Dictamen nº 173/2017

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 10 de julio de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 20 de abril de 2016, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en representación de "--" como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo propiedad de un asegurado (expte. 100/16), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- En fecha 4 de mayo de 2015, x, en su condición de mandataria verbal de "--", presenta reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida a la Consejería de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio, por los daños y perjuicios sufridos en un vehículo como consecuencia de un accidente de tráfico ocurrido el 31 de mayo de 2014 en la carretera RM-C5, km. 12 de Mula, dirección a Pliego.

Expone que, en la citada fecha, el vehículo matrícula --, asegurado en la compañía que representa, conducido por x, se encontraba circulando por la precitada carretera cuando, debido a la irrupción de forma inesperada en la calzada de una piara de jabalíes, y  sin que el conductor pudiera hacer nada para evitarlo, atropelló a uno de ellos, lo que provocó diversos daños en el vehículo, los cuales fueron abonados por la mercantil aseguradora.      

Solicita la cuantía indemnizatoria de 1.533,25 euros, aportando copia del justificante del pago al taller del coste de la reparación, por el importe reclamado, y de un documento de peritación de daños realizada por la Compañía Aseguradora.  

Asimismo acompaña el atestado núm. 2014-002492-0000088, realizado por un agente del Puesto de Pliego de la Guardia Civil.

SEGUNDO.-  Con fecha 20 de mayo de 2015 se solicita informe a la Dirección General de Carreteras.

En la indicada fecha también se solicitan las diligencias instruidas por el Puesto de la Guardia Civil de Pliego.  

TERCERO.- Con fecha de registro de salida de 21 de mayo de 2015 se dirige oficio a la mercantil reclamante, solicitando la mejora o subsanación de la reclamación presentada.

CUARTO.- El 29 de mayo de 2015 se reciben las diligencias instruidas por la Guardia Civil con motivo del accidente, exponiendo que tales diligencias se inician a raíz de la denuncia presentada por x el día posterior a los hechos, no teniendo conocimiento hasta la fecha de otras diligencias instruidas y de ningún tipo de requerimiento del denunciante para que los agentes se personaran en el lugar, fecha y hora de los hechos. También se remite una diligencia de inspección ocular correspondiente al día de la denuncia formulada.      

QUINTO.- El 5 de junio de 2015 se solicita por x, en representación de la mercantil reclamante, la prórroga del plazo otorgado para cumplimentar el oficio de requerimiento, aportando el poder acreditativo de la representación con la que actúa.

Con fecha 12 de junio de 2015 se acuerda por el órgano instructor conceder un nuevo periodo de mejora o subsanación, siendo presentada finalmente la documentación el 24 siguiente.

SEXTO.- Con fecha 3 de julio de 2015 se emite informe por la Sección de Conservación III, con el visto bueno del Jefe de Servicio de Conservación, de la Dirección General de Carreteras, cuyo contenido es el siguiente:    

"1.- La carretera RM-C5 es de titularidad de la CARM.

2.- En relación con las cuestiones de las que solicita informe:

A.- No se tiene constancia directa del accidente salvo por la documentación presentada por el demandante. Consultados nuestros datos de partes de emergencias, no existe parte alguno por aviso de accidente en el tramo indicado.

B.- No se aprecia existencia de fuerza mayor. Tampoco se aprecia actuación inadecuada del perjudicado o de un tercero.

C.- No se tiene constancia de accidentes similares en el mismo lugar.

D.- En caso de haberse producido tal hecho seria accidental y fortuito. La carretera RM-C5 es una carretera convencional, y aunque no hay obligación alguna de vallar ningún tipo de carretera, ya que no existe norma técnica o legal que lo imponga, no es tampoco uso el vallado de este tipo de carreteras. Por consiguiente, la irrupción de un animal salvaje en la calzada es un caso absolutamente accidental y fortuito. En conclusión: este siniestro nada tiene que ver con el funcionamiento del servicio público de carreteras, ni se puede establecer relación de causalidad entre el siniestro y el citado servicio.

E.- De acuerdo con el punto anterior, no se considera que pueda existir imputabilidad alguna a la Administración ni responsabilidad atribuible a otras administraciones.

F.- No se ha llevado a cabo actuación alguna porque no era necesaria.

G.- El tramo de carretera, no tiene ninguna señalización que merezca significar en relación con el evento lesivo, dado que no han existido accidentes similares en este tramo de carretera ni solicitud de que se instalen.

H.- No procede, en consecuencia con lo informado, la valoración de daños.

I.- No existen aspectos técnicos para determinar la producción del daño.

J.- El tramo de la carretera RM-C5 en el que ocurrió el supuesto accidente es una carretera convencional, por lo que no es preceptivo el control regulado de accesos ni vallas metálicas de cerramiento".

SÉPTIMO.- En fecha 10 de noviembre de 2015, la representante de la mercantil reclamante presenta escrito solicitando que se dicte la correspondiente resolución en cumplimiento de la obligación de resolver expresamente.

OCTAVO.- Con fecha 12 de noviembre de 2015, mediante comunicación interior, se solicita informe al Servicio de Biodiversidad, Caza y Pesca Fluvial de la Dirección General de Desarrollo Rural y Forestal sobre la existencia de algún coto de caza próximo al lugar de los hechos, contestando dicho Servicio, en síntesis, que existen tres cotos de caza en un radio de hasta 1 km., aproximadamente, respecto del lugar del accidente, en los que consta haberse concedido, para la temporada 2014/2015, autorización para la actividad cinegética, modalidad de aguardo o espera nocturna al jabalí.

NOVENO.- Con fecha 29 de enero de 2016 se emite informe por el Jefe del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras, del que se destaca su parecer de no objetar la realidad de los daños, su imputación al accidente de referencia y su valoración, según la documentación aportada.

DECIMO.- Con fecha 2 de febrero de 2016 se otorga trámite de audiencia a la mercantil reclamante, cuya representante formula escrito de alegaciones, en el sentido de reiterar los hechos alegados en el escrito inicial sobre la mecánica del accidente y la responsabilidad en el mismo de la Administración regional, pues las pruebas practicadas vienen a confirmar lo manifestado. Asimismo, impugna expresamente el informe de la Dirección General de Carreteras en cuanto a la ausencia de responsabilidad, ya que la zona donde tuvo lugar el accidente no tiene señalización alguna que avise a los conductores del peligro por ser zona de animales de caza, pues, según la comunicación del Servicio de Diversificación Rural, en las proximidades del lugar del accidente existen tres cotos de caza que habían solicitado y obtenido licencias para sus aprovechamientos cinegéticos en modalidad de aguardo o espera nocturna del jabalí. Considera que existe un anormal funcionamiento de los servicios públicos ante la falta de señalización de zona peligrosa por animales salvajes.            

UNDÉCIMO.- La propuesta de resolución, de 16 de marzo de 2016, desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial al no constar acreditada la relación de causalidad entre el hecho acaecido, con su efecto lesivo, y el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras.  

  DUODÉCIMO.- En la fecha y por el órgano expresado en el encabezamiento del presente se solicitó Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

  PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una reclamación que en concepto de responsabilidad patrimonial se ha formulado ante la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

  SEGUNDA.- Legitimación, plazo, procedimiento y régimen jurídico aplicable.

  I. Por lo que respecta a la legitimación activa, ha de reconocérsele a la compañía aseguradora reclamante, puesto que ha quedado justificado que abonó al correspondiente taller el precio de la reparación del vehículo accidentado, pudiendo, en consecuencia, ejercitar los derechos y las acciones que por razón del siniestro correspondieran al asegurado frente a las personas responsables del mismo, como establece el artículo 43 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, del Contrato de Seguro.

  La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación, al dirigirse contra la misma e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su titularidad (carretera RM-C5), como se ha acreditado en el procedimiento.

  II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 142.5 LPAC, como se deduce del examen del expediente administrativo. Así, el siniestro se produjo el 31 de mayo de 2014 y la reclamación se interpuso el 4 de mayo de 2015, dentro del límite anual.

  III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en sus aspectos más generales, se han cumplido los trámites que integran esta clase de procedimientos, salvo el plazo máximo para resolver.  

  IV. En cuanto al régimen jurídico que resulta de aplicación a este procedimiento, conviene recordar que la LPAC ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC 2015) y que este nuevo Cuerpo legal y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

  Sin embargo, la Disposición transitoria tercera, apartado a), de la LPAC 2015 dispone que no resulta de aplicación a los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor, sino que se regirán por la normativa anterior. De conformidad con ello, el régimen legal que resulta aplicable en este caso es el que se contenía en la LPAC.

  TERCERA.- Responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de accidentes de tráfico provocados por la irrupción en las carreteras de animales correspondientes a especies cinegéticas. Requisitos generales.

  I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 LPAC, para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

  - Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

  - Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.

  - Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

  - Inexistencia de fuerza mayor.

  Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

  Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).

  Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.

  CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización.Inexistencia .

  I. Al margen y sin perjuicio de lo anterior, debe añadirse que en aquellos supuestos en los que la presencia de un animal en la calzada llega a provocar un accidente de tráfico y se reclama responsabilidad por ello resulta necesario que se determine la especie del animal que irrumpe en la vía, pues ello condiciona la legislación que debe ser objeto de específica aplicación, como se dejó ya establecido en el Dictamen de este Órgano consultivo núm. 236/2014, entre otros.

   Así, de conformidad con lo que allí se dijo, debe distinguirse con carácter inicial si se trata de animales de especies cinegéticas o cazables o de otro tipo de especies que no revistan ese carácter. Más adelante, y si el animal que ocasionó el accidente de tráfico fuese de una especie cinegética, resulta necesario que se determine si pudo proceder de un coto de caza colindante o cercano a la carretera en la que se produjo la colisión.

   En consecuencia, si el animal que ocasiona el accidente es de una especie cinegética y, además, se constata que pudo proceder de un coto colindante o próximo a la carretera, resulta entonces de aplicación la normativa sobre responsabilidad en materia de caza, complementada por la regulación correspondiente de la ley de tráfico, ya que la primera no se refería, de manera específica, a las responsabilidades en las que se pudiera incurrir como consecuencia de la producción de accidentes de ese tipo.

   De acuerdo con lo que se ha señalado, resulta necesario comprobar en primer lugar si el jabalí constituye una especie cinegética o no, y en este sentido interesa recordar que la Ley 7/1995, de 21 de abril, de la Fauna Silvestre de la Región de Murcia, modificada en este aspecto por la Ley 10/2002, de 12 de noviembre, confiere a este animal (sus scrofa) la consideración de especie cazable, dado que lo incluye en el Anexo IV relativo a las "Especies de la fauna silvestre susceptibles de comercialización, en vivo o en muerto, en la Región de Murcia". De igual modo, se debe apuntar que el anexo de la Ley 7/2003, de 12 noviembre de Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia, incluye al jabalí entre las especies de la fauna silvestre susceptibles de aprovechamiento en la Región de Murcia y le atribuye ese carácter de especie cazable. De lo que acaba de exponerse, se desprende que en la Región de Murcia el jabalí es una especie susceptible de aprovechamiento cinegético, lo que condiciona -como se viene apuntando- el régimen jurídico aplicable en aquellos supuestos en los que el accidente se produce como consecuencia de la irrupción en la calzada de ese tipo de animales.

  La normativa de tráfico que se encontraba en vigor cuando se produjo el accidente (el 30 de mayo de 2014) por el atropello de una especie cinegética es la Disposición adicional novena del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, tras la modificación introducida por la Ley 6/2014, de 7 de abril, cuyo contenido es el siguiente:

  "En accidentes de tráfico ocasionados por atropello de especies cinegéticas en las vías públicas será responsable de los daños a personas o bienes el conductor del vehículo, sin que pueda reclamarse por el valor de los animales que irrumpan en aquéllas.

  No obstante, será responsable de los daños a personas o bienes el titular del aprovechamiento cinegético o, en su defecto, el propietario del terreno, cuando el accidente de tráfico sea consecuencia directa de una acción de caza colectiva de una especie de caza mayor llevada a cabo el mismo día o que haya concluido doce horas antes de aquél.

  También podrá ser responsable el titular de la vía pública en la que se produzca el accidente como consecuencia de no haber reparado la valla de cerramiento en plazo, en su caso, o por no disponer de la señalización específica de animales sueltos en tramos con alta accidentalidad por colisión de vehículos con los mismos".

  En este sentido, la propuesta de resolución debe referirse a la legislación vigente en el momento del accidente, con independencia a que tenga un contenido idéntico a la que se encuentra actualmente en vigor (el Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial aprobado por RD Legislativo 6/2015, de 30 de octubre).  

  II. En el presente supuesto, al día siguiente al de los hechos alegados por el reclamante la Guardia Civil constató la muerte de un jabalí en la zona próxima al lugar accidente indicado por aquél, que se produjo en el p.k.12 de la carretera regional de referencia, conforme a la diligencia de inspección ocular de dos agentes de la Guardia Civil que observaron en la cuneta del lado derecho, a la altura del p.k. 10,500, un jabalí muerto (folio 58). El anterior acta, junto con los daños reclamados del vehículo accidentado, que resultan acordes con la forma de producción del siniestro, de acuerdo con el informe del Parque de Maquinaria, tienen suficiente virtualidad a los efectos probatorios de la realidad del accidente y de su forma de producción.

   Entrando en el análisis de los deberes de la Administración como titular de la vía, queda excluida de la controversia la obligación de vallado, al tratarse de un tramo de carretera convencional, por lo que no es preceptivo el control regulado de accesos, ni vallas metálicas de cerramiento, según el informe del Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras (folio 87 reverso).    

  En cuanto a la imputación concreta de la mercantil reclamante de que el accidente se debió al incumplimiento por parte de la Administración de su deber de señalizar adecuadamente la vía y, de manera singular, al hecho de no haber instalado la señal vertical procedente (P-24), que advirtiera de peligro a los conductores, teniendo en cuenta la existencia de varios cotos de caza próximos, debemos remitirnos a lo establecido en el último párrafo de la DA Novena antes transcrita en relación con lo expresado en el informe emitido el 3 de julio de 2015 por la Dirección General de Carreteras, en el que señala que "El tramo de carretera no tiene ninguna señalización que merezca significar en relación con el evento lesivo, dado que no han existido accidentes similares en este tramo de carretera ni solicitud de que se instalen". Tampoco la reclamante ha aportado dato contrario al respecto, disponiendo de los informes estadísticos de la Guardia Civil a este efecto.

  Por ello, no se advierte que la Administración haya incumplido ninguna obligación de señalizar adecuadamente el tramo de la carretera en la que se produjo el accidente, debido a que no se ha constatado que se trate de un tramo con "alta accidentalidad" a los efectos que aquí interesan, conforme con lo previsto en la referida disposición legal.

En este sentido se debe volver a ratificar lo que este Consejo Jurídico ha dejado establecido en numerosos Dictámenes recaídos en supuestos de hecho muy parecidos al que aquí nos ocupa (entre otros, en los números 324 y 10/2014, y 337, 192 y 305/2013).

En aquéllos casos expresamos que el Consejo de Estado había tenido la ocasión de pronunciarse en diversos dictámenes sobre cuestiones similares a la presente, concluyendo que la mera existencia de un coto de caza próximo a una carretera no es circunstancia suficiente para que en todo caso deba colocarse la señal P-24, establecida en la reglamentación de tráfico para indicar la posible existencia de animales sueltos con peligro para la circulación.

Así, en el Dictamen 1619/08, de 13 de noviembre, dicho Órgano Consultivo expresaba que "tampoco concurre la circunstancia contemplada por la disposición adicional 9ª de la Ley de Seguridad Vial en la redacción dada por la Ley 17/2005, de 19 de julio, puesto que no se aprecia una posible responsabilidad de la Administración ni en el estado de conservación de la vía ni en su señalización. En efecto, aunque la propuesta de resolución entiende que es responsable la Administración del Estado por razón de la falta de señalización (la señal P-24 que debe advertir de la presencia de animales sueltos), ello no es así. No se trata de un tramo de vía donde habitualmente tenga lugar este tipo de sucesos ni por tanto quepa prever la presencia de animales sueltos. La existencia de un coto de caza en los alrededores no significa que necesariamente haya de presumirse la falta del debido cuidado para sus terrenos, de suerte que sea previsible la presencia de animales sueltos y deba señalizarse este hecho. Cuando en algún caso se ha apreciado la procedencia de indemnización no ha sido por la falta de la posible señalización, sino por otras circunstancias relacionadas con la conservación y vigilancia de la vía, que aquí no concurren". En el mismo sentido, sus dictámenes 837, 1865 y 2218/08, y 24 y 309/09.

Aunque en dichos dictámenes del citado órgano consultivo estatal no se expresaba la "ratio" última de lo allí razonado, en nuestros citados Dictámenes señalábamos que es lógico inferir que su fundamento residía en el hecho de que, ante el elevado número de cotos de caza existentes en el territorio, la colocación en todos los casos de estas señales podría producir un efecto contrario al pretendido, ya que su elevado número en las carreteras las convertiría en rutinarias para los conductores, en detrimento de los casos en que la advertencia del peligro de animales sueltos, por constatarse efectivamente esta última circunstancia, hubiera de ser más necesaria y relevante para la seguridad del tráfico.

De acuerdo con ello, decíamos en nuestros citados Dictámenes que debe considerarse que la referida señalización está indicada cuando conste un avistamiento o paso frecuente de animales en la calzada o la existencia de accidentes por esta causa.

  De conformidad con lo que se ha expuesto cabe deducir que no se ha producido ningún mal funcionamiento del servicio público de mantenimiento o señalización de la carretera, por lo que no cabe declarar que la Administración haya incurrido en ningún supuesto de responsabilidad patrimonial que deba ser objeto de resarcimiento.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

  ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no concurrir la relación de causalidad que debe mediar entre el funcionamiento del servicio público regional viario y los daños alegados.

  No obstante, V.E. resolverá.