatarios subjetivos de tal regulación (serían las Administraciones regional y local), en tanto corresponde a la Administración del Estado la competencia para fijar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (artículo 149.1.18ª CE, ya citada), habiendo regulado la Administración General las condiciones de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad en sus relaciones con la Administración General del Estado (Real Decreto 366/2007, de 16 de marzo).

Asimismo en otros artículos se mandata, en general, a las Administraciones Públicas competentes (por ejemplo, el artículo 9.1 del Anteproyecto) o a las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma (artículo 11), o a las Administraciones Públicas (artículo 20.1), lo que evidencia inconcreción e indeterminación. A este respecto, es preciso acotar en el Anteproyecto de Ley los mandatos de actuación dirigidos a las Administraciones sobre las que la Comunidad Autónoma ejercita competencias (Autonómica y Local), lo cual es independiente de que las previsiones de accesibilidad (edificios, espacios, etc.,) sean aplicables a todos los inmuebles ubicados en la Región, como bien se expresa en el artículo 4.1 del Anteproyecto cuando hace referencia a que las condiciones de accesibilidad fijadas serán exigibles a todas las actuaciones que se lleven a cabo en la Región de Murcia por cualquier entidad pública o privada.

Por último, respecto al ámbito de aplicación al patrimonio cultural (apartado f del artículo 2) la competencia autonómica sería respecto al patrimonio cultural de interés para la Región, según el artículo 10. Uno, 14 EAMU, por lo que debería concretarse.

2. Aunque se han introducido modificaciones en el último texto para establecer mínimamente determinaciones en relación con otros ámbitos competenciales que no le corresponden por razón de la materia a la Consejería proponente, en alguno de los citados en el artículo 2 no se contienen disposiciones reguladoras en el Anteproyecto (además de los principios), tales como el patrimonio cultural. En relación con los espacios públicos naturales (deberían identificarse, conforme a la legislación específica, como espacios naturales protegidos) surge la duda sobre el ámbito de aplicación, dado que si bien en el artículo 2 se hace referencia a los espacios naturales protegidos de titularidad pública, en otros preceptos, como el artículo 19, se alude a los espacios naturales protegidos de uso público, que tiene un mayor alcance, por lo que debería ser aclarado.

II. Sobre la relación Ley-reglamento y habilitación a los órganos competentes para su desarrollo.

Remisión a los desarrollos reglamentarios.

A partir de lo expresado por los técnicos informantes de la Consejería consultante acerca de que se ha evitado la elaboración de una norma que se quedara prontamente obsoleta con los cambios que se produzcan en la normativa estatal, cediéndose los aspectos técnicos a la regulación reglamentaria, el Anteproyecto contiene numerosas referencias a concretos desarrollos reglamentarios; así, sin ánimo de exhaustividad, se pueden citar las siguientes contenidas en los artículos 3; 10.3; 12.7; 13.3; 14.1 y 2;15.3; 16; 17.1;18.2; 19.1, 23.5; 27.11 y 28.2 y 3.

Esta remisión frecuente del Anteproyecto al reglamento para el desarrollo de determinados contenidos, muy destacadamente en su versión inicial sometida al trámite de audiencia, ha motivado observaciones por parte de algunos órganos preinformantes acerca de la necesidad de que el Anteproyecto (en referencia, por ejemplo, al Título II relativo a la accesibilidad de los edificios y espacios públicos urbanizados) incluya aspectos sustantivos con mayor concreción, en especial aquellos que puedan generar obligaciones futuras a los ciudadanos o empresas, así como aquellos principios y criterios esenciales de regulación que sienten las bases del posterior desarrollo reglamentario. También se ha objetado un déficit de contenido normativo por parte del Anteproyecto de Ley.

Ahora bien, siendo cierto el riesgo expuesto de que la minuciosidad de la regulación contenida en un texto legal puede poner en peligro, en el futuro, su deseable estabilidad y un cambio en las circunstancias obligaría a introducir modificaciones en determinados procedimientos, siendo preferible no tener que acometer para ello una reforma legal, debe especificarse en la regulación mínima de la ley los criterios y finalidades pretendidos, a los que han de ajustarse los desarrollos reglamentarios posteriores (Dictamen Consejo de Estado 805/2003).

A este respecto cabe recordar aquí la consolidada doctrina de este Órgano Consultivo (por todos, Dictamen 6/1998) sobre el hecho de que la colaboración entre ley y reglamento debe establecerse para completar la regulación pretendida, actuando la técnica de la remisión normativa como legítimo cauce de conexión entre ambos tipos de normas. Como se ha expuesto, dicha técnica es utilizada ampliamente en el Anteproyecto, lo que encierra el riesgo de producir una legislación incompleta que, sólo cuando el total de desarrollos reglamentarios se hayan aprobado, creará un cuerpo normativo integrado y eficaz. En tanto no se alcance tal situación se producirá una convivencia, imprescindible, de la nueva Ley con los desarrollos reglamentarios de la vigente (así se recoge expresamente en la Disposición transitoria primera).

Ahora bien, el ajuste entre la norma reenviante y la reenviada ha de producirse sobre los criterios materiales que establezca la primera, siendo escaso en el Anteproyecto de Ley el régimen sustantivo de regulación respecto a los requisitos de accesibilidad a la edificación y a los espacios públicos urbanizados, habiéndose omitido, por ejemplo, la previsión de la reserva mínima de viviendas para personas con discapacidad y condiciones de accesibilidad en los proyectos de vivienda protegida, a diferencia de la regulación prevista en otras normas autonómicas ya citadas (artículo 14 de la Ley 13/2014 de la Comunidad de Cataluña, o el artículo 27 de la Ley 10/2014 de la Comunidad Autónoma de Galicia). Además se echa en falta en el Anteproyecto la interrelación de la accesibilidad con los planes regionales de rehabilitación y vivienda.

De igual modo, el Anteproyecto supone una oportunidad para engarzar en la Ley regional de accesibilidad determinadas previsiones como la tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad, que también se establece en las precitadas leyes autonómicas, aunque ya se haya desarrollado reglamentariamente en la Región de Murcia por Decreto 64/2007, de 27 de abril.

Sobre los órganos facultados para su desarrollo reglamentario.

El Anteproyecto de Ley (Disposición final primera) atribuye con carácter general al Gobierno Regional la elaboración de los reglamentos en el plazo de un año (no su aprobación), si bien en algunos artículos se especifica la habilitación específica al órgano competente en materia de vivienda y transportes para determinados desarrollos reglamentarios, como en la regulación reglamentaria del Consejo Asesor Regional de accesibilidad universal de la Región de Murcia (artículo 12.7); o en la determinación del número de plazas reservadas a las personas con discapacidad, así como su ubicación, y en la habilitación de las paradas y marquesinas y de las estaciones de autobuses para que puedan ser utilizados por la totalidad de usuarios de forma autónoma, cómoda y segura (artículo 24.2 y 3); o en fijación de las líneas en las que será de obligado cumplimiento la utilización de los vehículos de servicios públicos de transporte para atender las necesidades de movilidad (artículo 23.5); o en la determinación los plazos para la instalación del símbolo internacional de Accesibilidad (artículo 27.11).

Sin embargo, la habilitación a la potestad reglamentaria por el Anteproyecto ha de mejorarse técnicamente por los siguientes motivos:

La titularidad de la potestad reglamentaria corresponde al Consejo de Gobierno, conforme a lo previsto en el artículo 52 de la Ley 6/2004, y no al Gobierno Regional como se recoge en la Disposición final primera, cuya redacción habrá de ser modificada. Además habrá de recogerse la salvedad en aquellas materias cuyo desarrollo se atribuye en el articulado específicamente al titular de la Consejería competente en materia de vivienda y transportes.

En relación con la atribución de determinados desarrollos reglamentarios al órgano con competencias en materia de vivienda y transporte, debe sustituirse tal redacción por el Consejero competente en las materias referidas para acomodarse a la habilitación prevista en el artículo 52.1 de la Ley precitada.

Por último, faltaría justificar la necesidad de la atribución a los Consejeros de la potestad reglamentaria, según indica el artículo 129.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

III. Creación del Consejo Asesor Regional de accesibilidad universal de la Región de Murcia.

Uno de los ejes de participación en los que se sustenta el Anteproyecto de Ley es la creación de un Consejo Asesor Regional de accesibilidad universal de la Región de Murcia, como órgano consultivo y de participación en la materia (artículo 12 del Anteproyecto), cuya creación en la Ley conlleva la desaparición de la Comisión Regional para la Habitabilidad y Accesibilidad prevista en el artículo 34 de la Ley 5/1995, cuyo reglamento de organización y funcionamiento fue aprobado por Decreto regional 30/2011, de 11 de marzo, cuya derogación se propone en el Anteproyecto (Disposición derogatoria segunda).

Su adscripción a la Consejería proponente debido a la naturaleza transversal de la materia de accesibilidad ha originado ciertas observaciones en el procedimiento de elaboración en orden a un enfoque más amplio de sus funciones.

Es cierto que en otras Comunidades Autónomas, por la configuración y funciones del órgano de participación, aparece adscrito a la Consejería competente en materia de atención a las personas con discapacidad, pero también en otras, como por ejemplo, las Comunidades Autónomas de Extremadura o Cataluña, se han adscrito tales órganos colegiados de participación al departamento competente en materia de edificación o en promoción de accesibilidad.

Así pues, no obstante su carácter transversal no existe obstáculo para su adscripción a la Consejería proponente como se recoge en el Anteproyecto, si bien con las siguientes observaciones:

1. Ha de completarse el artículo objeto de consideración (artículo 12) con las funciones esenciales del citado Órgano Consultivo (en el texto se limita a señalar que tiene como misión fundamental velar en el cumplimiento del principio de accesibilidad en el ámbito de la Región de Murcia), concreción que se hace más necesaria aún en relación con sus funciones de asesoramiento respecto a ámbitos materiales, cuyos desarrollos corresponden a otras Consejerías debido al carácter transversal de la materia de accesibilidad. Además, esta concreción de las funciones viene exigida por el artículo 23.2 de la Ley regional 7/2004, que establece que la creación de un órgano colegiado, aunque se le atribuyan funciones de asesoramiento (apartado 1 del mismo artículo citado), requiere la determinación en su norma de creación, entre otros, de las funciones que se atribuye.

2. Aunque en su composición se ha tenido en cuenta la participación de las Consejerías competentes según el listado de las áreas que se citan (entre ellas, política social, comunicación, sociedad de la información, medios de comunicación social, espacios públicos naturales, patrimonio cultural, turismo, trabajo y hacienda, sanidad y educación), se suscita la duda (se hace referencia a las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma) si conforme a la regulación proyectada estarían representados los Ayuntamientos y la Administración General del Estado, en cuyo caso debería especificarse porque induce a cierta confusión la redacción del párrafo 5. Por lo demás, por su configuración como Consejo Asesor, está sujeto a las limitaciones, en cuanto al número máximo de vocales y porcentaje del 75% de representación de organizaciones sociales o conjunto de expertos, previstas en la Ley 9/1985, de 10 de diciembre, de régimen jurídico de los Órganos Consultivos de la Región de Murcia, modificada por la Ley 1/1994, de 29 de abril, como se ha expuesto por parte de algún informe, cuya consideración ha de ser tenida ser tenida en cuenta a la hora de proponer el Anteproyecto su composición, siempre dentro de los límites establecidos.

3. La creación de este órgano consultivo adscrito a la Consejería proponente suscita también en qué medida incide en las funciones que hoy le corresponden al Consejo Asesor Regional de Personas con Discapacidad, adscrito a la Consejería competente en materia de política social, si bien este último Órgano parece orientado a un alcance más amplio en relaciones con las materias relacionadas con las personas con discapacidad, aunque específicamente se establece la de proponer medidas en materia de accesibilidad y supresión de barreras arquitectónicas (artículo 10,d) del Decreto regional 95/2004, de 24 de septiembre).

En suma, como observaciones esenciales, ha de ser completada la regulación con las funciones esenciales de dicho Consejo Asesor y aclarada la representación de las Administraciones Públicas en su composición, teniendo en cuenta los límites previstos en la normativa reguladora de tales Consejos Asesores.

IV. Las previsiones de accesibilidad en los planes urbanísticos y la configuración de los Planes Municipales de Accesibilidad.

No cabe duda la importancia que el Anteproyecto otorga a los instrumentos de planeamiento urbanístico en relación con el cumplimiento de la normativa en materia de accesibilidad, destacando a este respecto los artículos 4.2 y 17.3, cuya regulación es alusiva a que aquéllos garantizarán, de una parte, la accesibilidad y la utilización de los espacios públicos, no pudiendo ser aprobados si no se cumplen las determinaciones, y de otra que habrán de garantizar un uso no discriminatorio, independiente y seguro de los espacios públicos urbanizados.

Por otra parte, dichas previsiones son coherentes con la normativa urbanística regional (Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia), que incorpora a su vez la normativa específica de accesibilidad tanto como fin de la actividad urbanística, como en los contenidos de los instrumentos de planeamiento urbanístico, destacándose los siguientes artículos de la precitada Ley 13/2015:

-El artículo 5 relativo a las finalidades de la actividad administrativa en materia de urbanismo recoge específicamente en su apartado 11 "Atender, en la ordenación que hagan de los usos del suelo, a los principios de accesibilidad universal, de movilidad (...)".

-El artículo 110 (Deberes legales de uso, conservación y rehabilitación) establece en el apartado 1 que los propietarios de toda clase de terrenos, instalaciones, construcciones y edificaciones deberán destinarlos a usos que no resulten incompatibles con la ordenación territorial y el planeamiento urbanístico y mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad, accesibilidad universal y ornato público.

-El artículo 117.1,i) relativo a las determinaciones de los Planes Generales Municipales de Ordenación (PGMO) en suelo urbano sobre el trazado y características de la red viaria y previsión de aparcamientos públicos, establece que el señalamiento de alineaciones y rasantes para la totalidad del suelo urbano, excepto en las áreas sujetas a Plan Especial, se hará con sujeción a las determinaciones establecidas sobre accesibilidad y supresión de barreras arquitectónicas por la normativa específica.

-El artículo 124.h) sobre el trazado y características de la red de comunicaciones propias de los Planes Parciales y de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto en el PGMO, mediante el señalamiento de alineaciones, rasantes y zonas de protección de la red viaria, establece que deberán adecuarse a las determinaciones establecidas sobre accesibilidad y supresión de barreras arquitectónicas por la normativa específica.

Así pues, no cabe formular observaciones respecto a la remisión por el Anteproyecto a los instrumentos de planeamiento urbanístico para garantizar la accesibilidad universal, en coherencia con las previsiones de la Ley 13/2015 citada; sin embargo, sí las suscita la regulación por el Anteproyecto de los Planes Municipales de Accesibilidad (artículo 18), como instrumentos de planificación que tienen por objeto la adaptación gradual de los edificios de uso público y espacios públicos urbanizados ya existentes con el fin de que todas las personas puedan acceder y utilizarlos de modo no discriminatorio, respecto a los que no se establece ni contenido mínimo, ni procedimiento de aprobación, remitiéndose a su posterior desarrollo reglamentario.

A este respecto, una de las preocupaciones expresadas por este Consejo Jurídico en relación con el estudio de leyes sectoriales autonómicas (por todos, los Dictámenes núms. 188/2006 y 160/2013) es la necesidad de prever las relaciones entre la planificación de esa clase y la ordenación del territorio y urbanismo, normativas que deben conectarse bajo el criterio de coordinación y cooperación entre ellas (STC 227/1988). También se ha indicado que la planificación sectorial puede ser abordada por el legislador a través de diversos instrumentos o planes, que a su vez también pueden tener distinta naturaleza y efectos. De modo que puede ser acometida a través de instrumentos o planes ya previstos y regulados en el ordenamiento jurídico regional (en este caso los instrumentos de planeamiento urbanístico) o regulando una planificación sectorial propia, en cuyo caso ha de precisarse, aunque sea con carácter mínimo, su finalidad, contenido, procedimiento y efectos.

Concurre además la circunstancia de que la Ley regional 13/2015 prevé para la finalidad expresada en el Anteproyecto de Ley la figura de los Planes Especiales (artículo 132), que tienen por objeto actuaciones en suelo urbano o urbanizable ya ordenado para la resolución, entre otros fines, de los problemas de accesibilidad y que son instrumentos de planeamiento aprobados por los Ayuntamientos (artículo 164), en cuyo procedimiento emiten informes los organismos que resulten afectados conforme a la legislación específica, además del informe correspondiente a la Dirección General competente en materia de urbanismo.

En consecuencia, los citados Planes Municipales de Accesibilidad deberían caracterizarse como Planes Especiales previstos en la legislación urbanística, lo que propiciaría una mayor eficacia al tratarse de una figura específica prevista y regulada en la legislación urbanística, así como sus efectos, sin perjuicio de poder establecerse en el Anteproyecto que en el procedimiento de elaboración deben evacuar informe los órganos competentes en materia de accesibilidad de la Administración regional. En todo caso, de persistir su concepción como plan específico de la normativa sectorial (Planes Municipales de Accesibilidad) es insuficiente la regulación proyectada, conforme a la doctrina expresada por este Consejo Jurídico respecto a que ha de precisarse, aunque sea con carácter mínimo, su contenido, procedimiento y efectos.

Igual consideración habría de realizarse respecto a los planes específicos de accesibilidad en espacios naturales protegidos, siendo de mayor efectividad la remisión, como en este caso se hace en el artículo 19.2 del Anteproyecto, a los correspondientes instrumentos de protección y gestión previstos en la normativa reguladora de los espacios naturales protegidos (en clara alusión a los Planes de Ordenación de Recursos Naturales, Planes Rectores de Uso y Gestión y otros planes de gestión previstos en la normativa específica).

V. Régimen Sancionador.

El régimen sancionador viene regulado en el Título VI del Anteproyecto a partir de las previsiones de la normativa estatal, que establece, de una parte, que el régimen de infracciones y sanciones establecido en el Título III del Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y su inclusión social será común a todo el territorio del Estado y será objeto de tipificación por el legislador autonómico, sin perjuicio de aquellas otras infracciones y sanciones que pueda establecerse en el ejercicio de sus competencias. Además añade que las Comunidades Autónomas establecerán un régimen de infracciones que garantice la plena protección de las personas con discapacidad. Consecuencia de este régimen común, es que el Anteproyecto incorpora las infracciones previstas en la normativa estatal, añadiendo otras infracciones específicas.

Durante el procedimiento de elaboración se han presentado alegaciones tendentes a poner de manifiesto la insuficiencia del régimen sancionador previsto por el Anteproyecto en sus redacciones iniciales, habiéndose completado en algunos extremos, si bien este Órgano Consultivo considera que dicho régimen sancionador debe ser depurado técnicamente, corregido y completado en los siguientes aspectos:

1º) En cuanto al objeto de las infracciones, el artículo 30 reproduce el 80 del Texto Refundido citado, que tiene un mayor alcance puesto que la normativa estatal no sólo regula la accesibilidad, sino también las infracciones de las condiciones básicas en materia de igualdad de oportunidades, de trato y de no discriminación, por lo que la definición de las infracciones en el Anteproyecto de Ley ha de acotarse a la accesibilidad universal cuya promoción y garantía pretende; de ahí que debiera comenzar el primer párrafo del artículo 30 de la siguiente manera: "A los efectos de esta Ley, se considerarán infracciones administrativas en materia de accesibilidad las acciones y omisiones (...)", añadiendo el resto del texto propuesto.

2º) Sería acorde con las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma que el artículo 31 llevara como título "Interesados", en lugar de "Legitimación activa", como se ha recogido en alguna otra norma autonómica, añadiéndose, no obstante, al final del apartado 2 del citado artículo relativo a la legitimación de las organizaciones y asociaciones representativas, "conforme a lo dispuesto en el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y su inclusión social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre".

3º) En cuanto a los sujetos responsables de las infracciones, el artículo 32 del Anteproyecto debería modificarse en el título y en el contenido en los siguientes aspectos: de acuerdo con el régimen sancionador que se desarrolla en lugar de denominarse "Legitimación pasiva", debería sustituirse por "Sujetos responsables", y en el apartado 1 del citado artículo aclarar que la responsabilidad no lo es por vulnerar "los principios regulados en la presente Ley y en sus normas de desarrollo", sino por las acciones y omisiones tipificadas como infracciones en la presente Ley.

Para evitar ulteriores interpretaciones, debería considerarse si resulta conveniente incluir un apartado relativo a que las multas que se impongan a los diferentes sujetos como consecuencia de la misma infracción tendrán entre sí carácter independiente.

4º) En el artículo 33 sobre tipificación de infracciones, se detecta un error en la remisión de las infracciones leves al artículo 81.3 de la normativa estatal ya citada, puesto que el apartado en el que se recogen las infracciones leves es el 81.2.

De otra parte, aunque fuera válido como opción normativa remitirse a las sanciones previstas y a sus criterios de graduación y aplicación de sanciones accesorias previstas en la normativa estatal, la sistematización e integración del régimen sancionador aconsejaría la regulación de todos los aspectos relacionados con el ejercicio de la potestad sancionadora.

5º) Sobre el procedimiento sancionador, el Anteproyecto (artículo 34) se remite a lo dispuesto en la normativa estatal de accesibilidad y, en lo no previsto por ésta, a la normativa básica en materia de procedimiento administrativo común. Sin embargo, este Órgano Consultivo considera que tal remisión puede resultar insuficiente para los órganos sancionadores, siendo una oportunidad el desarrollo del procedimiento sancionador adaptado a la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Ley 39/2015, de 1 de octubre), que ya ha entrado en vigor y que contempla en el Título IV las peculiaridades de los procedimientos de naturaleza sancionadora. A mayor abundamiento, ha de tenerse en cuenta que la Disposición final quinta de la Ley 39/2015 establece que las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos administrativos deberán adecuarse en el plazo de un año a dicha Ley, habiéndose derogado expresamente el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora (Disposición derogatoria única, 2, e).

6º) El Anteproyecto de Ley omite en el artículo 35 el reconocimiento de la potestad sancionadora de los Ayuntamientos, que la tienen en virtud de lo dispuesto en el artículo 4.1,f), en relación con el artículo 139 y ss. de la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local, a diferencia de la Ley regional vigente 5/1995, que sí la contempla. En todo caso debe recogerse en relación con el incumplimiento de las previsiones en materia de accesibilidad de sus planes urbanísticos y ordenanzas municipales.

7º) Sobre los órganos competentes para la imposición de sanciones en materia de accesibilidad se establece (artículo 35 del Anteproyecto) que corresponderá a los directores competentes por razón de la materia en el ámbito de sus competencias, estableciéndose una competencia residual a favor de la inspección de entidades, centros y servicios sociales de la Consejería competente en materia de servicios sociales para aquellas infracciones que por razón de la materia no les corresponda a otros directores generales. Sin embargo, dicha redacción no se acomoda a lo dispuesto en el artículo 58.3 de la Ley 3/2003, de 10 de abril, del Sistema de Servicios Sociales de la Región de Murcia, que atribuye la sanción no a la inspección, sino al titular del centro directivo competente en materia de inspección de servicios sociales, sin perjuicio del servicio a quien corresponda la instrucción, tramitación y propuesta.

8º) Finalmente, se han omitido aspectos en la regulación del régimen sancionador igualmente fundamentales, tales como el plazo de caducidad del procedimiento sancionador, la prescripción de las infracciones, el deber de colaboración de las personas o la previsión contenida en la normativa regional vigente, de gran interés, acerca del destino de las sanciones orientadas a la adopción de medidas de accesibilidad.

VI. Parte final.

Sobre el régimen transitorio cabe realizar dos observaciones:

1ª) En la Disposición transitoria primera se establece que, hasta que no se produzca el desarrollo reglamentario, mantienen su vigencia "en los aspectos de contenido técnico" las disposiciones previstas en la Ley 5/1995, en el Decreto 39/1987 y en la Orden de 15 de octubre de 1991. En relación con la Ley precitada podrían acotarse con claridad los Títulos aplicables durante este periodo transitorio.

2ª) La Disposición transitoria segunda hace referencia únicamente a las licencias urbanísticas, cuando a tenor de lo dispuesto en el artículo 262 y ss. de la Ley 13/2015, ya citada, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia, existen otros títulos habilitantes de naturaleza urbanística (declaración responsable y comunicación previa) que deberían contemplarse.

2. Por último, se echa en falta que no se contenga ninguna previsión sobre la adaptación de las Ordenanzas Municipales que regulen esta materia a las previsiones de la Ley y a los desarrollos reglamentarios.

SEXTA.- Cuestiones de técnica normativa y correcciones gramaticales.

Cuestiones de técnica normativa.

La reproducción de preceptos de la normativa estatal.

Este Consejo Jurídico ha realizado la advertencia (Memoria del año 2004) acerca de los riesgos de la técnica denominada "lex repetita", consistente en reproducir preceptos o contenidos normativos procedentes de normas de diverso origen. Así en el Dictamen 151/04, con ocasión de un Anteproyecto de Ley que reproducía normas legales básicas, se recoge una doctrina presente ya en nuestros primeros Dictámenes, para recordar que el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 150/1998, ha advertido que la reproducción de derecho estatal en los ordenamientos autonómicos "además de ser una peligrosa técnica legislativa, incurre en inconstitucionalidad por invasión de competencias en materias cuya regulación no corresponde a la Comunidad Autónoma". Esa ausencia de competencia puede salvarse bien mediante la remisión genérica a la norma básica, sin reiterar su contenido; bien mediante las expresiones "de acuerdo con", "de conformidad con", u otra similar referida al precepto básico que se reproduzca; o bien, de forma excepcional y como última solución, acudiendo al recurso de citar claramente en el precepto autonómico que su contenido es reproducción de la norma estatal, evitando así una eventual confusión acerca del rango u origen del precepto, debiendo en tal caso efectuar una mera trascripción literal de aquélla.

En general, el Anteproyecto se remite a la normativa estatal respecto al cumplimiento de determinados requisitos; sin embargo, en algún artículo reproduce parcialmente el precepto estatal, omitiendo aspectos que son consustanciales a la regulación contenida en aquella normativa. Así por ejemplo, en el artículo 28.1 relativo a las condiciones de accesibilidad para el acceso y utilización de los bienes y servicios a disposición del público, que reproduce el artículo 20.1 del Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y su inclusión social, omite los aspectos que conciernen a los límites de la libertad de contratación, por lo que conforme a la doctrina anteriormente expresada se debería añadir al final de dicho apartado 1 "de acuerdo con la normativa estatal", lo que permitiría incorporar aspectos no reproducidos cuando de competencias estatales se trata. Semejante apreciación cabe respecto al artículo 31 y a todos los que son reproducción de la norma estatal.

Observaciones a la Exposición de Motivos.

En la Exposición de Motivos la cita a los títulos competenciales que sustentan la norma en materia de transportes (...) y ordenación del territorio, urbanismo y vivienda se realiza de forma invertida a los apartados del EAMU citados previamente en el mismo párrafo (artículo 10.Uno, 2 y 4), por lo que deben concordar los apartados del precepto estatutario con las materias competenciales a las que hacen referencia.

Asimismo, la cita a la Disposición final 2ª de la Ley 26/2011, de 1 de agosto, en el párrafo quinto debería sustituirse por la Disposición final segunda de la citada Ley para su correcta denominación, al igual que ya se ha indicado en el cuerpo de este Dictamen que existe un error en el año de la entrada en vigor de la aprobación de la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo en el párrafo cuarto.

De otra parte enriquecería dicha Exposición en el párrafo relativo al desarrollo de las competencias estatutarias la cita de la Ley 4/2015, de 3 de marzo, de perros de asistencia para personas con discapacidad, al tratarse de aspectos directamente relacionados con la accesibilidad universal.

Observaciones particulares y al articulado.

-Las denominaciones de los Títulos deben grafiarse en minúscula.

-Las referencias a la normativa estatal a lo largo del articulado han de hacerse de forma completa (Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y su inclusión social), como exigen las Directrices de Técnica Normativa al uso (entre otros, los artículos 1, 3, 8.2 y 33).

-Debe realizarse de manera más clara la remisión a la normativa técnica en el artículo 11.1, pues parece referirse a la norma UNE aplicable pero sin citarla, pudiendo indicarse la vigente, añadiéndose la que le sustituya en el futuro.

-Las citas a las Administraciones Públicas deben unificarse pues unas van en mayúsculas y otras en minúsculas (por ejemplo, artículos 7, 15.2 y 20.1).

-Asimismo las referencias a las Disposiciones transitorias, adicionales o finales debe realizarse, a título de ejemplo, de la siguiente manera: Disposición transitoria primera, utilizando mayúscula sólo en "Disposición".

Errores y correcciones gramaticales.

-En la Exposición de Motivos se hace referencia a dos Disposiciones transitorias en lugar de tres, que son las que finalmente lleva el texto sometido a Dictamen.

- Deben revisarse las comas a lo largo del articulado, debiendo añadirse, por ejemplo, en las citas a una norma, tras la fecha de su aprobación.

- En el artículo 8.2,a) falta un punto antes de "Así mismo", al igual que en el apartado f) del mismo la remisión al apartado 1, punto h, podría realizarse al apartado 1.h), suprimiendo la palabra "punto".

- En el artículo 17.4 sobre la aplicación de las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y utilización de los espacios públicos urbanizados, la locución adverbial "al menos" no añade nada al cumplimiento de normas aprobadas. Igual en el artículo 5.2.

-En el artículo 22.1 se detecta un error ortográfico al hacer referencia a una "reserva", al igual que la cita a la "unión Europea" en el artículo 23.4 ha de realizarse a la Unión Europea.

-Debe sustituirse la expresión "sordo ciegas" en la Disposición adicional única por la palabra "sordociegas", recogida en el diccionario de la Real Academia Española de la Lengua.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ostenta competencias en materia de accesibilidad para aprobar el Anteproyecto sometido a Dictamen, si bien debido al carácter transversal de la materia y al ámbito de aplicación de la regulación deberían citarse en la Exposición de Motivos todos los títulos competenciales del EAMU que la sustentan (Consideración Segunda, II).

SEGUNDA.- En atención a la distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma, debe suprimirse por inducir a confusión sobre el alcance de la competencia autonómica el calificativo de "básicas" en el articulado cuando se hace referencia al establecimiento de condiciones o requisitos por parte del Anteproyecto de Ley, así como clarificarse el destinatario del mandato de desarrollo reglamentario contenido en la Disposición adicional única sobre accesibilidad y diseño para personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas (Consideración Tercera, II, 4).

TERCERA.- El Anteproyecto debe ser propuesto al Consejo de Gobierno por las Consejerías afectadas por la regulación, así como debe ser completada la justificación técnica de la memoria de motivación y el estudio económico en cuanto a las medidas de fomento previstas en el Anteproyecto de Ley (Consideración Cuarta, I y II).

CUARTA.- Se consideran esenciales las siguientes observaciones realizadas al contenido de la regulación:

Las observaciones al ámbito de aplicación (Consideración Quinta, I).

Las observaciones a la habilitación de la potestad reglamentaria (Consideración Quinta, II,2).

Las observaciones relativas a la determinación de las funciones del Consejo Asesor Regional de accesibilidad universal de la Región de Murcia, así como respecto a su composición (Consideración Quinta, III).

Las observaciones a los Planes de Accesibilidad (Consideración Quinta, IV).

Las observaciones a la regulación del régimen sancionador (Consideración Quinta, V).

La observación a la Disposición transitoria segunda sobre la existencia de otros títulos habilitantes de naturaleza urbanística (Consideración Quinta, VI, 1,2ª).

QUINTA.- Las restantes observaciones, singularmente las realizadas a la mejora de la técnica normativa y corrección gramatical (Consideración Sexta), contribuyen a la mejora e inserción del texto en el ordenamiento jurídico.

No obstante, V.E. resolverá.

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