Dictamen nº 247/2017

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 18 de septiembre de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 7 de junio de 2017, sobre Proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 42/2003, de 9 de mayo, por el que se regula la Planificación, Estructura y Organización de la Formación Permanente del Profesorado (expte. 170/17), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- En fecha indeterminada, la Dirección General de Planificación Educativa y Recursos Humanos elabora un primer borrador de Decreto por el que se modifica el 42/2003, de 9 de mayo, por el que se regula la Planificación, Estructura y Organización de la Formación Permanente del Profesorado de la Región de Murcia.

  El texto se acompaña de la siguiente documentación:

  - Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN), de 18 de octubre de 2016, según la cual la finalidad del Proyecto radica en "abrir la posibilidad de designar por el sistema de libre designación al director/a del Centro de Profesores y Recursos de la Región de Murcia, cuando se centralice en su persona la organización y funcionamiento de todos los centros de profesores y recursos existentes".

  Expone la Memoria que, desde el año 2013, los ocho Centros de Profesores y Recursos (CPR) hasta ese momento existentes fueron suprimidos, asumiendo sus funciones el CPR de la Región de Murcia, como centro único que centralizó las labores de planificación y ejecución de la formación del profesorado no universitario de toda la Región. Esta concentración de funciones en un único centro determinó una elevación sustancial de la responsabilidad y carga organizativa para la persona que se encuentra al frente del mismo, que debe atender la organización y ejecución de cientos de actividades formativas cada curso escolar, así como atender a la evaluación de los ponentes y de las actividades desarrolladas, que afecta a unos 30.000 docentes por año. El carácter claramente directivo del puesto junto a las dificultades de coordinación y de funcionalidad dentro de la estructura jerárquica aconsejan que el puesto de Director del CPR sea ocupado por una persona de confianza que comprenda y aplique las directrices de la Consejería en materia de formación del profesorado, lo que justifica su provisión por el procedimiento de libre designación, de modo similar a las previsiones de otras Comunidades Autónomas como Madrid o Castilla-La Mancha.

  La Memoria analiza los diversos impactos de la futura norma, afirmando su neutralidad en el aspecto presupuestario, económico, de género y de orientación sexual. En cuanto a las cargas administrativas, se afirma que el futuro Decreto conllevaría una minoración de las mismas.  

  - Propuesta, también de 18 de octubre de 2016, del titular de la Dirección General de Planificación Educativa y Recursos Humanos a la entonces Consejera de Educación y Universidades para la tramitación del Proyecto de Decreto.

  - Informe de la Inspección de Educación, que no realiza observación alguna al texto.

  - Informe del Servicio de Ordenación Normativa de la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios, que formula una observación de tipo sustantivo que será asumida e incorporada al Proyecto, según se indica en una MAIN complementaria de 7 de noviembre de 2016.

  La observación repara la previsión contenida en el borrador inicial de que la decisión de someter la provisión del puesto de Director del CPR al procedimiento de libre designación sea potestativa, de forma que en cada ocasión en que hubiera de procederse a su provisión se determinara si habría de hacerse por concurso o por libre designación. Tras ser asumida esta observación por el centro directivo impulsor del Proyecto, se elimina dicho carácter potestativo y se establece de forma taxativa que cuando sólo exista un CPR, el nombramiento de su director se efectuará por el procedimiento de libre designación.

  - Acta de la sesión de 16 de noviembre de 2016, de la Mesa Sectorial de Educación, en la que se sometió a negociación el Proyecto.

  - Propuesta de Acuerdo de Consejo de Gobierno, que eleva la Consejera de Educación y Universidades para la aprobación del Proyecto como Decreto.

  SEGUNDO.- Recabado el preceptivo informe del Servicio Jurídico de la Consejería que asume la iniciativa normativa, se evacua el 13 de diciembre de 2016 en sentido favorable al Proyecto, que considera ajustado a Derecho.

  TERCERO.- Con fecha 22 de diciembre de 2016, el Consejo Regional de la Función Pública informa positivamente el Proyecto, con observaciones de las organizaciones sindicales de las que no queda constancia en el expediente, pues no se acompaña el acta de la sesión ni se recogen aquéllas en la certificación que del referido informe expide el Secretario del indicado órgano consultivo.

  CUARTO.- El 22 de enero de 2017, se evacua nuevo informe por el Servicio de Ordenación Normativa de la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios, en sentido favorable al Proyecto, pues  éste ya recoge la observación formulada con anterioridad por el referido Servicio.

  QUINTO.- El 7 de febrero el Consejo Escolar de la Región de Murcia emite su Dictamen 2/2017, que informa positivamente el Proyecto, si bien se formulan diversas observaciones que serán asumidas e incorporadas al texto, salvo una cuyo rechazo es objeto de la oportuna justificación por parte del centro directivo impulsor de la futura norma.

  Como consecuencia de la incorporación de las observaciones y sugerencias aceptadas, se elabora un nuevo borrador del texto, el tercero.

  SEXTO.- Mediante certificación del Secretario del Consejo Regional de Formación Permanente del Profesorado, se acredita que el Proyecto ha sido estudiado por el indicado órgano en su sesión de 3 de marzo de 2017, quedando reflejadas en la correspondiente acta las aportaciones realizadas, la cual no consta en el expediente remitido al Consejo Jurídico.

  SÉPTIMO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se evacua el 8 de mayo de 2017 en sentido favorable al Proyecto, al que únicamente se formula una observación de técnica normativa y otra de corrección gramatical de la redacción.

  OCTAVO.- El 23 de mayo se redacta nueva MAIN que señala cómo las observaciones formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos se han incorporado en su totalidad al Proyecto, dando lugar a una nueva versión del mismo, la cuarta.

  NOVENO.- El 1 de junio de 2017 se une al expediente el preceptivo informe de la Vicesecretaría de la Consejería impulsora de la iniciativa normativa, que se expresa en sentido favorable al Proyecto.

  DÉCIMO.- La última versión del Proyecto que obra en el expediente remitido a los folios 89 y 90 consta de una parte expositiva innominada, un artículo único no epigrafiado y una disposición final sobre la entrada en vigor de la futura norma.

  El único artículo del Proyecto es del siguiente tenor literal:

  "Se añade la siguiente disposición adicional al Decreto 42/2003, de 9 de mayo:

  Cuando el número de centros de profesores y recursos se limite a uno, el nombramiento del director se efectuará por el procedimiento de libre designación entre funcionarios pertenecientes a los distintos cuerpos docentes no universitarios, en cuyo caso no será de aplicación lo dispuesto en el artículo 16 ni en los apartados 2 y 3 del artículo 18 del presente Decreto. En el supuesto de que el nombramiento del director se produzca por el procedimiento de libre designación, no será de aplicación el artículo 5, apartado 1 de la Orden de 12 de julio de 2013, de la Consejería de Educación, Formación y Empleo, por la que se suprimen ocho centros de profesores y recursos y se establece la estructura, organización y funcionamiento del Centro de Profesores y Recursos Región de Murcia".

  En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 7 de junio de 2017.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

  Este Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), al considerarlo un proyecto de disposición de carácter general que se dicta en desarrollo de legislación básica del Estado.

  En efecto, en nuestro Dictamen 36/2003 sobre el Proyecto normativo que a la postre se convertiría en el Decreto que ahora se pretende modificar lo calificamos como reglamento ejecutivo de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), en tanto que procedía al desarrollo de diversos preceptos de la misma. Calificación que sostuvimos también en el Dictamen 353/2015, con ocasión de la consulta referida a un Proyecto de modificación del Decreto 42/2003 que, finalmente, no llegó a cristalizar, pues no consta que aquel Proyecto fuera aprobado por el Consejo de Gobierno.

  El ahora sometido a consulta, en tanto que pretende modificar, mediante la adición de una nueva disposición, aquel reglamento del año 2003 también cabe calificarlo como ejecutivo de la legislación básica estatal, lo que lo convierte en preceptivo.

  SEGUNDA.- Competencia orgánica y procedimiento de elaboración.

  I. El Consejo de Gobierno es el órgano competente para aprobar, en su caso, el presente Proyecto, en virtud de la genérica atribución de potestad reglamentaria efectuada por el artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía.

  II. En términos generales la tramitación del Proyecto se ha ajustado a las normas que rigen el ejercicio de la potestad reglamentaria, contenidas en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, habiéndose incorporado al expediente los documentos y trámites allí establecidos, si bien ha de formularse una observación en relación con el contenido de la MAIN.

  Como ya apuntamos en nuestros Dictámenes 232 y 233/2015 y en el más reciente 204/2017, el artículo 46.3 de la Ley 6/2004, establece el contenido mínimo de la MAIN y exige que en ella se justifique "la adecuación de la (futura) norma a los principios de proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia", exigencia que no puede entenderse satisfecha con la mera declaración de cumplimiento de los indicados principios contenida en la MAIN inicial que acompaña al Anteproyecto.

  Ha de señalarse, además, que de conformidad con el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), en la parte expositiva de la norma debe quedar suficientemente justificada su adecuación a los principios de buena regulación que enumera el indicado precepto legal, justificación que, lógicamente y en atención a la finalidad y significación que tiene la MAIN en el procedimiento de elaboración reglamentaria, habría de quedar previamente plasmada en dicha Memoria, con independencia del tipo de norma, ejecutiva o no, a que ésta venga referida.

  III. En relación con la conformación del expediente remitido al Consejo Jurídico, según se deduce de las certificaciones incorporadas al mismo y correspondientes a las sesiones en las que tanto el Consejo Regional de la Función Pública como el Consejo Regional de Formación Permanente del Profesorado analizaron el Proyecto, las organizaciones sindicales presentes en dichos órganos consultivos formularon observaciones al texto, las cuales no han podido ser conocidas por este Consejo Jurídico, pues ni se han incluido en el expediente las actas de dichas sesiones, ni han sido objeto de plasmación, aun de forma sintética,  en la MAIN.

  Entiende el Consejo Jurídico que conocer el parecer de las organizaciones sindicales en relación con un proyecto normativo que afecta, sustancialmente, a una cuestión de personal como es la forma de provisión de un puesto de trabajo, es un elemento de juicio con el que habría sido conveniente contar en orden a la elaboración de este Dictamen y que tendría cabida entre aquellos "antecedentes de todo orden que puedan influir en el dictamen", a que se refiere el artículo 46.2, a) del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril (RCJ), como elementos que de forma necesaria deben acompañar a la consulta.  

  Del mismo modo, dicho precepto establece que, para que el expediente se considere completo, ha de constar en él la copia autorizada del texto definitivo de la propuesta del acto o proyecto de disposición de carácter general que constituya su objeto. Pues bien, aunque en el índice se contiene con el número 38 un "nuevo texto del Anteproyecto de Decreto, tras incorporar las observaciones de la Dirección de los Servicios Jurídicos" (folios 89 y 90), siendo éste el trámite que precede de forma inmediata a la solicitud del presente Dictamen, lo cierto es que en el documento no consta la circunstancia de ser ésa la copia autorizada del texto definitivo recogido en la propuesta que eleva la Consejera de Educación, Juventud y Deportes al Consejo de Gobierno para su aprobación como Proyecto. No obstante, sobre dicho texto es sobre el que se realizan las observaciones contenidas en este Dictamen.

  TERCERA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.

  Cabe dar aquí por reproducidas las consideraciones que sobre dichos extremos se contienen en los Dictámenes 36/2003 y 353/2015 y que concluían afirmando la competencia de la Comunidad Autónoma para desarrollar el régimen de la formación permanente del profesorado contemplado en la LOE, uno de cuyos aspectos es ahora objeto de regulación específica: el sistema de provisión del puesto de Director del CPR "Región de Murcia", que pretende regularse mediante el establecimiento de una excepción al sistema de concurso público que para la selección de los directores de CPR se establece en el artículo 16.1 del Decreto 42/2003.

  CUARTA.- De la modificación propuesta y su justificación.

  I. La modificación del Decreto 42/2003 que se pretende realizar mediante el Proyecto ahora sometido a consulta, persigue establecer un procedimiento de provisión del puesto de Director de CPR específico para el caso de que sólo exista uno de ellos en la Región, que se efectuaría mediante libre designación, resultando inaplicable en tal supuesto el sistema ordinario de selección de directores mediante concurso público previsto en el artículo 16 del indicado Decreto.

  Dicha situación de existencia de un único CPR que extiende su ámbito geográfico a toda la Región, es la actual. En efecto, mediante la Orden de 12 de julio de 2013, de la Consejería de Educación, Formación y Empleo, por la que se suprimen ocho Centros de Profesores y Recursos y se establece la estructura, organización y funcionamiento del Centro de Profesores y Recursos Región de Murcia, se procede a dar cumplimiento a lo establecido en la Disposición adicional segunda de la Ley 5/2012, de 29 de junio, de ajuste presupuestario y de medidas en materia de función pública, que instaba a la Consejería de Educación a reducir los distintos Centros de Profesores y Recursos y Centros Específicos de Formación entonces existentes, y a integrarlos en un único centro de formación e innovación. Para ello se modifica la denominación del preexistente CPR Murcia I, que pasa a llamarse "Centro de Profesores y Recursos Región de Murcia", cuyo ámbito de actuación se extiende al de los 45 municipios de la Región, asumiendo las funciones que el artículo 12 del Decreto 42/2003 asigna con carácter general a los CPR.

  De conformidad con la disposición adicional que ahora se pretende incorporar al Decreto 42/2003, al frente de ese único CPR habrá un director nombrado por el procedimiento de libre designación entre funcionarios docentes. A efectos retributivos y según se desprende de la MAIN, el puesto se asimila al de Director de Instituto de Secundaria de tipo A.

    En nuestro Dictamen 353/2015, elaborado en relación con un Proyecto de Decreto que pretendía modificar el 42/2003 para adecuarlo a la existencia de ese único CPR y en el que ya se optaba por el procedimiento de libre designación como sistema de provisión de su puesto de Director, rechazamos dicha posibilidad sobre la base de las siguientes argumentaciones:

    "La opción del Proyecto es la de acudir al sistema de la libre designación. No obstante, nada se indica en el expediente acerca de las razones que llevan a acudir a este excepcional sistema de provisión, pretiriendo el de concurso de méritos, que es el sistema ordinario, ex artículo 79.1 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (TREBEP).

    Una extendida corriente jurisprudencial de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha venido anulando la previsión contenida en las relaciones de puestos de trabajo sobre la elección de la libre designación como sistema de provisión cuando no se ha efectuado una previa justificación suficiente de las razones que amparan acudir a dicho sistema excepcional frente al ordinario. Por todas, la STS, 3ª, de 21 de mayo de 2012, señala que la jurisprudencia exige "una motivación específica, una justificación concreta de las razones por las que, a partir de los cometidos propios del puesto de trabajo, se dan los requisitos legalmente establecidos para que se provea por este procedimiento de libre designación. Justificación que es necesaria desde el momento en que el Estatuto Básico del Empleado Público no altera la consideración que merecen el concurso y la libre designación como mecanismos de provisión de puestos de trabajo. El concurso, dice el artículo 79.1 de ese texto legal, es la regla, el modo normal de proveerlos, mientras que la libre designación es la excepción. Como toda excepción a la regla ha de ser interpretada estrictamente y la Administración, cuando quiera servirse de ella por entender que el puesto de trabajo es de especial responsabilidad o de confianza, deberá justificarlo (...)".

    El artículo 51 TRLFP, por su parte, dispone que sólo podrán proveerse por libre designación los puestos de trabajo que en su artículo 1 enumera, entre los cuales se encuentran aquellos de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo.

    Puesto este artículo en relación con el 80.2 TREBEP, en cuya virtud serán las leyes de función pública de las distintas Administraciones Públicas las que establezcan los criterios para determinar los puestos que en atención a su especial responsabilidad y confianza puedan cubrirse por el procedimiento de libre designación, resulta exigible y necesaria una previa motivación de la elección de este sistema para nombrar al director del CPR de la Región de Murcia, justificación que habrá de basarse en el análisis pormenorizado de las funciones que tiene atribuidas y en qué medida conllevan esa especial responsabilidad y confianza que habilitan para acudir al excepcional sistema de la libre designación. Máxime cuando en la normativa hoy vigente (art. 16 Decreto 42/2003 y 5.3 Orden de 12 de julio de 2013), el nombramiento del Director del único CPR existente, se rige por el procedimiento de concurso, sistema que también es el establecido por la normativa básica para la selección del director de los centros docentes, ex artículo 133.2 LOE".

  En la documentación unida al procedimiento de elaboración reglamentaria del Proyecto ahora sometido a consulta sí se ha incorporado una justificación de la elección de este sistema de provisión, cuya ausencia determinó el reparo formulado por este Consejo Jurídico en el Dictamen 353/2015. No obstante, ha de determinarse ahora si dicha motivación se acomoda a los exigentes criterios que la jurisprudencia impone para poder acudir a este excepcional sistema de provisión de puestos de trabajo. Análisis éste que ninguno de los órganos preinformantes se ha detenido en detallar.

  II. Como ya se ha adelantado, la regulación de la libre designación como sistema de provisión de puestos de trabajo de naturaleza funcionarial se encuentra en la legislación estatal en el artículo 80 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (TREBEP), en cuya virtud, consiste en la apreciación discrecional por el órgano competente de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto. Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del Estatuto habrán de ser las que establezcan los criterios para determinar los puestos que por su especial responsabilidad y confianza puedan cubrirse por el procedimiento de libre designación con convocatoria pública. Esta previsión, además, ha de complementarse con la contenida en el artículo 79.1 TREBEP, que califica al concurso de méritos como el "procedimiento normal de provisión de puestos de trabajo", relegando el de libre designación a la condición de sistema excepcional.

  Esta regulación, no obstante, no ha entrado aún en vigor, toda vez que de conformidad con la Disposición final cuarta TREBEP, hasta que se dicten las leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en este Estatuto.

  Al respecto, el artículo 51 del Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero (TRLFP) dispone que "sólo podrán proveerse por libre designación los puestos de Vicesecretarios, Subdirectores Generales y Secretarios particulares de Altos Cargos, así como aquellos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo". Regulación autonómica ésta que tenía como referente normativo el artículo 20.1, letras a) y b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (LMRFP), que en su redacción anterior a la reforma operada en el año 2007 por el Estatuto Básico del Empleado Público, ya establecía que el concurso constituye el sistema normal de provisión y que únicamente podrían cubrirse por libre designación aquellos puestos que se determinen en las relaciones de puestos de trabajo, en atención a la naturaleza de sus funciones. Cabe añadir que, ya sin carácter básico y con un ámbito de aplicación reducido a la Administración estatal, el segundo párrafo de este apartado señala que sólo podrán cubrirse por este sistema puestos de Subdirector General, Delegados o Directores regionales o Provinciales, secretarías de altos cargos, así como aquellos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo.

    El sistema de libre designación ha pasado el filtro del Tribunal Constitucional, cuya doctrina, reiterada en las SSTC 18/1987 y 10/1989, permite sostener la constitucionalidad del sistema de libre designación, cuya entrada en juego no comporta que los principios de mérito y capacidad queden exclusivamente constreñidos al ámbito del concurso, en la medida en que la facultad de libre designación no atribuye al órgano de decisión una especie de poder omnímodo a fin de decidir como tenga por conveniente, con olvido de que el servicio del interés público es la esencia y el fundamento del ejercicio de toda potestad administrativa, con la consecuencia, en todo caso, de la eventual apreciación, con ocasión del oportuno control judicial ex art. 106.1 CE, del vicio de desviación de poder de constatarse una marginación indebida de los principios de mérito y capacidad. También la STC 235/2000 ha consagrado la constitucionalidad del sistema de libre designación, que en sí mismo considerado, no puede reputarse contrario al artículo 23.2 CE, como de forma más reciente ha reiterado el Tribunal Constitucional en su Auto 176/2016, de 18 de octubre.

    Al respecto, la STSJ Cataluña, nº 316/2010, de 22 de marzo, explica que la STC 235/2000, avaló la constitucionalidad de la libre designación como sistema de provisión, si bien con la exigencia de la adopción de garantías extraordinarias, una de las cuales sería "la necesidad de que exista una mínima predeterminación en base a criterios objetivos de qué puestos de trabajo son susceptibles de ser proveídos mediante tal sistema, atendiendo a las especiales funciones a desarrollar, de modo que los criterios utilizados para determinar dichos supuestos no sean incomprensibles, ocultos, caprichosos o arbitrarios, o faltos de un fundamento previo objetivo y razonable".

    Y es que, como recuerda la STS de 19 de mayo de 2016, "las sentencias de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 10 de abril de 1996 y 10 de abril de 2000 , haciendo una síntesis de la normativa estatal contenida en el anterior artículo 20 de la Ley 30/1984, han declarado que el sistema de libre designación previsto en la Ley difiere sustancialmente de un sistema de libre arbitrio, ya que su perfil viene delimitado por los siguientes elementos: a) tiene carácter excepcional, en la medida que completa el método normal de provisión que es el concurso; b) se aplica a puestos determinados en atención a la naturaleza de sus funciones; c) sólo entran en tal grupo los puestos directivos y de confianza que la Ley relaciona (Secretarías de altos cargos y los de especial responsabilidad); d) la objetivación de los puestos de esta última clase ("especial responsabilidad") está incorporada a las relaciones de puestos de trabajo, que deberán incluir, "en todo caso, la denominación y características esenciales de los puestos...." y serán públicas, con la consecuencia de facilitación del control".

    Esta misma sentencia señala que "la búsqueda de la conjunción con la estrategia de la organización y la posesión de la capacidad de liderazgo no puede entrañar una vía que permita olvidar la necesaria concurrencia de los principios de mérito y capacidad, que han de regir en todo caso en el seno de la función pública, incluyendo no sólo el acceso sino también la provisión, porque estos principios, derivados de los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución, operan no sólo en el momento inicial de acceder a la función pública sino también en el posterior momento del desarrollo o promoción en la carrera administrativa".

    En cualquier caso, para la normativa estatal básica como para la jurisprudencia que la ha interpretado -y ya sea bajo la vigencia del artículo 20 LMRFP ya bajo la del artículo 80.2 EBEP-, el sistema de libre designación mantiene su carácter excepcional respecto del concurso, que es el ordinario para la provisión de los puestos de trabajo. Así lo expresa la STS de 26 de noviembre de 2011, cuando señala que "los artículos 78 y siguientes del mismo (EBEP) no han modificado en absoluto la regla general determinada en el anterior régimen jurídico conformado por el artículo 20.1 a) y b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, manteniendo así la previsión del concurso como sistema normal u ordinario de provisión de puestos y la libre designación como sistema extraordinario o excepcional al que únicamente se puede acudir en relación con determinada clase de puestos de trabajo".

    Y la excepcionalidad del sistema exige, como requisito necesario para poder acudir a él, una exhaustiva motivación, como señala el Tribunal Supremo en la indicada sentencia de 29 de noviembre de 2011, que recoge una doctrina jurisprudencial absolutamente consolidada y que sintetiza en los siguientes términos:

    "...es jurisprudencia reiterada de esta Sala la que recuerda el carácter excepcional que la Ley asigna a este sistema de libre designación y la necesidad de que, cuando se considere necesario acudir a él, se haga también excepcionalmente, y justificando, caso por caso, por qué debe utilizarse [sentencias de 11 de marzo de 2009 (casación 2332/2005), 9 de febrero de 2009 (casación 7168/2004), 10 de diciembre de 2008 (casación 10351/2004), 24 de septiembre de 2008 (casación 5231/2004), 2 de julio de 2008 (casación 1573/2004), 7 de abril de 2008 (casación 7657/2003), 17 de diciembre de 2007 (casación 596/2005), 17 de septiembre de 2007 (casación 5466/2002), 16 de julio de 2007 (casación 1792/2004), 16 de marzo de 2011 (casación 3102/2008), 27 de julio de 2011 (casación 1036/2010) entre otras]. Ello ha de implicar que la naturaleza de los cometidos a desempeñar y la especial responsabilidad que puedan implicar tales puestos son las razones que podrían, en su caso, justificar la opción de recurrir al sistema de libre designación para su cobertura, tratándose de extremos que no pueden presumirse sino que su concurrencia debe ser explicada de manera suficientemente precisa y particularizada por la Administración pues es evidente, tal y como señalábamos en nuestra sentencia de 5 de junio de 2009 (recurso de casación nº 3421/2006) "(...) que no basta la mera inclusión en la relación de puestos de trabajo para que un puesto haya de ser cubierto por libre designación, sino que es preciso demostrar y no solo motivar formalmente, que efectivamente, dicho puesto no puede ser cubierto por los procedimientos ordinarios de provisión, dada su especial responsabilidad, lo que conlleva en definitiva a la conclusión de que este es un procedimiento de provisión extraordinario, que implica la imposibilidad de que sea cubierto por los sistemas ordinarios de provisión, entre los funcionarios habilitados para ello, y ello viene exigido por el derecho de los funcionarios a su carrera profesional, y ocupar los puestos de trabajo en función del mérito y capacidad, e incluso por el principio de eficiencia y economía que debe regir en la actividad administrativa".

    En la misma línea, las SSTS de 21 de mayo y 22 de junio de 2012, 15 de febrero de 2013 y 19 de mayo de 2016, entre otras muchas.

  III. La justificación aportada por el expediente de elaboración reglamentaria es la siguiente:

  - "Una dirección que gestione en exclusiva todos los programas de formación del profesorado se aproxima más a lo previsto por el artículo 51 de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, para puestos directivos y de especial responsabilidad, que a la naturaleza de los puestos que se dotan por concurso" (Exposición de Motivos, segundo párrafo).

  - "La planificación y ejecución de la formación del profesorado recae en exclusiva, desde el 1 de octubre de 2013 hasta la fecha de hoy, en el CPR Región de Murcia" (MAIN).

  - "El aumento de la responsabilidad y de la carga organizativa y administrativa del cargo de director de un CPR, al haberse centralizado en una única persona, en el año 2013, la competencia de desarrollar la organización y ejecución anual de cientos de actividades formativas planificadas cada curso escolar, así como la evaluación de los ponentes y de las actividades desarrolladas" (MAIN).

  - "La formación del profesorado tiene una repercusión directa sobre el trabajo en las aulas...y afecta a unos 30.000 docentes cada año...Resulta lógico querer asegurar que la Consejería de Educación y Universidades marque las líneas de formación según las necesidades y los proyectos que en cada caso desee acometer y lo pueda hacer de forma ágil, nombrando a una persona de confianza que comprenda y aplique tales directrices hasta asegurar el éxito de los proyectos educativos y las actividades que se planifican en la Programación General de la Enseñanza" (MAIN).

  - Se afirma la "especial responsabilidad y confianza de las funciones atribuidas al director en el artículo 18.4 del Decreto 42/2003, de 9 de mayo. Concretamente en los epígrafes b), c) d) y n) en los que se manifiesta el papel del Director del CPR en relación con la aplicación de directrices que emanan de la Administración educativa: cumplir y hacer cumplir las leyes y demás disposiciones en materia educativa, dirigir y coordinar el Plan de Actuación del Centro en consonancia con ellas, articular el proceso de detección de necesidades de formación incluyendo las propuestas de los centros directivos de la Consejería y sus programas de formación y suministrar la información que le sea requerida por las instancias educativas competentes" (MAIN).

  - "El CPR Región de Murcia es el encargado de llevar a la práctica, con su presupuesto, dicho Plan (se refiere al Plan Regional de Formación Permanente del Profesorado que elabora la Dirección General competente en la materia, en desarrollo del Plan Trienal aprobado por la Consejería), del que se benefician los casi 30.000 docentes que forman parte del profesorado no universitario de la Región de Murcia" (MAIN).

  - "...el excesivo protagonismo que se deriva de la enorme responsabilidad del cargo en el caso de un centro único de formación, podría derivar en dificultades de coordinación y de funcionalidad de la estructura jerárquica, al ser un puesto con tanta relevancia como otros que se designan libremente como las jefaturas de servicio o las subdirecciones a las que viene reportando" (MAIN).

  - Hay otros ejemplos en el Derecho comparado, en los que el Director de los centros de formación del profesorado de ámbito regional es nombrado por libre designación (MAIN).

  De lo expuesto, se advierte claramente que la Consejería que asume la iniciativa normativa entiende que la concentración en un único centro de profesores y recursos de toda la formación permanente del profesorado conlleva para su Director una sustancial elevación de la responsabilidad, mucho mayor que la que corresponde a un Director de CPR cuando existen varios de éstos.

  La determinación de si esa especial responsabilidad que se predica del Director del CPR Región de Murcia habilita para acudir a la excepcional vía de provisión de la libre designación frente a la ordinaria del concurso de méritos exige realizar el análisis de las funciones que constituyen el contenido del puesto de trabajo en cuestión, para lo cual se considera preciso atender, más allá de las afirmaciones contenidas en la MAIN, a la ubicación de estos centros en la estructura jerárquica de la Consejería y a las normas organizativas y funcionales que regulan los centros de formación del profesorado.

  IV. De conformidad con el Decreto 81/2005, de 8 de julio, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Educación y Cultura, las competencias en materia de formación permanente del profesorado se asignan a una Dirección General (en el año 2005, de Formación Profesional e Innovación Educativa, hoy de Planificación Educativa y Recursos Humanos), de la que depende una Subdirección General de Programas Educativos y Formación del Profesorado (hoy Subdirección General de Planificación Educativa y Recursos Humanos), en la que se integra un Servicio de Innovación y Formación del Profesorado, que tiene entre sus funciones, las de planificación, desarrollo y evaluación de los planes de formación, inicial y permanente, del profesorado (art. 46.1,a); la gestión de la red de Centros de Profesores y Recursos, la formación y evaluación de los directores y asesores de formación, así como las propuestas relativas a su selección y el registro de formación del profesorado (art. 46.1,b); y la formulación de propuestas de convenios y acuerdos de colaboración para el desarrollo de la formación del profesorado (art. 46.1,g).

  Por su parte, el Decreto 42/2003 establece que la planificación y gestión de la formación permanente del profesorado es responsabilidad de la Consejería de Educación, que la ejerce a través de la Dirección General correspondiente. La estructura para la gestión de esta formación contará con los siguientes elementos: las unidades administrativas con funciones en la materia, el Consejo Regional de Formación Permanente del Profesorado (órgano consultivo que participa en el diseño, elaboración y evaluación de los planes trienal y anuales y en la valoración de las necesidades de formación), y los CPR "como instrumentos para la comarcalización y descentralización de los Planes Regionales de Formación".

  Los CPR son definidos como los "órganos de la administración educativa preferentes para la formación permanente del profesorado que ejerce en niveles educativos previos a la enseñanza universitaria", que deben considerarse, también, como centros de apoyo a la educación en sentido amplio y que tienen por finalidad última la mejora del sistema educativo regional (art. 10, Decreto 42/2003). Sus funciones son las establecidas en el artículo 12 del indicado Decreto (recoger y analizar las necesidades de formación; elaborar el plan de actuación del centro; diseñar, desarrollar y evaluar acciones formativas; impartir formación; asesorar sobre aspectos didácticos y curriculares; gestionar y canalizar las demandas de recursos y materiales pedagógicos a los centros; elaborar materiales para la formación del profesorado; difundir, colaborar, asesorar y, en su caso, coordinar los programas educativos regionales, etc.).

  Los CPR dependen de la Dirección General competente en materia de formación del profesorado y, al frente de cada uno de ellos, estará su correspondiente Director, cuyo puesto de trabajo tiene la consideración de puesto de naturaleza docente (art. 15.2, Decreto 42/2003). Además, el Director es el "máximo responsable del CPR y el representante de la Administración educativa en el mismo" (art. 18.1, Decreto 42/2003) y tiene entre sus funciones, las siguientes: representa oficialmente al Centro y a su Equipo Pedagógico, al que coordina en el proceso regional de detección de necesidades, en la coordinación de los programas de formación y en la planificación de las actividades formativas; ha de velar por el cumplimiento del ordenamiento jurídico; dirige y coordina el plan de actuación del centro; articula mecanismos de relación con los centros docentes; ejerce la jefatura del personal del centro; convoca y preside los actos académicos y las sesiones de los órganos colegiados del centro; autoriza los gastos y efectúa los pagos; certifica la participación de los docentes en las actividades de formación; visa los restantes certificados y documentos oficiales del centro; facilita la coordinación con otros servicios educativos y suministra la información que le sea requerida por las instancias educativas correspondientes; eleva una memoria anual al Servicio correspondiente sobre las actividades y situación general del centro.

  De lo expuesto se deduce que los directores de los CPR asumen funciones que, en su mayor parte, son comunes a las que tiene atribuidas la dirección de los centros docentes (art. 132 LOE) -la selección de cuyos titulares se efectúa por concurso de méritos (art. 133 LOE)-, sin perjuicio de ostentar otras que responden a la especificidad de los centros de formación del profesorado. Precisamente dichas características singulares diferencian a los CPR de aquellos centros docentes a los que se refieren los artículos 107 y siguientes LOE -los que imparten las enseñanzas reguladas en dicha Ley-, por lo que una eventual regulación reglamentaria como la ahora propuesta de un sistema de provisión para la dirección de estos centros diferente al del concurso de méritos no podría considerarse como un exceso reglamentario o una infracción del principio de jerarquía normativa por contravenir lo establecido en el indicado art. 133 LOE.

  Las funciones establecidas en el artículo 18 del Decreto 42/2003, sin dejar de ser "directivas" respecto del centro, en gran medida pueden considerarse como meramente ejecutivas en el conjunto de la estructura organizativa que da soporte a la formación del profesorado, correspondiendo la labor directiva en esta materia a órganos como la Dirección General y la Subdirección General competentes, que son quienes realmente fijan las directrices y las orientaciones de la formación, las plasman en los planes generales de actuación y coordinan, a través del correspondiente Servicio, la actuación de los centros que de ellos dependen, sin perjuicio de la necesaria concreción de aquellos planes a nivel de cada centro.

  Ello convierte a los CPR en órganos gestores, cuyas funciones son de ejecución, implantación, supervisión y evaluación de los planes de formación, pero en los que las funciones decisorias y coordinadoras que resultan inherentes a los puestos de trabajo directivo quedarían en un segundo plano y claramente subordinadas a las propias de los órganos directivos de la Consejería. En este mismo sentido, la STSJ Cantabria 412/2011, de 24 mayo, sobre la improcedencia de nombrar por libre designación a  los directores de determinados centros de servicios sociales de titularidad autonómica.

  En sentido contrario, no obstante, la STSJ Murcia 647/2000, de 5 julio, sin entrar en el análisis concreto de las funciones de los puestos de trabajo, señala que "la clasificación de los puestos de Director de los Centros de Capacitación Agraria como puesto de libre designación tiene su cobertura en el artículo 51 de la Ley 3/86 y artículo 4, 7, 5 del Decreto 46/90 de 28 de junio, que permite la cobertura por tal sistema de los puestos de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo, que es lo aquí sucedido".

  En cualquier  caso, no se trata aquí de establecer si los directores de CPR, en general, pueden ser seleccionados y nombrados por el procedimiento de la libre designación, sino de forma mucho más concreta, si se dan las circunstancias que de conformidad con la jurisprudencia que ha interpretado la normativa de función pública, procede acudir a este excepcional sistema de provisión para nombrar al Director del CPR "Región de Murcia", atendidas las singulares características del mismo.

  Y entiende el Consejo Jurídico que sí es posible entender que se dan en dicho puesto de trabajo los requisitos para su provisión por libre designación, para lo cual habrá de estarse al concepto jurídico indeterminado de "puesto de especial responsabilidad" que utilizan tanto el artículo 51 TRLFP como el 80 TREBEP.

  Y es que la concentración en un único CPR de las funciones que antes se repartían entre diversos centros determina que la finalidad del CPR "Región de Murcia" ya no sea, como predica el artículo 9 del Decreto 42/2003, la comarcalización y descentralización de la formación del profesorado, sino antes al contrario la centralización de dicha formación, en un único centro, que se convierte así en decisivo para el desarrollo de la misma, y que conlleva para su máximo responsable un incremento tanto cuantitativo como cualitativo de las funciones que tiene atribuidas. Así, las tareas coordinadoras de los distintos centros de formación que de conformidad con la normativa organizativa corresponden a los órganos directivos de la Consejería y al Servicio de Innovación y Formación del Profesorado, pasan a ahora a desarrollarse a un nivel inferior, en el propio CPR, pues ya no existen nueve planes de actuación que coordinar (uno por cada CPR), sino uno sólo, cuyo Proyecto será elaborado por el Equipo Pedagógico del único CPR existente, bajo la coordinación de su Director (art. 21.2, a, Decreto 42/2003), que asumirá la detección de necesidades de formación de todo el profesorado no universitario de la Región, planificará las actividades que satisfagan tales necesidades y las impartirá. Este Plan de Actuación del único CPR existente, evidentemente, incidirá de forma sustancial en el Plan Regional de Formación Permanente, que ha de incorporarlo por mandato expreso del art. 5.1 del Decreto 42/2003.

  Por ello, cuando el Director del CPR Región de Murcia asume la función que le asigna el artículo 18.4, letra c) del Decreto 42/2003, de "dirigir y coordinar el plan de actuación del CPR", en realidad su dirección y coordinación se proyecta más allá de un mero centro, para extenderse a la formación del profesorado de la Región en su totalidad, asumiendo la responsabilidad de su desarrollo y ejecución, lo que convierte el puesto de trabajo en uno de especial responsabilidad, pues del adecuado desempeño de su labor de dirección del centro y de las capacidades de quien lo ocupe se hace depender toda la formación del profesorado no universitario, cuya relevancia en la calidad del sistema educativo en su conjunto proclama el artículo 102 LOE.

  Cabría, entonces, entender cumplidas las exigencias que legal y jurisprudencialmente se establecen para la configuración de un puesto de trabajo como de libre designación, y que sintetiza la STS de 19 de mayo de 2016, a saber:

  "a) tiene carácter excepcional, en la medida que completa el método normal de provisión que es el concurso". La libre designación se aplica sólo en un supuesto excepcional como es la concentración de toda la formación permanente del profesorado en un único CPR, que integra las funciones antes repartidas entre nueve centros. Para el supuesto de volver a crearse más centros de profesores y recursos, el sistema de nombramiento de los directores sería el ordinario de concurso, resultando inaplicable la modificación que ahora se pretende introducir en el Decreto 42/2003 por inexistencia del supuesto de hecho del nuevo precepto.

  "b) se aplica a puestos determinados en atención a la naturaleza de sus funciones; c) sólo entran en tal grupo los puestos directivos y de confianza que la Ley relaciona (Secretarías de altos cargos y los de especial responsabilidad)". Ya se ha señalado el razonamiento por el cual el puesto del director del CPR regional ha de entenderse como de especial responsabilidad, asumiendo funciones de planificación y dirección que trascienden las propias de un centro para afectar a toda la formación del profesorado no universitario de la Región, y que diferencian dicho puesto de los de director de los CPR ordinarios.

  "d) la objetivación de los puestos de esta última clase ("especial responsabilidad") está incorporada a las relaciones de puestos de trabajo, que deberán incluir, "en todo caso, la denominación y características esenciales de los puestos...." y serán públicas, con la consecuencia de facilitación del control". Se desconoce si existe una relación de puestos de trabajo correspondiente al CPR regional o meramente una plantilla orgánica en la que figuran los órganos de gobierno (Director y Secretario) más los asesores de formación. En cualquier caso, tales instrumentos de ordenación del personal adscrito al centro estarían subordinados al Decreto 42/2003, que regula la organización, estructura y funcionamiento de los CPR, por lo que la exigencia jurisprudencial de predeterminación del sistema de libre designación con carácter previo al nombramiento del Director, quedaría plenamente satisfecha con la previsión normativa que introduce el Proyecto.

  Del mismo modo, la ubicación del CPR en la estructura orgánica de la Consejería, como órgano que depende de la Dirección General competente en materia de formación permanente del profesorado (art. 2.3 de la Orden de 12 de julio de 2013), y no como una mera unidad administrativa integrada en el Servicio de Innovación y Formación del Profesorado, permiten soslayar otro de los óbices que la jurisprudencia ha venido definiendo para la consideración de un puesto como directivo o de especial responsabilidad y que la STS de 21 de mayo de 2012 concreta en que "no cabe la libre designación si el puesto está subordinado a otras estructuras organizativas que relativizan su carácter directivo".

  Cabe concluir, en definitiva, que se dan las circunstancias que permiten acudir a la libre designación como forma de provisión del puesto de Director del único CPR de la Región.

  QUINTA.- Observaciones particulares al texto.

I. A la parte expositiva.

a) Como ya se ha indicado, el art. 129.1 LPACAP exige que la parte expositiva de los proyectos normativos contenga una justificación de la adecuación de la futura norma a los principios de buena regulación, extremo éste que, sin embargo, no se ha incorporado al Proyecto.

Asimismo, quizás debería reforzarse la plasmación en la propia parte expositiva de las peculiares circunstancias que permiten caracterizar a la Dirección del único centro de profesores y recursos de la Región como un puesto de especial responsabilidad, dado que tal característica es la que justifica y habilita la utilización del sistema de libre designación como forma de provisión de aquél.

b) En relación con la fórmula promulgatoria, ésta debe figurar en un párrafo separado del último de la parte expositiva.

Además, la referencia a los informes y consultas efectuados en la elaboración del Proyecto, como el del Consejo Escolar de la Región de Murcia (esta es la denominación oficial que habría de utilizarse no la de "Consejo Escolar Regional"), si se considera oportuno reflejarlos en la parte expositiva, debe consignarse en párrafo independiente de la fórmula promulgatoria, en la cual únicamente debe figurar la indicación del presente Dictamen, para expresar si la norma se ajusta al mismo o se separa de él (Directrices 13 y 16 de las de Técnica Normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005).

II. A la parte dispositiva.

- Artículo único.

1. Sobre el contenido del texto de regulación.

a) De conformidad con el texto propuesto, cuando el nombramiento del Director se efectúe por libre designación, no será de aplicación lo establecido en el artículo 16 del Decreto 42/2003, previsión ésta que debería matizarse.

Y es que el indicado precepto contiene reglas no sólo aplicables a los directores de CPR sino también a los asesores de formación (selección, forma y duración del nombramiento, requisitos, formación inicial, etc.). En los términos en los que se expresa el texto propuesto, en el caso de acudir a la libre designación del Director del CPR el artículo en su conjunto, es decir, también las normas relativas a los asesores de formación, dejarían de ser aplicables, lo que derivaría en un indeseable vacío normativo en la regulación de esta figura.

Debe, en consecuencia, matizarse que lo que dejará de aplicarse serán las reglas contenidas en dicho precepto relativas a los directores de los centros.

b) La redacción del precepto podría simplificarse incorporando el precepto de la Orden de 12 de julio de 2013 a la relación de aquellos que no serán de aplicación en el supuesto de nombramiento del Director del CPR por libre designación.

De aceptarse las observaciones realizadas, el precepto podría quedar con una redacción similar a la siguiente:

"...en cuyo caso no serán de aplicación lo establecido en el artículo 16 en relación a los directores, el artículo 18, apartados 2 y 3, de este Decreto ni el artículo 5.1 de la Orden de...".

2. De técnica normativa.

a) De conformidad con las Directrices de técnica normativa (Directriz 28), los artículos deben llevar un título que indique el contenido o la materia a la que se refieren.

El hecho de tratarse de una norma modificativa y de un artículo único no altera dicha recomendación, por lo que el precepto debería encabezarse con un epígrafe similar al siguiente: "Modificación del Decreto 42/2003, de 9 de mayo, por el que se...".

  b) La Directriz 56 establece que el texto de regulación (el nuevo texto en que consiste la modificación) deberá ir separado del texto marco (el que indica las disposiciones que se modifican y cómo se produce su modificación), en párrafo aparte, entrecomillado y sangrado, a fin de realzar tipográficamente que se trata del nuevo texto. Las dos últimas exigencias no se cumplen en el Proyecto, pues el texto de regulación no aparece entrecomillado ni sangrado.

  c) En la medida en que la modificación es de adición mediante la incorporación de una disposición adicional al Decreto 42/2003, el texto de regulación debe ser completo, de modo que, además del contenido de dicha disposición adicional, también debe preverse la numeración de la indicada disposición -que será única pues el Decreto modificado carece hasta la fecha de disposiciones adicionales-, y el epígrafe o título de la misma, que debe ser expresivo de su contenido, por lo que habrá de referirse al nombramiento del Director cuando sólo exista un único centro de profesores y recursos que extienda su ámbito de actuación a toda la Región.

  - Disposición final única. Entrada en vigor.

  Sin perjuicio de que no se haya justificado en el expediente la necesidad de acortar el período de vacatio de la norma hasta su práctica desaparición, se sugiere utilizar la redacción ya clásica para este tipo de disposiciones: "Este Decreto entrará en vigor el (no "al") día siguiente al de su publicación en el Boletín...".

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la norma, que habrá de adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.

  SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado, en términos generales, a las normas que lo rigen, sin perjuicio de las observaciones formuladas en la Consideración Segunda de este Dictamen.

  TERCERA.- De conformidad con la Consideración Cuarta de este Dictamen, la opción normativa plasmada en el Proyecto en relación a la libre designación como sistema de nombramiento del Director del Centro de Profesores y Recursos de ámbito regional es acorde con las exigencias que la normativa de función pública establece para acudir a esta excepcional forma de provisión de puestos de trabajo, atendida la especial responsabilidad del indicado puesto.

  CUARTA.- El resto de observaciones del Dictamen, singularmente las contenidas en la Consideración Quinta, de incorporarse al texto, contribuirían a su mayor coherencia y a su mejora técnica.

  No obstante, V.E. resolverá.