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Dictamen nº 234/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 13 de septiembre de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 23 de junio de 2017, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, debida a accidente escolar (expte. 198/17), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En un escrito fechado el 31 de octubre de 2016 x presenta una solicitud de indemnización fundamentada en la responsabilidad que incumbe a la Administración de acuerdo con lo que se establece en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
En ella, explica que es maestra en el Colegio Público de Educación Infantil y Primaria (CEIP) Petra Sánchez Rollán, de Los Alcázares, y que el día 28 de octubre de ese año 2016 "Una de las alumnas de 4ºA, llevaba su tablet en una mochila pequeña (acuerdo adoptado por la familia, orientación y dirección). Al formar la fila en la clase para salir a E.F., esta alumna realizó un movimiento brusco y accidentalmente recibí un golpe en la boca. Un poco más tarde, debido al dolor, me cercioro que el incisivo izquierdo estaba astillado".
Por esa razón, solicita que se le indemnice en la cantidad de cincuenta euros (50euros).
SEGUNDO.- Con fecha 25 de enero de 2017 la Dirección General de Centros Educativos remite a la Secretaría General de la Consejería consultante la reclamación formulada y un informe elaborado por la Dirección del centro educativo, cuyo relato de los hechos es coincidente con el de la reclamación presentada. Se explica, no obstante, que el accidente se produjo a las 13 horas del referido día 28 de octubre de 2016, en el aula de 4º A, cuando se encontraban presentes todos los alumnos de ese curso.
De igual modo, se acompaña un informe médico realizado en la Policlínica -- el 2 de noviembre de 2016, en el que se expresa el siguiente diagnóstico: "Contusión dental. Accidente de trabajo. (Incisivo central superior izqdo. Fragmentado y con rotura borde inferior). Adenitis retroauricular secundaria".
También se adjunta un informe expedido por un facultativo del Centro Médico Los Alcázares el 3 de noviembre en el que se explica que la reclamante "Acude a consulta tras traumatismo durante su trabajo habiéndose fracturado el borde incisal de la pieza 21. Se aconseja la obturación compuesta de dicha pieza".
Por último, se aporta una copia de la factura expedida el 17 de noviembre de 2016 por la Clínica --, de la referida localidad, en concepto de "Reconstrucción total" y por el importe reseñado, en la que se contiene la indicación de que está pagada.
TERCERO.- El Secretario General de la Consejería consultante, por delegación de la Consejera, dicta una resolución el 6 de marzo de 2017 por la que acuerda admitir a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y designar al instructor del procedimiento. Dicho acuerdo se le notifica a la reclamante junto con un escrito en el que se le proporciona la información a la que se hace referencia en el artículo 42.4 LPAC.
CUARTO.- El órgano instructor solicita al Director del centro educativo mencionado el 15 de marzo de 2017 que emita un informe complementario del que realizó el 31 de octubre de 2016.
QUINTO.- Con fecha 29 de marzo de 2017 el Secretario del centro educativo mencionado remite a la Consejería el informe elaborado por la propia reclamante el día 24 anterior. En dicho documento se expone que "El accidente ocurrió el viernes 28 de octubre de 2016 a última hora cuando los alumnos de 4º A se preparaban para salir del aula y realizar la actividad física.
El profesor de E.F. se encontraba en el aula, pero no vio directamente el golpe, pues se hallaba en la cabeza de la fila, junto a la puerta.
Mi compañero había pedido a los alumnos que se pusieran en fila, la alumna se encontraba al final, alrededor de sus compañeros, sin llegar a colocarse en ésta.
Yo, que me disponía a salir del aula para realizar mi apoyo, la invité a colocarse en la fila junto a sus compañeros. En un momento dado, realizó un gesto brusco con la mano en la que llevaba, en el interior de una bolsita, su Tablet y me golpeó a la altura de la boca.
Ese día, dicha alumna llevó su Tablet al colegio, puesto que el orientador, la madre y el equipo directivo así lo decidieron. Ella, debido a su discapacidad, necesita un ofrecimiento continuo de actividades cortas y variadas que puedan motivarla; y pensaron que el uso de la Tablet podía ser una de ellas.
Aunque le pedí y expliqué que debía guardar la Tablet en su mochila y coger en su lugar la bolsa de aseo, ésta se negó rotundamente a dejarla. Como estaba bastante alterada, y no quería abandonar el aula, convine con mi compañero en acompañarla, junto con el resto de la clase, hasta las pistas del patio. Allí me quedé con ella, unas veces andando, otras paseando por el patio. No quería realizar ninguna actividad física, ni participar. Así realicé mi apoyo aquel día.
Los hechos fueron fortuitos, aunque debe quedar constancia de que esta alumna, e insisto debido a su discapacidad, desarrolla diariamente conductas como abrir y cerrar puertas de manera brusca, empuja, agarra... además de actitudes disruptivas en clase como levantarse continuamente, imitar conductas de adultos, al profesor, por ejemplo".
SEXTO.- El 10 de mayo de 2017 se confiere a la interesada el oportuno trámite de audiencia a los efectos de que pueda examinar el expediente administrativo, formular alegaciones y presentar cuantos documentos y justificaciones estime pertinentes. Sin embargo, no consta que haya hecho uso de ese derecho.
SÉPTIMO.- Con fecha 20 de junio de 2017 se formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación formulada por considerar que existe el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño alegado. Por esa razón, se propone que se le abone a la interesada la cantidad de 50 euros solicitada, que debería ser actualizada en la forma legalmente establecida.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 23 de junio de 2017.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La reclamante está legitimada para interponer la acción resarcitoria puesto que es la persona que sufrió los daños en su persona por los cual reclama.
La legitimación pasiva corresponde a la Consejería consultante en tanto que titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
II. La acción se ejercitó poco tiempo después de que se produjera el evento lesivo y, en consecuencia, dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establecen los artículos 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y 4.2 RRP.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha sobrepasado en exceso al plazo al que se refiere el artículo 13.3 RRP.
TERCERA.- Acerca de la responsabilidad patrimonial que corresponde a la Administración educativa por los daños sufridos por docentes en el desempeño de sus funciones; Planteamiento general.
El artículo 106.2 CE reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando se produzca como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En términos similares se expresa el artículo 32.1 LRJSP, que también utiliza el término "particulares" para hacer referencia a los sujetos pasivos que pueden padecer el daño derivado de la actividad administrativa correspondiente.
Esa circunstancia, si se atiende a la condición funcionarial de la reclamante, puede generar la duda sobre si esa palabra hace alusión, de manera exclusiva, a los alumnos usuarios del servicio público educativo o si, por el contrario, se puede considerar que engloba a otras personas físicas que también se encuentren integradas en la organización del servicio, como los funcionarios y los trabajadores que desarrollan su trabajo en él, e incluso a otras personas físicas o jurídicas que sean ajenas a su funcionamiento.
Pero como como de manera reiterada ha reconocido la jurisprudencia y la doctrina consultiva en relación con lo que de manera idéntica se expresaba en el artículo 139 de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo que se refiere a este Órgano consultivo, sirva como ejemplo la que se recoge en los Dictámenes números 249/1011 y 199/2012 y particularmente en los recientes 103/2014, 335/2015 y 1872016), el término "particulares" debe ser objeto de una interpretación amplia, de forma que incorpore también las categorías de sujetos a los que nos hemos referido en el párrafo anterior y, de manera específica, a los funcionarios que desempeñen su labor docente en los centros públicos educativos, siempre y cuando sufran un daño que no estén obligados a soportar y medie una relación causa a efecto entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido. En el mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado en su Dictamen 1373/1991, entre otros.
En este sentido, ya reconoció el Consejo de Estado en su Dictamen núm. 898/1993 que no cabía la exclusión de los funcionarios del régimen general de la responsabilidad patrimonial "cuando no exista una regulación específica, o cuando, aun existiendo tal régimen específico, su aplicación no repara integralmente los daños causados". Y este Consejo Jurídico ya pudo incorporar la referida doctrina del Consejo de Estado, entre otros, en su Dictamen núm. 75/1999, en el que se reconoció que en ese caso "se pretende una indemnización de daños y perjuicios que no encuentra en el régimen de la relación de empleo o de la prestación del servicio una respuesta específica; por lo tanto, podrían operar las previsiones de la responsabilidad extracontractual, con fundamento en el principio de indemnidad (...)".
Todo ello conduce a recordar que los daños que puedan padecer los docentes también deben ser examinados a la luz del sistema administrativo de responsabilidad extracontractual. Así pues, cuando se ha ejercitado la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial o bien cuando por la Consejería competente se ha encauzado por esta vía de resarcimiento la petición en ausencia de otra vía específica de compensación, ha de determinarse en cada caso si concurren los requisitos determinantes de la citada responsabilidad.
a) Así, en primer lugar, resulta necesario establecer la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público docente y el daño alegado (como exige el art. 31.1 LRJSP). De manera más concreta, este Consejo Jurídico exige que los daños deriven del funcionamiento del servicio público docente, ya sea normal o anormal. Este requerimiento parte de la distinción que se ha apreciado entre los daños sufridos con ocasión del cumplimiento del servicio y los padecidos como consecuencia del funcionamiento del propio servicio, que pueden ser atribuidos a la Administración como persona jurídica. Esta distinción, que fue consagrada en el Dictamen núm. 936/1997 del Consejo de Estado, ha sido acogida en los Dictámenes números 181/2007 y 278/2012 de este Consejo Jurídico, entre otros.
En el primero de dichos Dictámenes de este Órgano se establece que "en supuestos como el que nos ocupa, es decir, daños sufridos por un empleado público en el desempeño de sus funciones, es preciso distinguir entre aquellos que pueda padecer con ocasión del cumplimiento de tales funciones, causados por un tercero, y los padecidos como consecuencia del propio funcionamiento del servicio (...). En principio, estos últimos deberían ser reparados en el marco de la responsabilidad patrimonial de la Administración, mientras que los primeros lo serían, en su caso, por el régimen de indemnizaciones previsto en la legislación funcionarial antes referida".
En estos casos, como se pone de manifiesto en el Dictamen núm. 199/2012 de este Consejo Jurídico, resulta necesario que pueda imputarse el daño al funcionamiento del servicio público debido a la concurrencia de alguno de los factores que integran el servicio, como el ejercicio de la función o actividad docente o el desempeño de labores de vigilancia o custodia, y no a otros elementos ajenos al servicio (Sentencia de la Audiencia Nacional, ya citada, de 2 de julio de 2002).
A lo expuesto debe añadirse que los daños se producen "como consecuencia" del servicio público cuando proceden de la actividad desarrollada por los propios alumnos del centro, que no pueden ser considerados como terceros ajenos al servicio público educativo, ya que se integran en la organización administrativa mientras el servicio esté en funcionamiento y se ejercite sobre ellos las facultades de vigilancia a las que se refiere el artículo 1903 del Código Civil.
De lo contrario, y como ha sido puesto de manifiesto en numerosas ocasiones -particularmente, en la Memoria de este Consejo correspondiente al año 2008-, se convertiría a la Administración en una aseguradora que debería responder automáticamente por el mero hecho de que el evento dañoso se hubiese producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo. Pero, debe advertirse que, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
b) En segundo lugar, y en aplicación del criterio que exige la constatación de la existencia de una relación entre la actividad administrativa y el daño producido, se ha de reclamar también que no haya mediado culpa o negligencia por parte del empleado público reclamante, dato ese que además de romper el nexo causal, privaría al daño de la nota de antijuridicidad, como se aclara en el Dictamen núm. 33/2012 de este Órgano consultivo. Por ello, resulta necesario recalcar que el docente se encuentra obligado a actuar con una diligencia estricta que le lleve a adoptar las medidas que resulten idóneas y oportunas para evitar el daño, ya que si se apreciase esa diligencia de manera laxa se incurriría en un error de aplicación normativa de los que conducirían hacía ese sistema providencialista al que se ha hecho anterior referencia.
c) Finalmente, se exige que se produzca una lesión antijurídica, de manera que el funcionario público no tenga la obligación de soportar el daño padecido, lo que en principio debe reconocerse en la generalidad de los casos ya que se ha venido sosteniendo con asiduidad que los empleados públicos deben quedar indemnes en el ejercicio de sus funciones. Así, el Consejo de Estado pudo expresar con claridad que "del desempeño de funciones propias del puesto de trabajo no puede derivarse para el empleado público ningún perjuicio patrimonial, de tal suerte que el funcionario público no debe soportar, a su costa, un daño generado en el seno de una relación funcionarial, y que no tenga su causación material en la culpa atribuida al propio funcionario" (Dictámenes núm. 199/1994, 988/1994 y 1917/1994, entre otros).
Esta doctrina, plenamente recogida por este Consejo Jurídico, entre otros, en su Dictamen núm. 143/2003, refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocidas en la legislación sobre función pública (Dictamen núm. 175/2009) que debe orientar la labor de la Administración pública a la hora de poner en práctica el mecanismo resarcitorio de la responsabilidad patrimonial.
CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.
Como se deduce de la lectura del expediente administrativo, la interesada sufrió la rotura del incisivo cuando una alumna del colegio, que presenta un cierto grado de discapacidad, la golpeó de manera súbita y sorpresiva a la altura de la boca con una bolsa en la que llevaba una tablet, después de realizar un gesto bruco con la mano.
Por lo tanto, se considera que resulta de aplicación el instituto de la responsabilidad patrimonial puesto que el daño se produjo durante el transcurso de una actividad docente y, por lo tanto, como consecuencia del propio funcionamiento del servicio público educativo. En dichos casos, y como se ha expuesto, los empleados públicos no tienen el deber jurídico de soportar esos daños, pues en el desempeño de sus labores profesionales no pueden venir obligados a realizar sacrificios patrimoniales, siempre que no hubiese mediado de su parte culpa o negligencia.
Sin embargo, de acuerdo con la información que figura recogida en el expediente administrativo no se puede entender que la reclamante descuidara esas exigencias de seguridad o que actuara de manera culposa o de forma negligente. A la vista de las alegaciones que ha formulado, que no han sido desvirtuadas de ningún modo, se puede concluir que la peticionaria nada pudo hacer por evitar el daño que se le causó.
Ante esa circunstancia, este Órgano consultivo estima que ha quedado acreditado que se produjo un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en la persona de la interesada. De igual modo, considera que existe la necesaria de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público educativo y el perjuicio alegado por la reclamante, cuya antijuridicidad también ha resultado debidamente constatada, por lo que procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional en este supuesto de hecho concreto.
QUINTA.- Sobre el quantum indemnizatorio.
Admitida la efectividad de la lesión y su conexión causal con el servicio público educativo, procede, como señala el artículo 12.2 RRP, analizar la valoración del daño producido y la cuantía y el modo de la indemnización.
En ese sentido, se debe reconocer que el importe de la indemnización reclamada ha sido debidamente acreditado por la interesada y que, por el contrario, no ha sido puesto en tela de juicio por la Administración educativa, de modo que esa será la cantidad con la que se deberá indemnizar a la peticionaria.
Por último, se recuerda que, de conformidad con lo que se dispone en el artículo 34.3 LRJSP, dicha cuantía deberá ser actualizada a la fecha en que se ponga fin al procedimiento con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación por considerar que concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública y, concretamente, una relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento del servicio público educativo y los daños alegados por la interesada, cuya antijuridicidad también ha quedado constatada.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización a abonar a la reclamante debería ajustarse a lo indicado en la Consideración quinta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
